ECLI:NL:RBZWB:2023:167

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT Zittingsplaats Breda Bestuursrecht zaaknummer: BRE 21/5355 WIB uitspraak van de enkelvoudige kamer van 10 januari 2023 in de zaak tussen [naam eiseres] , uit [plaatsnaam] , eiseres (gemachtigde: [naam gemachtigde] ), en De minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Dienst Uitvoering Onderwijs (DUO), te Groningen, verweerder (gemachtigde: mr. G.J.M. Naber). Inleiding 1.1 In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen het besluit tot vaststelling van de hoogte van de lening die zij moet terugbetalen omdat zij niet op tijd is ingeburgerd en de hoogte van het maandbedrag. 1.2 Met het bestreden besluit van 27 oktober 2021 op het bezwaar van eiseres is de minister bij dat besluit gebleven. 1.3 De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 1.4 De rechtbank heeft het beroep op 18 oktober 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiseres, haar zoon, de gemachtigde van eiseres, en de gemachtigde van de minister via videobellen. 1.5 De rechtbank heeft de termijn voor het doen van uitspraak met zes weken verlengd. Totstandkoming van het besluit 2.1 Eiseres, geboren op [geboorte datum] in Ethiopië, was in Nederland sinds 20 november 2015 inburgeringsplichtig. Uit de kennisgeving van 4 januari 2016 volgt dat eiseres vanaf toen tot 17 december 2018 de tijd kreeg om te voldoen aan de inburgeringsplicht. Op 12 februari 2016 heeft eiseres bij DUO een lening aangevraagd. Bij besluit van 11 maart 2016 heeft DUO de lening aan eiseres toegekend. Eiseres kon maximaal € 10.000,- lenen. Bij brief van 7 juli 2016 heeft DUO eiseres geïnformeerd over het feit dat zij de lening die zij van DUO krijgt, kan gebruiken tot 17 december 2018. Als zij het inburgeringsdiploma haalt voor of op 17 december 2018, dan hoeft zij de lening niet terug te betalen. Is dat later, dan moet eiseres de lening terugbetalen. 2.2 Bij brief van 21 juni 2018 heeft DUO eiseres geïnformeerd dat zij meer tijd krijgt om in te burgeren, omdat ze langer heeft moeten wachten voor ze examen kon doen en langer moest wachten op de uitslag van het examen. Eisers heeft tot en met 9 september 2019 de tijd om te voldoen aan de inburgeringsplicht. Op 19 juli 2018 stuurt DUO aan eiseres een overzicht van haar inburgeringsgegevens. Voor een aantal onderdelen is eiseres geslaagd, voor schrijfvaardigheid en spreekvaardigheid is eiseres niet geslaagd, voor oriëntatie op de Nederlandse arbeidsmarkt (ONA) is eiseres niet op komen dagen. Op 24 januari 2019 stuurt DUO aan eiseres weer een overzicht van haar inburgeringsgegevens. Eiseres is voor alle onderdelen geslaagd, behalve voor ONA. In het overzicht van 28 maart 2019 staan dezelfde resultaten als in het overzicht van 24 januari 2019. In dit overzicht staat ook een waarschuwing dat een boete kan worden opgelegd als eiseres niet voor 9 september 2019 haar inburgeringsdiploma haalt. Het overzicht van 11 juli 2019 bevat dezelfde informatie. Op 10 september 2019 heeft DUO aan eiseres een ‘vooraankondiging termijnoverschrijding’ gezonden. In deze brief heeft DUO aan eiseres medegedeeld dat zij tot 9 september 2019 de tijd had om in te burgeren. Volgens de gegevens van DUO heeft eiseres niet op tijd voldaan aan de inburgeringsplicht. Eiseres krijgt een boete van voorlopig € 250,-. Eiseres krijgt voorlopig twee jaar extra tijd, tot en met 9 september 2021, om te voldoen aan de inburgeringsplicht. Eiseres wordt in de gelegenheid gesteld om nadere gegevens te overleggen. Bij besluit van 11 oktober 2019 heeft DUO een verzoek van eiseres om vrijstelling voor het examen ONA afgewezen, omdat er geen gegevens bekend zijn over haar werkuren. 2.3 Bij besluit van 5 november 2019 heeft DUO aan eiseres medegedeeld dat zij tot en met 9 september 2019 de tijd had om in te burgeren. Volgens de gegevens van DUO heeft eiseres niet op tijd voldaan aan de inburgeringsplicht. Daarom krijgt eiseres een boete opgelegd van € 100,-. Eiseres krijgt twee jaar extra tijd, tot en met 9 september 2021, om te voldoen aan de inburgeringsplicht. Ook is aan eiseres medegedeeld dat zij het geleende geld aan DUO moet terugbetalen, omdat zij niet op tijd is ingeburgerd. Zij hoeft pas te beginnen met het terugbetalen van de lening als zij klaar is met inburgeren. Eiseres heeft tegen dit besluit geen bezwaar gemaakt. 2.4 Bij brieven van 1 april 2020, 12 mei 2020, 9 juli 2020 en 11 september 2020 heeft eiseres steeds extra tijd gekregen om in te burgeren vanwege het coronavirus, tot uiteindelijk 9 juli 2022. Bij brief van 12 augustus 2021 heeft DUO aan eiseres medegedeeld dat zij alle examenonderdelen van het inburgeringsexamen heeft gehaald. 2.5 Bij besluit van 17 september 2021 heeft DUO aan eiseres medegedeeld dat zij vanaf 1 maart 2022 de lening moet gaan terugbetalen. De schuld bedraagt € 8.689,04 en het maandbedrag is € 72,41. Eiseres heeft bezwaar gemaakt tegen dit besluit. Bij het bestreden besluit heeft DUO het bezwaar van eiseres tegen de beslissing dat de lening niet wordt kwijtgescholden, kennelijk niet-ontvankelijk verklaard. Dat besluit was namelijk al genomen in het besluit van 5 november 2019. DUO heeft het bezwaar van eiseres tegen de vaststelling van de hoogte van de terugvordering en de hoogte van het maandbedrag kennelijk ongegrond verklaard.

Wat beoordeelt de rechtbank? 3.1 De rechtbank beoordeelt de rechtmatigheid van het bestreden besluit. Zij doet dat aan de hand van de argumenten die eiseres heeft aangevoerd, de beroepsgronden. 3.2 Eiseres heeft in beroep aangevoerd dat zij niet op tijd is ingeburgerd, en daarom de lening moet terugbetalen. Er waren echter verschillende omstandigheden waarom zij niet op tijd heeft kunnen inburgeren. De moeder van eiseres was ziek en daarom moest eiseres terug naar Ethiopië om voor haar moeder te zorgen. Daarna was eiseres zwanger en kon ze zich niet volledig focussen op het inburgeren. Eiseres verzoekt de lening alsnog kwijt te schelden of te verlagen. 3.3 De minister stelt zich op het standpunt dat het bezwaar kennelijk niet-ontvankelijk is verklaard voor zover het bezwaar zich richt tegen de beslissing dat de lening niet wordt kwijtgescholden. In het besluit van 17 september 2021 is geen beslissing genomen over de kwijtschelding van de lening. Dat is gedaan in de beslissing van 5 november 2019. Daarin is namelijk vastgesteld dat eiseres niet op tijd heeft voldaan aan haar inburgeringsplicht en dat ze daarom een boete krijgt en de lening moet terugbetalen. Als eiseres het niet eens was met deze beslissing, dan had zij toen bezwaar moeten maken. Het bezwaar is kennelijk ongegrond verklaard voor zover het bezwaar zich richt tegen de vaststelling van de hoogte van de lening en het vastgestelde maandbedrag. Eiseres heeft geen argumenten aangedragen die de hoogte van de lening en het maandbedrag betwisten. De minister wijst erop dat eiseres wel een verzoek kan doen om het maandbedrag lager te laten vaststellen. Eiseres kan ook een beroep doen op de kwijtscheldingsregeling in artikel 4.16a van de Regeling inburgering van 3 december 2021. 3.4 De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak. Hoe oordeelt de rechtbank? 4.1 In het besluit van 5 november 2019 is vastgesteld dat eiseres niet op tijd is ingeburgerd, dat daarom de lening niet wordt kwijtgescholden en moet worden terugbetaald. Tegen dit besluit heeft eiseres destijds geen bezwaar gemaakt, zodat dit nu in rechte vast staat. Eiseres wijst op omstandigheden waarom zij niet op tijd is ingeburgerd. Deze had zij echter moeten aanvoeren in een procedure tegen het besluit van 5 november 2019. Dat kan nu niet meer, want de (verwijtbare) termijnoverschrijding staat vast. Dit betekent dat de minister het bezwaar van eiseres in zoverre terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard. 4.2 Naar aanleiding van vragen van de rechtbank heeft eiseres een beroep gedaan op het evenredigheidsbeginsel, want zij vindt dat het niet evenredig is om haar de (volledige) lening te laten terugbetalen, terwijl ze nu wel is ingeburgerd. Eiseres vindt het niet proportioneel om haar alles te laten terugbetalen, terwijl ze wel haar verantwoordelijkheid heeft genomen, hard heeft gewerkt, en haar examen heeft gehaald. 4.3 Uit de recente uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS), de hoogste bestuursrechter in dit soort zaken, volgt dat de minister in elk concreet geval de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen moet afwegen en onder bijzondere omstandigheden moet afzien van het opleggen van de terugbetalingsverplichting of het terug te betalen bedrag van de lening moet verminderen. Dit volgt uit artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht. Dat bepaalt dat de nadelige gevolgen van een besluit voor een belanghebbende niet onevenredig mogen zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen. 4.4 De rechtbank stelt vast dat de minister het terugbetalingsbesluit niet heeft getoetst aan het evenredigheidsbeginsel. Dit is door de gemachtigde van de minister ter zitting ook erkend. De minister had een belangenafweging moeten maken en had moeten beoordelen of de nadelige gevolgen van het besluit voor eiseres niet onevenredig zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen. Ook had de minister eiseres in dat kader in de gelegenheid moeten stellen om te worden gehoord. Nu dat niet is gebeurd, is het beroep van eiseres gegrond. Het bestreden besluit zal worden vernietigd. Hierna zal de rechtbank beoordelen of zij de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand zal laten. 4.5 Ter zitting heeft de gemachtigde van de minister toegelicht dat er in de situatie van eiseres geen aanleiding is voor de minister om geheel of gedeeltelijk af te zien van terugbetaling van de lening. Uit de wetsgeschiedenis en de rechtspraak volgt dat de verantwoordelijkheid voor inburgering bij de inburgeringsplichtige ligt. Het behoort tot de eigen verantwoordelijkheid van de inburgeringsplichtige om te bepalen hoe hij aan zijn inburgeringsplicht voldoet en hij draagt daarvoor zelf de kosten. De lening moet, op uitzonderingen na, in zijn geheel worden terugbetaald. In de recente rechtspraak is weliswaar geoordeeld dat er in bijzondere gevallen kan worden afgezien van de terugbetalingsplicht, maar zo’n bijzonder geval doet zich in de situatie van eiseres niet voor, zo stelt de minister. De minister ziet niet in waarom eiseres niet binnen 3 jaar heeft kunnen inburgeren. De minister verwijst naar artikel 4.16a van de Regeling inburgering, dat op 1 januari 2022 in werking is getreden. In de daarbij horende tabel is opgenomen dat een percentage van de schuld kan worden kwijtgescholden als er een overschrijding van de inburgeringstermijn is van 0 tot 3 maanden of van 3 tot 6 maanden. In de uitspraak van de AbRS van 20 juli 2022 (zie noot 4) was sprake van een kleine overschrijding van de inburgeringstermijn (slechts 9 dagen), maar in de situatie van eiseres is sprake van een overschrijding van twee jaar. 4.6 De rechtbank overweegt dat eiseres tot en met 9 september 2019 de tijd had om in te burgeren. Daar is zij door DUO vaak op gewezen. Eiseres heeft pas op 12 augustus 2021 alle examenonderdelen van het inburgeringsexamen gehaald. Naar het oordeel van de rechtbank is dit geen kleine overschrijding van de inburgeringstermijn, maar één van bijna 2 jaar. Eiseres heeft uiteindelijk het examen gehaald, waardoor het doel van de inburgering is gehaald. Ze was echter veel te laat en ze had ontheffing kunnen aanvragen. Dit heeft zij niet gedaan. Voor een verblijf in het buitenland of een zwangerschap kan eventueel gemotiveerd een ontheffing worden gevraagd, maar deze omstandigheden vormen op zichzelf geen reden voor de vertraging in de inburgering. In dit geval stelt de minister zich terecht op het standpunt dat er zich geen bijzonder geval voordoet, op grond waarvan zou moeten worden afgezien van de terugbetalingsplicht.

5.1 Het beroep is gegrond omdat de minister ten onrechte niet heeft getoetst aan het evenredigheidsbeginsel, waardoor het bestreden besluit in strijd is met het zorgvuldigheids- en het motiveringsbeginsel. Ook is eiseres ten onrechte niet gehoord. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. De rechtbank laat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand. Uit de toelichting van de minister op de zitting blijkt dat de minister terecht stelt dat eiseres de volledige lening moet terugbetalen. 5.2 Omdat het beroep gegrond is moet de minister het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten. De minister moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.518,- omdat de gemachtigde van eiseres een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.

De rechtbank: - verklaart het beroep gegrond; - vernietigt het bestreden besluit; - bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven; - bepaalt dat de minister het college het griffierecht van € 49,- aan eiseres moet vergoeden; - veroordeelt de minister tot betaling van € 1.674,- aan proceskosten aan eiseres. Deze uitspraak is gedaan door mr. A.G.J.M. de Weert, rechter, in aanwezigheid van mr. S.J.E. Loontjens, griffier, op 10 januari 2023 en openbaar gemaakt door geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl. griffier rechter Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: Informatie over hoger beroep Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving Wet inburgering (zoals deze wet gold ten tijde van de besluitvorming) Artikel 7 1. De inburgeringsplichtige behaalt: a. het inburgeringsexamen, of b. een diploma, certificaat of ander document, bedoeld in artikel 5, eerste lid, onderdeel c. 2. Het inburgeringsexamen bestaat uit de volgende onderdelen: a. het participatieverklaringstraject; b. de examinering van mondelinge en schriftelijke vaardigheden in de Nederlandse taal op ten minste het niveau A2 van het Europese Raamwerk voor Moderne Vreemde Talen, en c. de examinering van de kennis van de Nederlandse samenleving. (..) Artikel 7b 1. De inburgeringsplichtige behaalt binnen drie jaar de onderdelen van het inburgeringsexamen, bedoeld in artikel 7, tweede lid, onderdelen b en c. 2. De termijn van drie jaar, genoemd in het eerste lid, vangt aan op het moment dat de vreemdeling inburgeringsplichtig wordt. 3. Onze Minister verlengt de termijn van drie jaar, genoemd in het eerste lid: a. indien de inburgeringsplichtige aannemelijk maakt dat hem geen verwijt treft ter zake van het niet tijdig behalen van deze onderdelen van het inburgeringsexamen, of b. eenmalig met ten hoogste twee jaren, indien aantoonbaar een alfabetiseringscursus wordt of is gevolgd voor het verstrijken van die termijn. Artikel 16 1. Onze Minister verstrekt op aanvraag een lening aan de inburgeringsplichtige indien is voldaan aan bij of krachtens algemene maatregel van bestuur te stellen regels omtrent de voorwaarden waaronder en de wijze waarop de lening wordt verstrekt en omtrent het volgen bij een cursusinstelling van een cursus die opleidt tot het inburgeringsexamen, of een diploma, certificaat of ander document, bedoeld in artikel 5, eerste lid, onderdeel c. (..) 4. De inburgeringsplichtige of gewezen inburgeringsplichtige betaalt de lening vermeerderd met de volgens bij of krachtens algemene maatregel van bestuur te stellen regels berekende rente terug. 5. Bij of krachtens de in het eerste lid bedoelde algemene maatregel van bestuur worden tevens regels gesteld omtrent: a. de hoogte van de lening; b. de betaling en de terugbetaling van de lening, en c. kwijtschelding. (..) Besluit inburgering (zoals dit gold ten tijde van de besluitvorming) Artikel 4.13 1. De schuld kan op verzoek van de inburgeringsplichtige door Onze Minister in bij regeling van Onze Minister aan te wijzen gevallen geheel of gedeeltelijk worden kwijtgescholden. (..) 3. Aan vreemdelingen als bedoeld in artikel 4.1a, derde lid, die op of na 1 januari 2013 inburgeringsplichtig zijn geworden, wordt volledige kwijtschelding van de schuld ambtshalve verleend indien: a. het participatieverklaringstraject, bedoeld in artikel 7, tweede lid, onderdeel a, van de wet, is afgerond en de onderdelen van het inburgeringsexamen, bedoeld in artikel 7, tweede lid, onderdelen b en c, van de wet, zijn behaald; b. een vrijstelling van de inburgeringsplicht van toepassing is op grond van artikel 5 van de wet; of c. ontheffing is verleend van de inburgeringsplicht als bedoeld in artikel 6, eerste tot en met derde lid, van de wet. 4. De kwijtschelding, bedoeld in het derde lid, wordt slechts verleend indien de omstandigheid, bedoeld in onderdeel a, b of c, zich heeft voorgedaan binnen de termijn, genoemd in artikel 7a, eerste lid, van de wet respectievelijk de termijn, genoemd in artikel 7b, eerste lid, van de wet of de met toepassing van artikel 7a, derde lid, van de wet respectievelijk artikel 7b, derde lid, van de wet of de bij of krachtens artikel 8, eerste lid, aanhef en onderdeel a, van de wet verlengde termijn. Algemene wet bestuursrecht Artikel 3:4 1. Het bestuursorgaan weegt de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen af, voor zover niet uit een wettelijk voorschrift of uit de aard van de uit te oefenen bevoegdheid een beperking voortvloeit. 2. De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. Conform artikel 7b, eerste lid, van de Wet inburgering. Op grond van artikel 16, vierde lid, van de Wet inburgering. Artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht. AbRS 13 april 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1079 en 20 juli 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2088.