ECLI:NL:RBZWB:2021:996

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT Zittingsplaats Middelburg Bestuursrecht zaaknummer: BRE 20/7142 GEMWT uitspraak van de enkelvoudige kamer van 5 maart 2021 in de zaak tussen [naam eiseres] , te [plaatsnaam 1] , eiseres, gemachtigde: mr. A.J. Nieuwenhuijse, en het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Sluis, en de burgemeester van de gemeente Sluis, verweerders.

In het besluit van 19 september 2019 (primair besluit I) heeft het college vier lasten onder dwangsom aan eiseres opgelegd in verband met haar recreatiewoning aan de [adres] te [plaatsnaam 2] . Bij besluiten van 5 februari 2020 en 6 februari 2020 (primaire besluiten II) heeft het college een bedrag van € 6.019,37 aan verbeurde dwangsommen, vermeerderd met rente, van eiseres ingevorderd. In het besluit van 15 mei 2020 (bestreden besluit) heeft het college het bezwaar van eiseres tegen de primaire besluiten ongegrond verklaard. Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Het college heeft een verweerschrift ingediend. Het beroep is besproken op de zitting van de rechtbank op 12 januari 2021. Hierbij waren aanwezig eiseres, haar gemachtigde, de partner van eiseres en [naam vertegenwoordiger] als gemachtigde namens verweerders. Overwegingen

1. Eiseres is eigenaresse van de recreatiewoning aan de [adres] te [plaatsnaam 2] . De recreatiewoning is gelegen op park [naam park] . Op 11 oktober 2018 heeft het college een verzoek gekregen handhavend op te treden tegen de verbouwing van deze recreatiewoning, zonder dat daarvoor een omgevingsvergunning is verleend, en tegen de vestiging ter plaatse van een wellnesscenter. Bij brief van 27 augustus 2019 hebben de burgemeester en het college medegedeeld dat het voornemen bestaat eiseres een last onder dwangsom op te leggen wegens: het zonder vergunning realiseren van een uitbouw aan de voorzijde van de recreatiewoning (overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo); het zonder exploitatievergunning verhuren van de recreatiewoning als wellnesswoning en het daarbij aanbieden van de mogelijkheid alcoholhoudende drank bij te bestellen (overtreding van artikel 2:28 van de Algemene plaatselijke verordening gemeente Sluis (APV); het zonder vergunning verstrekken van alcoholhoudende drank voor gebruik ter plaatse (overtreding van artikel 3 van de Drank- en Horecawet (DHW); het zonder vergunning gebruiken in strijd met het bestemmingsplan, door verblijf zonder overnachting aan te bieden en doordat de exploitatie van de recreatiewoning niet onder gezamenlijk beheer wordt gevoerd (overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c van de Wabo, gelezen in samenhang met artikel 37.3 van het bestemmingsplan “ [naam bestemmingsplan 1] ”). Eiseres heeft geen zienswijze kenbaar gemaakt. Bij het primaire besluit heeft het college eiseres gelast: a. binnen twee weken na dagtekening van het besluit overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo op te heffen door een vergunning aan te vragen of de bouwwerkzaamheden ongedaan te maken, op straffe van een dwangsom van € 2.000,- ineens; b. overtreding van artikel 2:28 van de APV op te heffen door exploitatie van de recreatiewoning per omgaande te staken en gestaakt te houden, op straffe van een dwangsom van € 1.000,- ineens; c. overtreding van artikel 3 van de DHW op te heffen door per omgaande het verstrekken van alcoholhoudende dranken te staken en gestaakt te houden, op straffe van een dwangsom van € 680,- ineens; d. overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo op te heffen door het beschikbaar stellen van de recreatiewoning zonder overnachting en het niet onder gezamenlijk beheer exploiteren van de recreatiewoning te staken en gestaakt te houden, op straffe van een dwangsom van € 6.000,- ineens. Eiseres heeft bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit. Bij primaire besluiten II heeft het college een bedrag van € 6.019,37 van eiseres ingevorderd, bestaande uit de verbeurde dwangsom van € 6.000,- in verband met overtreding van sub d, vermeerderd met wettelijke rente vanaf 5 december 2019. Het college heeft het bezwaar van eiseres tegen de last onder dwangsom mede gericht geacht tegen het invorderingsbesluit. Eiseres heeft het bezwaar toegelicht tijdens de hoorzitting van de commissie bezwaarschriften van 19 februari 2020. Bij het bestreden besluit heeft het college het bezwaar van eiseres onder verwijzing naar en met overneming van het advies van de commissie bezwaarschriften ongegrond verklaard. Eiseres heeft beroep ingesteld en daarnaast de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen. Dat verzoek is bekend onder zaaknummer BRE 20/7019 GEMWT. Bij uitspraak van 13 juli 2020 heeft de voorzieningenrechter het verzoek om een voorlopige voorziening afgewezen wegens gebrek aan spoedeisend belang. Bestreden besluit bevoegd genomen? 2. Voordat de rechtbank kan toekomen aan een inhoudelijke beoordeling van het beroep, moet de rechtbank eerst ambtshalve onder meer toetsen of het bestreden besluit bevoegd genomen is. Het college is het bevoegde bestuursorgaan voor zover het het opleggen van de lasten onder dwangsom onder sub a en sub d betreft. De burgemeester is het bevoegde bestuursorgaan voor zover het het opleggen van de lasten onder dwangsom onder sub b en sub c betreft. De rechtbank constateert dat het bestreden besluit afsluit met “de burgemeester en wethouders van de gemeente Sluis” en ondertekend is door de secretaris en de burgemeester. Hoewel de burgemeester ter zitting naar voren heeft gebracht dat met ondertekening door de burgemeester ook bedoeld is dat de burgemeester het bestreden besluit heeft genomen voor zover het de eigen bevoegdheid betreft, volgt dat naar het oordeel van de rechtbank niet uit het bestreden besluit. Aan het bestreden besluit kleeft dan ook een bevoegdheidsgebrek. De rechtbank zal dit gebrek passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Daarin is bepaald dat een besluit waartegen beroep is ingesteld, ondanks schending van een geschreven of ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel, door de rechtbank in stand kan worden gelaten indien aannemelijk is dat de belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld. De rechtbank acht aannemelijk dat eiseres niet benadeeld is door dit bevoegdheidsgebrek. De rechtbank neemt daarbij in aanmerking dat de burgemeester het besluit van het college ter zitting heeft bekrachtigd en dat eiseres zich daarover ter zitting heeft kunnen uitlaten (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 22 juli 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1762). Wettelijk kader 3. Het wettelijk kader dat voor de inhoudelijke beoordeling door de rechtbank relevant is, is opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak.

4.1 Geen gelegenheid voor zienswijze Eiseres heeft in beroep aangevoerd dat zij niet in de gelegenheid is geweest om een zienswijze in te dienen, omdat het voornemen tot het opleggen van een dwangsom haar niet heeft bereikt wegens onjuiste adressering door verweerders. De rechtbank overweegt dat verweerders hebben erkend dat het voornemen niet volledig geadresseerd was, waardoor het voornemen eiseres niet heeft bereikt en zij niet in de gelegenheid is geweest een zienswijze in te dienen. Het primaire besluit is in zoverre niet zorgvuldig voorbereid. Ook dit gebrek passeert de rechtbank met toepassing van artikel 6:22 van de Awb. Anders dan door eiseres is gesteld, valt naar het oordeel van de rechtbank niet in te zien op welke wijze eiseres door dit gebrek is benadeeld. De rechtbank neemt daarbij in aanmerking dat eiseres haar bezwaren heeft kunnen toelichten en heeft toegelicht tijdens de hoorzitting in bezwaar. Dat eiseres, zoals zij heeft gesteld, de overtredingen meteen ongedaan zou hebben gemaakt als zij het voornemen wel zou hebben ontvangen doet daarnaast niets af aan de bevoegdheid van verweerders om een last onder dwangsom op te leggen. Het opleggen van een last onder dwangsom strekt immers niet alleen tot het ongedaan maken van overtredingen, maar ook tot het voorkomen van nieuwe overtredingen. De rechtbank volgt eiseres tot slot evenmin in haar betoog dat zij in haar belang is geschaad omdat zij geen dwangsom zou hebben verbeurd voor de aanbouw, omdat zij de aanbouw tijdig zou hebben verwijderd als zij het voornemen zou hebben ontvangen. Het college heeft ter zitting bevestigd dat bij gebrek aan een constatering van een overtreding na afloop van de begunstigingstermijn geen dwangsom is verbeurd in verband met het zonder vergunning realiseren van de aanbouw. Voor zover destijds een dwangsom zou zijn verbeurd omdat de aanbouw niet voor het verstrijken van de begunstigingstermijn zou zijn verwijderd, is de bevoegdheid tot invordering daarvan op grond van artikel 5:35 van de Awb inmiddels verjaard. 4.2 Overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo? Eiseres heeft aangevoerd dat er geen sprake is van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo, omdat de aanbouw meteen is afgebroken. Er was dan ook geen grond om een last onder dwangsom op te leggen. Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo bepaalt dat het verboden is zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het bouwen van een bouwwerk. Eiseres heeft niet betwist dat zij op enig moment een aanbouw aan de recreatiewoning heeft gerealiseerd, dat daarvoor een omgevingsvergunning vereist was en dat zij niet over een dergelijke omgevingsvergunning beschikte. Er was naar het oordeel van de rechtbank dan ook sprake van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo. Het college was dus bevoegd om voor deze overtreding een last onder dwangsom op te leggen. Dat de aanbouw ten tijde van het nemen van het bestreden besluit was verwijderd en eiseres op die manier gevolg heeft gegeven aan het primaire besluit, maakt dat niet anders. Anders zou het doel van de last onder dwangsom, die erop is gericht een overtreder ertoe te bewegen zelf een einde te maken aan de illegale situatie binnen een bepaalde termijn, immers teniet worden gedaan (zie de uitspraken van de Afdeling van 28 oktober 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2571 en 21 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:610). 4.3 Overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo? Eiseres heeft aangevoerd dat in het bestemmingsplan niet de voorwaarde van bedrijfsmatige exploitatie gesteld had mogen worden, omdat de recreatiewoningen op het park eigendom zijn van verschillende particulieren. Ter onderbouwing van haar stelling heeft zij gewezen op de handreiking “Onrechtmatige bewoning van recreatiewoningen” van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG). Dat een dergelijke voorwaarde niet gesteld mag worden blijkt volgens eiseres ook uit de omstandigheid dat in bestemmingsplannen voor andere parken de voorwaarde van bedrijfsmatige exploitatie niet is gesteld. Daar komt bij dat het eiseres op grond van de koopovereenkomst vrij staat om haar recreatiewoning zelf te verhuren. De rechtbank stelt voorop dat bepalingen in de koopovereenkomst niet relevant zijn voor de beantwoording van de vraag of eiseres handelt in strijd met het bestemmingsplan. De bestemmingsplannen voor andere parken zijn daarvoor evenmin relevant, omdat die plannen niet gelden ter plaatse van het perceel van eiseres. Bij beantwoording van de vraag of sprake is van een overtreding, bestaande uit het verhuren van de recreatiewoning in strijd met het bestemmingsplan, is leidend wat daarover in het ter plaatse geldende bestemmingsplan is bepaald. Ter plaatse van de recreatiewoning van eiseres geldt het bestemmingsplan “ [naam bestemmingsplan 1] ” (2013). Op grond van dat bestemmingsplan geldt ter plaatse van de recreatiewoning de bestemming: “ [naam bestemmingsplan 2] ”. De planregels bij deze bestemming zijn neergelegd in artikel 37. Artikel 37.3 (specifieke gebruiksregels) bepaalt dat met betrekking tot het gebruik van gronden de volgende regels gelden: e. uitsluitend verblijfsrecreatie met een bedrijfsmatige exploitatie is toegestaan. Artikel 1.8 definieert “bedrijfsmatige exploitatie” als het via een bedrijf, stichting of andere rechtspersoon voeren van een gezamenlijk beheer en exploitatie van recreatiewoningen, gericht op het bieden van recreatieve (nacht)verblijfsmogelijkheden. Eiseres heeft niet betwist dat zij haar recreatiewoning zelf heeft verhuurd en dat van de vereiste bedrijfsmatige exploitatie geen sprake was. Eiseres beschikte niet over de vereiste omgevingsvergunning om de woning zelf te mogen verhuren. Er was naar het oordeel van de rechtbank dan ook sprake van een overtreding, bestaande uit het gebruiken in strijd met het bestemmingsplan. De rechtbank kent aan de stelling van eiseres dat de voorwaarde van bedrijfsmatige exploitatie niet gesteld had mogen worden, niet het gewicht toe dat eiseres daaraan toekent. De rechtbank overweegt daarbij dat het bestemmingsplan “ [naam bestemmingsplan 1] ” onherroepelijk is. De mogelijkheid om in het kader van deze procedure de verbindendheid van planregels uit het bestemmingsplan nog aan de orde te stellen strekt niet zover dat een planregel nu aan dezelfde toetsingsmaatstaf wordt onderworpen als de toetsingsmaatstaf die wordt gehanteerd in het kader van de beoordeling van een beroep tegen een vastgesteld bestemmingsplan. In deze procedure kan een planregel alleen nog onverbindend worden geacht of buiten toepassing worden gelaten, als de planregel evident in strijd is met een hogere regeling. Daarvoor is onder meer vereist dat de hogere regelgeving zodanig concreet is dat deze zich voor toetsing daaraan bij wijze van exceptie leent (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 17 augustus 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2235). Andere bestemmingsplannen kunnen naar het oordeel van de rechtbank niet als hogere regeling worden aangemerkt en dat geldt ook voor de VNG-handreiking “Onrechtmatige bewoning van recreatiewoningen”, nog los van de vraag of de planregel daarmee evident in strijd is.

5. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit zal worden vernietigd voor zover het bezwaar tegen de last onder dwangsom wegens overtreding van artikel 2.1, aanhef en onder c, van de Wabo ongegrond is verklaard. De rechtbank zal het college opdragen in zoverre een nieuwe beslissing op het bezwaar te nemen. Omdat op voorhand niet kan worden uitgesloten dat in de nieuw te nemen beslissing op bezwaar de last onder dwangsom wegens overtreding van artikel 2.1, aanhef en onder c, van de Wabo zal worden herroepen en eiseres daarnaast voor haar inkomsten afhankelijk is van de verhuur van de recreatiewoning ziet de rechtbank aanleiding om in afwachting van de nieuw te nemen beslissing op bezwaar op grond van artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb, ambtshalve een voorlopige voorziening te treffen. De voorlopige voorziening bestaat eruit dat het primaire besluit I wordt geschorst voor zover daarin aan eiseres een last onder dwangsom is opgelegd wegens overtreding van artikel 2.1, aanhef en onder c, van de Wabo. Deze voorlopige voorziening vervalt na zes weken nadat het college een nieuwe beslissing op het bezwaar heeft genomen. Het bestreden besluit zal daarnaast worden vernietigd voor zover het bezwaar tegen de primaire besluiten II ongegrond is verklaard. Daarnaast zullen de primaire besluiten II worden herroepen. Griffierecht 6. Omdat de rechtbank toepassing heeft gegeven aan artikel 6:22 van de Awb en daarnaast het beroep gegrond verklaart, moeten verweerders aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoeden. Proceskosten 7. Omdat de rechtbank toepassing heeft gegeven aan artikel 6:22 van de Awb en daarnaast het beroep gegrond verklaart, veroordeelt de rechtbank verweerders in de door eiseres gemaakte proceskosten. De proceskosten worden berekend volgens het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb). In het Bpb is limitatief bepaald welke kosten voor vergoeding in aanmerking komen. Op grond van artikel 1 van het Bpb kan een veroordeling in de kosten als bedoeld in artikel 8:75 van de Awb, voor zover thans van belang, uitsluitend betrekking hebben op: a. kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, c. reis- en verblijfkosten van een partij of een belanghebbende, (…). Verweerders worden veroordeeld om de kosten van rechtsbijstand te vergoeden. Deze kosten stelt de rechtbank vast op € 1.068,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen op de zitting, met een waarde per punt van € 534,00 en een wegingsfactor 1). Eiseres heeft daarnaast gevraagd om vergoeding van haar reiskosten tot een bedrag van € 43,60. Ter zitting is namens verweerders verklaard dat dat bedrag redelijk is. De rechtbank zal verweerders dan ook veroordelen tot betaling van dit bedrag. Eiseres heeft tot slot gevraagd om vergoeding van een bedrag van € 70,- aan beslagkosten. Vergoeding van die kosten kan niet worden geschaard onder één van de categorieën van kosten die in artikel 1 van het Bpb zijn genoemd. De rechtbank wijst het verzoek om verweerders tot vergoeding van die kosten te veroordelen dan ook af.

De rechtbank: verklaart het beroep gegrond; vernietigt het bestreden besluit voor zover het bezwaar tegen de last onder dwangsom wegens overtreding van artikel 2.1, aanhef en onder c, van de Wabo ongegrond is verklaard en voor zover het bezwaar tegen de primaire besluiten II ongegrond is verklaard; herroept de primaire besluiten II; draagt het college op een nieuw besluit te nemen op het bezwaar tegen de last onder dwangsom wegens overtreding van artikel 2.1, aanhef en onder c, van de Wabo met inachtneming van deze uitspraak; schorst het primaire besluit I voor zover daarin aan eiseres een last onder dwangsom wegens overtreding van artikel 2.1, aanhef en onder c, van de Wabo is opgelegd tot zes weken na bekendmaking van de nieuw te nemen beslissing op bezwaar; draagt verweerders op het betaalde griffierecht van € 178,00 aan eiseres te vergoeden; veroordeelt verweerders in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van €1.111,60 (€ 1.068,- + € 43,60); wijst het verzoek om een veroordeling in de proceskosten voor het overige af. Deze uitspraak is gedaan door mr. R.A. Karsten-Badal, rechter, in aanwezigheid van mr. W.J.C. Goorden, griffier, op 5 maart 2021 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl. De rechter is niet in de gelegenheid de uitspraak mede te ondertekenen. griffier rechter Afschrift verzonden aan partijen op: Wat kunt u doen als u het niet eens bent met deze uitspraak? Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. BIJLAGE Algemene wet bestuursrecht (Awb) Artikel 5:4, tweede lid, van de Awb bepaalt dat een bestuurlijke sanctie slechts wordt opgelegd indien de overtreding en de sanctie bij of krachtens een aan de gedraging voorafgaand wettelijk voorschrift zijn omschreven. Artikel 5:32, eerste lid, van de Awb bepaalt dat een bestuursorgaan dat bevoegd is een last onder bestuursdwang op te leggen, in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom kan opleggen. Artikel 125 van de Gemeentewet luidt: 1. Het gemeentebestuur is bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang. 2. De bevoegdheid tot oplegging van een last onder bestuursdwang wordt uitgeoefend door het college, indien de last onder bestuursdwang dient tot handhaving van regels welke het gemeentebestuur uitvoert. Artikel 5:31d van de Awb bepaalt dat onder een last onder dwangsom wordt verstaan de herstelsanctie inhoudende: a. de last tot geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding, en b. de verplichting tot betaling van een geldsom indien de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd. Wet algemene bepalingen omgevingsrecht Artikel 2.1, eerste lid, van de Wabo bepaalt dat het verboden is zonder omgevings-vergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit a. het bouwen van een bouwwerk, c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan. Het bestemmingsplan Ter plaatse van de recreatiewoning van eiseres geldt het bestemmingsplan “verblijfsrecreatieterreinen Sluis” (2013). Op grond van dat bestemmingsplan geldt ter plaatse van de recreatiewoning de bestemming: “ [naam bestemmingsplan 2] ”. De planregels bij deze bestemming zijn neergelegd in artikel 37 Artikel 37.3 (specifieke gebruiksregels) bepaalt dat met betrekking tot het gebruik van gronden gelden de volgende regels: e. uitsluitend verblijfsrecreatie met een bedrijfsmatige exploitatie is toegestaan. Artikel 1.8 definieert “bedrijfsmatige exploitatie” als het via een bedrijf, stichting of andere rechtspersoon voeren van een gezamenlijk beheer en exploitatie van recreatiewoningen, gericht op het bieden van recreatieve (nacht)verblijfsmogelijkheden. Algemene Plaatselijke Verordening gemeente Sluis (APV) Artikel 2:27 (Begripsbepalingen) van de APV bepaalt: 1. In deze afdeling wordt verstaan onder: a. openbare inrichting; 1. een hotel, restaurant, pension, café, cafetaria, snackbar, discotheek, buurthuis of clubhuis; 2. elke andere voor het publiek toegankelijke, besloten ruimte waarin bedrijfsmatig of in een omvang alsof zij bedrijfsmatig was logies wordt verstrekt of dranken worden geschonken of rookwaren of spijzen voor directe consumptie ter plaatse worden verstrekt of bereid; (…) Artikel 2:28 (Exploitatie openbare inrichting) van de APV bepaalt: 1. Het is verboden een openbare inrichting te exploiteren zonder vergunning van de burgemeester. Drank en Horecawet (DHW) Artikel 3, eerste lid, van de DHW bepaalt dat het verboden is zonder daartoe strekkende vergunning van de burgemeester het horecabedrijf of slijtersbedrijf uit te oefenen. Artikel 1 van de DHW bepaalt dat voor de toepassing van het bij of krachtens deze wet bepaalde onder horecabedrijf wordt verstaan: de activiteit in ieder geval bestaande uit het bedrijfsmatig of anders dan om niet verstrekken van alcoholhoudende drank voor gebruik ter plaatse.

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT Zittingsplaats Middelburg Bestuursrecht zaaknummer: BRE 20/7142 GEMWT uitspraak van de enkelvoudige kamer van 5 maart 2021 in de zaak tussen [naam eiseres] , te [plaatsnaam 1] , eiseres, gemachtigde: mr. A.J. Nieuwenhuijse, en het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Sluis, en de burgemeester van de gemeente Sluis, verweerders.

In het besluit van 19 september 2019 (primair besluit I) heeft het college vier lasten onder dwangsom aan eiseres opgelegd in verband met haar recreatiewoning aan de [adres] te [plaatsnaam 2] . Bij besluiten van 5 februari 2020 en 6 februari 2020 (primaire besluiten II) heeft het college een bedrag van € 6.019,37 aan verbeurde dwangsommen, vermeerderd met rente, van eiseres ingevorderd. In het besluit van 15 mei 2020 (bestreden besluit) heeft het college het bezwaar van eiseres tegen de primaire besluiten ongegrond verklaard. Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Het college heeft een verweerschrift ingediend. Het beroep is besproken op de zitting van de rechtbank op 12 januari 2021. Hierbij waren aanwezig eiseres, haar gemachtigde, de partner van eiseres en [naam vertegenwoordiger] als gemachtigde namens verweerders. Overwegingen

1. Eiseres is eigenaresse van de recreatiewoning aan de [adres] te [plaatsnaam 2] . De recreatiewoning is gelegen op park [naam park] . Op 11 oktober 2018 heeft het college een verzoek gekregen handhavend op te treden tegen de verbouwing van deze recreatiewoning, zonder dat daarvoor een omgevingsvergunning is verleend, en tegen de vestiging ter plaatse van een wellnesscenter. Bij brief van 27 augustus 2019 hebben de burgemeester en het college medegedeeld dat het voornemen bestaat eiseres een last onder dwangsom op te leggen wegens: het zonder vergunning realiseren van een uitbouw aan de voorzijde van de recreatiewoning (overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo); het zonder exploitatievergunning verhuren van de recreatiewoning als wellnesswoning en het daarbij aanbieden van de mogelijkheid alcoholhoudende drank bij te bestellen (overtreding van artikel 2:28 van de Algemene plaatselijke verordening gemeente Sluis (APV); het zonder vergunning verstrekken van alcoholhoudende drank voor gebruik ter plaatse (overtreding van artikel 3 van de Drank- en Horecawet (DHW); het zonder vergunning gebruiken in strijd met het bestemmingsplan, door verblijf zonder overnachting aan te bieden en doordat de exploitatie van de recreatiewoning niet onder gezamenlijk beheer wordt gevoerd (overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c van de Wabo, gelezen in samenhang met artikel 37.3 van het bestemmingsplan “ [naam bestemmingsplan 1] ”). Eiseres heeft geen zienswijze kenbaar gemaakt. Bij het primaire besluit heeft het college eiseres gelast: a. binnen twee weken na dagtekening van het besluit overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo op te heffen door een vergunning aan te vragen of de bouwwerkzaamheden ongedaan te maken, op straffe van een dwangsom van € 2.000,- ineens; b. overtreding van artikel 2:28 van de APV op te heffen door exploitatie van de recreatiewoning per omgaande te staken en gestaakt te houden, op straffe van een dwangsom van € 1.000,- ineens; c. overtreding van artikel 3 van de DHW op te heffen door per omgaande het verstrekken van alcoholhoudende dranken te staken en gestaakt te houden, op straffe van een dwangsom van € 680,- ineens; d. overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo op te heffen door het beschikbaar stellen van de recreatiewoning zonder overnachting en het niet onder gezamenlijk beheer exploiteren van de recreatiewoning te staken en gestaakt te houden, op straffe van een dwangsom van € 6.000,- ineens. Eiseres heeft bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit. Bij primaire besluiten II heeft het college een bedrag van € 6.019,37 van eiseres ingevorderd, bestaande uit de verbeurde dwangsom van € 6.000,- in verband met overtreding van sub d, vermeerderd met wettelijke rente vanaf 5 december 2019. Het college heeft het bezwaar van eiseres tegen de last onder dwangsom mede gericht geacht tegen het invorderingsbesluit. Eiseres heeft het bezwaar toegelicht tijdens de hoorzitting van de commissie bezwaarschriften van 19 februari 2020. Bij het bestreden besluit heeft het college het bezwaar van eiseres onder verwijzing naar en met overneming van het advies van de commissie bezwaarschriften ongegrond verklaard. Eiseres heeft beroep ingesteld en daarnaast de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen. Dat verzoek is bekend onder zaaknummer BRE 20/7019 GEMWT. Bij uitspraak van 13 juli 2020 heeft de voorzieningenrechter het verzoek om een voorlopige voorziening afgewezen wegens gebrek aan spoedeisend belang. Bestreden besluit bevoegd genomen? 2. Voordat de rechtbank kan toekomen aan een inhoudelijke beoordeling van het beroep, moet de rechtbank eerst ambtshalve onder meer toetsen of het bestreden besluit bevoegd genomen is. Het college is het bevoegde bestuursorgaan voor zover het het opleggen van de lasten onder dwangsom onder sub a en sub d betreft. De burgemeester is het bevoegde bestuursorgaan voor zover het het opleggen van de lasten onder dwangsom onder sub b en sub c betreft. De rechtbank constateert dat het bestreden besluit afsluit met “de burgemeester en wethouders van de gemeente Sluis” en ondertekend is door de secretaris en de burgemeester. Hoewel de burgemeester ter zitting naar voren heeft gebracht dat met ondertekening door de burgemeester ook bedoeld is dat de burgemeester het bestreden besluit heeft genomen voor zover het de eigen bevoegdheid betreft, volgt dat naar het oordeel van de rechtbank niet uit het bestreden besluit. Aan het bestreden besluit kleeft dan ook een bevoegdheidsgebrek. De rechtbank zal dit gebrek passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Daarin is bepaald dat een besluit waartegen beroep is ingesteld, ondanks schending van een geschreven of ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel, door de rechtbank in stand kan worden gelaten indien aannemelijk is dat de belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld. De rechtbank acht aannemelijk dat eiseres niet benadeeld is door dit bevoegdheidsgebrek. De rechtbank neemt daarbij in aanmerking dat de burgemeester het besluit van het college ter zitting heeft bekrachtigd en dat eiseres zich daarover ter zitting heeft kunnen uitlaten (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 22 juli 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1762). Wettelijk kader 3. Het wettelijk kader dat voor de inhoudelijke beoordeling door de rechtbank relevant is, is opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak.

4.1 Geen gelegenheid voor zienswijze Eiseres heeft in beroep aangevoerd dat zij niet in de gelegenheid is geweest om een zienswijze in te dienen, omdat het voornemen tot het opleggen van een dwangsom haar niet heeft bereikt wegens onjuiste adressering door verweerders. De rechtbank overweegt dat verweerders hebben erkend dat het voornemen niet volledig geadresseerd was, waardoor het voornemen eiseres niet heeft bereikt en zij niet in de gelegenheid is geweest een zienswijze in te dienen. Het primaire besluit is in zoverre niet zorgvuldig voorbereid. Ook dit gebrek passeert de rechtbank met toepassing van artikel 6:22 van de Awb. Anders dan door eiseres is gesteld, valt naar het oordeel van de rechtbank niet in te zien op welke wijze eiseres door dit gebrek is benadeeld. De rechtbank neemt daarbij in aanmerking dat eiseres haar bezwaren heeft kunnen toelichten en heeft toegelicht tijdens de hoorzitting in bezwaar. Dat eiseres, zoals zij heeft gesteld, de overtredingen meteen ongedaan zou hebben gemaakt als zij het voornemen wel zou hebben ontvangen doet daarnaast niets af aan de bevoegdheid van verweerders om een last onder dwangsom op te leggen. Het opleggen van een last onder dwangsom strekt immers niet alleen tot het ongedaan maken van overtredingen, maar ook tot het voorkomen van nieuwe overtredingen. De rechtbank volgt eiseres tot slot evenmin in haar betoog dat zij in haar belang is geschaad omdat zij geen dwangsom zou hebben verbeurd voor de aanbouw, omdat zij de aanbouw tijdig zou hebben verwijderd als zij het voornemen zou hebben ontvangen. Het college heeft ter zitting bevestigd dat bij gebrek aan een constatering van een overtreding na afloop van de begunstigingstermijn geen dwangsom is verbeurd in verband met het zonder vergunning realiseren van de aanbouw. Voor zover destijds een dwangsom zou zijn verbeurd omdat de aanbouw niet voor het verstrijken van de begunstigingstermijn zou zijn verwijderd, is de bevoegdheid tot invordering daarvan op grond van artikel 5:35 van de Awb inmiddels verjaard. 4.2 Overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo? Eiseres heeft aangevoerd dat er geen sprake is van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo, omdat de aanbouw meteen is afgebroken. Er was dan ook geen grond om een last onder dwangsom op te leggen. Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo bepaalt dat het verboden is zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het bouwen van een bouwwerk. Eiseres heeft niet betwist dat zij op enig moment een aanbouw aan de recreatiewoning heeft gerealiseerd, dat daarvoor een omgevingsvergunning vereist was en dat zij niet over een dergelijke omgevingsvergunning beschikte. Er was naar het oordeel van de rechtbank dan ook sprake van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo. Het college was dus bevoegd om voor deze overtreding een last onder dwangsom op te leggen. Dat de aanbouw ten tijde van het nemen van het bestreden besluit was verwijderd en eiseres op die manier gevolg heeft gegeven aan het primaire besluit, maakt dat niet anders. Anders zou het doel van de last onder dwangsom, die erop is gericht een overtreder ertoe te bewegen zelf een einde te maken aan de illegale situatie binnen een bepaalde termijn, immers teniet worden gedaan (zie de uitspraken van de Afdeling van 28 oktober 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2571 en 21 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:610). 4.3 Overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo? Eiseres heeft aangevoerd dat in het bestemmingsplan niet de voorwaarde van bedrijfsmatige exploitatie gesteld had mogen worden, omdat de recreatiewoningen op het park eigendom zijn van verschillende particulieren. Ter onderbouwing van haar stelling heeft zij gewezen op de handreiking “Onrechtmatige bewoning van recreatiewoningen” van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG). Dat een dergelijke voorwaarde niet gesteld mag worden blijkt volgens eiseres ook uit de omstandigheid dat in bestemmingsplannen voor andere parken de voorwaarde van bedrijfsmatige exploitatie niet is gesteld. Daar komt bij dat het eiseres op grond van de koopovereenkomst vrij staat om haar recreatiewoning zelf te verhuren. De rechtbank stelt voorop dat bepalingen in de koopovereenkomst niet relevant zijn voor de beantwoording van de vraag of eiseres handelt in strijd met het bestemmingsplan. De bestemmingsplannen voor andere parken zijn daarvoor evenmin relevant, omdat die plannen niet gelden ter plaatse van het perceel van eiseres. Bij beantwoording van de vraag of sprake is van een overtreding, bestaande uit het verhuren van de recreatiewoning in strijd met het bestemmingsplan, is leidend wat daarover in het ter plaatse geldende bestemmingsplan is bepaald. Ter plaatse van de recreatiewoning van eiseres geldt het bestemmingsplan “ [naam bestemmingsplan 1] ” (2013). Op grond van dat bestemmingsplan geldt ter plaatse van de recreatiewoning de bestemming: “ [naam bestemmingsplan 2] ”. De planregels bij deze bestemming zijn neergelegd in artikel 37. Artikel 37.3 (specifieke gebruiksregels) bepaalt dat met betrekking tot het gebruik van gronden de volgende regels gelden: e. uitsluitend verblijfsrecreatie met een bedrijfsmatige exploitatie is toegestaan. Artikel 1.8 definieert “bedrijfsmatige exploitatie” als het via een bedrijf, stichting of andere rechtspersoon voeren van een gezamenlijk beheer en exploitatie van recreatiewoningen, gericht op het bieden van recreatieve (nacht)verblijfsmogelijkheden. Eiseres heeft niet betwist dat zij haar recreatiewoning zelf heeft verhuurd en dat van de vereiste bedrijfsmatige exploitatie geen sprake was. Eiseres beschikte niet over de vereiste omgevingsvergunning om de woning zelf te mogen verhuren. Er was naar het oordeel van de rechtbank dan ook sprake van een overtreding, bestaande uit het gebruiken in strijd met het bestemmingsplan. De rechtbank kent aan de stelling van eiseres dat de voorwaarde van bedrijfsmatige exploitatie niet gesteld had mogen worden, niet het gewicht toe dat eiseres daaraan toekent. De rechtbank overweegt daarbij dat het bestemmingsplan “ [naam bestemmingsplan 1] ” onherroepelijk is. De mogelijkheid om in het kader van deze procedure de verbindendheid van planregels uit het bestemmingsplan nog aan de orde te stellen strekt niet zover dat een planregel nu aan dezelfde toetsingsmaatstaf wordt onderworpen als de toetsingsmaatstaf die wordt gehanteerd in het kader van de beoordeling van een beroep tegen een vastgesteld bestemmingsplan. In deze procedure kan een planregel alleen nog onverbindend worden geacht of buiten toepassing worden gelaten, als de planregel evident in strijd is met een hogere regeling. Daarvoor is onder meer vereist dat de hogere regelgeving zodanig concreet is dat deze zich voor toetsing daaraan bij wijze van exceptie leent (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 17 augustus 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2235). Andere bestemmingsplannen kunnen naar het oordeel van de rechtbank niet als hogere regeling worden aangemerkt en dat geldt ook voor de VNG-handreiking “Onrechtmatige bewoning van recreatiewoningen”, nog los van de vraag of de planregel daarmee evident in strijd is.

5. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit zal worden vernietigd voor zover het bezwaar tegen de last onder dwangsom wegens overtreding van artikel 2.1, aanhef en onder c, van de Wabo ongegrond is verklaard. De rechtbank zal het college opdragen in zoverre een nieuwe beslissing op het bezwaar te nemen. Omdat op voorhand niet kan worden uitgesloten dat in de nieuw te nemen beslissing op bezwaar de last onder dwangsom wegens overtreding van artikel 2.1, aanhef en onder c, van de Wabo zal worden herroepen en eiseres daarnaast voor haar inkomsten afhankelijk is van de verhuur van de recreatiewoning ziet de rechtbank aanleiding om in afwachting van de nieuw te nemen beslissing op bezwaar op grond van artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb, ambtshalve een voorlopige voorziening te treffen. De voorlopige voorziening bestaat eruit dat het primaire besluit I wordt geschorst voor zover daarin aan eiseres een last onder dwangsom is opgelegd wegens overtreding van artikel 2.1, aanhef en onder c, van de Wabo. Deze voorlopige voorziening vervalt na zes weken nadat het college een nieuwe beslissing op het bezwaar heeft genomen. Het bestreden besluit zal daarnaast worden vernietigd voor zover het bezwaar tegen de primaire besluiten II ongegrond is verklaard. Daarnaast zullen de primaire besluiten II worden herroepen. Griffierecht 6. Omdat de rechtbank toepassing heeft gegeven aan artikel 6:22 van de Awb en daarnaast het beroep gegrond verklaart, moeten verweerders aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoeden. Proceskosten 7. Omdat de rechtbank toepassing heeft gegeven aan artikel 6:22 van de Awb en daarnaast het beroep gegrond verklaart, veroordeelt de rechtbank verweerders in de door eiseres gemaakte proceskosten. De proceskosten worden berekend volgens het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb). In het Bpb is limitatief bepaald welke kosten voor vergoeding in aanmerking komen. Op grond van artikel 1 van het Bpb kan een veroordeling in de kosten als bedoeld in artikel 8:75 van de Awb, voor zover thans van belang, uitsluitend betrekking hebben op: a. kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, c. reis- en verblijfkosten van een partij of een belanghebbende, (…). Verweerders worden veroordeeld om de kosten van rechtsbijstand te vergoeden. Deze kosten stelt de rechtbank vast op € 1.068,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen op de zitting, met een waarde per punt van € 534,00 en een wegingsfactor 1). Eiseres heeft daarnaast gevraagd om vergoeding van haar reiskosten tot een bedrag van € 43,60. Ter zitting is namens verweerders verklaard dat dat bedrag redelijk is. De rechtbank zal verweerders dan ook veroordelen tot betaling van dit bedrag. Eiseres heeft tot slot gevraagd om vergoeding van een bedrag van € 70,- aan beslagkosten. Vergoeding van die kosten kan niet worden geschaard onder één van de categorieën van kosten die in artikel 1 van het Bpb zijn genoemd. De rechtbank wijst het verzoek om verweerders tot vergoeding van die kosten te veroordelen dan ook af.

De rechtbank: verklaart het beroep gegrond; vernietigt het bestreden besluit voor zover het bezwaar tegen de last onder dwangsom wegens overtreding van artikel 2.1, aanhef en onder c, van de Wabo ongegrond is verklaard en voor zover het bezwaar tegen de primaire besluiten II ongegrond is verklaard; herroept de primaire besluiten II; draagt het college op een nieuw besluit te nemen op het bezwaar tegen de last onder dwangsom wegens overtreding van artikel 2.1, aanhef en onder c, van de Wabo met inachtneming van deze uitspraak; schorst het primaire besluit I voor zover daarin aan eiseres een last onder dwangsom wegens overtreding van artikel 2.1, aanhef en onder c, van de Wabo is opgelegd tot zes weken na bekendmaking van de nieuw te nemen beslissing op bezwaar; draagt verweerders op het betaalde griffierecht van € 178,00 aan eiseres te vergoeden; veroordeelt verweerders in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van €1.111,60 (€ 1.068,- + € 43,60); wijst het verzoek om een veroordeling in de proceskosten voor het overige af. Deze uitspraak is gedaan door mr. R.A. Karsten-Badal, rechter, in aanwezigheid van mr. W.J.C. Goorden, griffier, op 5 maart 2021 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl. De rechter is niet in de gelegenheid de uitspraak mede te ondertekenen. griffier rechter Afschrift verzonden aan partijen op: Wat kunt u doen als u het niet eens bent met deze uitspraak? Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. BIJLAGE Algemene wet bestuursrecht (Awb) Artikel 5:4, tweede lid, van de Awb bepaalt dat een bestuurlijke sanctie slechts wordt opgelegd indien de overtreding en de sanctie bij of krachtens een aan de gedraging voorafgaand wettelijk voorschrift zijn omschreven. Artikel 5:32, eerste lid, van de Awb bepaalt dat een bestuursorgaan dat bevoegd is een last onder bestuursdwang op te leggen, in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom kan opleggen. Artikel 125 van de Gemeentewet luidt: 1. Het gemeentebestuur is bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang. 2. De bevoegdheid tot oplegging van een last onder bestuursdwang wordt uitgeoefend door het college, indien de last onder bestuursdwang dient tot handhaving van regels welke het gemeentebestuur uitvoert. Artikel 5:31d van de Awb bepaalt dat onder een last onder dwangsom wordt verstaan de herstelsanctie inhoudende: a. de last tot geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding, en b. de verplichting tot betaling van een geldsom indien de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd. Wet algemene bepalingen omgevingsrecht Artikel 2.1, eerste lid, van de Wabo bepaalt dat het verboden is zonder omgevings-vergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit a. het bouwen van een bouwwerk, c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan. Het bestemmingsplan Ter plaatse van de recreatiewoning van eiseres geldt het bestemmingsplan “verblijfsrecreatieterreinen Sluis” (2013). Op grond van dat bestemmingsplan geldt ter plaatse van de recreatiewoning de bestemming: “ [naam bestemmingsplan 2] ”. De planregels bij deze bestemming zijn neergelegd in artikel 37 Artikel 37.3 (specifieke gebruiksregels) bepaalt dat met betrekking tot het gebruik van gronden gelden de volgende regels: e. uitsluitend verblijfsrecreatie met een bedrijfsmatige exploitatie is toegestaan. Artikel 1.8 definieert “bedrijfsmatige exploitatie” als het via een bedrijf, stichting of andere rechtspersoon voeren van een gezamenlijk beheer en exploitatie van recreatiewoningen, gericht op het bieden van recreatieve (nacht)verblijfsmogelijkheden. Algemene Plaatselijke Verordening gemeente Sluis (APV) Artikel 2:27 (Begripsbepalingen) van de APV bepaalt: 1. In deze afdeling wordt verstaan onder: a. openbare inrichting; 1. een hotel, restaurant, pension, café, cafetaria, snackbar, discotheek, buurthuis of clubhuis; 2. elke andere voor het publiek toegankelijke, besloten ruimte waarin bedrijfsmatig of in een omvang alsof zij bedrijfsmatig was logies wordt verstrekt of dranken worden geschonken of rookwaren of spijzen voor directe consumptie ter plaatse worden verstrekt of bereid; (…) Artikel 2:28 (Exploitatie openbare inrichting) van de APV bepaalt: 1. Het is verboden een openbare inrichting te exploiteren zonder vergunning van de burgemeester. Drank en Horecawet (DHW) Artikel 3, eerste lid, van de DHW bepaalt dat het verboden is zonder daartoe strekkende vergunning van de burgemeester het horecabedrijf of slijtersbedrijf uit te oefenen. Artikel 1 van de DHW bepaalt dat voor de toepassing van het bij of krachtens deze wet bepaalde onder horecabedrijf wordt verstaan: de activiteit in ieder geval bestaande uit het bedrijfsmatig of anders dan om niet verstrekken van alcoholhoudende drank voor gebruik ter plaatse.

De rechtbank ziet dan ook geen aanleiding om de planregel inhoudende dat enkel verblijfsrecreatie met een bedrijfsmatige exploitatie is toegestaan, onverbindend te achten. 4.4 Overtreding van artikel 2:28 van de APV? Eiseres heeft aangevoerd dat haar recreatiewoning niet als openbare inrichting in de zin van artikel 2:27 van de APV kan worden aangemerkt, zodat evenmin sprake is van overtreding van artikel 2:28 van de APV. In artikel 2:28 van de APV is bepaald dat het verboden is een openbare inrichting te exploiteren zonder vergunning van de burgemeester. In artikel 2:27, eerste lid, aanhef, onder a, onder 2, van de APV is bepaald dat onder “openbare inrichting” moet worden verstaan elke andere voor het publiek toegankelijke, besloten ruimte waarin bedrijfsmatig of in een omvang alsof zij bedrijfsmatig was logies wordt verstrekt of dranken worden geschonken of rookwaren of spijzen voor directe consumptie ter plaatse worden verstrekt of bereid. Eiseres heeft ter zitting toegelicht dat haar recreatiewoning bedoeld is voor maximaal twee (meerderjarige) gasten. De gasten krijgen de sleutel van de recreatiewoning van eiseres en hebben dan vrij toegang tot de recreatiewoning. Daarnaast blijkt uit de gedingstukken dat eiseres haar recreatiewoning op diverse commerciële websites en op een eigen website te huur aanbood. Eiseres heeft niet betwist dat eenieder de recreatiewoning kon boeken (mits meerderjarig) en dat de recreatiewoning na betaling in beginsel voor iedereen beschikbaar en toegankelijk was. Tot slot heeft eiseres verklaard dat zij het verhuren van de recreatiewoning als haar baan beschouwt, waarmee zij haar inkomsten genereert. Onder die omstandigheden is naar het oordeel van de rechtbank sprake van het bedrijfsmatig verstrekken van logies en heeft de burgemeester de recreatiewoning naar het oordeel van de rechtbank terecht aangemerkt als een openbare inrichting in de zin van artikel 2:27 van de APV. Door de recreatiewoning te exploiteren zonder vergunning van de burgemeester was sprake van een overtreding van artikel 2:28 van de APV. 4.5 Overtreding van artikel 3, eerste lid, van de DHW? Eiseres heeft aangevoerd dat nu zij geen exploitatievergunning nodig heeft, er ook geen sprake kan zijn van overtreding van artikel 3, eerste lid, van de DWH. Anders dan eiseres heeft gesteld is gelet op hetgeen hiervoor onder 4.4 is overwogen wel een exploitatievergunning vereist wanneer sprake is van het bedrijfsmatig, of in een omvang alsof het bedrijfsmatig is, verstrekken van logies of schenken van dranken. De vraag of sprake is van een overtreding van artikel 3, eerste lid, van de DWH vergt daarnaast een eigen beoordeling. Artikel 3, eerste lid, van de DHW bepaalt dat het verboden is zonder daartoe strekkende vergunning van de burgemeester het horecabedrijf of slijtersbedrijf uit te oefenen. Artikel 1 van de DHW bepaalt dat voor de toepassing van het bij of krachtens deze wet bepaalde onder horecabedrijf wordt verstaan: de activiteit in ieder geval bestaande uit het bedrijfsmatig of anders dan om niet verstrekken van alcoholhoudende drank voor gebruik ter plaatse. Niet in geschil is dat eiseres gasten van haar recreatiewoning de mogelijkheid bood om via de eigen website van de recreatiewoning tegen betaling alcoholhoudende drank aan te schaffen. Eiseres zorgde er dan voor dat de alcoholhoudende drank bij aankomst van haar gasten gereed stond in de recreatiewoning. Hoewel eiseres heeft gesteld dat het verstrekken van drank geen bedrijfsmatig karakter had en alleen als service voor haar gasten bedoeld was, heeft de burgemeester zich naar het oordeel van de rechtbank terecht op het standpunt gesteld dat voor deze wijze van verstrekken van alcoholhoudende drank een vergunning vereist is. Eiseres verstrekte de drank immers tegen betaling. Dat de winstmarge volgens eiseres beperkt was, maakt dat niet anders. Vast staat dat eiseres niet over een vergunning beschikte, zodat naar het oordeel van de rechtbank sprake was van een overtreding van artikel 3, eerste lid, van de DHW. 4.6 Overtredingen en de bevoegdheid tot handhavend optreden Gelet op het voorgaande hebben het college, respectievelijk de burgemeester zich naar het oordeel van de rechtbank terecht op het standpunt gesteld dat sprake was van overtredingen van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van Wabo, artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo, artikel 2:28 van de APV en artikel 3, eerste lid, van de DHW. Het college, respectievelijk de burgemeester waren dan ook bevoegd om handhavend op te treden. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag het bestuursorgaan weigeren dit te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien. 4.7 Handhaven in strijd met gelijkheidsbeginsel? Eiseres heeft aangevoerd dat het college in strijd met het gelijkheidsbeginsel heeft gehandeld door haar een last onder dwangsom op te leggen wegens het zonder omgevingsvergunning verhuren van de recreatiewoning zonder dat aan het vereiste van bedrijfsmatige exploitatie is voldaan. Er zijn volgens eiseres op het park meer eigenaren van recreatiewoningen die hun woningen zelf verhuren, maar het college treedt daar niet handhavend tegen op. In reactie op deze eerder ook in bezwaar aangevoerde stelling heeft het college in het bestreden besluit gesteld dat het op de weg van eiseres ligt om concrete gevallen te noemen waarin het college volgens haar anders heeft gehandeld dan in haar geval en om daarnaast tot op zekere hoogte te onderbouwen waarom die gevallen op relevante punten zodanig overeenkomen met haar geval dat sprake is van schending van het gelijkheidsbeginsel. Eiseres heeft dat volgens het college nagelaten. In beroep heeft eiseres diverse adressen genoemd van recreatiewoningen op park Village Scaldia die volgens eiseres door de eigenaren zelf worden verhuurd. Eiseres heeft de adressen eerder niet willen geven, omdat het niet haar bedoeling was dat het college ook tegen de eigenaren van die recreatiewoningen handhavend zou gaan optreden. Het college heeft gesteld dat deze adressen buiten de beoordeling moeten blijven, omdat de rechtbank het bestreden besluit toetst met inachtneming van de feiten en omstandigheden ten tijde van het nemen van het bestreden besluit (“ex tunc”). Dat eiseres de adressen ten tijde van het nemen van het bestreden besluit nog niet had genoemd, neemt naar het oordeel van de rechtbank echter niet weg dat die informatie nu volledig in de beoordeling kan worden betrokken. De adressen zien immers op recreatiewoningen die -volgens eiseres- ook ten tijde van het nemen van het bestreden besluit door hun eigenaren al zelf werden verhuurd. Het college heeft ter zitting verklaard dat uit onderzoek na het nemen van het bestreden besluit gebleken is dat er op het park meerdere gevallen zijn waarin de recreatiewoning particulier wordt verhuurd.

De rechtbank ziet dan ook geen aanleiding om de planregel inhoudende dat enkel verblijfsrecreatie met een bedrijfsmatige exploitatie is toegestaan, onverbindend te achten. 4.4 Overtreding van artikel 2:28 van de APV? Eiseres heeft aangevoerd dat haar recreatiewoning niet als openbare inrichting in de zin van artikel 2:27 van de APV kan worden aangemerkt, zodat evenmin sprake is van overtreding van artikel 2:28 van de APV. In artikel 2:28 van de APV is bepaald dat het verboden is een openbare inrichting te exploiteren zonder vergunning van de burgemeester. In artikel 2:27, eerste lid, aanhef, onder a, onder 2, van de APV is bepaald dat onder “openbare inrichting” moet worden verstaan elke andere voor het publiek toegankelijke, besloten ruimte waarin bedrijfsmatig of in een omvang alsof zij bedrijfsmatig was logies wordt verstrekt of dranken worden geschonken of rookwaren of spijzen voor directe consumptie ter plaatse worden verstrekt of bereid. Eiseres heeft ter zitting toegelicht dat haar recreatiewoning bedoeld is voor maximaal twee (meerderjarige) gasten. De gasten krijgen de sleutel van de recreatiewoning van eiseres en hebben dan vrij toegang tot de recreatiewoning. Daarnaast blijkt uit de gedingstukken dat eiseres haar recreatiewoning op diverse commerciële websites en op een eigen website te huur aanbood. Eiseres heeft niet betwist dat eenieder de recreatiewoning kon boeken (mits meerderjarig) en dat de recreatiewoning na betaling in beginsel voor iedereen beschikbaar en toegankelijk was. Tot slot heeft eiseres verklaard dat zij het verhuren van de recreatiewoning als haar baan beschouwt, waarmee zij haar inkomsten genereert. Onder die omstandigheden is naar het oordeel van de rechtbank sprake van het bedrijfsmatig verstrekken van logies en heeft de burgemeester de recreatiewoning naar het oordeel van de rechtbank terecht aangemerkt als een openbare inrichting in de zin van artikel 2:27 van de APV. Door de recreatiewoning te exploiteren zonder vergunning van de burgemeester was sprake van een overtreding van artikel 2:28 van de APV. 4.5 Overtreding van artikel 3, eerste lid, van de DHW? Eiseres heeft aangevoerd dat nu zij geen exploitatievergunning nodig heeft, er ook geen sprake kan zijn van overtreding van artikel 3, eerste lid, van de DWH. Anders dan eiseres heeft gesteld is gelet op hetgeen hiervoor onder 4.4 is overwogen wel een exploitatievergunning vereist wanneer sprake is van het bedrijfsmatig, of in een omvang alsof het bedrijfsmatig is, verstrekken van logies of schenken van dranken. De vraag of sprake is van een overtreding van artikel 3, eerste lid, van de DWH vergt daarnaast een eigen beoordeling. Artikel 3, eerste lid, van de DHW bepaalt dat het verboden is zonder daartoe strekkende vergunning van de burgemeester het horecabedrijf of slijtersbedrijf uit te oefenen. Artikel 1 van de DHW bepaalt dat voor de toepassing van het bij of krachtens deze wet bepaalde onder horecabedrijf wordt verstaan: de activiteit in ieder geval bestaande uit het bedrijfsmatig of anders dan om niet verstrekken van alcoholhoudende drank voor gebruik ter plaatse. Niet in geschil is dat eiseres gasten van haar recreatiewoning de mogelijkheid bood om via de eigen website van de recreatiewoning tegen betaling alcoholhoudende drank aan te schaffen. Eiseres zorgde er dan voor dat de alcoholhoudende drank bij aankomst van haar gasten gereed stond in de recreatiewoning. Hoewel eiseres heeft gesteld dat het verstrekken van drank geen bedrijfsmatig karakter had en alleen als service voor haar gasten bedoeld was, heeft de burgemeester zich naar het oordeel van de rechtbank terecht op het standpunt gesteld dat voor deze wijze van verstrekken van alcoholhoudende drank een vergunning vereist is. Eiseres verstrekte de drank immers tegen betaling. Dat de winstmarge volgens eiseres beperkt was, maakt dat niet anders. Vast staat dat eiseres niet over een vergunning beschikte, zodat naar het oordeel van de rechtbank sprake was van een overtreding van artikel 3, eerste lid, van de DHW. 4.6 Overtredingen en de bevoegdheid tot handhavend optreden Gelet op het voorgaande hebben het college, respectievelijk de burgemeester zich naar het oordeel van de rechtbank terecht op het standpunt gesteld dat sprake was van overtredingen van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van Wabo, artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo, artikel 2:28 van de APV en artikel 3, eerste lid, van de DHW. Het college, respectievelijk de burgemeester waren dan ook bevoegd om handhavend op te treden. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag het bestuursorgaan weigeren dit te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien. 4.7 Handhaven in strijd met gelijkheidsbeginsel? Eiseres heeft aangevoerd dat het college in strijd met het gelijkheidsbeginsel heeft gehandeld door haar een last onder dwangsom op te leggen wegens het zonder omgevingsvergunning verhuren van de recreatiewoning zonder dat aan het vereiste van bedrijfsmatige exploitatie is voldaan. Er zijn volgens eiseres op het park meer eigenaren van recreatiewoningen die hun woningen zelf verhuren, maar het college treedt daar niet handhavend tegen op. In reactie op deze eerder ook in bezwaar aangevoerde stelling heeft het college in het bestreden besluit gesteld dat het op de weg van eiseres ligt om concrete gevallen te noemen waarin het college volgens haar anders heeft gehandeld dan in haar geval en om daarnaast tot op zekere hoogte te onderbouwen waarom die gevallen op relevante punten zodanig overeenkomen met haar geval dat sprake is van schending van het gelijkheidsbeginsel. Eiseres heeft dat volgens het college nagelaten. In beroep heeft eiseres diverse adressen genoemd van recreatiewoningen op park Village Scaldia die volgens eiseres door de eigenaren zelf worden verhuurd. Eiseres heeft de adressen eerder niet willen geven, omdat het niet haar bedoeling was dat het college ook tegen de eigenaren van die recreatiewoningen handhavend zou gaan optreden. Het college heeft gesteld dat deze adressen buiten de beoordeling moeten blijven, omdat de rechtbank het bestreden besluit toetst met inachtneming van de feiten en omstandigheden ten tijde van het nemen van het bestreden besluit (“ex tunc”). Dat eiseres de adressen ten tijde van het nemen van het bestreden besluit nog niet had genoemd, neemt naar het oordeel van de rechtbank echter niet weg dat die informatie nu volledig in de beoordeling kan worden betrokken. De adressen zien immers op recreatiewoningen die -volgens eiseres- ook ten tijde van het nemen van het bestreden besluit door hun eigenaren al zelf werden verhuurd. Het college heeft ter zitting verklaard dat uit onderzoek na het nemen van het bestreden besluit gebleken is dat er op het park meerdere gevallen zijn waarin de recreatiewoning particulier wordt verhuurd.

Hoewel daarbij is opgemerkt dat het college niet heeft beoordeeld of die gevallen ook gelijke gevallen zijn, valt naar het oordeel van de rechtbank niet in te zien waarom die gevallen niet als gelijke gevallen zouden moeten worden aangemerkt. Niet in geschil is dat het college niet heeft opgetreden en op dit moment, ondanks de niet onderbouwde stelling ter zitting dat het handhavend optreden tegen de andere eigenaren in voorbereiding zou zijn, feitelijk niet optreedt tegen andere eigenaren die hun recreatiewoning in strijd met het bestemmingsplan zelf verhuren. Volgens het college is de oorzaak voor dit verschil in de handelwijze gelegen in het feit dat aan het handhavend optreden jegens eiseres een verzoek tot handhaving ten grondslag lag. De rechtbank overweegt dat het gelijkheidsbeginsel een consistent en doordacht bestuursbeleid over handhaving vergt. Het veronderstelt dat het bestuur welbewust richting geeft en dus een algemene gedragslijn volgt ten aanzien van zijn optreden in rechtens vergelijkbare gevallen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 25 september 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3256). Prioriteitstelling is toegestaan om in het kader van doelmatige handhaving onderscheid te maken in de wijze waarop uitvoering wordt gegeven aan de handhavingstaak. Zo kan prioritering bepalend zijn voor de mate waarin toezicht wordt gehouden op de naleving van voorschriften. Ook mag prioritering inhouden dat bij bepaalde overtredingen alleen naar aanleiding van een klacht of een verzoek van een belanghebbende wordt beoordeeld of handhavend moet worden opgetreden. Het college heeft ter zitting verwezen naar het Integraal Handhavingsbeleid Zeeuws-Vlaanderen. Naar het oordeel van de rechtbank blijkt daaruit niet van een prioriteitstelling die inhoudt dat pas naar aanleiding van een verzoek wordt beoordeeld of handhavend wordt opgetreden. Er is dus geen sprake van beleid dat het verschil in handelwijze rechtvaardigt. Voor zover het college een algemene gedragslijn hanteert, inhoudende dat pas naar aanleiding van een verzoek wordt beoordeeld of handhavend wordt opgetreden, rechtvaardigt dat naar het oordeel van de rechtbank evenmin het verschil in handelwijze. De rechtbank neemt daarbij in aanmerking dat het handhavingsverzoek uitsluitend zag op de realisatie van de aanbouw en de vestiging van een wellnesscenter. Het college heeft ter zitting erkend dat hij vervolgens zelf (digitaal) onderzoek heeft gedaan naar eventuele andere overtredingen ter plaatse en toen is gestuit op de particuliere verhuur van de recreatiewoning door eiseres. Gelet op al het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat het college niet heeft kunnen verduidelijken waarom hij in het geval van eiseres is overgegaan tot handhavend optreden en in vergelijkbare gevallen elders op het park niet. Aan het bestreden besluit kleeft dan ook een motiveringsgebrek. Het beroep is gegrond en het bestreden besluit zal worden vernietigd. 4.8 Invordering: dwangsom verbeurd? Het college heeft bij de primaire besluiten II een bedrag van € 6.019,37 van eiseres ingevorderd, bestaande uit de verbeurde dwangsom van € 6.000,- in verband met het verhuren van de recreatiewoning in strijd met het bestemmingplan, vermeerderd met wettelijke rente vanaf 5 december 2019. Eiseres heeft aangevoerd dat het college niet tot invordering heeft kunnen besluiten, omdat er geen dwangsom is verbeurd. Er heeft volgens eiseres geen overtreding plaatsgevonden van artikel 2.1, aanhef en onder c, van de Wabo. Het college heeft aan het standpunt dat de dwangsom van rechtswege is verbeurd ten grondslag gelegd dat de contactgegevens van eiseres na afloop van de begunstigingstermijn nog vermeld waren op de eigen website van de recreatiewoning. Daaraan is ter zitting toegevoegd dat uit navraag bij het gezamenlijke verhuurbureau is gebleken dat eiseres daar niet bij was aangesloten. Naar het oordeel van de rechtbank is het enkele feit dat de contactgegevens van eiseres op de website vermeld staan en dat zij niet is aangesloten bij het gezamenlijk verhuurbureau onvoldoende om op grond daarvan te concluderen dat eiseres artikel 2.1, aanhef en onder c, van de Wabo, gelezen in samenhang met artikel 37.3 van de planregels heeft overtreden. Deze feiten rechtvaardigen naar het oordeel van de rechtbank niet de aanname dat ter plaatse daadwerkelijk verblijfsrecreatie heeft plaatsgevonden, op een wijze anders dan via bedrijfsmatige exploitatie. De primaire besluiten II zullen worden vernietigd.

Hoewel daarbij is opgemerkt dat het college niet heeft beoordeeld of die gevallen ook gelijke gevallen zijn, valt naar het oordeel van de rechtbank niet in te zien waarom die gevallen niet als gelijke gevallen zouden moeten worden aangemerkt. Niet in geschil is dat het college niet heeft opgetreden en op dit moment, ondanks de niet onderbouwde stelling ter zitting dat het handhavend optreden tegen de andere eigenaren in voorbereiding zou zijn, feitelijk niet optreedt tegen andere eigenaren die hun recreatiewoning in strijd met het bestemmingsplan zelf verhuren. Volgens het college is de oorzaak voor dit verschil in de handelwijze gelegen in het feit dat aan het handhavend optreden jegens eiseres een verzoek tot handhaving ten grondslag lag. De rechtbank overweegt dat het gelijkheidsbeginsel een consistent en doordacht bestuursbeleid over handhaving vergt. Het veronderstelt dat het bestuur welbewust richting geeft en dus een algemene gedragslijn volgt ten aanzien van zijn optreden in rechtens vergelijkbare gevallen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 25 september 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3256). Prioriteitstelling is toegestaan om in het kader van doelmatige handhaving onderscheid te maken in de wijze waarop uitvoering wordt gegeven aan de handhavingstaak. Zo kan prioritering bepalend zijn voor de mate waarin toezicht wordt gehouden op de naleving van voorschriften. Ook mag prioritering inhouden dat bij bepaalde overtredingen alleen naar aanleiding van een klacht of een verzoek van een belanghebbende wordt beoordeeld of handhavend moet worden opgetreden. Het college heeft ter zitting verwezen naar het Integraal Handhavingsbeleid Zeeuws-Vlaanderen. Naar het oordeel van de rechtbank blijkt daaruit niet van een prioriteitstelling die inhoudt dat pas naar aanleiding van een verzoek wordt beoordeeld of handhavend wordt opgetreden. Er is dus geen sprake van beleid dat het verschil in handelwijze rechtvaardigt. Voor zover het college een algemene gedragslijn hanteert, inhoudende dat pas naar aanleiding van een verzoek wordt beoordeeld of handhavend wordt opgetreden, rechtvaardigt dat naar het oordeel van de rechtbank evenmin het verschil in handelwijze. De rechtbank neemt daarbij in aanmerking dat het handhavingsverzoek uitsluitend zag op de realisatie van de aanbouw en de vestiging van een wellnesscenter. Het college heeft ter zitting erkend dat hij vervolgens zelf (digitaal) onderzoek heeft gedaan naar eventuele andere overtredingen ter plaatse en toen is gestuit op de particuliere verhuur van de recreatiewoning door eiseres. Gelet op al het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat het college niet heeft kunnen verduidelijken waarom hij in het geval van eiseres is overgegaan tot handhavend optreden en in vergelijkbare gevallen elders op het park niet. Aan het bestreden besluit kleeft dan ook een motiveringsgebrek. Het beroep is gegrond en het bestreden besluit zal worden vernietigd. 4.8 Invordering: dwangsom verbeurd? Het college heeft bij de primaire besluiten II een bedrag van € 6.019,37 van eiseres ingevorderd, bestaande uit de verbeurde dwangsom van € 6.000,- in verband met het verhuren van de recreatiewoning in strijd met het bestemmingplan, vermeerderd met wettelijke rente vanaf 5 december 2019. Eiseres heeft aangevoerd dat het college niet tot invordering heeft kunnen besluiten, omdat er geen dwangsom is verbeurd. Er heeft volgens eiseres geen overtreding plaatsgevonden van artikel 2.1, aanhef en onder c, van de Wabo. Het college heeft aan het standpunt dat de dwangsom van rechtswege is verbeurd ten grondslag gelegd dat de contactgegevens van eiseres na afloop van de begunstigingstermijn nog vermeld waren op de eigen website van de recreatiewoning. Daaraan is ter zitting toegevoegd dat uit navraag bij het gezamenlijke verhuurbureau is gebleken dat eiseres daar niet bij was aangesloten. Naar het oordeel van de rechtbank is het enkele feit dat de contactgegevens van eiseres op de website vermeld staan en dat zij niet is aangesloten bij het gezamenlijk verhuurbureau onvoldoende om op grond daarvan te concluderen dat eiseres artikel 2.1, aanhef en onder c, van de Wabo, gelezen in samenhang met artikel 37.3 van de planregels heeft overtreden. Deze feiten rechtvaardigen naar het oordeel van de rechtbank niet de aanname dat ter plaatse daadwerkelijk verblijfsrecreatie heeft plaatsgevonden, op een wijze anders dan via bedrijfsmatige exploitatie. De primaire besluiten II zullen worden vernietigd.