ECLI:NL:RBROT:2025:13928

RECHTBANK ROTTERDAM Zittingsplaats Rotterdam Bestuursrecht zaaknummer: ROT 23/443 T tussenuitspraak van de enkelvoudige kamer van 24 november 2025 in de zaak tussen [eiseres] , uit Zierikzee, eiseres (gemachtigde: mr. ing. B.M. Brandenburg-Stroo), en het college van burgemeester en wethouders van Schiedam (gemachtigde: mr. J. Pach). Als derde-partij neemt aan de zaak deel: [naam vereniging] uit Schiedam ([naam vereniging]). Samenvatting 1. Deze tussenuitspraak gaat over de afwijzing van een verzoek om handhaving van eiseres. Eiseres is het niet eens met deze afwijzing. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank of het college het verzoek om handhaving mocht afwijzen. 1.1. De rechtbank komt in deze tussenuitspraak tot het oordeel dat het college te laat op het bezwaar van eiseres heeft beslist en dat het college daarom een dwangsom moet betalen. Daarnaast heeft het college de afwijzing van het handhavingsverzoek niet goed genoeg gemotiveerd. De rechtbank geeft daarom de gelegenheid aan het college om het gebrek in het bestreden besluit te herstellen. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

2. Met het besluit van 24 januari 2022 (het primaire besluit) heeft het college het verzoek van eiseres om handhavend op te treden tegen [naam vereniging] afgewezen. Met het besluit van 10 oktober 2022 (het wijzigingsbesluit) heeft het college dit besluit gewijzigd. 2.1. Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een beslissing op bezwaar. Met het bestreden besluit van 19 juni 2023 heeft het college alsnog op het bezwaar beslist en is het college bij de afwijzing van het handhavingsverzoek gebleven. Het beroep van eiseres richt zich mede tegen het bestreden besluit. 2.2. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. Eiseres en het college hebben nadere stukken ingediend. 2.3. De rechtbank heeft het beroep op 13 oktober 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiseres, de gemachtigde van eiseres, [naam 1] en [naam 2], de gemachtigde van het college en namens [naam vereniging] [naam 3] en [naam 4]. Overgangsrecht Omgevingswet 3. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een verzoek om handhaving van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt. Het verzoek om handhaving van de Wabo is gedaan op 6 september 2021. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.

Totstandkoming van het bestreden besluit 4. Eiseres is eigenaar van de woning aan de [adres 1]. Zij heeft het college op 6 september 2021 verzocht om handhavend op te treden tegen [naam vereniging]. Volgens eiseres zijn zonder omgevingsvergunning drie vensteropeningen aangebracht in de noordelijke zijgevel van het pand aan [adres 2]. Eiseres stelt dat hierdoor de privacy op het terras van haar woning wordt aangetast. Zij wil dat de oorspronkelijke situatie met gesloten gevel wordt hersteld. 4.1. Met het primaire besluit heeft het college het handhavingsverzoek van eiseres afgewezen. Met het wijzigingsbesluit heeft het college het primaire besluit gewijzigd door een motivering aan het besluit toe te voegen. 4.2. Eiseres heeft bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit. Het bezwaar richt zich mede tegen het wijzigingsbesluit. Eiseres heeft op 20 januari 2023 beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een besluit op bezwaar. Met het bestreden besluit van 19 juni 2023 heeft het college alsnog op het bezwaar beslist. Het college is bij de afwijzing van het handhavingsverzoek gebleven, omdat het gebrek in het primaire besluit is hersteld met de motivering die in het wijzigingsbesluit alsnog is gegeven. Met het bestreden besluit is het college niet geheel aan het beroep van eiseres tegemoet gekomen. Het beroep heeft daarom mede betrekking op het bestreden besluit. Toetsingskader 5. Op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo is het verboden om zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het bouwen van een bouwwerk.Op grond van artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo is het verboden een bouwwerk of deel daarvan dat is gebouwd zonder omgevingsvergunning in stand te laten. 5.1. De wettelijke regels die van belang zijn voor deze zaak, zoals die vóór 1 januari 2024 luidden, staan in de bijlage bij deze uitspraak. Het beroep tegen het niet tijdig nemen van een beslissing op bezwaar 6. De rechtbank stelt vast dat het college te laat op het bezwaar heeft beslist. Eiseres heeft het college in gebreke gesteld en op de datum waarop het beroep is ingesteld waren er meer dan twee weken verstreken sinds de ingebrekestelling. Het college heeft inmiddels een besluit op bezwaar genomen, maar eiseres heeft nog belang bij een inhoudelijke beoordeling van haar beroep. Het college heeft namelijk nog geen besluit genomen over de toekenning van een bestuurlijke dwangsom op grond van artikel 4:18 van de Awb. De rechtbank zal het beroep voor zover dat is gericht tegen het niet tijdig nemen van een beslissing op bezwaar in de einduitspraak gegrond verklaren. De rechtbank zal zelf de verbeurde dwangsom met toepassing van artikel 8:55c van de Awb in de einduitspraak vaststellen op het maximale bedrag van € 1.442,-. Het beroep tegen het bestreden besluit van 19 juni 2023 7. In het wijzigingsbesluit heeft het college de afwijzing van het handhavingsverzoek toegelicht. De toezichthouder van de gemeente heeft een controle uitgevoerd en verslag uitgebracht in het controlerapport van 25 oktober 2021. De exacte datum van het plaatsen van de drie raamopeningen in de zijgevel van het pand [adres 2] is niet duidelijk, maar volgens het college is wel komen vast te staan dat dit vóór 1990 is gebeurd. De huidige eigenaren hebben de woningen in 2004 en 2005 gekocht. Zij kunnen daarom volgens het college niet worden beschouwd als overtreder van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo. Het verbod om een zonder bouw- of omgevingsvergunning gebouwd bouwwerk in stand te laten is pas op 1 april 2007 in werking getreden. Volgens het college is het daarom in strijd met de rechtszekerheid om daarvoor een last onder dwangsom op te leggen. Het college verwijst hierbij naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 23 juni 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BM8853. In het wijzigingsbesluit staat verder dat nader onderzoek door de afdeling Monumenten heeft uitgewezen dat het pand – een oude distilleerderij – oorspronkelijk over veel muuropeningen in de gevels beschikte, omdat er veel geventileerd moest worden. De drie extra raamopeningen worden in dat opzicht dan ook als wenselijk aangemerkt in dit (inmiddels) monumentale pand. Daarom is sprake van bijzondere omstandigheden op grond waarvan moet worden afgezien van het opleggen van een last onder bestuursdwang. 8. In het bestreden besluit heeft het college de afwijzing van het handhavingsverzoek in stand gelaten onder verwijzing naar de motivering in het wijzigingsbesluit. Eiseres is het daar niet mee eens. 9. Eiseres betoogt dat het college in het bestreden besluit niet heeft gereageerd op de bezwaargronden die zij heeft aangevoerd in haar reactie van 10 mei 2022 op het verweerschrift en in haar reactie van 24 oktober 2022 op het wijzigingsbesluit. Zij betoogt ook dat het college naar aanleiding van het wijzigingsbesluit opnieuw advies aan de bezwaarschriftencommissie had moeten vragen. Deze kwestie is volgens eiseres op de hoorzitting in verband met tijdsgebrek niet aan de orde gekomen. In dat verband stelt eiseres verder dat tijdens de hoorzitting naar voren is gekomen dat het college in eerste instantie alleen op Lange Haven 110b is ingegaan en niet op [adres 3] en in zoverre niet op het handhavingsverzoek had besloten. Volgens eiseres is het bestreden besluit daarom onzorgvuldig voorbereid en onvoldoende gemotiveerd. 9.1. Het wijzigingsbesluit komt grotendeels overeen met het verweerschrift in bezwaar, dat door de bezwaarschriftencommissie in haar advies is betrokken. Het wijzigingsbesluit sluit bovendien aan op de aanbevelingen in het advies van de bezwaarschriftencommissie. De rechtbank is van oordeel dat het college dit besluit niet opnieuw aan de bezwaarschriftencommissie hoefde voor te leggen ter bespreking op een hoorzitting en voor advies. Het bestreden besluit is op dit punt niet onzorgvuldig voorbereid. Of het college in het bestreden besluit voldoende heeft gemotiveerd waarom de afwijzing van het handhavingsverzoek in stand blijft, wordt hierna (vanaf punt 10) in het kader van de inhoudelijke beroepsgronden beoordeeld. 10. Eiseres betoogt dat het college het handhavingsverzoek niet had mogen afwijzen. Zij is het niet eens met het standpunt van het college dat handhaving in strijd is met de rechtszekerheid van de huidige eigenaren van [adres 3] en [adres 4]. In dat verband stelt eiseres dat in de leveringsakten een erfdienstbaarheid is opgenomen in de vorm van twee naar binnen draaiende ramen van matglas op de eerste en tweede verdieping. De afwijkende situatie met drie extra naar buiten draaiende ramen met helder glas had argwaan moeten wekken bij de leden van [naam vereniging] als die situatie bij de overdracht al bestond. Volgens eiseres betekent dit dat de ramen pas na de leveringsakte zijn gewijzigd óf dat de feitelijke situatie bij de overdracht afweek van de leveringsakte. In dat laatste geval hadden de huidige eigenaren ten tijde van de koop concrete aanwijzingen dat zonder of in afwijking van een bouwvergunning is gebouwd. Dat de drie extra raamopeningen volgens het college als wenselijk kunnen worden aangemerkt in het monumentale pand, betekent volgens eiseres ook niet dat sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan van handhaving kan worden afgezien. Volgens eiseres is bovendien geen sprake van concreet zicht op legalisatie. Eiseres stelt dat het college in de vooraankondiging aan [naam 4] van 13 december 2021 nog het standpunt heeft ingenomen dat de wijzigingen niet voor legalisering in aanmerking komen op grond van een stedenbouwkundige beoordeling, die vanuit het oogpunt van het beschermd stadsgezicht en de omliggende beschermde monumenten volledig is overgenomen. Dat de gemeentelijke afdeling monumenten (later) de drie extra raamopeningen als wenselijk aanmerkt, doet daar niet aan af. Het advies van de afdeling monumenten ontbreekt en het lijkt om een interpretatie van de ambtenaar zelf te gaan. Bovendien was voor 1981 slechts één gevelopening aanwezig. 11.

16. De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Dat laatste betekent ook dat zij over de proceskosten en het griffierecht nu nog geen beslissing neemt. De rechtbank neemt nu ook nog geen beslissing over het verzoek van eiseres om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).

De rechtbank: - draagt het college op binnen twee weken de rechtbank mee te delen of hij gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen; - stelt het college in de gelegenheid om binnen twaalf weken na verzending van deze tussenuitspraak het gebrek te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak; - houdt iedere verdere beslissing aan. Deze uitspraak is gedaan door mr. J.J.R. Lautenbach, rechter, in aanwezigheid van mr. R. Teuben, griffier. Uitgesproken in het openbaar op 24 november 2025. griffier rechter Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: Bent u het niet eens met deze uitspraak? Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de (eventuele) einduitspraak in deze zaak. Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving Algemene wet bestuursrechtArtikel 5:251. De toepassing van bestuursdwang geschiedt op kosten van de overtreder, tenzij deze kosten redelijkerwijze niet of niet geheel te zijnen laste behoren te komen.(…) Artikel 5:32 1. Een bestuursorgaan dat bevoegd is een last onder bestuursdwang op te leggen, kan in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.(…) Artikel 7:121. De beslissing op het bezwaar dient te berusten op een deugdelijke motivering, die bij de bekendmaking van de beslissing wordt vermeld. Daarbij wordt, indien ingevolge artikel 7:3 van het horen is afgezien, tevens aangegeven op welke grond dat is geschied.(…)Wet algemene bepalingen omgevingsrecht Artikel 2.1 1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit: a. het bouwen van een bouwwerk, (…) Artikel 2.3a 1. Het is verboden een bouwwerk of deel daarvan dat is gebouwd zonder omgevingsvergunning in stand te laten. 2. Het eerste lid blijft buiten toepassing indien voor het bouwen van het desbetreffende bouwwerk op grond van artikel 2.1, derde lid, geen omgevingsvergunning is of was vereist, met dien verstande dat indien in een dergelijk geval sprake is van een bouwwerk waarvan de aanwezigheid slechts een beperkte periode is toegestaan, het eerste lid uitsluitend buiten toepassing blijft gedurende die periode. Artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Artikel 6:20, derde lid, van de Awb. Zie bijvoorbeeld ABRvS 27 december 2023, ECLI:NL:RVS:2023:4829. Dat wil zeggen: de rechthebbenden op de beide appartementsrechten waar [naam vereniging] uit bestaat. Artikel 5:31d van de Awb. Zie artikel 5:25, eerste lid, van de Awb. Artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. Artikel 8:72, derde lid, van de Awb.

Gelet op het algemeen belang dat is gediend met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag het bestuursorgaan weigeren dit te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien. 12. Tussen partijen is niet in geschil dat een omgevingsvergunning voor bouwen nodig is voor de drie vensteropeningen in de noordelijke zijgevel van [adres 2] en dat die vergunning niet is verleend. De artikelen 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, en 2.3a, eerste lid, van de Wabo zijn daarom overtreden.Verder is niet in geschil dat [naam vereniging] niet is aan te merken als overtreder van artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo, omdat de ramen niet door de huidige eigenaren zijn aangebracht. Dit betekent dat, gelet op artikel 5:32, eerste lid, van de Awb, voor deze overtreding geen last onder dwangsom kan worden opgelegd aan [naam vereniging]. 12.1. [naam vereniging] heeft de vensteropeningen in de zijgevel niet zelf aangebracht, maar laat deze wel in stand. [naam vereniging] is daarom overtreder van artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo.Het verbod om een zonder omgevingsvergunning gebouwd bouwwerk in stand te laten, was vóór de inwerkingtreding van de Wabo opgenomen in artikel 40, eerste lid, aanhef en onder b, van de Woningwet. Die bepaling is op 1 april 2007 in werking getreden. In de uitspraak van 23 juni 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BM8853, heeft de Afdeling geoordeeld dat de rechtszekerheid zich verzette tegen handhavend optreden ten opzichte van een overtreder die al vóór de inwerkingtreding van het verbod in artikel 40, eerste lid, aanhef en onder b, van de Woningwet eigenaar was geworden. Ten tijde van de verkrijging hoefde van deze eigenaar niet te worden verlangd dat hij onderzoek verrichtte naar de vraag of de bouwwerken op het perceel zonder of in afwijking van een bouwvergunning waren gebouwd. Dat zou anders zijn geweest als hij ten tijde van de verkrijging concrete aanwijzingen had dat zonder of in afwijking van een bouwvergunning was gebouwd, maar daarvan is niet gebleken. De Afdeling heeft ook overwogen dat dit onverlet laat dat het college de mogelijkheid had om met bestuursdwang op te treden tegen het bouwwerk op grond van artikel 40, eerste lid, aanhef en onder a, van de Woningwet. Dit is het latere artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo. 12.2. Eiseres heeft betoogd dat de leden van [naam vereniging] ten tijde van de koop concrete aanwijzingen hadden dat de ramen zonder of in afwijking van een omgevingsvergunning voor bouwen zijn gebouwd. Naar het oordeel van de rechtbank is dat niet het geval. De leden van [naam vereniging] zijn in 2004 en 2005 eigenaar geworden, dus vóór de inwerkingtreding van het verbod om een zonder omgevingsvergunning gebouwd bouwwerk in stand te laten in het toenmalige artikel 40, eerste lid, aanhef en onder b, van de Woningwet op 1 april 2007. Hoewel uit de stukken niet precies duidelijk is geworden wanneer de drie vensteropeningen in de zijgevel zijn aangebracht, staat tussen partijen niet ter discussie dat ze in ieder geval op die datum al aanwezig waren. In de door eiseres overgelegde leveringsakten van [adres 3] en [adres 4] zijn alleen erfdienstbaarheden vermeld voor twee andere ramen in de noordelijke zijgevel. Die ramen zijn volgens de verklaring van voormalig eigenaar en bewoonster [naam 2] bij de verbouwing van het pand tot twee appartementen vergund en tot de verkoop in oktober 1992 niet gewijzigd. Naar het oordeel van de rechtbank kan echter uit het feit dat de andere drie ramen niet in de leveringsakte zijn vermeld niet worden afgeleid dat die ramen zonder omgevingsvergunning voor bouwen zijn aangebracht. Een civielrechtelijke leveringsakte heeft een geheel ander doel en andere inhoud dan informatie over omgevingsvergunningen. De rechtbank ziet in wat eiseres heeft aangevoerd ook verder geen reden voor het oordeel dat de leden van [naam vereniging] op het moment van de verkrijging concrete aanwijzingen hadden dat de drie vensteropeningen in de noordelijke zijgevel zonder omgevingsvergunning zijn gerealiseerd. Dit betekent dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat niet handhavend kan worden opgetreden tegen [naam vereniging] wegens overtreding van artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo. De beroepsgrond slaagt in zoverre niet. 12.3. Zoals onder 12.1 is overwogen, heeft het college wel de mogelijkheid om een last onder bestuursdwang op te leggen wegens overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo. Daarbij is het overigens niet mogelijk om de kosten op [naam vereniging] te verhalen, omdat zij geen overtreder is van deze bepaling. Naar aanleiding van het advies van de bezwaarschriftencommissie is het college in het wijzigingsbesluit alsnog ingegaan op deze mogelijkheid.Volgens vaste rechtspraak geldt een beginselplicht tot handhaving en kan het college alleen onder bijzondere omstandigheden afzien van handhavend optreden, namelijk bij concreet zicht op legalisatie of als handhavend optreden onevenredig zou zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen (zie overweging 11 van deze uitspraak). In het wijzigingsbesluit en het bestreden besluit heeft het college niet uitgelegd waarom de daar genoemde omstandigheden betekenen dat sprake is van concreet zicht op legalisatie of onevenredigheid. Het bestreden besluit is in zoverre in strijd met het motiveringsbeginsel. 12.4. De rechtbank ziet geen aanleiding om het bestreden besluit te vernietigen met instandlating van de rechtsgevolgen. In de eerste plaats is niet door het college gesteld dat er op de datum van het bestreden besluit concreet zicht op legalisatie bestond. Er is ook niet op een andere manier van concreet zicht op legalisatie gebleken.Daarnaast blijkt uit de toelichting die het college heeft gegeven over de wenselijkheid van ramen in de zijgevel niet dat handhavend optreden in dit geval onevenredig zou zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen. Het college baseert dit standpunt op een advies van de gemeentelijke afdeling monumenten, maar er is geen schriftelijk advies van deze afdeling overgelegd. Dit is daarom niet controleerbaar. Ook uit het aanwijzingsbesluit van 16 mei 2017 waarmee [adres 2] is aangewezen als gemeentelijk monument blijkt niet dat het aanbrengen van ramen in de noordelijke zijgevel wenselijk is vanwege het monumentale karakter van het pand. Zelfs als de drie extra vensteropeningen zouden passen bij de monumentale waarden, is daarmee bovendien nog niet gezegd dat handhavend optreden onevenredig is. Daarvoor is namelijk een belangenafweging nodig, waarin niet alleen de belangen van de overtreder, maar ook die van eiseres en eventuele andere omwonenden worden meegewogen. In dat verband is ook van belang dat het college in de vooraankondiging van handhavend optreden van 13 december 2021 aan [naam 4] nog het standpunt innam dat er stedenbouwkundige bezwaren waren tegen de ramen; voor de ramen in de zijgevel betrof dat in ieder geval de privacy. Ter zitting heeft het college ook nog gesteld dat de ramen gelet op bouwtechnische eisen belangrijk zijn voor de ventilatie van de woning, maar het college heeft dat niet nader onderbouwd. Bovendien is niet gebleken dat niet op een andere manier in ventilatie van de woning kan worden voorzien. Mogelijkheid voor het college tot herstel van het gebrek 13. Zoals hiervoor is overwogen onder 12.3, is het bestreden besluit in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. Op grond van artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb kan de rechtbank het bestuursorgaan in de gelegenheid stellen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen. Op grond van artikel 8:80a van de Awb doet de rechtbank dan een tussenuitspraak.