ECLI:NL:RBSGR:2012:BX6773

RECHTBANK 'S-GRAVENHAGE Sector bestuursrecht zaaknummer: AWB 11/2923 BESLU uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen [eiser], wonende te [plaats], (gemachtigde: C. Blokland), en het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland, verweerder (gemachtigde: mr. F.S. Feenstra-Cooke). Op grond van de bevindingen van een controlebezoek aan het landbouwbedrijf van eiser op 16 februari 2010 is bij besluit van 19 januari 2011 voor het subsidiejaar 2010 een subsidiekorting vastgesteld van 15% op het subsidie op grond van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 en/of het Subsidiestelsel Natuur- en Landschapsbeheer. Tegen dat besluit heeft eiser op 28 februari 2011 bij verweerder bezwaar gemaakt. Eiser heeft op 3 maart 2011 zijn bezwaar telefonisch nader toegelicht en kenbaar gemaakt niet tijdens een hoorzitting gehoord te willen worden. Bij besluit van 8 maart 2011 heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard. Tegen dat besluit heeft eiser bij brief van 22 maart 2011 bij de rechtbank beroep ingesteld. Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken ingezonden en bij brief van 25 mei 2011 een verweerschrift ingediend. De rechtbank heeft het beroep op 15 november 2011 op zitting behandeld. Eiser heeft zich doen vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. De rechtbank heeft ter zitting het onderzoek geschorst en het vooronderzoek heropend, nadat was gebleken dat verweerder het bestreden besluit niet wenste te handhaven. Op 24 november 2011 heeft verweerder een herzien besluit op bezwaar genomen, waarbij het bezwaar gedeeltelijk gegrond is verklaard en het besluit van 19 januari 2011 gedeeltelijk is herroepen. Bij brief van 30 november 2011 heeft verweerder dit herziene besluit aan de rechtbank toegezonden, voorzien van een toelichting en relevante jurisprudentie. Per faxbrief van 30 november 2011 heeft eiser op deze nadere besluitvorming gereageerd. Per faxbrief van 29 februari 2012 heeft eiser relevante jurisprudentie ingezonden. Op 4 april 2012 is het beroep opnieuw op zitting behandeld. Beide partijen hebben zich doen vertegenwoordigen door hun gemachtigde. De rechtbank heeft ter zitting het onderzoek andermaal geschorst en het vooronderzoek hervat, omdat onduidelijkheid bestond over de mededeling vooraf over de randvoorwaardenkorting. Bij brief van 27 april 2012 heeft verweerder de rechtbank daarover nader geïnformeerd. Per faxbrief van 9 mei 2012 heeft eiser daarop gereageerd. Bij brief van 24 mei 2012 heeft verweerder een nadere reactie gegeven. Per faxbrief van 31 mei 2012 heeft eiser op die brief van verweerder gereageerd. Partijen hebben de rechtbank toestemming verleend tot het afdoen van het beroep zonder nadere zitting. Daarop heeft de rechtbank het onderzoek gesloten. De rechtbank verklaart het beroep, voor zover gericht tegen het besluit van 8 maart 2011, gegrond; vernietigt dat besluit; veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten ten bedrage van € 874,--, welk bedrag verweerder aan eiser moet vergoeden; bepaalt dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht, te weten € 152,--, vergoedt; verklaart het beroep, voor zover gericht tegen het herziene besluit van 24 november 2011, gegrond; vernietigt dat besluit, voor zover het betreft de conclusie op pagina 5; bepaalt dat genoemde conclusie als volgt wordt gelezen: "Ik herroep het besluit waartegen uw bezwaren zijn gericht in die zin dat niet langer wordt uitgegaan van opzet bij de niet-naleving van de randvoorwaarde en dat de in de brief van 19 januari 2011 genoemde korting voor het subsidiejaar 2010 van 15% wordt verlaagd naar 1%."; bepaalt dat haar uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het besluit van 24 november 2011. Deze uitspraak is gedaan door mr. J.W.H.B. Sentrop, rechter-plv., in aanwezigheid van J. Dijkhuizen, griffier. griffier rechter Afschrift verzonden aan partijen op: Rechtsmiddel Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. 1. De rechtbank overweegt ten aanzien van haar bevoegdheid van het beroep kennis te nemen dat deze zich beperkt tot de korting op eisers subsidie voor agrarisch natuur- en landschapsbeheer. Nu eiser voor 2010 een aanvraag heeft gedaan voor een subsidie op grond van het Subsidiestelsel Natuur- en Landschapsbeheer (verder: SNL) en de opgelegde korting mede daarop betrekking heeft, is de rechtbank in zoverre bevoegd van het beroep kennis te nemen. Om dezelfde reden is verweerder als zodanig aangemerkt. 2. De rechtbank merkt op dat de ingebrachte gedingstukken van verwerende zijde niet steeds namens verweerder zijn ondertekend. Nu deze stukken afkomstig zijn van de Dienst Regelingen van (thans) het ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie (verder: EZLI), welke ambtelijk met de uitvoering van de in het kader van de bevoegdheid van de rechtbank aan de orde zijnde regelingen is belast en nu eiser door de onjuiste wijze van ondertekening niet is benadeeld, zal de rechtbank ook de hier bedoelde stukken aanmerken als namens verweerder in het geding gebracht en deze bij haar oordeelsvorming betrekken. 3. De rechtbank staat in dit beroep voor de vraag of het bestreden besluit, gelet op de daartegen ingebrachte beroepsgronden, in rechte stand kan houden. 4. De rechtbank stelt allereerst vast dat verweerder het bestreden besluit van 8 maart 2011 bij besluit van 24 november 2011 heeft ingetrokken, eisers bezwaar alsnog gedeeltelijk gegrond heeft verklaard en het primaire besluit van 19 januari 2011 heeft herroepen in die zin dat het kortingpercentage voor het subsidiejaar 2010 is verlaagd van 15 naar 1. Het beroep is, met toepassing van het bepaalde in de artikelen 6:18 en 6:19 van de Awb, mede gericht geacht tegen het herziene besluit van 24 november 2011, nu daarin niet geheel tegemoet wordt gekomen aan het beroep. Nu verweerder het bestreden besluit en het primaire besluit niet dan wel niet volledig wenst te handhaven, moet het beroep in zoverre gegrond worden verklaard. Verweerder wordt veroordeeld in de proceskosten die eiser in verband met het beroep heeft gemaakt tot een bedrag van € 874,--. Daartoe is krachtens het bepaalde in het Besluit proceskosten bestuursrecht aan eiser voor door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand 1 punt toegekend voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, bij een zaak van gemiddeld gewicht (factor 1) en een waarde per punt van € 437,--. 5. De rechtbank zal vervolgens toetsen of het herziene besluit van 24 november 2011 in rechte stand kan houden. 6. Uit de gedingstukken en het verhandelde tijdens de zittingen zijn de volgende, tussen partijen niet in geschil zijnde, feiten naar voren gekomen. Tijdens een op 16 februari 2010 gehouden inspectie van de Algemene Inspectiedienst (verder: AID) van (thans) het ministerie van EZLI is geconstateerd dat op bij eiser in gebruik zijnde percelen bouwland mest op een niet-emissiearme wijze is aangewend. Eiser had de dag tevoren met een riek wat kuilafval/stro, waarin ook wat mest zat, op het maïsland uitgespreid. Het stromateriaal was afkomstig van hobbymatig gehouden dieren. Eiser heeft het mengsel niet opgebracht om te bemesten, maar om de kieviten nestmateriaal aan te bieden. Deze feiten zijn geconstateerd op twee percelen bouwland van eiser. De totale oppervlakte van de twee percelen bedraagt 6,13 hectare, daarvan was 30 are bemest. De mest was slecht verdeeld over de percelen en was niet bewerkt. Eiser heeft de inspecteur gezegd niet te hebben geweten dat hij het mengsel moest onderwerken, anders had hij het zo niet gedaan. De volgende dag heeft eiser het materiaal alsnog ondergewerkt. 7. Eiser heeft zich, samengevat, op het standpunt gesteld dat hij niet opzettelijk artikel 5 van het Besluit gebruik meststoffen heeft overtreden. Hij heeft handmatig wat kuilafval/stro, waarin ook wat mest zat, op het land uitgespreid om daarmee te zorgen voor nestmateriaal voor de kieviten. Eiser doet al jaren mee met projecten om de vogelstand positief te beïnvloeden en deze methode heeft effect. Eiser wist niet dat het mengsel op het bouwland moest worden ondergewerkt, omdat er een klein beetje dierlijke mest in zat. Nadat hij hiervan door de controleur van de AID op de hoogte is gebracht, heeft hij het mengsel alsnog ondergewerkt. Ook in het kader van artikel 72 van de Verordening EG nr. 1122/2009 is geen sprake van herhaaldelijke of opzettelijke niet-naleving. Uit het gehele relaas van eiser blijkt dat hij niet opzettelijk heeft gehandeld. Verder heeft eiser aangevoerd dat de interpretatie van de in Bijlage I van het Besluit gebruik meststoffen opgenomen randvoorwaarden complex is. Er is discussie mogelijk over hetgeen nog net wel en net niet meer als het emissiearm aanwenden van dierlijke mest kan worden beschouwd. Het gaat om een beoordeling door personen van resultaten die mede afhankelijk zijn van natuurlijke omstandigheden, zoals weersinvloeden, bodemgesteldheid etc. De aan eiser opgelegde waarschuwing leidt tot een korting op alle subsidies die zijn aangevraagd in 2010. Voor eiser betreft dit de bedrijfstoeslag 2010 en het SNL-subsidie. 8. Verweerder heeft, samengevat, betoogd dat de AID heeft geconstateerd dat sprake was van het niet-emissiearm aanwenden van mest op bouwland. Eiser is verplicht te voldoen aan de zogeheten randvoorwaarden in het kader van zijn aanvraag om subsidie voor agrarisch natuur- en landschapsbeheer. Artikel 5, eerste lid, van het Besluit gebruik meststoffen in verbinding met Bijlage I onder 3b van dat besluit is overtreden. Verweerder is op grond van wet- en regelgeving gehouden een korting toe te passen, indien wordt geconstateerd dat een landbouwer een bepaalde randvoorwaarde niet heeft nageleefd. Het feit dat is afgezien van strafvervolging doet daar niet aan af. In verband met het ontbreken van opzet en de verdere verlichtende omstandigheden in de specifieke situatie van eiser is aanleiding gevonden het kortingspercentage te verlagen van 15 naar 1. Verweerder acht deze korting niet in strijd met het evenredigheidsbeginsel. Verweerder heeft zich aanvankelijk op het standpunt gesteld dat sprake was van opzet van eiser, omdat het al jaren bestendig beleid is dat dierlijke meststoffen, waaronder begrepen een mengsel dat dierlijke meststoffen bevat, op emissiearme wijze moeten worden aangewend. Vanwege de veronderstelde bekendheid van eiser met dit bestendige beleid is uitgegaan van opzettelijk handelen van eiser. Wel is besloten tot matiging van de korting tot 15% vanwege het geringe oppervlak dat niet emissiearm was bemest en het feit dat niet bemesting het doel was, maar het opbrengen van mestmateriaal voor kieviten (verlichtende omstandigheden). In het herziene besluit heeft verweerder zich nader op het standpunt gesteld dat van opzet van eiser geen sprake is geweest en dat er verlichtende omstandigheden waren, hetgeen aanleiding is geweest de korting als gevolg van de niet-naleving van de randvoorwaarden verder te verlagen van 15% naar 1%. Deze korting is niet in strijd geacht met het evenredigheidsbeginsel. Van overmacht aan de zijde van eiser was volgens verweerder geen sprake. Er is geen aanleiding gevonden om het bestreden besluit volledig te herzien. 9. Tegen het herziene besluit heeft eiser aangevoerd dat hem ten onrechte een waarschuwing is opgelegd, waarvan volgens verweerder de juridische basis is gelegen in artikel 1 van de Wet economische delicten (verder: WED). De in de artikelen 5 tot en met 8 van de WED opgenomen straffen en maatregelen vermelden de maatregel van een waarschuwing echter niet. De aan eiser gegeven waarschuwing kan dus niet gebaseerd zijn op de WED. Nu de waarschuwing kennelijk de basis is geweest voor de randvoorwaardenkorting, kan ook het herziene besluit van verweerder geen stand houden. Onder verwijzing naar de uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven van 22 december 2011, AWB 10-950, LJN: BV1053, heeft eiser betoogd dat de hem gegeven waarschuwing geen aanzegging is van een constatering van een niet-naleving van een randvoorwaarde. Eiser is daarom niet binnen de gestelde termijn van drie maanden door verweerder op de hoogte gesteld van de niet-naleving van een randvoorwaarde (artikel 48, tweede lid, van de Verordening (EG) nr. 796/2004). 10. Verweerder heeft hier tegen ingebracht, na raadpleging van een van de controlerende AID-ambtenaren, dat eiser op 17 februari 2010 telefonisch proces-verbaal is aangezegd en vervolgens voor 23 februari 2010 telefonisch is medegedeeld dat inmiddels was besloten tot een schriftelijke waarschuwing. Bij beide gelegenheden is eiser gewezen op de gevolgen die de overtreding kon hebben voor de inkomenssteun. Bij brief van 23 februari 2010 is een schriftelijke waarschuwing aan eiser uitgegaan. 11. In reactie daarop heeft eiser aangevoerd dat hij niet in twijfel trekt dat hij is gewaarschuwd, nu daarover een verklaring van een beëdigd toezichthouder en opsporingsambtenaar voorligt. Eiser heeft echter gemeend dat de zaak met de gegeven waarschuwing was afgedaan en meent dat hij zich niet hoeft te verdiepen in de vraag of de waarschuwing in een strafrechtelijk of in een bestuursrechtelijk kader is gedaan. Ook door de betrokken controleur zijn twee verschillende trajecten bewandeld. Verder is door de controleurs in strijd gehandeld met artikel 32 van de Verordening (EG) nr. 1122/2009. Er is geen controleverslag opgemaakt, eiser is niet om commentaar gevraagd en heeft het controleverslag niet ondertekend. Bovendien heeft hij pas in de beroepsfase het controlerapport ontvangen. Nu aan deze voorschriften niet is voldaan, heeft eiser in de veronderstelling kunnen verkeren dat hetgeen hem door de controleur is medegedeeld mededelingen in de strafrechtelijke sfeer betrof. Ook de tekst van de waarschuwingsbrief, waarin niet wordt gesproken van overtreding van de randvoorwaarden, geeft grond aan deze veronderstelling. Eiser is dus niet voor hem kenbaar binnen drie maanden op de hoogte gesteld van een overtreding van een randvoorwaarde en heeft niet op die kennisgeving kunnen reageren. Was dat wel gebeurd, dan zouden de huidige misverstanden over het gevolgde strafrechtelijke of bestuursrechtelijke traject niet zijn opgetreden. 12. In zijn reactie hierop heeft verweerder aangevoerd dat niet valt in te zien dat eiser de woorden van de AID-controleur anders heeft kunnen opvatten dan dat op grond van de niet-naleving een korting op zijn bedrijfstoeslag zou gaan plaatsvinden. Verweerder heeft voorts, onder verwijzing naar een uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven van 22 februari 2012, AWB 11/143, LJN: BV8353, betoogd dat hij niet gehouden is bij constatering van afwijking van de randvoorwaarden een kopie van het controlerapport aan de overtreder ter hand te stellen. Verder heeft eiser niet aangegeven waarom de door hem aangevoerde procedurefouten tot het vervallen van de korting zouden moeten leiden, aldus verweerder. 13. De rechtbank overweegt als volgt. 13.1 In artikel 4, eerste lid, van de Verordening (EG) nr. 73/2009 is bepaald dat een landbouwer die rechtstreekse betalingen ontvangt de in bijlage II genoemde uit de regelgeving voortvloeiende beheerseisen en de in artikel 6 bedoelde eisen inzake goede landbouw- en milieucondities in acht moet nemen. Ingevolge artikel 5, eerste lid, van die Verordening (EG) gelden als uit de regelgeving voortvloeiende beheerseisen de in bijlage II opgenomen beheerseisen (randvoorwaarden) op de volgende gebieden: a) volksgezondheid, diergezondheid en gezondheid van planten, b) milieu, c) dierenwelzijn. In artikel 5, eerste lid, van het Besluit gebruik meststoffen, welk besluit is gebaseerd op artikelen 6 tot en met 12a van de Wet bodembescherming, is, voor zover thans van belang, met ingang van 1 januari 2010 bepaald dat het verboden is dierlijke meststoffen (...) te gebruiken op grasland of bouwland, tenzij de dierlijke meststoffen (...) emissiearm worden aangewend. In Bijlage I, punt 3b bij het Besluit gebruik meststoffen wordt nader uitgewerkt wat onder emissiearm aanwenden van dierlijke meststoffen wordt verstaan: "Bij het emissiearm aanwenden van vaste mest (...) wordt de mest (...) in maximaal twee direct opeenvolgende werkgangen op het grondoppervlak gebracht en ondergewerkt, en wel op zodanige wijze dat de mest (...) direct nadat deze op het grondoppervlak is gebracht ofwel in de grond wordt gebracht, ofwel intensief met de grond wordt vermengd, met als gevolg dat de mest (...) als zodanig niet meer zichtbaar op het grondoppervlak ligt." Dit voorschrift is tevens een randvoorwaarde in het kader van de Verordening (EG) nr. 73/2009 en niet-naleving daarvan levert daarom ingevolge artikel 50bis, eerste lid, van de verordening (EG) nr. 1698/2005 een korting op in het kader van verschillende steunregelingen, waaronder de subsidie voor agrarisch natuur- en landschapsbeheer. Ingevolge artikel 72, eerste lid, van de Verordening (EG) nr. 1122/2009 bedraagt, indien een randvoorwaarde opzettelijk niet is nageleefd, de toe te passen korting in de regel 20% en is verlaging tot 15% mogelijk. Ingevolge artikel 3, aanhef en onder b, van de regeling GLB-inkomenssteun 2006 neemt een landbouwer die een aanvraag heeft ingediend voor één van de in artikel 2 genoemde steunregelingen de volgende bepalingen in acht: a. (...) b. de in artikel 6 van de Verordening (EG) nr. 73/2009 bedoelde minimumeisen inzake de goede landbouw- en milieuconditie, opgenomen in bijlage 2. Ingevolge artikel 68, eerste en tweede lid, van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 wordt bij niet-naleving door een landbouwer van één of meer verplichtingen op grond van artikel 3, een korting opgelegd op het totale bedrag dat op grond van de in artikel 2 bedoelde steunregelingen aan de landbouwer is of moet worden toegekend. De hoogte van de korting bedraagt 1, 3 of 5% van het evengenoemde totale bedrag. 13.2 De rechtbank begrijpt laatstgenoemde bepalingen aldus dat het gaat om een imperatief voorschrift tot het opleggen van een korting op de totale rechtstreekse betalingen aan de landbouwer waarop deze in een bepaald jaar recht heeft of mogelijk gaat krijgen, waarbij de hoogte van de korting niet lager kan worden bepaald dan op 1%. Ook in een geval waarin bij niet-naleving van een geldende randvoorwaarde geen sprake is van opzet van de landbouwer, welk geval in het kader van het herziene besluit aan de orde is, kan door verweerder dus niet geheel van het opleggen van een korting worden afgezien, behoudens in geval van overmacht aan de zijde van de landbouwer. Het imperatieve karakter van de geldende regelgeving staat daaraan immers in de weg. Dat betekent tevens dat de door verweerder op grond van het bepaalde in artikel 3:4 van de Awb te verrichten evenredigheidstoetsing, behoudens in geval van overmacht aan de zijde van de landbouwer, niet kan leiden tot een lagere vaststelling van de korting dan op 1%. De evenredigheidstoets heeft een enigszins ander karakter, indien verweerder overweegt de korting te bepalen op 3% of 5%. In die gevallen is immers een lagere korting mogelijk. Dat geval doet zich hier echter niet voor. Het betoog van eiser dat de in het herziene besluit vastgestelde korting niet evenredig is aan de ernst van de geconstateerde niet-naleving en dat daarom geheel van het vaststellen van een korting had moeten worden afgezien faalt dus. De rechtbank neemt daarbij mede in aanmerking dat eiser zich niet op overmacht heeft beroepen. 14.