ECLI:NL:RBSGR:2006:AX0431

RECHTBANK 's-GRAVENHAGE sector civiel recht - voorzieningenrechter Vonnis in kort geding van 19 april 2006, gewezen in de zaak met rolnummer KG 06/161 van: 1. de stichting Stichting Duurzame Kustvisserij, gevestigd te Harlingen, 2. de vennootschap onder firma Th.J. de Jong en Zn, gevestigd te Den Oever, 3. de maatschap ZK 65 Hercules CS, gevestigd te Lauwerszijl, eiseressen, procureur mr. A.M.M. van der Valk, advocaat mr. J. Veltman te Groningen, tegen: de Staat der Nederlanden (Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit), zetelende te ’s-Gravenhage, gedaagde, procureur mr. R.J.M. van den Tweel. 1. Het procesverloop 1.1. Met een exploot van 16 februari 2006 hebben eiseressen gedaagde (hierna: de Staat) gedagvaard om op 31 maart 2006 te verschijnen in kort geding. Zij hebben 31 producties in het geding gebracht. De Staat heeft op voorhand een conclusie van antwoord ingezonden. Van de zijde van de Staat zijn zeven producties in het geding gebracht. 1.2. Partijen hebben ter zitting van 31 maart 2006 de zaak bepleit door hun advocaat respectievelijk procureur, telkens aan de hand van pleitnotities. Eiseressen hebben akte gevraagd van wijziging van hun eis. 2. De relevante regelgeving 2.1. In het kader van het gemeenschappelijk visserijbeleid in de Europese Unie zijn beperkingen gesteld aan de vangstcapaciteit van de vissersvloot. Ten behoeve van het beheer van de vissersvloot dienen alle communautaire vissersvaartuigen te beschikken over een visvergunning, waarin onder meer het motorvermogen is vermeld (Verordening (EG) nr. 3690/93). Daarnaast kunnen voor de toegang van communautaire vissersvaartuigen tot de wateren en de visbestanden speciale visdocumenten verplicht worden gesteld (Verordening (EG) nr. 1627/94). 2.2. Verordening (EG) nr. 850/98 voor de instandhouding van de visbestanden via technische maatregelen voor de bescherming van jonge exemplaren van mariene organismen bevat in artikel 29 – onder het opschrift “Beperkingen op de scholvisserij” – capaciteitsbeperkingen voor de scholvisserij binnen de 12-mijlszone van de noordkust van Frankrijk noordwaarts tot de westkust van Denemarken (de zogeheten scholbox). Ingevolge artikel 29 lid 2 onder c van de verordening is visserij met boomkorren in deze zone slechts toegestaan indien voor het vaartuig een speciaal visdocument is afgegeven en het vaartuig een motorvermogen heeft dat 221 kW (300 pk) nooit overschrijdt en dat, in geval van een afgestelde motor, vóór de afstelling niet meer dan 300 kW bedroeg. Artikel 29 lid 2 onder f bepaalt dat van vissersvaartuigen die niet voldoen aan deze criteria, het speciale visdocument voor dit gebied wordt ingetrokken. 2.3. Met Verordening (EEG) nr. 2847/93 tot invoering van een controleregeling voor het gemeenschappelijk visserijbeleid en Verordening (EG) nr. 2371/2002 inzake de instandhouding en de duurzame exploitatie van de visbestanden in het kader van het gemeenschappelijk visserijbeleid is een communautair controle- en handhavingssysteem voor de visserij geïntroduceerd. 2.4. De onderdelen (3) en (4) van de considerans van Verordening 2371/2002 luiden als volgt: “(3) Aangezien vele visbestanden verder achteruitgaan, moet het gemeenschappelijk visserijbeleid worden verbeterd om te zorgen voor de levensvatbaarheid op lange termijn van de visserijsector via een duurzame exploitatie van de levende aquatische hulpbronnen op basis van degelijke wetenschappelijke adviezen en de voorzorgsaanpak, die gebaseerd is op dezelfde overwegingen als het in artikel 174 van het Verdrag [van de Verenigde Naties inzake het recht van de zee, toevoeging voorzieningenrechter] genoemde voorzorgsbeginsel.” “(4) Het gemeenschappelijk visserijbeleid moet daarom tot doel hebben voor een duurzame exploitatie van de levende aquatische hulpbronnen en van de aquacultuur in de context van duurzame ontwikkeling te zorgen, daarbij op evenwichtige wijze rekening houdend met de milieu-, economische en sociale aspecten.” 2.5. Artikel 2 (“Doelstellingen”) van deze verordening bepaalt in lid 1 dat het gemeenschappelijk visserijbeleid een exploitatie garandeert van de levende aquatische hulpbronnen die voor duurzame omstandigheden op economisch, ecologisch en sociaal gebied zorgt. 2.6. De artikelen 23 e.v. van deze verordening verplichten de lidstaten zorg te dragen voor een doeltreffende controle, inspectie en handhaving ten aanzien van de regels van het gemeenschappelijk visserijbeleid. Artikel 24 bepaalt in dit verband onder meer dat de genomen maatregelen doeltreffend, afschrikwekkend en evenredig moeten zijn. Artikel 25 lid 1 luidt als volgt: “Wanneer de regels van het gemeenschappelijk visserijbeleid niet zijn nageleefd zien de lidstaten erop toe dat tegen de verantwoordelijke natuurlijke personen of rechtspersonen passende maatregelen worden getroffen waaronder administratieve maatregelen of strafvervolging overeenkomstig hun nationale recht.” 2.7. Ter uitvoering van de hiervoor genoemde verordeningen heeft de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (hierna: de Minister), orgaan van de Staat, op basis van de Visserijwet 1963 en het Reglement zee- en kustvisserij 1977 voorschriften vastgesteld, die onder meer zijn vastgelegd in de Regeling visvergunning (Stcrt. 2003, 252). 2.8. In de Regeling visvergunning is onder meer bepaald dat het verboden is om zonder geldige visvergunning met een vissersvaartuig de visserij uit te oefenen op de visbestanden waarvoor in het kader van het gemeenschappelijk visserijbeleid beperkingen zijn gesteld (artikel 2). Verder is het verboden de visserij uit te oefenen met een vissersvaartuig waarvan het motorvermogen groter is dan het motorvermogen dat staat vermeld op de ten behoeve van dat vissersvaartuig verleende visvergunning (artikel 5). De visvergunning is niet geldig vanaf het tijdstip dat door de Minister of een controleur wordt geconstateerd dat het vermogen van de hoofdmotor of hoofdmotoren van het vissersvaartuig hoger is dan het op de visvergunning vermelde motorvermogen (artikel 6 lid 1 onder a). De Minister kan de visvergunning schorsen of intrekken indien met het vissersvaartuig de visserij is uitgeoefend in strijd met onder meer artikel 5 van deze regeling (artikel 3 lid 3). 2.9. De Beschikking visserij, visserijzone, zeegebied en kustwateren (Stcrt. 1977, 255) verbiedt de garnalenvisserij behoudens een vergunning (hierna: garnalenvergunning), waarin onder meer het motorvermogen van het betrokken vaartuig vermeld moet staan (artikel 7 in samenhang met artikel 11). Het is verboden om met een groter motorvermogen op garnalen te vissen dan vermeld in deze vergunning (artikel 11a). 2.10. Overtreding van de bij of krachtens de Visserijwet 1963 gestelde voorschriften levert op grond van de Wet op de economische delicten (WED) een economisch delict op (artikel 6 lid 1 onder 4 in samenhang met artikel 1 aanhef en onder 4 WED). Op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting van 31 maart 2006 wordt in dit geding van het volgende uitgegaan. 3.1. Eiseres sub 1 (hierna: de Stichting) is op 22 juni 2005 opgericht en stelt zich ten doel de bevordering van de duurzame kustvisserij en de instandhouding van de kleinschalige garnalenvisserij, alsmede het instandhouden en doen handhaven van het wettelijke verbod op onder meer de garnalenvisserij met een groter motorvermogen dan 300 pk. Blijkens artikel 2 lid 2 van haar statuten tracht zij haar doel onder meer te verwezenlijken door middel van juridische procedures tegen besluiten en handelingen van de overheid en activiteiten van derden die haar oordeel de hiervoor genoemde doeleinden in gevaar kunnen brengen. 3.2. Eiseressen sub 2 en 3 exploiteren visserijbedrijven die zich toeleggen op de garnalenvangst. 3.3. Met een brief van 5 april 2004 heeft de Minister de Tweede Kamer geïnformeerd over een tussen hem en de visserijsector (hierna: de sector) gesloten intentieverklaring (Kamerstukken II, 2003/04, 29 200 XIV, nr. 82). Deze intentieverklaring vermeldt onder meer: “De kottersector zal het co-management verbreden naar de aanpak van overtredingen ten aanzien van motorvermogen (…). In het kader van het co-management zullen sanctionering, prioritering en verhouding met de publiekrechtelijke handhaving verder worden vormgegeven tussen de sector en LNV.” De intentieverklaring is ondertekend door de Minister en door vertegenwoordigers van het Productschap Vis, van de Federatie van Visserijverenigingen en van de Nederlandse Vissersbond. 3.4. Met een brief van 24 mei 2005 heeft de Minister de Tweede Kamer bericht over de ontwikkelingen op het gebied van handhaving en naleving van bepaalde onderdelen van de visserijregelgeving, met name van de regels voor motorvermogen in de kottervisserij (Kamerstukken II, 2004/05, 29 675, nr. 10). In de brief wordt de Tweede Kamer geïnformeerd over een door de Werkgroep motorvermogen van de Stuurgroep Nijpels ontworpen privaat arrangement (hierna: het arrangement). In de brief wordt verder een onderscheid gemaakt tussen de zogeheten Eurokotters (met een motorvermogen van 300 pk als geldende norm) en “grote platviskotters” (met een motorvermogen van 2000 pk als geldende norm). 3.5. Het arrangement van de sector voorziet in een stelsel van private controles en sancties bij niet-naleving van de regelgeving ten aanzien van het motorvermogen. Het arrangement is opgesteld in de vorm van een huishoudelijk reglement voor de zogeheten Biesheuvelgroepen. Het arrangement houdt onder meer het volgende in. - De in overtreding zijnde grote platviskotters worden onmiddellijk teruggebracht naar het vermogen dat op hun visvergunningen is vermeld. - Voorzover de Eurokotters de voor deze vaartuigen geldende norm van 300 pk significant overschrijden, wordt het vermogen van deze motoren teruggebracht naar een maximum van 400 pk. Eurokotters met een vermogen kleiner dan 400 pk worden verzegeld op hun huidige vermogen. Vervolgens wordt in de periode tot uiterlijk 1 mei 2009 het vermogen van alle deelnemende Eurokotters gefaseerd teruggebracht naar 300 pk. - Bij nieuwbouw van Eurokotters wordt het vermogen direct afgesteld op 300 pk. 3.6. Op 25 mei 2006 heeft de Minister op de website www.minlnv.nl een persbericht geplaatst over het arrangement. 3.7. Naar aanleiding van het besluit van eiseres sub 2 om het arrangement niet te tekenen, heeft de Minister met een brief van 8 juli 2005 aan eiseres sub 2 onder meer doen berichten dat dit betekent dat de Algemene Inspectiedienst (AID) en het externe meetbureau Marin in de komende maanden het motorvermogen van haar vaartuig zullen controleren. De brief vermeldt voorts dat zij de motor van haar vaartuig op eigen kosten moet laten afstellen op het toegestane maximum motorvermogen, moet laten verzegelen en een zegelplan moet laten opmaken, zulks door een geaccrediteerde instelling met deskundigheid op het gebied van meting en afstelling van motorvermogens. De brief sluit af met: “Ik ga er vanuit dat ik u hiermee voldoende op de hoogte heb gesteld van het controleregime dat het ministerie van LNV heeft vastgesteld voor niet-deelnemers aan het private handhavingarrangement.” 3.8. Met een brief van 19 juli 2005 van hun advocaat hebben eiseressen bij de Europese Commissie een klacht tegen de Staat ingediend wegens het niet nakomen van de op de Staat rustende Europeesrechtelijke verplichtingen op het gebied van – kort gezegd – het handhaven van visserijwetgeving met betrekking tot het motorvermogen van Nederlandse vissersschepen. 3.9. Met een brief van 23 november 2005 heeft de Europese Commissie de advocaat van eiseressen bericht dat zij naar aanleiding van hun klacht op 12 oktober 2005 een ingebrekestelling aan de Nederlandse autoriteiten heeft verzonden. 3.10. Met een e-mailbericht van 30 januari 2006 heeft een vertegenwoordiger van de Europese Commissie aan het garnalenvisserijbedrijf Rousant onder meer bericht: “In een eerste briefwisseling (oktober 2005) werd Nederland op de vermeende overtredingen gewezen en om een reactie gevraagd. Het Nederlandse antwoord op de ingebrekestelling werd op 08 december 2005 verstuurd. De Europese Commissie heeft dit antwoord te hebben geanalyseerd en heeft geen bevredigende argumenten gevonden. Daarom werd de volgende stap in deze procedure (“reasoned opinion”) gestart.” 3.11. In een brief van 31 januari 2006 aan de Stichting heeft de Minister onder meer bericht: “ Op grond van de controle resultaten en waarnemingen uit de praktijk ben ik van mening dat, ondanks de inspanningen op inspectie, controle en handhaving, het niveau van naleving nog verder kan worden vergroot. Tegelijk is duidelijk geworden dat de EU-bepalingen over het motorvermogen inherent moeilijk handhaafbaar zijn, gelet op de fraudegevoeligheid van de hier aan de orde zijnde EU-norm. Deze norm is op nationaal niveau echter niet te wijzigen. De bestuurlijke en juridische benutting door de overheid van de private krachten binnen de sector is op dit moment het meest geschikte middel voor het verbeteren van de naleving. Het private arrangement van de sector vormt een krachtige aanvulling op de publiekrechtelijke handhaving en is mede de aanleiding geweest om binnen het publieke handhavingsbeleid nieuwe prioriteiten te stellen. Hiervan is ook de Tweede Kamer bij brief van 24 mei 2005 op de hoogte gesteld. Uit oogpunt van effectiviteit en efficiëntie wordt bij de publiekrechtelijke controles onder meer de aandacht gericht op de volgende risicogroepen: - de ondernemers die zich niet bij het private arrangement hebben aangesloten; - ernstige overtredingen van het toegestane motorvermogen binnen en buiten het private arrangement; - de recidivisten: de kotters die meerdere keren door de beheergroepen zijn beboet voor een te groot motorvermogen. Ik acht de wisselwerking tussen de publiekrechtelijke handhaving en het aanvullende private nalevingsarrangement derhalve noodzakelijk voor een zo goed mogelijk nalevingsniveau en daarmee passend binnen de Europese kaders.” 3.12. Bij e-mailbericht aan Rousant van 29 maart 2006 heeft de Europese Commissie onder meer bevestigd: “As regards to the infringement procedure, this procedure has not been stopped by the Commission.” 4. De vorderingen, de gronden daarvoor en het verweer 4.1. Na de wijziging van hun eis vorderen eiseressen, zakelijk weergegeven, de Staat op straffe van een dwangsom: 1. 5.1. Eiseressen leggen aan hun vorderingen ten grondslag dat de Staat zich jegens hen onrechtmatig gedraagt. Daarmee is in zoverre de bevoegdheid van de burgerlijke rechter – in dit geval de voorzieningenrechter in kort geding – gegeven. 5.2. De Staat heeft “vraagtekens” geplaatst bij het spoedeisende belang van eiseressen bij hun vorderingen, waarbij hij heeft verwezen naar het tijdverloop tussen het moment waarop de Minister de Tweede Kamer heeft geïnformeerd over het arrangement en het moment waarop dit kort geding is aangespannen. Dit tijdverloop ontneemt aan het belang van eiseressen – waarop hierna nader wordt ingegaan – echter niet het spoedeisende karakter. Zij verzetten zich immers tegen een (in hun ogen) voortdurende onrechtmatige gedraging van de Staat. Zij hebben met bekwame spoed bij de Europese Commissie een klacht tegen de Staat ingediend. Bovendien hebben zij aannemelijk gemaakt dat zij eerst, doch vergeefs, hebben geprobeerd langs minnelijke weg hun doel te bereiken. Daaraan doet niet af dat de Stichting is opgericht na de totstandkoming van het arrangement. Nu eiseressen aldus een spoedeisend belang bij hun vorderingen hebben, is de kortgedingrechter ook in dit opzicht bevoegd tot kennisneming van deze vorderingen. 5.3. Aan eiseressen staan geen andere wegen – in het bijzonder ook niet de mogelijkheid van bestuursrechtelijk beroep – ter beschikking om het doel te bereiken dat zij met hun vorderingen beogen. Er is geen “gedoogbesluit” van de Minister dat een (voor bezwaar en beroep vatbaar) besluit in de zin van artikel 1:3 lid 1 van de Algemene wet bestuursrecht vormt. Uit een en ander volgt dat eiseressen in dit opzicht ook ontvankelijk zijn in hun vorderingen. De Staat heeft nog wel “ernstige vraagtekens” geplaatst bij de ontvankelijkheid van de Stichting, maar ook op dit punt leidt het betoog van de Staat niet tot niet-ontvankelijkheid van deze eiseres. Haar vorderingen voldoen aan de eisen van artikel 3:305a van het Burgerlijk Wetboek. Ook hier geldt dat deze eiseres in voldoende mate aannemelijk heeft gemaakt dat zij – vergeefs – heeft getracht om door het voeren van overleg het gevorderde te bereiken. Uit het overigens door de Staat gevoerde verweer volgt ook in het geheel niet dat de Minister nog enige ruimte zou hebben gezien voor een tegemoetkoming aan de Stichting, indien zij eerder of met meer nadruk haar belangen had bepleit. 5.4. Wat de zaak zelf betreft kan worden vooropgesteld dat de lidstaten op grond van artikel 10 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap (hierna: EG) alle algemene of bijzondere maatregelen moeten treffen die geschikt zijn om de nakoming van verdragsverplichtingen te verzekeren. Dit voorschrift bevat de vastlegging van het fundamentele beginsel van de gemeenschapstrouw. 5.5. In de kern gaat het in dit kort geding om de vraag of de Staat jegens eiseressen onrechtmatig handelt door zijn medewerking te verlenen aan – en in elk geval niet op te treden tegen de gevolgen van – het arrangement, voorzover daaruit voortvloeit dat bepaalde, met het gemeenschapsrecht strijdige, gedragingen ongemoeid worden gelaten. Van belang is daarbij dat het arrangement de vorm heeft van een private afspraak van organisaties van visserijbedrijven (de sector). Hierbij verdient overigens aantekening dat het arrangement mede is aangegaan door het Productschap Vis, een publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie als bedoeld in de Wet op de bedrijfsorganisatie. 5.6. Het lijdt geen twijfel dat het arrangement niet strookt met het voorschrift van artikel 29 lid 2 onder c van Verordening 850/98. Het arrangement laat immers tot 1 mei 2009 toe dat de binnen de scholbox wordt gevist met boomkorren met een motorvermogen van (minder dan 400, maar) méér dan 300 pk. Artikel 29 is, hoewel het opschrift ziet op de scholvisserij, niet alleen toepasselijk voor de visserij op deze soort. Tussen partijen is dit ook niet in geschil. De Staat heeft betoogd dat in de scholbox alleen mag worden gevist indien het betrokken bedrijf beschikt over een speciaal visdocument en het vaartuig onder meer een motorvermogen heeft dat 300 pk niet overschrijdt, en dat deze norm geldt ongeacht de vissoort waarop in de scholbox wordt gevangen (pleitnota, punt 2.2). Het is dus een gegeven dat de hier besproken beperkende regels ook van toepassing zijn voor de garnalenvisserij. De verordening is rechtstreeks bindend, naar ook uit artikel 50 van de verordening volgt. 5.7. De Staat heeft, blijkens de aangehaalde berichtgeving van de Minister en diens departement, en de eerdere medeondertekening door de Minister van de intentieverklaring van 2004, het arrangement aanvaard. Volgens de Staat betekent deze acceptatie niet dat hij zijn handhavende taak niet in voldoende mate vervult. De Staat ziet in het arrangement een belangrijke en effectieve “aanvulling” op de publiekrechtelijke handhaving; het komt niet in de plaats daarvan. De Staat stelt dat hij al sinds jaar en dag intensief toezicht houdt op de naleving van de voorschriften van artikel 29 van Verordening 850/98. De aanvullende betekenis van het arrangement schuilt hierin dat de sector op dit vlak zijn eigen verantwoordelijkheid neemt. Daardoor kan, volgens de Staat, de AID, die namens de Staat met de handhaving is belast, zijn capaciteit veel efficiënter inzetten. 5.8. Dit verweer gaat niet op. In de eerste plaats blijkt uit de vaststaande feiten dat (de Minister namens) de Staat de totstandkoming van het arrangement heeft bevorderd. In de tweede plaats nemen de hier besproken stellingen van de Staat niet weg – zoals ter zitting ook met zoveel woorden door zijn vertegenwoordiger is verklaard – dat de Staat niet handhavend optreedt tegen de onder 5.6 vermelde onmiskenbare overtreding van artikel 29 lid 2 van de verordening. De Staat spreekt over een “overgangstermijn”, maar betwist niet dat hij gedurende die ruime termijn (tot 1 mei 2009), dus thans nog gedurende meer dan drie jaren, overschrijdingen van het communautair toegestane motorvermogen binnen de scholbox de facto toelaat. Het arrangement is ook niet te zien louter als een aanvulling op de publiekrechtelijke handhaving vanwege de Staat. Voor een deel van het door het arrangement bestreken terrein, te weten de visserij binnen de scholbox met vaartuigen met een motorvermogen van meer dan 300 maar minder dan 400 pk, is juist het omgekeerde het geval: voor deze categorie ziet de Staat af van handhaving en is het publiekrechtelijke optreden dus veeleer aanvullend op het private optreden. 5.9. Dit betekent dat de Staat, op zichzelf bezien (dat wil zeggen: los van zijn verhouding tot eiseressen), onmiskenbaar in strijd handelt met het tot hem gerichte voorschrift van artikel 25 lid 1 van Verordening 2371/2002. Ook dit voorschrift is rechtstreeks bindend. 5.10. Deze handelwijze van de Staat is strijdig met het beginsel van de gemeenschapstrouw. Het (bewust) geen uitvoering geven aan artikel 25 van Verordening 2371/2002 is onrechtmatig, immers een doen of nalaten in strijd met een wettelijke plicht van de Staat. Als er al ruimte is voor enige beleidsvrijheid van de lidstaten in hun handhavende taken op dit terrein, valt de gewraakte handelwijze zonder twijfel buiten die vrije ruimte. Het gaat om een generieke en langdurige – en daarmee naar haar aard ernstige – overtreding van een tot de Staat gericht voorschrift. Hieruit volgt ook dat in dit kort geding geen plaats is voor een beoordeling of weging van het argument van de Staat dat hierop neerkomt dat de handhaving van de communautaire regels op dit vlak per saldo beter is gewaarborgd door de combinatie van private handhaving van het arrangement door de sector zelf en de aanvullende publieke handhaving door of vanwege de Staat. 5.11. De Staat heeft aangevoerd dat de communautaire regels waarop eiseressen zich hebben beroepen, niet strekken ter bescherming van hun belangen. Daarop moeten, volgens de Staat, de vorderingen afstuiten. Ook dit verweer faalt. De voorzieningenrechter: gelast de Staat om binnen een termijn van vier maanden na de betekening van dit vonnis het verbod op de garnalenvisserij met vissersvaartuigen met een motorvermogen groter dan 300 pk te handhaven door: 1. het motorvermogen van alle vissersvaartuigen ten behoeve waarvan een garnalenvergunning is verleend, te onderzoeken dan wel te laten onderzoeken, en 2. voorzover daarbij overschrijdingen worden vastgesteld, de vergunning te schorsen dan wel in te trekken overeenkomstig de Regeling visvergunning; veroordeelt de Staat in de kosten van dit kort geding aan de zijde van eiseressen en tot aan deze uitspraak begroot op € 1.135,32, waarvan € 816,-- aan salaris procureur, € 248,-- aan griffierecht en € 71,32 aan dagvaardingskosten; verklaart dit vonnis tot zover uitvoerbaar bij voorraad; wijst af hetgeen meer of anders is gevorderd. Dit vonnis is gewezen door mr. H.F.M. Hofhuis en uitgesproken ter openbare zitting van 19 april 2005 in tegenwoordigheid van de griffier. mlh