ECLI:NL:RBSGR:2004:AR4541
Rechtbank ’s-Gravenhage
sector bestuursrecht
tweede afdeling, meervoudige kamer
Reg. nr. AWB 03/510 BESLU
UITSPRAAK
als bedoeld in artikel 8:77
van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
Uitspraak in het geding tussen
[eiser 1 en 2], wonende te [woonplaats], eisers,
en
de Inspecteur Generaal voor de Gezondheidszorg, verweerder.
Ontstaan en loop van het geding
Bij besluit van 11 maart 2002 heeft de Inspecteur voor de Gezondheidszorg regio Zuidwest op grond van artikel 7, vierde lid, van de Kwaliteitswet zorginstellingen (hierna: de Wet) een bevel gegeven tot sluiting van de door eisers geëxploiteerde privé kliniek [kliniek] te [plaats] (hierna ook te noemen: de privé kliniek) met ingang van 12 maart 2002 tot 19 maart 2002.
Bij besluit van 18 maart 2002 heeft de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS), op grond van artikel 7, vierde lid, van de Wet de sluiting verlengd tot het moment waarop de Inspectie heeft kunnen constateren dat een aantal, in het besluit genoemde, maatregelen is genomen.
Tegen deze besluiten hebben eisers bij brief van 5 april 2002 een bezwaarschrift bij verweerder ingediend.
Eisers zijn door verweerder in de gelegenheid gesteld te worden gehoord omtrent hun bezwaar door de VWS-Commissie Bezwaarschriften Abw (hierna: de Commissie) op 8 oktober 2002.
Bij brief van 27 november 2002 heeft de Commissie advies uitgebracht aan verweerder.
Bij besluit van 19 december 2002, verzonden op 23 of 24 december 2002, heeft verweerder, overeenkomstig het advies van de Commissie, de bezwaren van eisers ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit hebben eisers bij faxbericht, ingekomen bij de rechtbank op 31 januari 2003 en van gronden voorzien bij brief van 19 juni 2003, beroep ingesteld.
Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd en tevens bij brief van 17 september 2003 een verweerschrift ingediend.
De zaak is op 7 september 2004 ter zitting behandeld. Eisers zijn in persoon verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde mr. H.W.P.B. Taminiau.
Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. B.A. Prins en dr. D.C. van der Plas-Huisken, Inspecteur voor de Gezondheidszorg regio Zuidwest.
Motivering
Op 7 mei 2002 zijn eisers evenals de vennootschap onder firma [eisers] V.O.F., waarvan eisers de vennoten zijn, in staat van faillissement verklaard. De faillissementscurator, mr. J.H.E. Pleijsier heeft in overleg met de rechter-commissaris mr. R.R. Roukema, ingestemd met het door eisers zelf voeren van de onderhavige beroepsprocedure.
In september 1999 is de privé kliniek gestart met de behandeling van cliënten. De behandelingen bestonden uit plastische en cosmetische chirurgie.
Na een eerste inspectiebezoek op 19 november 1999 hebben ambtenaren van de Inspectie voor de Gezondheidszorg op 14 februari 2002 de privé kliniek geïnspecteerd. Zij hebben een aantal tekortkomingen geconstateerd. Op 5 maart 2002 heeft een vervolginspectiebezoek plaatsgevonden. De Inspecteur voor de Gezondheidszorg in de regio Zuidwest, ingevolge artikel 8, eerste lid, van de Wet mede met het toezicht belast, heeft bij besluit van 11 maart 2002 krachtens artikel 7, vierde lid, van de Wet het bevel gegeven de privé kliniek te sluiten met ingang van 12 maart 2002 voor de duur van 7 dagen. Bij besluit van 18 maart 2002 heeft de Minister van VWS de genoemde termijn verlengd.
Naar de mening van eisers is de Wet niet op de onderhavige privé kliniek van toepassing. Verweerder kwam derhalve niet de bevoegdheid toe een aanwijzing tot sluiting van de kliniek te geven op grond van artikel 7, vierde lid, van de Wet.
Subsidiair stellen eisers dat er onvoldoende redenen waren om tot sluiting over te gaan. Bij de inspectie op 5 maart 2002 hebben de inspecteurs toegezegd dat eisers gedurende twee weken in de gelegenheid zouden worden gesteld om de geconstateerde tekortkomingen ongedaan te maken, zodat het reeds op 11 maart 2002 geven van een bevel tot sluiting in strijd is met het vertrouwensbeginsel. Eisers waren op 11 maart 2002 nog bezig met het ongedaan maken van de tekortkomingen en zouden daarin binnen twee weken zeker zijn geslaagd. Eisers achten de sluiting van de kliniek een onevenredig zwaar middel, nu met een aanwijzing van de verbeterpunten had kunnen worden volstaan. Zij stellen dat het bevel tot sluiting in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel is genomen.
Verweerder heeft deze stellingen gemotiveerd betwist en daarbij gesteld dat de op 14 februari 2002 en 5 maart 2002 in de privé kliniek aangetroffen situatie een zodanig risico of gevaar voor de veiligheid en gezondheid van de patiënten veroorzaakte dat het niet verantwoord was nog langer invasieve behandelingen uit te voeren. De aard en de ernst van de geconstateerde tekortkomingen was zodanig dat de kliniek op 11 maart 2002 onmiddellijk gesloten diende te worden. Verweerder acht de Wet wel van toepassing op de privé kliniek en zich terzake bevoegd.
De rechtbank overweegt als volgt.
Ingevolge artikel 6:4, eerste lid, van de Awb wordt een beslissing op bezwaar genomen door het bestuursorgaan dat het primaire besluit heeft genomen.
Het primaire besluit van 11 maart 2002 is genomen door de Inspecteur voor de Gezondheidszorg regio Zuidwest, de beslissing op bezwaar is genomen door de Inspecteur Generaal (hoofdinspecteur) voor de Gezondheidszorg. Dat hieraan een mandaatsverhouding ten grondslag ligt is ter zitting niet gebleken. Nu de Inspecteur voor de Gezondheidszorg regio Zuidwest ter zitting uitdrukkelijk het bestreden besluit voor haar rekening heeft genomen verbindt de rechtbank aan het ontbreken van een rechtsgeldig mandaat geen consequenties.
Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen verstaan onder zorg:
zorg als omschreven bij of krachtens de Ziekenfondswet en de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten, met uitzondering van bij algemene maatregel van bestuur aangewezen zorg.
Ingevolge artikel 8 van de Ziekenfondswet – voor zover hier van belang – hebben verzekerden, voor zover daarop geen aanspraak bestaat ingevolge de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten, ter voorziening in hun geneeskundige verzorging aanspraak op de navolgende verstrekkingen:
a. medisch-specialistische zorg, verleend door of vanwege een ziekenhuis, al dan niet gepaard gaande met opneming gedurende het etmaal of een deel daarvan, verpleging, verzorging, paramedische hulp of farmaceutische hulp;
b. revalidatiezorg van medisch-specialistische, paramedische, gedragswetenschappelijke en revalidatie-technische aard;
c. medisch-specialistische zorg, anders dan bedoeld onder a.
Ingevolge het derde lid kan bij of krachtens algemene maatregel van bestuur de inhoud en omvang van de aanspraken nader worden geregeld en kunnen voor het tot gelding brengen van de aanspraken voorwaarden worden gesteld.
Ingevolge artikel 13, eerste lid, van het Verstrekkingenbesluit ziekenfondsverzekering omvat medisch-specialistische zorg, bedoeld in artikel 8, eerste lid, onder c, van de Ziekenfondswet genees-, heel- en verloskundige zorg naar de omvang bepaald door hetgeen in de kring der beroepsgenoten gebruikelijk is.
Ingevolge het vijfde lid kan bij ministeriële regeling de omvang van de in het eerste lid bedoelde zorg worden beperkt en kan de verstrekking ervan afhankelijk worden gesteld van daarbij te stellen voorwaarden.
Ingevolge artikel 2 van de Regeling medisch-specialistische zorg Ziekenfondswet bestaat op behandeling van plastisch-chirurgische aard slechts aanspraak indien de behandeling strekt tot correctie van:
a. afwijkingen in het uiterlijk die gepaard gaan met aantoonbare lichamelijke functiestoornissen;
b. verminkingen die het gevolg zijn van een ziekte, ongeval of geneeskundige verrichting;
c. verlamde of verslapte bovenoogleden die gepaard gaan met aantoonbare beperkingen van het gezichtsveld;
d. de volgende aangeboren misvormingen: lip-, kaak-, en gehemeltespleten, misvormingen van het benig aangezicht, uitstaande oorschelpen, goedaardige woekeringen van bloedvaten, lymfevaten of bindweefsel, alsmede geboortevlekken en misvormingen van urineweg- en geslachtsorganen;
e. uiterlijke geslachtskenmerken bij een vastgestelde transsexualiteit.
Gelet op deze bepalingen in onderling verband bezien heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat de activiteit van de privé kliniek, te weten behandeling van plastisch-chirurgische aard, is aan te merken als zorg in de zin van de Wet. Daaraan doet volgens verweerder niet af de kwalificatie van de door eisers aangeboden zorg als zogenoemde derdecompartimentszorg, waarvoor cliënten geen aanspraak kunnen maken op vergoeding krachtens de Ziekenfondswet of Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ). Doorslaggevend is volgens verweerder niet of de zorg wordt vergoed, maar of deze in aard niet verschilt van de bij of krachtens de Ziekenfondswet of AWBZ omschreven zorg.
De rechtbank volgt verweerder in dit standpunt niet. In de MvT bij artikel 1 van de Wet (MvT II, 23 633, nr. 3, p.21) is gesteld dat slechts wordt verwezen naar "de zorg als omschreven" in de Ziekenfondswet, AWBZ en Wet op de bejaardenoorden, hetgeen betekent dat onder de Wet zowel zorg valt die wordt genoemd in de drie wetten en op grond van die wetten wordt bekostigd, als dezelfde zorg waarvan de kosten op andere wijze wordt vergoed, bij voorbeeld op grond van een particuliere ziektekosten-verzekering.
Van plastische chirurgie anders dan in artikel 2 van de Regeling medisch-specialistische zorg opgesomd, kan naar het oordeel van de rechtbank niet worden gezegd dat deze krachtens of bij de Ziekenfondswet of AWBZ is omschreven.
Niet in geschil is dat behandelingen die eisers in de privé kliniek aanboden plastisch-cosmetische chirurgie betreft, die niet valt onder de plastisch-chirurgische behandelingen als genoemd in artikel 2 van de Regeling medisch-specialistische zorg Ziekenfondswet. De behandelingen betreffen de zogenoemde derdecompartimentszorg. De rechtbank verwijst naar de laatste pagina van het verslag van het inspectiebezoek dat op 14 februari 2002 plaatsvond, waarin dit uitdrukkelijk is vermeld. Nu verweerder niet heeft aangegeven dat genoemde derdecompartimentszorg elders als krachtens of bij de Ziekenfondswet of AWBZ omschreven zorg is aangewezen, concludeert dat rechtbank de in de privé kliniek verrichte handelingen niet zijn aan te merken als zorg in de zin van de Wet.
Eisers hebben er terecht op gewezen dat de Minister van VWS, laatstgenoemd standpunt uitdrukkelijk heeft neergelegd in een brief aan de voorzitter van de Tweede Kamer, naar aanleiding van het overleg met de vaste commissie voor VWS op 18 juni 2003 (CZ/IZ/2418612). De minister schreef onder meer:
"De Kwaliteitswet en artikel 40 Wet Beroepen in de Individuele Gezondheidszorg (BIG) zijn complementair: waar de Kwaliteitswet niet geldt (privé klinieken, die louter derdecompartimentszorg leveren), geldt artikel 40 Wet BIG. Artikel 40 bepaalt dat de in een register ingeschreven beroepsbeoefenaar die niet werkt in het kader van een instelling in de zin van de Kwaliteitswet, zijn werkzaamheden op een verantwoorde manier uit dient te voeren. Dit betekent dat de Inspectie voor de Gezondheidszorg (IGZ) in alle gevallen op de kwaliteit van de zorgverlening kan toezien, maar dat de wettelijke grondslag kan verschillen." In de daarop door de minister weergegeven tabel wordt uitdrukkelijk aangegeven dat op een privé kliniek (niet zijnde een Zelfstandig Behandelcentrum) de Wet niet van toepassing is.
Hetzelfde standpunt heeft de Minister van VWS ingenomen bij de toelichting op de Regeling zelfstandige behandelcentra van 11 februari 1998 (Stcrt. 1998, 30):
"Aansluiting is gezocht bij het begrip "instelling" in de Kwaliteitswet zorginstellingen en wat daar blijkens die wet en de toelichtende stukken onder moet worden verstaan. Er is sprake van een organisatorisch verband wanneer er afspraken zijn gemaakt omtrent de organisatie van de werkzaamheden en de verdeling van taken en verantwoordelijkheden. Ten tweede moet er sprake zijn van medisch-specialistische zorg van het soort als waarop aanspraak bestaat bij of krachtens de Ziekenfondswet. Met nadruk wijs ik erop dat deze verwijzing naar de Ziekenfondswet aangeeft dat de werkingssfeer van deze regeling niet is beperkt tot de zorg die in het kader van die wet wordt vergoed. Verwezen wordt naar de zorg als zodanig, waarbij het niet uitmaakt of deze wordt vergoed op grond van de Ziekenfondsverzekering of een particuliere verzekering. Het gaat hier met andere woorden om de zorg van het tweede compartiment." (cursivering van de rechtbank)
Het voorgaande brengt naar het oordeel van de rechtbank mee dat eisers terecht hebben aangevoerd dat op de behandelingen in de privé kliniek de Wet niet van toepassing is. Verweerder was derhalve niet bevoegd met toepassing van artikel 7, vierde lid, van de Wet een bevel tot sluiting van de kliniek te geven. De rechtbank voegt daaraan toe dat verweerder niet met lege handen stond maar gebruik had kunnen maken van de bevoegdheden neergelegd in artikel 40, in verbinding met artikel 87a, van de Wet BIG.
Het beroep is derhalve gegrond. Het bestreden besluit kan niet in stand blijven. De rechtbank zal met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb zelf in de zaak voorzien, nu een te nemen nieuwe beslissing op bezwaar niet anders zou kunnen luiden dan de herroeping van het primaire besluit van 11 maart 2002.
Eisers hebben de rechtbank tevens verzocht het primaire besluit van de minister van VWS van 18 maart 2002 te vernietigen. Het onderhavige beroep ziet echter slechts op de beslissing op bezwaar van 19 december 2002 van de Inspecteur Generaal voor de Gezondheidszorg, waarbij is beslist op het bezwaar tegen het besluit van 11 maart 2002. Het besluit van 18 maart 2002 is derhalve in het onderhavige beroep niet aan de orde en kan derhalve evenmin door de rechtbank – zelf in de zaak voorziend – worden herroepen.
Noch uit het bestreden besluit, noch uit andere in het geding betrokken stukken, valt overigens af te leiden dat op het bezwaar van eisers tegen het besluit van 18 maart 2002 is beslist.
De rechtbank acht tenslotte termen aanwezig verweerder met toepassing van artikel 8:75 van de Awb te veroordelen in de door eisers in verband met de behandeling van dit beroep gemaakte kosten. Deze kosten zijn op voet van het bepaalde in het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld op € 644,-, te weten € 322,- voor het beroepschrift en € 322,- voor het verschijnen ter zitting bij een zaak van gemiddeld gewicht. De rechtbank is niet van oordeel dat het gewicht van de zaak als zeer zwaar moet worden aangemerkt, zoals eisers hebben verzocht.
Beslissing
De Rechtbank 's-Gravenhage,
RECHT DOENDE:
verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit van 19 december 2002, kenmerk IGZ 02-16074;
herroept het primaire besluit van 11 maart 2002, kenmerk 2002-1739/CSG/DP/IB;
bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
bepaalt dat de Staat der Nederlanden (Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport) aan eisers het door hen betaalde griffierecht, te weten € 109,--, vergoedt;
veroordeelt verweerder in de proceskosten ten bedrage van € 644,--, welke kosten voormelde rechtspersoon aan eisers dient te vergoeden.
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Aldus gegeven door mrs. C.I. Blok-Bitter, C.J. Waterbolk en C.W. de Wit en in het openbaar uitgesproken op 7 oktober 2004, in tegenwoordigheid van de griffier mr. J.A. Leijten.
Voor eensluidend afschrift,
de griffier van de Rechtbank 's-Gravenhage,
Verzonden op: