ECLI:NL:RBROT:2025:744

RECHTBANK ROTTERDAM Bestuursrecht zaaknummers: ROT 23/8846 en ROT 23/8849 uitspraak van de enkelvoudige kamer van 23 januari 2025 in de zaken tussen [naam eiseres] , uit [plaats] , eiseres (gemachtigde: mr. M.J.J.E. Stassen), en [verweerder] (gemachtigde: mr. R.R. Berkhout). Inleiding 1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank de beroepen van eiseres tegen twee door [verweerder] aan haar opgelegde bestuurlijke boetes van elk € 15.000,- vanwege overtreding van bij of krachtens de Wet dieren gestelde voorschriften. Hiertoe heeft [verweerder] besloten bij twee afzonderlijke besluiten van 11 augustus 2023. 1.1. Met de bestreden besluiten van 16 november 2023 (ROT 23/8846) en 17 november 2023 (ROT 23/8849) op de bezwaren van eiseres is [verweerder] bij die besluiten gebleven. 1.2. [verweerder] heeft op de beroepen gereageerd met verweerschriften. 1.3. De rechtbank heeft de beroepen op 18 december 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [persoon A] namens eiseres, de gemachtigde van eiseres, de gemachtigde van [verweerder] en [persoon B] , werkzaam als toezichthoudend dierenarts bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA). Totstandkoming van de besluiten 2. [verweerder] heeft zijn besluiten gebaseerd op twee rapporten van bevindingen, opgemaakt door toezichthouders van de NVWA. In zaak ROT 23/8846 2.1. In het rapport van bevindingen van 4 juli 2023 (2023/177905/145933) staat onder meer het volgende: “(…) Bevinding(en): Datum en tijdstip van de bevinding: 28 februari 2023 omstreeks 9:00 uur. (…) Tijdens mijn inspectie bevond ik mij op de expeditie van [naam eiseres] . Hier hingen verschillende partijen klaar om geladen te worden in vrachtwagens voor verschillende bestemmingen. Ik voerde een baansmeercontrole uit van het hangend vlees (hele kalverkarkassen of delen van kalverkarkassen) op de expeditie. Tijdens deze controle bekeek ik een partij voorvoeten die klaar hingen voor verlading en goedgekeurd waren voor menselijke consumptie te zien aan het EG merk op het etiket (foto 1). Ik zag dat één voorvoet bezoedeld was met mest en stro zijnde fecale bezoedeling (foto 2 en 3). Het was door de kleur en structuur voor mij duidelijk dat het ging om mest en stro. Het bedrijf had dit nog niet opgemerkt. Direct na constatering van de fecale bezoedeling heb ik een medewerker van de expeditie gewezen op de verontreiniging op het karkasdeel. Daarna heb ik foto's gemaakt. De medewerker heeft vervolgens op correcte wijze de bezoedeling verwijderd door het weg te snijden. Hieruit bleek mij dat levensmiddelen niet in alle stadia van de productie werden beschermd tegen elke vorm van verontreiniging waardoor de levensmiddelen ongeschikt kunnen worden voor menselijke consumptie, schadelijk worden voor de gezondheid, dan wel op zodanige wijze kunnen worden verontreinigd dat zij redelijkerwijze niet meer in die staat kunnen worden geconsumeerd. (…)” 2.1.1. Op 19 juli 2023 heeft [verweerder] zijn voornemen kenbaar gemaakt om aan eiseres een bestuurlijke boete op te leggen. Eiseres heeft geen zienswijze op dit voornemen naar voren gebracht. Bij besluit van 11 augustus 2023 (boetezaaknummer [zaaknummer 1] ) heeft [verweerder] aan eiseres een bestuurlijke boete van € 15.000,- opgelegd. In zaak ROT 23/8849 2.2. In het rapport van bevindingen van 3 maart 2023 (2023/177945/145904) staat onder meer het volgende: “(…) Bevinding(en): Datum en tijdstip van de bevinding: 1 maart 2023 omstreeks 06:17 uur. (…) In de ochtend tijdens mijn inspectie bevond ik mij op de expeditie van [naam eiseres] . Hier hing vlees van kalveren klaar om geladen te worden in vrachtwagens voor verschillende bestemmingen. Ik voerde een baansmeercontrole uit van het hangend vlees op de expeditie. Tijdens deze controle bekeek ik een partij crops (schouder, met been en schenkel) die klaar hingen voor verlading. Ik zag dat twee verschillende crops bezoedeld waren met mest en stro (zie fotobijlage, foto 2 en foto 5). Het was door de kleur en het uiterlijk voor mij duidelijk dat het ging om mest en stro (zie fotobijlage, foto 1, foto 3 en foto 4). Het bedrijf had dit nog niet opgemerkt. Alle controles die het bedrijf heeft gedaan in het kader van hun op HACCP gebaseerde procedures waren afgerond op het moment dat ik de verontreiniging aantrof. Ik zag tevens dat de karkasdelen goedgekeurd waren voor humane consumptie. Dit bleek mij uit het aanwezige EG- merk '9' die aanwezig was op de etiketten welke bevestigd waren aan de verontreinigde karkasdelen (zie foto 2 en 5). Ik ben vervolgens naar het kantoor bij de expeditie gegaan en heb daar tegen een medewerker gezegd dat ik fecale bezoedeling had aangetroffen op crops. Hij is daarop mee gegaan naar de vleesdelen en heeft daar op correcte wijze de fecale bezoedeling verwijderd door het eraf te snijden. Het zat op twee crops en beide heeft hij correct opgeknapt. Ik zag dat levensmiddelen niet in alle stadia van de productie, verwerking en distributie werden beschermd tegen elke vorm van verontreiniging waardoor de levensmiddelen ongeschikt kunnen worden voor menselijke consumptie, schadelijk worden voor de gezondheid, dan wel op zodanige wijze kunnen worden verontreinigd dat zij redelijkerwijze niet meer in die staat kunnen worden geconsumeerd. (…)” 2.2.1. Op 20 juli 2023 heeft [verweerder] zijn voornemen kenbaar gemaakt om aan eiseres een bestuurlijke boete op te leggen. Eiseres heeft geen zienswijze op dit voornemen naar voren gebracht. Bij besluit van 11 augustus 2023 (boetezaaknummer [zaaknummer 2] ) heeft [verweerder] aan eiseres een bestuurlijke boete van € 15.000,- opgelegd. In beide zaken 2.3. [verweerder] heeft beide bestuurlijke boetes opgelegd omdat levensmiddelen niet in alle stadia van de productie, verwerking en distributie werden beschermd tegen elke vorm van verontreiniging waardoor het vlees ongeschikt kan worden voor menselijke consumptie, schadelijk kan worden voor de gezondheid, dan wel op een zodanige wijze kan worden verontreinigd dat het redelijkerwijze niet meer in die staat kan worden geconsumeerd. Volgens [verweerder] heeft eiseres daarmee overtredingen begaan van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, in verbinding met artikel 2.4, eerste lid, onder c, van de Regeling dierlijke producten, in verbinding met artikel 4, tweede lid, in verbinding met Bijlage II, hoofdstuk IX, onder 3, van de Verordening (EG) 852/2004 (Vo. 852/2004). [verweerder] heeft verder in beide zaken het standaardboetebedrag verhoogd, omdat eiseres eerder is beboet voor eenzelfde overtreding (boetebesluit van 19 augustus 2022, boetezaaknummer [zaaknummer 3] ) en er nog geen vijf jaar zijn verlopen sinds die eerdere boete onherroepelijk is geworden. De boetes zijn gelijk aan de som van de voor de overtreding op te leggen boete (€ 2.500,-) en de voor die eerdere overtreding opgelegde boete (€ 12.500,-). 2.4. De bestreden besluiten berusten – samengevat en voor zover van belang – op de volgende overwegingen. Exploitanten van levensmiddelenbedrijven moeten zich houden aan de algemene hygiënevoorschriften van Bijlage II van Vo. 852/2004 (waaronder punt 3, van hoofdstuk IX) en aan alle specifieke voorschriften van Verordening nr. 853/2004 (Vo.

3. De rechtbank beoordeelt de rechtmatigheid en de evenredigheid van de aan eiseres opgelegde bestuurlijke boetes. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres. 4. De beroepen zijn ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. 4.1. De voor de beoordeling van de beroepen belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak. Heeft [verweerder] de boetes gebaseerd op de juiste grondslag? 5. Eiseres betoogt dat de fecale bezoedeling is geconstateerd, zonder dat op enige wijze duidelijk is geworden hoe die bezoedeling is ontstaan. Als die oorzaak van de bezoedeling niet is komen vast te staan, dan kan [verweerder] geen boete opleggen met de overweging dat de levensmiddelen onvoldoende zouden hebben beschermd. Er had dan ook een andere norm moeten worden toegepast, namelijk de norm van de punten 7 en/of 10 van hoofdstuk IV, sectie I van bijlage III van Vo. 853/2004. Dat beide bepalingen naast elkaar kunnen bestaan moge zo zijn, maar als de bepaling van de bescherming wordt gebruikt zal toch minstens aangetoond moeten worden dat eiseres die bescherming niet heeft geboden, en daar is een bepaling van de oorzaak van de bezoedeling voor nodig. Door nu een andere, ruimere bepaling te nemen wordt die bescherming van eiseres ten onrechte omzeild. Eiseres heeft de kans niet gekregen om de bezoedeling zelf te constateren en te verwijderen. Dat de toezichthouder de bezoedeling eerder heeft geconstateerd dan eiseres wil niet zeggen dat zij het niet geconstateerd zou hebben voordat de levensmiddelen in de voedselketen terecht kwamen. 5.1. Deze beroepsgrond slaagt niet. 5.1.1. De rechtbank stelt voorop dat de norm van Bijlage II, hoofdstuk IX, onder 3, van Vo. 852/2004 voorschrijft dat levensmiddelen in alle stadia worden beschermd tegen elke vorm van verontreiniging. Daarbij merkt de rechtbank op dat dit voorschrift een ruime norm bevat; het gaat om elke vorm van verontreiniging en op grond van artikel 2, eerste lid, onder f, van Vo. 852/2004 is sprake van verontreiniging bij de aanwezigheid of introductie van een gevaar. Daarnaast hoeft gelet op het woord ‘kunnen’ niet vast te staan dat de levensmiddelen daadwerkelijk zijn verontreinigd of niet meer geschikt zijn voor menselijke consumptie. Dat de karkassen na het einde van het slachtproces indien nodig worden opgeknapt doet daar niet aan af. 5.1.2. In de onderhavige zaken is de bezoedeling geconstateerd op de expeditie van eiseres, waar de (delen van de) karkassen klaar hingen om geladen te worden in vrachtwagens. Dit betekent dat de constateringen zijn gedaan op een punt in het productieproces na het aanbrengen van het gezondheidsmerk dat het einde van het slachtproces markeert. Daarmee zijn de bezoedelingen aangetroffen na de uitslachtfase waarop de punten 7 en 10 specifiek zien. Tegen deze achtergrond volgt de rechtbank eiseres niet in het standpunt dat [verweerder] punten 7 en 10 van Vo. 853/2004 ten grondslag had moeten leggen aan de overtreding. 5.1.3. Het betoog van eiseres dat [verweerder] het standpunt inneemt dat fecale bezoedeling enkel in de uitslachtfase kan ontstaan, leidt de rechtbank niet tot een ander oordeel. In de eerste plaats gaat het hier om constateringen die zijn gedaan ná de uitslachtfase, en daarmee in een ander stadium. Daarnaast heeft eiseres zelf betoogd dat er ook oorzaken denkbaar zijn voor het ontstaan van fecale bezoedelingen ná de uitslachtfase en heeft zij betoogd dat het mogelijk is dat bezoedelingen pas later in het proces zichtbaar worden. Tot slot geldt dat punt 3 spreekt van alle stadia van de productie. Daaronder valt naar het oordeel van de rechtbank ook de uitslachtfase waarop de punten 7 en 10 zien. De rechtbank is met [verweerder] van oordeel dat de algemene hygiënevoorschriften van Bijlage II van Vo. 852/2004 (waaronder punt 3, van hoofdstuk IX) en de specifieke voorschriften van Verordening nr. 853/2004 (waaronder punt 7 en 10 van hoofdstuk IV, sectie I, Bijlage III) elkaar niet uitsluiten en naast elkaar kunnen bestaan. 5.1.4. Het voorgaande leidt tot de conclusie dat [verweerder] de norm van punt 3 van Vo. 852/2004 ten grondslag heeft kunnen leggen aan de overtreding. Niet in geschil is dat de bezoedelingen zijn aangetroffen. De rechtbank volgt [verweerder] in het standpunt dat de fecale bezoedeling in deze gevallen zo ver in het productieproces aangetroffen, dat evident is dat de levensmiddelen op het moment van de bevinding in elk geval niet beschermd bleken te zijn (geweest) tegen elke vorm van verontreiniging. 5.2. Op grond van het voorgaande is komen vast te staan dat eiseres twee maal in strijd heeft gehandeld met artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, in verbinding met artikel 2.4, eerste lid, aanhef en onder c, van de Regeling dierlijke producten, in verbinding met artikel 4, tweede lid, in verbinding met Bijlage II, hoofdstuk IX, onder 3, van de Vo. 852/2004. [verweerder] was daarom bevoegd eiseres daarvoor twee bestuurlijke boetes op te leggen. Hoogte en evenredigheid van de boetes 6. Eiseres betoogt dat zij weet dat er na het opdelen nog bezoedelingen zichtbaar kunnen worden en is daar alert op. Het feit dat de toezichthouder het eerder heeft gezien, maakt niet dat eiseres een beboetbaar verwijt gemaakt kan worden en maakt in ieder geval dat de boetes niet evenredig zijn. Verder is er geen enkele overweging gewijd aan een mogelijk beleid als het gaat om het blijven stapelen van bestuurlijke boetes. In deze gevallen is de boete van € 2.500,- inmiddels zes keer verhoogd, door telkens eerdere verhogingen weer te verhogen. Daarbij is niet komen vast te staan of de eerste boete of eerste verhoging ook binnen de termijn van vijf jaren valt, of al eerder is opgelegd. Een verhoging is er als extra sanctie, maar dezelfde verhoging wordt telkens weer opgelegd en dat is niet wat de recidiveregeling toestaat. Het bedrag loopt dan ook volledig uit de pas met hetgeen in het strafrecht zou worden opgelegd voor dergelijke overtredingen. Niet is gemotiveerd waarom er zonder beperking steeds maar weer verhoogd mag worden, en waarom de opgelegde boete nog in verhouding staat tot het geconstateerde feit. Omstandigheden als de grootte van het bedrijf en het aantal slachtingen per jaar zijn niet meegenomen in de overwegingen, terwijl van belang is vast te stellen hoeveel er wél goed gaat. Zoals in bezwaar al is aangegeven: dit soort hoge bedragen kunnen beter aangewend worden binnen het bedrijf om de bescherming van levensmiddelen nog verder te verbeteren. De boete staat in geen enkele verhouding meer tot het geconstateerde feit 6.1. Deze beroepsgrond slaagt niet. 6.1.1. Ten aanzien van de hoogte van de boetes stelt de rechtbank voorop dat de wetgever een afweging heeft gemaakt welke boete bij deze overtreding passend moet worden geacht. De rechtbank acht het standaardbedrag van € 2.500,- voor deze overtreding niet onredelijk. Het met Vo. 852/2004 gediende doel - het beschermen van de volksgezondheid - staat voorop. [verweerder] stelt in de verweerschriften terecht dat de omstandigheid dat het om een kleine bezoedeling gaat, nergens aan afdoet en dat de toezichthouder de bezoedeling ook heeft gezien. De rechtbank merkt daarbij nog op dat zij uit de verklaringen van [persoon A] ter zitting niet opmaakt dat de toezichthouder de karkassen of delen daarvan onder andere omstandigheden heeft beoordeeld dan de medewerkers van eiseres. Het kan eiseres daarom worden verweten dat haar medewerkers de bezoedelingen niet hebben opgemerkt voordat de toezichthouder dat deed.

7. De beroepen zijn ongegrond. Dat betekent dat de bestuurlijke boetes in stand blijven. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.

De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond. Deze uitspraak is gedaan door mr. S.M. Goossens, rechter, in aanwezigheid van mr. S.M.J. Bos, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 23 januari 2025. griffier rechter Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: Informatie over hoger beroep Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Digitaal hoger beroep instellen kan op www.rechtspraak.nl. Hoger beroep instellen kan eventueel ook nog steeds door verzending van een brief aan het College van Beroep voor het bedrijfsleven, Postbus 20021, 2500 EA ’s-Gravenhage. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving Algemene wet bestuursrecht Artikel 5:46, eerste en derde lid 1. De wet bepaalt de bestuurlijke boete die wegens een bepaalde overtreding ten hoogste kan worden opgelegd. 3. Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. Verordening (EG) nr. 852/2004 Artikel 4, tweede lid Exploitanten van levensmiddelenbedrijven die zich bezighouden met enigerlei stadium van de productie, verwerking en distributie van levensmiddelen dat volgt op de stadia waarop lid 1 van toepassing is, houden zich aan de algemene hygiënevoorschriften van bijlage II, alsmede aan alle specifieke voorschriften van Verordening (EG) nr. 853/2004. Bijlage II, hoofdstuk IX, onder punt 3 In alle stadia van de productie, verwerking en distributie moeten levensmiddelen worden beschermd tegen elke vorm van verontreiniging waardoor de levensmiddelen ongeschikt kunnen worden voor menselijke consumptie, schadelijk worden voor de gezondheid, dan wel op een zodanige wijze kunnen worden verontreinigd dat zij redelijkerwijze niet meer in die staat kunnen worden geconsumeerd. Wet dieren Artikel 6.2, eerste lid Het is verboden in strijd te handelen met bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of bij ministeriële regeling aangewezen voorschriften van EU-verordeningen betreffende onderwerpen waarop deze wet van toepassing is. Artikel 8.7 Onze Minister kan een overtreder een bestuurlijke boete opleggen. Artikel 8.8, eerste lid Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld over de hoogte van de bestuurlijke boete die voor een overtreding of voor categorieën van overtredingen kan worden opgelegd. Regeling dierlijke producten Artikel 2.4, eerste lid, onder c 1. Voorschriften van EU-verordeningen als bedoeld in artikel 6.2, eerste lid, van de wet zijn: c. de artikelen (…) 4, (…), tweede (…) lid, (…), van verordening (EG) nr. 852/2004. Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren Artikel 2.2, eerste lid, onder c, en derde lid 1. De hoogte van de bestuurlijke boete die Onze Minister aan een overtreder voor een overtreding kan opleggen wordt overeenkomstig de volgende boetecategorieën vastgesteld: c. categorie 3: € 2500; 3. Bij ministeriële regeling worden de bepalingen waarvoor in geval van overtreding een bestuurlijke boete kan worden opgelegd, ingedeeld overeenkomstig de daarbij aangewezen boetecategorie. Artikel 2.5, eerste lid Indien ten tijde van het begaan van een overtreding nog geen vijf jaren zijn verstreken sinds een eerder aan de overtreder opgelegde bestuurlijke boete voor eenzelfde overtreding onherroepelijk is geworden, is de bestuurlijke boete gelijk aan de som van de op grond van de artikelen 2.2, 2.3 en 2.4 voor de overtreding op te leggen bestuurlijke boete en de voor die eerdere overtreding opgelegde bestuurlijke boete. Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren Artikel 1.2 De hoogte van de bestuurlijke boete, bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, van het besluit, wordt vastgesteld overeenkomstig de bedragen die horen bij de boetecategorieën die in de bijlage bij deze regeling voor desbetreffende overtredingen zijn vastgelegd. Bijlage als bedoeld in artikel 1.2 van de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren Regeling dierlijke producten Categorie Artikel 2.4, eerste lid, onderdeel c, voor zover dat onderdeel betrekking heeft 3 op de artikelen (…) 4, eerste tot en met derde lid (…) van verordening (EG) nr. 852/2004. Uitspraak van 13 juni 2023, ECLI:NL:RBROT:2023:4949.