ECLI:NL:RBSGR:1999:ZA5540

ARRONDISSEMENTSRECHTBANK TE 'S-GRAVENHAGE Sector Bestuursrecht Rechtseenheidskamer Vreemdelingenzaken ________________________________________________________ UITSPRAAK ingevolge artikel 8:77 Algemene wet bestuursrecht juncto artikel 33a Vreemdelingenwet ________________________________________________________ Reg.nr.: AWB 99/6230 VRWET Inzake: A, wonende te B, eiser, gemachtigde mr. S. Tolman, advocaat te Amsterdam, tegen: de Staatssecretaris van Justitie, verweerder, gemachtigde mr. A.W. van Leeuwen, advocaat te 's-Gravenhage. I. ONTSTAAN EN LOOP VAN HET GEDING 1. Eiser, geboren op [...] 1967, bezit de Nigeriaanse nationaliteit. Hij verblijft, volgens zijn verklaring sedert 1 november 1993, als vreemdeling in de zin van de Vreemdelingenwet (Vw) in Nederland. Bij een op 30 december 1997 bij de korpschef van de regiopolitie Amsterdam-Amstelland ingekomen brief heeft hij verzocht om verlening van een vergunning tot verblijf met als doel: "verblijf bij Nederlandse partner C en het verrichten van arbeid al dan niet in loondienst gedurende dat verblijf". Bij besluit van 22 juni 1998 heeft verweerder de aanvraag niet ingewilligd. Eiser heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt bij bezwaarschrift van 8 juli 1998. Bij brief van 27 juli 1998 heeft eiser de gronden van het bezwaar ingediend. Bij brief van 5 augustus 1998 heeft verweerder aan eiser bericht dat hij de beslissing op zijn bezwaarschrift niet in Nederland mag afwachten. Daarop heeft eiser op 14 augustus 1998 een verzoek om een voorlopige voorziening ingediend, inhoudende een verbod tot uitzetting totdat op het bezwaar is beslist. Verweerder heeft bij besluit van 18 augustus 1998 het bezwaar (kennelijk) ongegrond verklaard. Dit besluit is diezelfde dag verzonden naar de (toenmalige) gemachtigde van eiser. 2. Tegen het besluit van 18 augustus 1998 heeft eiser bij beroepschrift van 26 augustus 1998 beroep ingesteld bij de rechtbank, nevenzittingsplaats Amsterdam. Eveneens op 26 augustus 1998 heeft eiser aangegeven dat het petitum van het op 14 augustus 1998 ingediende verzoek om een voorlopige voorziening wordt gewijzigd in die zin dat thans wordt verzocht om een verbod tot uitzetting totdat op het beroep is beslist. Op 23 september 1998 en 2 november 1998 heeft eiser een nader stuk ingediend. 3. In het verweerschrift van 2 februari 1999 heeft verweerder geconcludeerd tot ongegrondverklaring van het beroep en tot afwijzing van het verzoek om een voorlopige voorziening. In verband met de problematiek ten aanzien van het aantonen van het ongehuwd-zijn met officiële en gelegaliseerde (en in bepaalde gevallen geverifieerde) bescheiden indien toelating wordt beoogd voor verblijf bij partner, heeft de rechtbank de zaak ter behandeling en beslissing verwezen naar de Rechtseenheidskamer. 4. Bij brief van 6 augustus 1999 heeft verweerder een aanvullend verweerschrift ingediend. Bij brief van 2 september 1999 heeft eiser gerepliceerd. 5. De rechtbank heeft verweerder bij brief van 20 september 1999 vragen gesteld. Verweerder is op deze vragen ingegaan in de nota van dupliek van 27 september 1999. 6. Het beroep is behandeld ter zitting van 30 september 1999. Eiser is aldaar verschenen bij zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Het beroep is ter zitting gevoegd behandeld met de beroepen onder de nummers AWB 99/6235 VRWET, AWB 99/6240 VRWET en AWB 99/6241 VRWET. II. OVERWEGINGEN 1. Verweerder heeft blijkens het bestreden besluit van 18 augustus 1998 aan eiser de toelating geweigerd omdat hij ten tijde van dat besluit niet met gelegaliseerde en geverifieerde officiële documenten heeft aangetoond dat hij ongehuwd is. 2. Bij de beantwoording van de vraag of het bestreden besluit in rechte stand kan houden, gaat de rechtbank uit van de volgende feiten. 2.1 Bij brief van 2 november 1998 heeft eiser een op 18 mei 1998 afgegeven akte van ongehuwd-zijn overgelegd. Deze akte is blijkens een daarop aangebracht stempel op 5 oktober 1998 door de Minister van Buitenlandse Zaken gelegaliseerd en geverifieerd. 2.2 Uit eisers partner C is op [...] 1998 te B een dochter geboren, D. 3. Eiser stelt dat hij in aanmerking komt voor toelating voor verblijf bij Nederlandse partner. Daarbij beroept hij zich op hoofdstuk B1/3 van de Vreemdelingencirculaire 1994 (Vc). 3.1 Eiser bestrijdt niet dat hij eerst ná het bestreden besluit een gelegaliseerde en geverifieerde akte van ongehuwd-zijn heeft overgelegd. Hij stelt zich evenwel op het standpunt dat de ex tunc-toetsing er niet aan in de weg staat dat de rechter met deze akte rekening houdt nu daaruit blijkt dat hij ten tijde van het bestreden besluit ongehuwd was. Eiser benadrukt dat hij bij de indiening van zijn aanvraag om toelating reeds heeft aangegeven ongehuwd te zijn. Het betreft hier derhalve slechts het bewijs van een reeds eerder gesteld feit en niet een nieuw geschilpunt, aldus eiser. Ter ondersteuning van dit standpunt heeft eiser onder meer verwezen naar diverse rechterlijke uitspraken en naar commentaar van (juridische) wetenschappers. 3.2 Eiser wijst op TBV 1998/27 van 20 november 1998 waarin is neergelegd dat het vereiste van officiële en gelegaliseerde (en in bepaalde gevallen geverifieerde) bescheiden een zelfstandig toelatingsvereiste vormt, in die zin dat voor toelating in het kader van het partnerbeleid niet alleen is vereist dat beide partners ongehuwd zijn, maar ook dat zij hun ongehuwde staat aan de hand van bedoelde bescheiden aantonen. Eiser stelt primair dat TBV 1998/27 niet geldig is, omdat verweerder niet bevoegd is om in een beleidsregel neer te leggen dat het ongehuwd-zijn alleen maar kan worden aangetoond met de in die TBV genoemde bescheiden. Voorts wijst eiser er op dat, volgens de in TBV 1998/27 opgenomen toelichting op dit onderdeel, verweerder met dit TBV de in hoofdstuk B1 Vc neergelegde beleidsregels beoogt te verduidelijken. Eiser stelt zich subsidiair op het standpunt dat er op dit onderdeel evenwel geen sprake is van een verduidelijking van beleid, maar van een wijziging (aanscherping) van beleid. Deze wijziging is naar de mening van eiser in elk geval op hem niet van toepassing omdat zijn aanvraag om toelating dateert van vóór de bekendmaking van TBV 1998/27. Eiser voert verder aan dat (ook) uit hetgeen in TBV 1998/27 is opgenomen omtrent de wijze van afdoening van een aanvraag om toelating indien geen officieel en gelegaliseerd (en in bepaalde gevallen geverifieerd) bescheid is overgelegd, te weten buiten behandeling stelling van de aanvraag, blijkt dat hier sprake is van wijziging van beleid. Eiser wijst er in dit verband op dat uit de beschikkingspraktijk blijkt dat het vóór de invoering van TBV 1998/27 vrijwel niet voorkwam dat een aanvraag om verlening van een vergunning tot verblijf op die grond buiten behandeling werd gesteld. Eiser heeft ten slotte een beroep gedaan op artikel 8 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). 4. Verweerder stelt zich op het standpunt dat aan eiser terecht en op goede gronden de toelating is geweigerd. 4.1 Verweerder heeft er naar zijn oordeel nooit een misverstand over laten bestaan dat het vereiste van het aantonen van het ongehuwd-zijn met officiële en gelegaliseerde (en in bepaalde gevallen geverifieerde) documenten bij de uitvoering van hoofdstuk B1 Vc een zelfstandig toelatingsvereiste vormt. Dit vereiste is geen beleidsregel omtrent de vaststelling van feiten of de uitleg van wettelijke voorschriften. Dit vereiste is - als gezegd - een zelfstandige eis die in het kader van het partnerbeleid wordt gesteld, aldus verweerder. Met betrekking tot dit aspect beoogt TBV 1998/27 van 20 november 1998 geen beleidswijziging in het leven te roepen. TBV 1998/27 moet worden gezien als een reactie op een aantal uitspraken van de nevenzittingsplaats Amsterdam (waaronder de uitspraak van 2 maart 1998, gepubliceerd in JV 1998/61), waarin werd geoordeeld dat dit vereiste geen extra inhoudelijke eis voor toelating betreft, maar een regel van bewijsrecht bevat met betrekking tot het ongehuwd-zijn. Gelet op bedoelde uitspraken is verweerder ertoe overgegaan om in TBV 1998/27 voor alle duidelijkheid nog eens expliciet vast te leggen dat er in dit kader sprake is van een zelfstandig toelatingsvereiste. In TBV 1998/27 wordt met betrekking tot dit aspect dus slechts geldend beleid weergegeven, aldus verweerder. Verweerder benadrukt dat wat de toepassing van artikel 4:5 Awb betreft er wél sprake is van een beleidswijziging. Vóór TBV 1998/27 werd artikel 4:5 Awb in beginsel in deze situatie niet toegepast. Wat dit aspect betreft, is dus sprake van een aanscherping van het beleid, welke aanscherping geldt vanaf 1 december 1998. Dit betekent dat indien bij een aanvraag van vóór 1 december 1998 niet de vereiste documenten waren overgelegd, deze aanvraag veelal (toch) inhoudelijk werd afgedaan, terwijl vanaf genoemde datum een dergelijke aanvraag met toepassing van artikel 4:5 Awb wordt afgedaan. In zaken, als de onderhavige, waarin artikel 4:5 Awb niet is toegepast, kan een in de bezwaarfase overgelegd officieel en gelegaliseerd (en in bepaalde gevallen geverifieerd) document nog worden meegenomen. Dat geldt vanzelfsprekend niet voor "nieuwe" zaken waarin immers artikel 4:5 Awb wordt toegepast, aldus verweerder. 4.2 De rechtbank heeft verweerder op 20 september 1999 verzocht om aan te geven op welke grond naar zijn oordeel artikel 4:5 Awb kan worden toegepast, indien de vreemdeling zijn ongehuwde staat niet met de vereiste documenten heeft aangetoond. Verweerder heeft daarop geantwoord dat onder die omstandigheid niet kan worden beoordeeld of wordt voldaan aan het vereiste van ongehuwd-zijn. Er is alsdan sprake van een situatie waarin de verstrekte bescheiden onvoldoende zijn voor de beoordeling van de aanvraag, aldus verweerder. Daarom kan volgens verweerder, bij het ontbreken van de vereiste documenten en na het ongebruikt verstrijken van een hersteltermijn, artikel 4:5 Awb worden toegepast. 4.3 Verweerder wijst er op dat in de zaak van eiser artikel 4:5 Awb niet is toegepast. Dit betekent dat tot het besluit op bezwaar rekening kon worden gehouden met alsnog overgelegde gelegaliseerde (en geverifieerde) officiële documenten. Verweerder stelt zich op het standpunt dat aan eiser de toelating terecht is geweigerd nu hij ten tijde van het bestreden besluit niet met een gelegaliseerd en geverifieerd officieel document heeft aangetoond ongehuwd te zijn. Eerst op 2 november 1998 heeft eiser een dergelijk document overlegd, derhalve ná het bestreden besluit van 18 augustus 1998. Verweerder heeft bij het nemen van dat besluit dan ook geen rekening kunnen houden met die akte. Gelet op het karakter van de door de rechter uit te voeren toetsing in beroep (ex tunc), dient ook de rechter die akte buiten beschouwing te laten, aldus verweerder. Verweerder benadrukt dat slechts een geslaagd beroep op de inherente afwijkingsbevoegdheid zou kunnen leiden tot een afwijking van het vereiste van officiële en gelegaliseerde (en in bepaalde gevallen geverifieerde) documenten. Op de voet van artikel 4:84 Awb dient het bestuursorgaan immers overeenkomstig de beleidsregel te handelen, tenzij dat voor de vreemdeling gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen. Het is aan de vreemdeling om die bijzondere omstandigheden te stellen en aannemelijk te maken, aldus verweerder. In de visie van verweerder is van dergelijke omstandigheden in de zaak van eiser geen sprake. Verweerder meent ten slotte dat de weigering van toelating evenmin schending oplevert van artikel 8 EVRM. De rechtbank overweegt het volgende. 5. Ingevolge artikel 11, vijfde lid, Vw kan het verlenen van een vergunning tot verblijf worden geweigerd op gronden aan het algemeen belang ontleend. Verweerder voert met het oog op de bevolkings- en werkgelegenheidssituatie hier te lande bij de toepassing van genoemd artikellid een beleid waarbij vreemdelingen in het algemeen - behoudens verplichtingen voortvloeiende uit internationale overeenkomsten - slechts voor toelating in aanmerking komen, indien met hun toelating hier te lande een wezenlijk Nederlands belang is gediend of indien sprake is van klemmende redenen van humanitaire aard. Dit beleid is neergelegd in de Vreemdelingencirculaire. 6. Eiser beoogt toelating in het kader van het partnerbeleid. Ten tijde van het bestreden besluit, 18 augustus 1998, luidde de toepasselijke, in B1/3 Vc neergelegde beleidsregel - voorzover hier van belang - als volgt: "3.2 Algemene vereisten voor toelating van de partner De algemene vereisten zijn: (..) - ongehuwd zijn (zie 3.2.2); (..) 3.2.2 Beide partners dienen ongehuwd te zijn Het ongehuwd zijn moet met gelegaliseerde officiële documenten worden aangetoond (voor het vereiste van legalisatie en verificatie van bewijsstukken betreffende de staat van personen, zie A4/6.1.2.6). (..)" 7. Partijen verschillen van mening over de vraag of het aantonen van het ongehuwd-zijn met officiële en gelegaliseerde (en in bepaalde gevallen geverifieerde) documenten een zelfstandig toelatingsvereiste is dan wel (louter) een regel van bewijsrecht bevat met betrekking tot het ongehuwd-zijn. De rechtbank stelt vast dat verweerder de tekst van de in (onder meer) B1 Vc neergelegde beleidsregels, voorzover deze betrekking hebben op officiële en gelegaliseerde bescheiden betreffende de staat van personen, heeft gewijzigd bij TBV 1998/27 van 20 november 1998, gepubliceerd in de Staatscourant van 25 november 1998. Deze tekstwijzigingen zijn opgenomen in een bijlage bij TBV 1998/27 en luiden - voorzover hier van belang - als volgt: "3.2 Algemene vereisten voor toelating van de partner De algemene vereisten zijn: (..) - ongehuwd zijn (zie 3.2.2); - een akte betreffende de ongehuwde burgerlijke staat, die in de daarvoor in aanmerking komende gevallen is gelegaliseerd en/of geverifieerd (zie A4/6.1.2.6, B1/3.2.2a en C4); (..) 3.2.2 Beide partners dienen ongehuwd te zijn (..) 3.2.2a Beide partners dienen een officieel en gelegaliseerd document over te leggen waaruit hun ongehuwde burgerlijke staat blijkt. Naast het vereiste dat beide partners ongehuwd moeten zijn, geldt als zelfstandig vereiste dat de ongehuwde burgerlijke staat aan de hand van officiële en gelegaliseerde bescheiden moet worden aangetoond (zie C-4 Vc 1994). (..) Het ongehuwd zijn en het overleggen van officiële en gelegaliseerde bescheiden zijn twee zelfstandige voorwaarden. Aan beide voorwaarden moet dus worden voldaan. De partners dienen zowel ongehuwd te zijn en zij dienen dat door gelegaliseerde officiële bescheiden aan te tonen bij het bestuursorgaan. De aanvrager kan niet in aanmerking worden gebracht voor toelating indien slechts aan één of geen van beide voorwaarden wordt voldaan. (..)" TBV 1998/27 is bij aanvulling 23 van juli 1999 verwerkt in de Vc. De rechtbank merkt voor de goede orde op dat hetgeen in TBV 1998/27 is opgenomen onder 3.2.2a, bij aanvulling 23 in de Vc is opgenomen onder 3.2.2.1. 8. Omtrent de aanleiding tot het uitbrengen van TBV 1998/27 is in dit TBV het volgende opgenomen: "1. Inleiding In dit TBV wordt een nadere toelichting gegeven op vragen die vanuit de praktijk zijn gesteld over het vereiste van gelegaliseerde documenten bij de uitvoering van hoofdstuk B1 van de Vreemdelingencirculaire. Daarbij is met name onduidelijkheid gerezen over de vraag of het vereiste van gelegaliseerde bescheiden een zelfstandig toelatingsvereiste vormt. (..) 2. Toelichting De voorwaarden voor toelating in het kader van het partnerbeleid (hoofdstuk B1/3 Vc 1994) behelzen onder meer dat beide partners ongehuwd zijn en dat zij hun ongehuwde staat aan de hand van officiële en gelegaliseerde bescheiden aantonen. Hierover is enige onduidelijkheid gerezen. Het betreft echter twee zelfstandige voorwaarden. Aan ieder van deze twee voorwaarden moet worden voldaan. Een vreemdeling komt immers niet in aanmerking voor toelating in het kader van hoofdstuk B1/3 Vc 1994, indien a. wel officiële en gelegaliseerde bescheiden zijn overgelegd, maar (een van) de partner(s) in werkelijkheid gehuwd is; en evenmin indien b. beide partners weliswaar ongehuwd zijn, maar dat (nog) niet kunnen aantonen met officiële en gelegaliseerde bescheiden. (..) In de bijlage bij dit TBV wordt de tekst van hoofdstuk B1/3.2 Vc 1994 (en vergelijkbare hoofdstukken in deel B van de Vreemdelingencirculaire) gewijzigd om duidelijker tot uitdrukking te brengen dat het hier twee zelfstandige vereisten betreft, waaraan, voor de toepassing van het bepaalde bij en krachtens de Vreemdelingenwet, tegelijk moet worden voldaan. Dit betreft een tekstuele wijziging. (..)" 9. Het is de rechtbank niet gebleken dat verweerder vóór de bekendmaking van TBV 1998/27 van 20 november 1998 het vereiste van het aantonen van de ongehuwde staat met officiële en gelegaliseerde (en in bepaalde gevallen geverifieerde) bescheiden als een bewijsvoorschrift beschouwde en niet als een materieel vereiste voor toelating. De tekst van B1/3 Vc, zoals deze luidde vóór de bekendmaking van TBV 1998/27, dwingt niet tot de interpretatie dat wel sprake was van een bewijsvoorschrift. 10. Geen rechtsregel staat er aan in de weg het vereiste van het aantonen van de ongehuwde staat met officiële en gelegaliseerde (en in bepaalde gevallen geverifieerde) bescheiden te stellen als materiële voorwaarde voor toelating. 11. Er is geen grond voor het oordeel dat met deze beleidsregel de grenzen van een redelijke beleidsbepaling worden overschreden. Daartoe diene het volgende. De rechtbank stelt vast dat de eis van ongehuwd-zijn niet in een wettelijk voorschrift is gesteld, doch in een beleidsregel. De door de wetgever in artikel 11, vijfde lid, Vw aan verweerder toegekende beleidsvrijheid met betrekking tot vergunningverlening biedt naar het oordeel van de rechtbank ook de ruimte om die eis te stellen. Eiser heeft niet gesteld dat de eis van ongehuwd-zijn onredelijk zou zijn. Naar het oordeel van de rechtbank kan evenmin worden gezegd dat verweerder niet binnen de grenzen van een redelijke beleidsbepaling is gebleven door ten aanzien van het in het beleid opgenomen feit van ongehuwd-zijn, voor te schrijven dat dit moet worden aangetoond aan de hand van gelegaliseerde (en in bepaalde gevallen geverifieerde) documenten. Aangezien de vereiste bescheiden betrekking hebben op de staat van personen (in casu van de vreemdeling en degene bij wie toelating wordt beoogd), is het niet onredelijk dat in de beleidsregel is opgenomen dat het aan de betrokkenen is om aan de hand van gelegaliseerde (en in bepaalde gevallen geverifieerde) documenten aan te tonen dat zij ongehuwd zijn. Artikel 3:2 Awb staat daaraan niet in de weg, reeds nu de in artikel 3:2 Awb neergelegde onderzoeksplicht slechts ziet op `de relevante feiten' die krachtens een wettelijk voorschrift dan wel een beleidsregel zijn betrokken bij een bepaalde vergunningverlening. In casu betreft die onderzoeksplicht primair de vraag of door de betrokkenen aan de hand van gelegaliseerde (en in bepaalde gevallen geverifieerde) documenten is aangetoond dat zij ongehuwd zijn. 12. Vervolgens dient te worden nagegaan of in dit geval het beleid juist is toegepast. 13. Tussen partijen is niet in geschil dat eiser ten tijde van het bestreden besluit niet met gelegaliseerde en geverifieerde officiële documenten heeft aangetoond dat hij ongehuwd is. Gelet hierop kon eiser ten tijde van het bestreden besluit aan het partnerbeleid geen aanspraak op toelating ontlenen. 14. Gesteld noch gebleken is dat eiser aan enige andere door verweerder gehanteerde beleidsregel aanspraak op toelating kon ontlenen. 15. Ingeval niet wordt voldaan aan de beleidsregels voor toelating zal verweerder op de voet van artikel 4:84 Awb de vraag moeten beantwoorden of sprake is van door de vreemdeling aangevoerde bijzondere feiten en omstandigheden die aanleiding dienen te zijn om in zijn geval van de beleidsregels af te wijken. Dat kan zijn omdat die bijzondere feiten en omstandigheden bij het opstellen van de beleidsregels niet of onvoldoende onder ogen zijn gezien of omdat de afweging van belangen die aan de beleidsregels ten grondslag heeft gelegen in de bijzondere situatie van de vreemdeling niet tot een redelijke uitkomst leidt. 16. De rechtbank is van oordeel dat toepassing van het beleid voor eiser geen gevolgen heeft die wegens bijzondere feiten en omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot het doel van het beleid. Als een dergelijke bijzondere omstandigheid kan niet gelden dat het, zoals de gemachtigde van eiser ter zitting heeft benadrukt, voorkomt dat het (zeer) lange tijd duurt alvorens de Minister van Buitenlandse Zaken een beslissing neemt op een aanvraag om legalisatie. Overigens is er ten aanzien van de door eiser overgelegde documenten geen sprake geweest van vertraging in de afhandeling door de Minister van Buitenlandse Zaken van een aanvraag om legalisatie. De rechtbank wijst er voorts op dat, zoals de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft bepaald in haar uitspraak van 18 februari 1999 (gepubliceerd in JV 1999/76), (de weigering van) legalisatie is aan te merken als een besluit in de zin van artikel 1:3 Awb. Daaruit volgt dat tegen het niet-tijdig beslissen op een aanvraag om legalisatie rechtsmiddelen openstaan. Ook overigens is er geen grond voor het oordeel dat verweerder bij afweging van de betrokken belangen niet in redelijkheid aan eiser de toelating heeft kunnen weigeren. 17. Krachtens artikel 8, eerste lid, EVRM heeft een ieder recht op respect voor zijn familie- en gezinsleven. De rechtbank gaat er van uit dat eiser, zijn partner en de dochter in een zodanige betrekking tot elkaar staan dat er sprake is van familie- en gezinsleven in de zin van artikel 8, eerste lid, EVRM. Tussen partijen is niet is geschil dat geen sprake is van inmenging in de zin van evenvermelde verdragsbepaling. Het besluit van verweerder om aan eiser een vergunning tot verblijf te weigeren strekt er niet toe hem een verblijfstitel te ontnemen die hem tot het uitoefenen van het familie- en gezinsleven hier te lande in staat stelde. Niet is gebleken dat zich in dit geval zodanige feiten en omstandigheden voordoen dat uit het recht op respect voor het familie- en gezinsleven voor verweerder de positieve verplichting voortvloeit om eiser door het verlenen van een vergunning tot verblijf het uitoefenen van het familie- en gezinsleven in Nederland mogelijk te maken. Daarbij is in overweging genomen dat tegenover het belang dat voor eiser is gemoeid met de uitoefening van het familie- en gezinsleven in Nederland, aan de zijde van verweerder staat de behartiging van het openbaar belang gelegen in het voeren van een restrictief toelatingsbeleid. Verweerder heeft bij de te maken afweging van deze belangen betrokken dat eiser toen hij met zijn partner ging samenwonen heeft moeten beseffen dat zijn verblijf hier te lande niet steunde op een daartoe strekkende aan de Vreemdelingenwet ontleende verblijfstitel. Voorts heeft verweerder in aanmerking genomen dat de weigering, eiser toe te laten geen definitief karakter heeft, nu hij alsnog over de vereiste documenten zou kunnen gaan beschikken. Verder heeft verweerder in aanmerking genomen dat, gelet op de leeftijd van de dochter, ten tijde van het bestreden besluit geen sprake was van worteling in de Nederlandse samenleving. Ten slotte is niet gebleken van objectieve belemmeringen om het familie- en gezinsleven in Nigeria uit te oefenen. De rechtbank ziet geen grond voor het oordeel dat verweerder bij afweging van de betrokken belangen niet in redelijkheid heeft kunnen komen tot het oordeel dat van schending van het bepaalde in artikel 8 EVRM geen sprake was. 18. Gelet op de stukken en het verhandelde ter zitting merkt de rechtbank, ten overvloede, nog het volgende op. 18.1 Verweerder heeft aangegeven dat TBV 1998/27 van 20 november 1998 moet worden aangemerkt als een wijziging van beleid, voorzover daarin is bepaald dat een aanvraag om toelating met toepassing van artikel 4:5 Awb buiten behandeling wordt gesteld indien bij de indiening van de aanvraag (en na het verstrijken van een hersteltermijn) het ongehuwd-zijn niet met de vereiste documenten is aangetoond. Verweerder heeft ter onderbouwing van dit standpunt aangegeven dat artikel 4:5 Awb kan worden toegepast omdat bij het ontbreken van de vereiste documenten moet worden geoordeeld dat de verstrekte gegevens en bescheiden onvoldoende zijn voor de beoordeling van de aanvraag. 18.2 Artikel 4:5, eerste lid, Awb bepaalt dat indien een aanvrager niet heeft voldaan aan enig wettelijk voorschrift voor het in behandeling nemen van de aanvraag of indien de verstrekte gegevens en bescheiden onvoldoende zijn voor de beoordeling van de aanvraag of voor de voorbereiding van de beschikking, het bestuursorgaan kan besluiten de aanvraag niet te behandelen, mits de aanvrager de gelegenheid heeft gehad binnen een door het bestuursorgaan gestelde termijn de aanvraag aan te vullen. Niet in geschil is dat het vereiste van het aantonen van de ongehuwde staat met officiële en gelegaliseerde (en in bepaalde gevallen) geverifieerde bescheiden niet is neergelegd in "enig wettelijk voorschrift voor het in behandeling nemen van de aanvraag". 18.3 Artikel 4:2, tweede lid, Awb bepaalt dat de aanvrager - naast de in het eerste lid van genoemd artikel vermelde gegevens - voorts de gegevens en bescheiden verschaft die voor de beslissing op de aanvraag nodig zijn en waarover hij redelijkerwijs de beschikking kan krijgen. 18.4 Naar het oordeel van de rechtbank dient artikel 4:2, tweede lid, Awb aldus te worden verstaan dat met "gegevens en bescheiden die voor de beslissing op de aanvraag nodig zijn" zijn bedoeld gegevens en bescheiden zonder welke verweerder niet is staat is om verantwoord een beslissing te nemen. Daarvan is in zaken als hierbedoeld geen sprake. Het gaat er in de beleidsregel immers om of met gelegaliseerde (en in bepaalde gevallen geverifieerde) documenten is aangetoond dat de betrokkenen ongehuwd zijn. Indien over die documenten niet wordt beschikt, kan de aanvraag inhoudelijk worden beoordeeld en zal die beoordeling in de regel tot afwijzing leiden. Desalniettemin kan de zorgvuldigheid gebieden dat de aanvrager een redelijke termijn wordt gegeven om die documenten alsnog over te leggen. Toepassing van artikel 4:5 Awb is in deze situatie dan ook niet aan de orde. 19. Op grond van hetgeen hiervoor is overwogen onder 9 tot en met 17 is de rechtbank van oordeel dat het besluit op bezwaar waarbij aan eiser de toelating is geweigerd, in rechte standhoudt. Het beroep is mitsdien ongegrond. 20. Van omstandigheden op grond waarvan één der partijen moet worden veroordeeld in de door de andere partij gemaakte kosten is de rechtbank niet gebleken. III. BESLISSING De Arrondissementsrechtbank te 's-Gravenhage, RECHT DOENDE: verklaart het beroep van eiser ongegrond. Aldus gedaan door mrs. A.C.J. van Dooijeweert, C.E. Dettmeijer-Vermeulen en A. Stehouwer en in het openbaar uitgesproken op 10 november 1999 door mr. A.C.J. van Dooijeweert, in tegenwoordigheid van de griffier mr. drs. R. Depping. griffier voorzitter afschrift verzonden op: 10 november 1999