ECLI:NL:RBROT:2025:13130

RECHTBANK ROTTERDAM Bestuursrecht zaaknummer: ROT 24/2962 uitspraak van de enkelvoudige kamer van 31 oktober 2025 in de zaak tussen [eiser] , voorheen h.o.d.n. [handelsnaam] , uit [plaats] , eiser (gemachtigde: mr. Z.M. Nasir), en De minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, de minister (gemachtigde: I.E. van Heijningen). Samenvatting 1. Deze uitspraak gaat over een besluit van de minister waarbij aan eiser een boete is opgelegd. Eiser is het niet eens met dit besluit. Hij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank het bestreden besluit. De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat de minister terecht aan eiser een boete heeft opgelegd en dat die opgelegde boete niet onevenredig is. Eiser krijgt geen gelijk en het beroep is dus ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

2.1. De minister heeft eiser met het primaire besluit van 16 augustus 2023 een boete ter hoogte van € 11.250,- opgelegd wegens een overtreding van de Arbeidstijdenwet (Atw). Met het bestreden besluit van 9 februari 2024 op het bezwaar van eiser is de minister bij dat besluit gebleven. 2.2. Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 2.3. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. 2.4. De rechtbank heeft het beroep op 26 september 2025 gelijktijdig met de zaken ROT 24/5626 en ROT 24/5628 op zitting behandeld. Zowel eiser en zijn gemachtigde als de gemachtigde van de minister zijn met bericht van verhindering niet verschenen.

De totstandkoming van het bestreden besluit. 3.1. Eiser was de eigenaar van de eenmanszaak [handelsnaam] (de eenmanszaak) aan de Mathenesserweg 5a te Rotterdam. 3.2. De Nederlandse Arbeidsinspectie heeft onderzoek ingesteld naar de eenmanszaak. De bevindingen van dit onderzoek zijn neergelegd in het boeterapport van 23 februari 2023. Geconcludeerd is dat er tussen 24 oktober 2022 en 20 november 2022 een overtreding op grond van de Atw heeft plaatsgevonden. In het onderzoek is onder meer het volgende betrokken: - Op 24 oktober 2022 en 17 november 2022 zijn er inspecties in het kader van de Wet arbeid vreemdelingen (Wav) uitgevoerd bij de eenmanszaak. Tijdens deze inspecties zijn werknemers en getuigen gehoord. - Op 16 november 2022 is er een inspectie bij de eenmanszaak uitgevoerd door het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (Uwv). - Op 24 januari 2023, omstreeks 08:00 uur, hebben drie inspecteurs van de Nederlandse Arbeidsinspectie een bezoek gebracht aan de eenmanszaak. Bij binnenkomst zagen de inspecteurs dat door drie personen arbeid werd verricht, bestaande uit het bereiden van broodproducten. Naar aanleiding van deze zogenaamde werkplekcontrole is eiser verzocht om stukken ten aanzien van de uitbetaling en urenregistratie van zijn werknemers te verstrekken. Eiser heeft gereageerd en stukken overgelegd. - De door eiser verstrekte gegevens zijn vergeleken met de eerder, tijdens de inspecties op 24 oktober en 17 november 2022, afgelegde verklaringen van werknemers. Daarop is bij eiser inzage gevorderd in de administratie betrekking hebbend op de arbeidstijdenregistraties van alle werknemers over de periode van 1 juli 2022 tot en met 31 december 2022, die binnen de eenmanszaak arbeid hebben verricht. Eiser heeft hier via de e-mail gehoor aan gegeven. - Eiser is diverse malen in de gelegenheid gesteld een verklaring af te leggen. Hier heeft eiser geen gebruik van gemaakt. 3.3. Op 22 juni 2023 heeft de minister het voornemen uitgebracht aan eiser een boete op te leggen omdat hij geen deugdelijke registratie van de arbeids- en rusttijden voerde, waardoor het toezicht op de naleving van de Atw en de daarop gebaseerde bepalingen niet mogelijk was. 3.4. Eiser heeft op 3 augustus 2023 zijn zienswijze ingediend. De minister heeft vervolgens het primaire besluit genomen. Eiser heeft daartegen bezwaar gemaakt. 3.5. De minister heeft met het bestreden besluit het bezwaar van eiser ongegrond verklaard. Aan het standpunt dat eiser geen deugdelijke registratie van de arbeids- en rusttijden heeft gevoerd legt de minister de verklaringen van een aantal werknemers en de bevindingen van de arbeidsinspecteurs ten grondslag. Deze verklaringen en bevindingen komen niet overeen met de door eiser gevoerde registratie van de arbeidstijden. Om die reden is sprake van een overtreding van de Atw, aldus de minister. Het is niet gebleken dat deze overtreding eiser niet kan worden toegerekend. Bij het vaststellen van de hoogte van de boete is de minister uitgegaan van de omstandigheid dat eiser meer dan 10 werknemers in dienst heeft. De minister stelt zich op het standpunt dat uit de financiële stukken blijkt dat eiser de boete direct kan voldoen. De boete is niet onevenredig. De beroepsgronden van eiser 4. Eiser betwist dat geen sprake is van een deugdelijke arbeidsregistratie. Eiser heeft een arbeidsregistratie overgelegd en niet valt in te zien waarom hier minder waarde aan toekomt dan aan de verklaringen van de werknemers. Ten aanzien van de urenregistratie op 24 oktober 2022 van [medewerker 1] stelt eiser dat dit een menselijke vergissing betreft en dat dit niet maakt dat daarmee de urenregistratie ondeugdelijk is. De verklaring van medewerkers [medewerker 2] en [medewerker 3] heeft de minister onjuist geïnterpreteerd. Op z’n minst is er reden voor twijfel aan de uitleg die de minister aan die verklaringen geeft. De minister heeft daarom niet voldaan aan de op hem rustende bewijslast. Bovendien heeft de minister zich niet enkel op de verklaringen van de medewerkers mogen baseren, omdat zij niet in hun moedertaal zijn gehoord en het Nederlands onvoldoende beheersen. Ter onderbouwing van dit standpunt verwijst eiser naar een uitspraak van deze rechtbank van 15 juni 2023. Eiser voert daarnaast aan dat de minister de hoogte van de boete niet op de juiste wijze heeft berekend. Hij betwist dat er (meer dan) 10 werknemers bij zijn eenmanszaak in dienst waren ten tijde van de (gestelde) overtreding. Eiser meent tot slot dat de hoogte van de boete onevenredig is. Eiser is een kleine ondernemer en gelet op zijn financiële situatie kan hij de boete niet dragen. Ook is sprake van het ontbreken van of in ieder geval een verminderde mate van verwijtbaarheid. Het toetsingskader 5.1. De rechtbank beoordeelt aan de hand van de hiervoor weergegeven beroepsgronden of de minister terecht aan eiser een boete ter hoogte van € 11.250,- heeft opgelegd. Zij zal in dat verband allereerst beoordelen of sprake is van een beboetbare overtreding en zij zal vervolgens, als hier aan toegekomen wordt, de hoogte van de boete beoordelen. 5.2. Omdat het opleggen van een bestuurlijke boete een sanctie met een bestraffend karakter is, worden aan de bewijsvoering van de overtreding en de motivering van het sanctiebesluit strenge eisen gesteld. Gelet op de waarborgen die voortvloeien uit artikel 6, tweede lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, geldt als uitgangspunt dat de bewijslast dat sprake is van een overtreding op het bestuursorgaan rust. In geval van twijfel dient aan de betrokkene het voordeel van de twijfel te worden gegund. 5.3. Voor de op deze zaak van toepassing zijnde wet- en regelgeving wordt verwezen naar de bijlage: wettelijk kader. Deze bijlage maakt deel uit van deze uitspraak. Is sprake van een overtreding? 6.1. De rechtbank stelt vast dat de minister een vijftal onregelmatigheden aan de overtreding ten grondslag heeft gelegd. Bij vier van deze gevallen heeft de minister de verklaringen van de betreffende medewerkers vergeleken met de door eiser versterkte registratiegegevens. De rechtbank is van oordeel dat de minister van de juistheid van de verklaringen van die werknemers heeft mogen uitgaan en deze verklaringen in de besluitvorming heeft mogen betrekken. De omstandigheid dat de medewerkers in het Nederlands of, in het geval van [medewerker 2] , in het Engels zijn gehoord, terwijl dit niet hun eigen taal is, maakt dit niet anders. Uit de hoorformulieren blijkt immers dat de desbetreffende medewerkers het Nederlands dan wel Engels voldoende machtig zijn om in deze taal te worden gehoord. Alle hoorformulieren zijn op ambtseed dan wel ambtsbelofte opgemaakt. De verwijzing van eiser naar de uitspraak van deze rechtbank van 15 juni 2023 gaat (mede) daarom niet op. Anders dan in die zaak aan de orde was, heeft de minister zich in dit geval voor de constatering dat sprake is van een overtreding ook niet enkel gebaseerd op verklaringen van werknemers, maar ook op de omstandigheid dat een inspecteur heeft waargenomen dat [medewerker 4] aan het werk was. 6.2. De minister heeft zich naar het oordeel van de rechtbank op goede gronden op het standpunt gesteld dat de verklaringen van [medewerker 2] en [medewerker 3] niet overeenkomen met de door eiser overgelegde urenregistratie. Volgens die urenregistratie heeft [medewerker 2] op zowel 23 als 24 oktober 2022 van 06:00 tot 11:00 gewerkt, terwijl uit zijn verklaring kan worden opgemaakt dat hij in elk geval op één van deze dagen tot 12:00 aan het werk was.

8. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat het bestreden besluit in stand blijft. Eiser krijgt daarom het griffierecht niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten.

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. Deze uitspraak is gedaan door mr. M. Zoethout, rechter, in aanwezigheid van mr. L. Meijer, griffier. Uitgesproken in het openbaar op 31 oktober 2025. griffier rechter Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: Informatie over hoger beroep Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. Bijlage: Wettelijk kader Algemene wet bestuursrecht Artikel 5:40 1. Onder bestuurlijke boete wordt verstaan: de bestraffende sanctie, inhoudende een onvoorwaardelijke verplichting tot betaling van een geldsom. 2. Deze titel is niet van toepassing op de intrekking of wijziging van een aanspraak op financiële middelen. Artikel 5:41 Het bestuursorgaan legt geen bestuurlijke boete op voor zover de overtreding niet aan de overtreder kan worden verweten. Artikel 5:46 1. De wet bepaalt de bestuurlijke boete die wegens een bepaalde overtreding ten hoogste kan worden opgelegd. 2.Tenzij de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, stemt het bestuursorgaan de bestuurlijke boete af op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Het bestuursorgaan houdt daarbij zo nodig rekening met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. 3. Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. 4. Artikel 1, tweede lid, van het Wetboek van Strafrecht is van overeenkomstige toepassing. Arbeidstijdenwet Artikel 1:1 1. In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder: a. werkgever: 1° degene jegens wie een ander krachtens arbeidsovereenkomst of publiekrechtelijke aanstelling gehouden is tot het verrichten van arbeid, behalve indien die ander aan een derde ter beschikking wordt gesteld voor het verrichten van arbeid, welke die derde gewoonlijk doet verrichten; 2° degene aan wie een ander ter beschikking wordt gesteld voor het verrichten van arbeid als bedoeld onder 1°; b. werknemer: de ander bedoeld onder a. 2. In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt mede verstaan onder a. werkgever: degene die zonder werkgever of werknemer in de zin van het eerste lid te zijn, een ander onder zijn gezag arbeid doet verrichten; b. werknemer: de ander bedoeld onder a. 3. In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt onder jeugdige werknemer verstaan: een werknemer van 16 of 17 jaar. Artikel 4:3 1. Een werkgever en een persoon als bedoeld in artikel 2:7, eerste lid, voert een deugdelijke registratie terzake van de arbeids- en rusttijden welke het toezicht op de naleving van deze wet en de daarop berustende bepalingen mogelijk maakt. 2. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen regels worden gesteld welke aangeven op welke wijze aan de in het eerste lid neergelegde verplichting wordt voldaan. Deze regels kunnen voor verschillende sectoren verschillend worden gesteld. 3. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen regels worden gesteld omtrent het door de werknemer en de persoon, bedoeld in artikel 2:7, eerste lid, houden van een middel terzake van een deugdelijke registratie, de wijze waarop een middel terzake van een deugdelijke registratie wordt gebruikt alsmede de aanvraag van dit middel. 4. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen regels worden gesteld omtrent het bewaren van de gegevens en bescheiden met betrekking tot de in dit artikel neergelegde registratieverplichting. 5. Indien de algemene maatregel van bestuur, bedoeld in het tweede tot en met vierde lid, betrekking heeft op de in artikel 5:12, tweede lid, onderscheiden categorieën van arbeid, wordt de voordracht van die algemene maatregel van bestuur Ons gedaan door Onze Minister van Infrastructuur en Waterstaat en Onze Minister tezamen. Artikel 10:1 1. Als overtreding wordt aangemerkt het niet naleven van de artikelen 3:2, eerste en vierde lid, 3:3, tweede lid, 3:4, 3:5, eerste lid, 4:1, zesde lid, 4:3, eerste lid, 4:6, 5:3, eerste en tweede lid, 5:4, eerste lid, 5:5, eerste en tweede lid, 5:7, eerste en tweede lid, 5:8, eerste tot en met vijfde lid, zevende en negende lid, 5:9, eerste tot en met zevende lid, 5:14, derde lid, 5:15, zevende lid, 5:16, eerste lid, voor zover het niet naleven van dit artikellid een overtreding oplevert, 8:6, tweede lid, alsmede – voor zover aangeduid als overtredingen – de voorschriften krachtens de artikelen 2:7, eerste lid, 4:3, tweede tot en met vierde lid, 5:12, eerste en tweede lid, 8:1, vijfde lid, en 9:2, eerste lid, ten aanzien van het gebruik van middelen ten behoeve van het installeren, onderzoeken of herstellen van een apparaat als bedoeld in artikel 9:1, eerste lid. 2. Ingeval een artikel of voorschrift, bedoeld in het eerste lid, verwijst naar het AETR-verdrag, kan overtreding daarvan ook worden bestraft met een bestuurlijke sanctie indien dat verdrag in de Engelse taal is gesteld en bekend gemaakt. Beleidsregel boeteoplegging Arbeidstijdenwet en Arbeidstijdenbesluit 2013 Artikel 1. Berekening van de bestuurlijke boete 1. Bij de berekening van een bestuurlijke boete als bedoeld in artikel 10:5 van de Arbeidstijdenwet wordt voor alle overtredingen waarvoor een bestuurlijke boete kan worden opgelegd als uitgangspunt gehanteerd de normbedragen die gelden voor de onderscheiden onderwerpen in de 'Tarieflijst boetenormbedragen bestuurlijke boete Arbeidstijdenwet' die als bijlage 1bij deze beleidsregel is gevoegd. 2. Bij de toepassing hiervan wordt onderscheid gemaakt tussen: a. overtredingen waarvoor eerst een waarschuwing wordt gegeven of een eis wordt gesteld en pas in tweede instantie, nadat nogmaals is geconstateerd dat dezelfde of een soortgelijke wettelijke verplichting niet is nageleefd of dat de desbetreffende tekortkoming niet is opgeheven, wordt overgegaan tot het opleggen van een bestuurlijke boete; b. overtredingen waarvoor direct een bestuurlijke boete wordt opgelegd, die zijn opgenomen in de ‘Lijst overtredingen waarvoor direct een boete wordt opgelegd’, die als bijlage 2bij deze beleidsregel is gevoegd. 3. Van deze beleidsregel zijn uitgezonderd alle overtredingen die als zodanig in de Arbeidstijdenwet zijn aangemerkt en die betrekking hebben op arbeid verricht door personen als bedoeld in artikel 5:12, tweede lid, en arbeid in bedrijven of inrichtingen die rechtstreeks betrekking heeft op arbeid verricht in of op motorrijtuigen als bedoeld in artikel 5:12, tweede lid, onderdeel a, van de Arbeidstijdenwet. Artikel 2. Correctie aantal werknemers 1.

De verklaring van [medewerker 3] is op 17 november 2022 afgenomen en op de vraag hoe laat hij vandaag begonnen is, heeft [medewerker 3] 05:00 geantwoord, terwijl in de urenregistratie staat dat hij om 06:00 is begonnen. Wat eiser hier tegen in probeerde te brengen, acht de rechtbank niet aannemelijk. Zo zijn er geen aanwijzingen dat [medewerker 3] de vraag niet goed begrepen heeft, ook lijkt eiser de verschillende vragen die aan [medewerker 2] zijn gesteld door elkaar te halen. Daarbij is de omstandigheid dat [medewerker 2] op de 23e is gebeld om de 24e te komen werken ook aannemelijk te noemen. 6.3. Eiser betwist niet dat sprake is van een onregelmatigheid in de urenregistratie ten aanzien van [medewerker 1] . De enkele opmerking dat hier sprake is geweest van een menselijke vergissing, maakt niet dat dit eiser niet kan worden tegengeworpen. Bovendien is dit, zoals hiervoor is overwogen, ook niet de enige onregelmatigheid. De andere onregelmatigheden zijn al voldoende voor het aannemen van een overtreding in de zin van de Atw. Dus zelfs als eiser in dit geval het voordeel van de twijfel wordt gegeven, zal dit niet tot een ander oordeel kunnen leiden. 6.4. In het geval van [medewerker 4] baseert de minister zich op de bevindingen van een inspecteur van het Uwv. Deze bevindingen zijn weergegeven in het boeterapport. Hieruit blijkt dat de inspecteur van het Uwv [medewerker 4] werkend heeft aangetroffen. Dit blijkt uit de gegeven omschrijving en komt dus niet overeen met de verklaring van eiser dat [medewerker 4] enkel aanwezig was in verband met een afspraak met hem en om die reden in de bakkerij wachtte. De rechtbank is van oordeel dat de minister ook deze bevindingen in de besluitvorming heeft mogen betrekken. 6.5. Uit het voorgaande volgt dat de minister zich op goede gronden op het standpunt heeft gesteld dat eiser geen deugdelijke registratie heeft gevoerd en dat daarmee sprake is van een overtreding van artikel 4:3, eerste lid van de Atw. Is de hoogte van de boete juist? 7. De minister moet op grond van artikel 5:46, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) de hoogte van de boete afstemmen op de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten en op de ernst van de overtreding. Daarbij moet rekening worden gehouden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. De rechter toetst zonder terughoudendheid of het besluit van de minister met betrekking tot de boete leidt tot een evenredige sanctie. 7.1. De minister heeft de hoogte van de boete vastgesteld op grond van de Beleidsregel boeteoplegging Arbeidstijdenwet en Arbeidstijdenbesluit 2013 (de Beleidsregel). Op grond van de Beleidsregel met bijbehorende bijlagen wordt direct een boete opgelegd voor het niet hebben van een deugdelijke arbeids- en rusttijdenregistratie als hierdoor een volledige inspectie over de geheel te onderzoeken periode niet mogelijk is. Dat is hier het geval. Het normbedrag van de boete voor deze overtreding bedraagt € 10.000,-, welk bedrag bij een middenbedrijf (tussen de 10 en 50 werknemers) wordt vermenigvuldigd met 0,75 en vervolgens wordt vermenigvuldigd met 1,50 omdat sprake is van een direct beboetbare overtreding. De boete bedraagt dan € 11.250,-. De rechtbank is van oordeel dat de minister de boete juist heeft berekend. Het aantal werknemers 7.2. De minister heeft bij de hiervoor weergegeven berekening, anders dan eiser stelt, kunnen uitgaan van 10 werknemers. De minister heeft, net als in het boeterapport, nog eens in het verweerschrift uiteengezet welke medewerkers in de eenmanszaak werkten. Eiser heeft zijn stelling dat er minder dan 10 werknemers in dienst waren van zijn eenmanszaak niet geconcretiseerd en ook niet met stukken onderbouwd. De verwijtbaarheid 7.3. De rechtbank stelt vast dat de overtreding aan eiser kan worden toegerekend. Op grond van artikel 5:41 van de Awb legt het bestuursorgaan geen bestuurlijke boete op voor zover de overtreding niet aan de overtreder kan worden verweten. Om het ontbreken van volledige verwijtbaarheid te kunnen aannemen moet de overtreder aannemelijk maken dat hij al wat redelijkerwijs mogelijk was heeft gedaan om de overtreding te voorkomen. Eiser heeft dit niet aannemelijk gemaakt. De evenredigheid 7.4. Er bestaat ook geen aanleiding te concluderen dat de hoogte van de boete in dit geval onevenredig is. Uit de door eiser overgelegde financiële stukken kan niet worden afgeleid dat hij niet in staat zou zijn om de boete te voldoen. Bovendien heeft de minister eiser een betalingsregeling aangeboden, waar eiser ook gebruik van maakt.