ECLI:NL:RBROT:2024:485
RECHTBANK ROTTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 23/355
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 31 januari 2024 in de zaak tussen
[naam eiseres], uit [plaatsnaam], eiseres
(gemachtigden: mr. S.A. Gawronski en mr. A.H.M. Zwanikken),
en
De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, de Minister
(gemachtigde: mr. J.P. Stokkers).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen een bestuurlijke boete. Met het primaire besluit van 2 augustus 2022 heeft de Minister aan eiseres een boete van € 54.000,- opgelegd.
1.1. Met het bestreden besluit van 9 december 2022 (op het bezwaar van eiseres) is de Minister bij dat besluit gebleven. Tegen dit besluit heeft eiseres beroep ingesteld.
1.2. De rechtbank heeft het beroep op 21 december 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigden van partijen.
Totstandkoming van het besluit
2. Op 20 juni 2020 heeft bij eiseres een onderzoek plaatsgevonden naar een arbeidsongeval, waarbij is geconstateerd dat de Arbowet is overtreden. Op 16 oktober 2020 is een boeterapport opgemaakt en op 10 februari 2022 heeft de Minister een voornemen kenbaar gemaakt om een boete op te leggen van € 54.000,-. Tegen dit voornemen heeft eiseres op 18 maart 2022 een zienswijze ingebracht, waarna de Minister het primaire besluit heeft genomen. Met het bestreden besluit is het bezwaar van eiseres (tegen het primaire besluit) ongegrond verklaard. Naast het primaire besluit heeft de Minister op diezelfde dag een ander besluit genomen waarin een waarschuwing is afgegeven dat het werk bij een herhaalde overtreding preventief wordt stilgelegd. De Minister heeft hierop een beslissing op bezwaar genomen op 22 februari 2023 en de waarschuwing achterwege gelaten.
Het beroep van eiseres
3. Eiseres is het niet eens met de (hoogte van) de boete en voert aan dat de exacte oorzaak en toedracht van het incident niet zijn vastgesteld, waardoor niet een specifieke bepaling uit het Arbobesluit kan worden aangewezen die eiseres heeft overtreden. Er is in ieder geval geen sprake van een overtreding van artikel 3.17 van het Arbobesluit zoals de Minister meent. Ter onderbouwing hiervan voert eiseres aan dat dit artikel ziet op het voorkomen van gevaren veroorzaakt door de arbeidsplaats, terwijl in dit geval gevaren zijn ontstaan met het hanteren van arbeidsmiddelen en specifieke werkzaamheden.
Eiseres voert verder aan dat het niet aan haar is om aan te tonen dat zij heeft voldaan aan haar zorgplicht om niet te worden aangemerkt als overtreder. In het bestuursrecht kunnen geen buitenwettelijke zorgplichten of bewijslastomkeringen worden opgelegd.
Eiseres betoogt verder dat geen sprake is van recidive, nu de eerdere boete is opgelegd aan Steinweg op de Botlek (bij Rotterdam) terwijl de huidige boete is opgelegd aan Steinweg in Oosterhout. Daar komt bij dat de twee voorvallen te veel verschillen van elkaar.
Eiseres betoogt verder dat sprake is van geen dan wel verminderde verwijtbaarheid. Eigen personeel van eiseres is verboden om stellingen te demonteren. De veiligheidsvoorschriften van Steinweg zijn willens en wetens genegeerd. Dit is niet toe te rekenen aan eiseres.
Eiseres betoogt verder dat sprake is van verminderde verwijtbaarheid, nu de waarschuwing preventieve stillegging is ingetrokken met de beslissing op bezwaar van 22 februari 2023 omdat geen sprake is geweest van recidive.Eiseres voert verder aan dat de boete moet worden gematigd, nu de voorgeschreven termijn voor het uitbrengen van een boete is overschreden en omdat eiseres inspanningen heeft verricht om de overtreding te voorkomen.
Daarnaast pakt het bestreden besluit onevenredig nadelig uit voor eiseres.
Beoordeling door de rechtbank
4. De rechtbank moet beoordelen of de Minister aan eiseres terecht een bestuurlijke boete van € 54.000,- heeft opgelegd omdat eiseres heeft nagelaten om te voldoen aan de verplichtingen uit artikel 3.17 van het Arbobesluit en daarmee artikel 16, tiende lid van de Arbowet heeft overtreden.
5. De grond van eiseres, dat de exacte oorzaak en toedracht van het incident niet zijn vastgesteld, slaagt niet. In het boeterapport van 16 oktober 2020 is gedetailleerd en concreet opgeschreven op welke wijze het ongeval heeft plaatsgevonden. De arbeidsinspecteur heeft zich daarbij niet alleen gebaseerd op eigen waarnemingen, maar ook op getuigenverklaringen en een gesprek met vertegenwoordiger van eiseres. Hieruit volgt dat het slachtoffer in opdracht van de leidinggevende een palletstelling demonteerde. Door de keuze te maken allereerst de moeren van de staanders te verwijderen, kwamen de staanders vrijwel los te staan. Het slachtoffer is geraakt door een staander en heeft daardoor letsel opgelopen. Het rapport is op ambtsbelofte opgemaakt, zodat in beginsel van de juistheid van de inhoud daarvan moet worden uitgegaan. Dit is slechts anders indien sprake is van bijzondere omstandigheden die nopen tot afwijking van dit uitgangspunt. Dergelijke omstandigheden heeft eiseres niet aangevoerd. De toezichthouders hebben geconcludeerd dat tijdens het demonteren van een palletstelling het gevaar dat een betrokkene zouden worden getroffen door de staanders van de stelling niet was voorkomen. De Minister heeft zich daarom terecht op het standpunt gesteld dat artikel 3.17 van het Arbobesluit is overtreden. De stelling van eiseres, dat een gevaar is ontstaan door het hanteren van arbeidsmiddelen (zoals bedoeld in artikelen 7.4 of 7.5 van het Arbobesluit) volgt de rechtbank niet. De palletstelling was in dit geval immers niet het arbeidsmiddel.
6. Op grond van artikel 5:1, tweede lid, van de Awb is een overtreder degene die de overtreding pleegt of medepleegt. Bij boetes voor rechtspersonen wordt voor de uitleg van het overtredersbegrip aansluiting gezocht bij de strafrechtelijke criteria voor functioneel daderschap. De Hoge Raad heeft in dat verband overwogen dat een rechtspersoon kan worden aangemerkt als dader van een strafbaar feit indien de desbetreffende gedraging redelijkerwijs aan die rechtspersoon kan worden toegerekend. Die toerekening is afhankelijk van de concrete omstandigheden van het geval. Een belangrijk oriëntatiepunt bij de toerekening is of de gedraging heeft plaatsgevonden dan wel is verricht in de sfeer van de rechtspersoon. Van een gedraging in de sfeer van de rechtspersoon kan sprake zijn indien zich een of meer van de navolgende omstandigheden voordoen:
a. a) het gaat om een handelen of nalaten van iemand die hetzij uit hoofde van een dienstbetrekking hetzij uit anderen hoofde werkzaam is ten behoeve van de rechtspersoon,
b) de gedraging past in de normale bedrijfsvoering of taakuitoefening van de rechtspersoon,
c) de gedraging is de rechtspersoon dienstig geweest in het door hem uitgeoefende bedrijf of in diens taakuitoefening,
d) de rechtspersoon vermocht erover te beschikken of de gedraging al dan niet zou plaatsvinden en zodanig of vergelijkbaar gedrag werd blijkens de feitelijke gang van zaken door de rechtspersoon aanvaard of placht te worden aanvaard, waarbij onder bedoeld aanvaarden mede begrepen is het niet betrachten van de zorg die in redelijkheid van de rechtspersoon kon worden gevergd met het oog op de voorkoming van de gedraging.
Met inachtneming van het voorgaande heeft de Minister zich op het standpunt kunnen stellen dat de overtreding kan worden toegerekend aan eiseres. De leidinggevende was op basis van een dienstbetrekking werkzaam voor eiseres en het slachtoffer was als uitzendkracht ook werkzaam ten behoeve van eiseres. Het geven van de desbetreffende werkinstructies paste daarnaast binnen de normale bedrijfsvoering van eiseres en is haar dienstig geweest. Met wat eiseres in beroep heeft aangevoerd, heeft zij niet aannemelijk gemaakt dat dit niet het geval is. Ook indien een leidinggevende in een concreet geval de opdracht geeft om een onveilige werkwijze toe te passen, zijn dit handelingen die moeten worden toegerekend aan de werkgever. De Minister mocht zich verder op het standpunt stellen dat eiseres het gevaar kon voorkomen (met bijvoorbeeld het borgen van staanders) en dit niet heeft gedaan. Eiseres is daarmee aan te merken als overtreder.
7. Gelet op wat hiervoor is overwogen, is artikel 3.17 van het Arbobesluit door eiseres niet nageleefd. De Minister was dus bevoegd om op grond van artikel 16, tiende lid en 34, eerste lid van de Arbowet een boete op te leggen. Bij het toepassen van deze bevoegdheid moet de Minister de hoogte van de boete afstemmen op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Daarbij moet de Minister rekening houden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. De Minister kan omwille van de rechtseenheid en rechtszekerheid beleid toepassen over het wel of niet opleggen van een boete en het bepalen van de hoogte daarvan. Ook als de rechter het beleid niet onredelijk heeft bevonden, moet de Minister bij de toepassing daarvan in een individueel geval beoordelen of die toepassing in overeenstemming is met de hiervoor bedoelde wettelijke eisen aan de uitoefening van die boetebevoegdheid. Steeds moet de boete, zo nodig in aanvulling op of in afwijking van het beleid, zo worden vastgesteld dat deze evenredig is. De rechtbank beoordeelt het besluit van de Minister zonder terughoudendheid.
8. De rechtbank stelt vast dat de Minister ter uitoefening van zijn boetebevoegdheid het beleid als bedoeld in de Beleidsregel heeft vastgesteld. Een overtreding van artikel 3.17 leidt op basis van de bijlage bij deze beleidsregels tot een boete van € 9.000,-. In artikel 1, tiende lid, b onder 3° is verder bepaald dat dit boetebedrag bij een arbeidsongeval met licht blijvend letsel wordt verdrievoudigd. De rechtbank acht dit beleid op zichzelf niet onredelijk of anderszins onjuist, gelet op de mogelijke gevaarzetting waarbij mogelijk ernstige en persoonlijke gevolgen kunnen ontstaan voor werknemers. De Minister heeft het boetenormbedrag van € 9.000,- met drie vermenigvuldigd omdat sprake is van licht blijvend letsel. Dit is dus overeenkomstig het beleid.
9. De Minister heeft zich verder terecht op het standpunt gesteld dat sprake is van recidive nu sprake is van eenzelfde overtreding in wettelijke zin en de vestigingen in Oosterhout en in de Botlek geen zelfstandig opererende nevenvestigingen zijn. Van een zelfstandig opererende nevenvestiging is alleen sprake als binnen deze nevenvestiging structureel is voorzien in leiding en gezag. Er dient sprake te zijn van een eigen bevoegdheid tot het aansturen van personeel voor die vestiging en/of het uitvoeren van personeelsbeleid. Er is in dit geval echter een overkoepelend veiligheidsbeleid. Daarnaast wordt het personeelsbeleid centraal vastgesteld. Dat in het besluit van 22 februari 2023 (over de waarschuwing preventieve stillegging) is bepaald dat geen sprake is van recidive doet daaraan niet af. Dat besluit is genomen op basis van andere regelgeving (de Beleidsregel preventieve stillegging arbeidswetten) met een ander beoordelingskader voor recidive.
10. De rechtbank ziet geen grond voor het oordeel dat sprake is van verminderde verwijtbaarheid aan de zijde van eiseres. De Minister heeft zich op het standpunt kunnen stellen dat eiseres niet aannemelijk heeft gemaakt dat het afbreken van palletstellingen in strijd met de werkinstructies was. Sprake is van een ongeval dat heeft plaatsgevonden door een werkwijze die is verricht met instemming van de leidinggevende. De in beroep door eiseres ingediende werkinstructies voor soortgelijke werkzaamheden maken niet dat eiseres in deze omstandigheden verminderd verwijtbaar is. Dat zowel de leidinggevende als de werknemer na het ongeval hebben verklaard dat een soortgelijk ongeval kan worden voorkomen door de werkzaamheden uit te besteden, kan evenmin leiden tot een ander oordeel. De gehanteerde werkwijze blijft hiermee nog steeds onveilig.
11. De rechtbank is verder niet gebleken dat de aan eiseres opgelegde boete onevenredig nadelig uitpakt voor eiseres.
12. De rechtbank ziet wel aanleiding om de boete te matigen vanwege de tijd die is verstreken tussen de dagtekening van het boeterapport en het opleggen van de bestuurlijke boete. Op grond van artikel 5:51, eerste lid, van de Awb moet een bestuursorgaan binnen dertien weken na die dagtekening een bestuurlijke boete opleggen. Een overschrijding daarvan kan leiden tot matiging. In dit geval is het boeterapport opgemaakt op 16 oktober 2020 en heeft de Minister pas op 20 augustus 2022 het boetebesluit genomen. Gelet hierop is een matiging van de boete met 5% aangewezen.
Conclusie en gevolgen
13. Het beroep is gegrond. De rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen en het primaire besluit herroepen voor zover deze zien op de hoogte van de boete en de hoogte vaststellen op € 51.300,-. Deze uitspraak treedt in zoverre in de plaats van het bestreden besluit.
14. De Minister moet aan eiseres het betaalde griffierecht van € 365,- vergoeden.
15. De rechtbank veroordeelt de Minister in de door eiseres gemaakte proceskosten. De vergoeding wordt met toepassing van het Bpb als volgt berekend. De bijstand door een gemachtigde levert 2 punten op (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen op een zitting). De waarde van 1 punt in beroep is € 875,-. De wegingsfactor is 1. Toegekend wordt dus € 1.750,-.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit, voor wat betreft de hoogte van de boete;
- herroept het primaire besluit, voor wat betreft de hoogte van de boete;
- stelt de boete vast op € 51.300,-;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het bestreden besluit;
- draagt de Minister op het betaalde griffierecht van € 365,- aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt de Minister in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.750,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.B.J. van Elden, rechter, in aanwezigheid van mr. H. Sabanovic, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 31 januari 2024.
De rechter is verhinderd te tekenen
griffier rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Arbeidsomstandighedenwet
Artikel 16
(…)
10. De werkgever, dan wel een ander dan de werkgever bedoeld in het zevende, achtste of negende lid en de werknemers zijn verplicht tot naleving van de voorschriften en verboden vastgesteld bij of krachtens de op grond van dit artikel, artikel 20, eerste lid, en artikel 24, negende lid, vastgestelde algemene maatregel van bestuur voorzover en op de wijze als bij of krachtens deze maatregel is bepaald.
(…)
Artikel 34
1. Een daartoe door Onze Minister aangewezen, onder hem ressorterende ambtenaar legt de bestuurlijke boete op aan de overtreder op wie de verplichtingen rusten die voortvloeien uit deze wet en de daarop berustende bepalingen, voor zover het niet naleven daarvan is aangeduid als overtreding.
(…)
5. Onverminderd het derde en vierde lid verhoogt de op grond van het eerste lid aangewezen ambtenaar de op te leggen bestuurlijke boete met 100 procent van het boetebedrag, vastgesteld op grond van het tiende lid, indien binnen een tijdvak van vijf jaar voorafgaand aan de dag van constatering van de overtreding een eerdere overtreding, bestaande uit het niet naleven van eenzelfde wettelijke verplichting of verbod of het niet naleven van bij of krachtens algemene maatregel van bestuur aan te wijzen soortgelijke verplichtingen en verboden, is geconstateerd en de bestuurlijke boete wegens de eerdere overtreding onherroepelijk is geworden.
(…)
Arbeidsomstandighedenbesluit
Artikel 9.9b
1. Als overtreding ter zake waarvan een bestuurlijke boete kan worden opgelegd, wordt aangemerkt de handeling of het nalaten in strijd met de voorschriften welke zijn opgenomen in de volgende artikelen:
(…)
c. (…) 3.17 (…);
(…)
Artikel 3.17 Voorkomen gevaar door voorwerpen, producten, vloeistoffen of gassen
Het gevaar te worden getroffen of geraakt door voorwerpen, producten of onderdelen daarvan dan wel vloeistoffen of gassen, of het gevaar bekneld te raken tussen voorwerpen, producten of onderdelen daarvan, wordt voorkomen en indien dat niet mogelijk is zoveel mogelijk beperkt. Artikel 3.16, vijfde lid, laatste volzin, is van toepassing.
Artikel 7.4. Deugdelijkheid arbeidsmiddelen en ongewilde gebeurtenissen
1. Een arbeidsmiddel bestaat uit deugdelijk materiaal.
2. Een arbeidsmiddel is van een deugdelijke constructie.
3. Een arbeidsmiddel is zodanig geplaatst, bevestigd of ingericht en wordt zodanig gebruikt dat het gevaar dat zich een ongewilde gebeurtenis voordoet zoals verschuiven, omvallen, kantelen, getroffen worden door het arbeidsmiddel of onderdelen daarvan, oververhitting, brand, ontploffen, blikseminslag en directe of indirecte aanraking met elektriciteit zoveel mogelijk is voorkomen.
4. Artikel 3.17 is van overeenkomstige toepassing.
Artikel 7.5. Montage, demontage, onderhoud, reparatie en reiniging van arbeidsmiddelen
1. De nodige maatregelen worden genomen om ervoor te zorgen dat de arbeidsmiddelen tijdens de gehele gebruiksduur door toereikend onderhoud in een zodanige staat worden gehouden, dat gevaar voor de veiligheid en de gezondheid van de werknemers zoveel mogelijk is voorkomen.
2. Onderhouds-, reparatie- en reinigingswerkzaamheden aan een arbeidsmiddel worden slechts uitgevoerd indien het arbeidsmiddel is uitgeschakeld en drukloos of spanningsloos is gemaakt. Indien dit niet mogelijk is worden doeltreffende maatregelen genomen om die werkzaamheden veilig te kunnen uitvoeren.
3. Het tweede lid is van overeenkomstige toepassing op productie- en afstelwerkzaamheden met of aan een arbeidsmiddel.
4. Een bij een arbeidsmiddel behorend onderhoudsboek wordt goed bijgehouden.
5. Montage en demontage van een arbeidsmiddel vindt op veilige wijze plaats, met inachtneming van de eventuele aanwijzingen van de fabrikant.
Beleidsregel boeteoplegging arbeidsomstandighedenwetgeving
Artikel 1
(…)
3. Bij de berekening van een bestuurlijke boete als bedoeld in artikel 33, eerste en tweede lid, en artikel 34 van de Arbeidsomstandighedenwet worden zeven categorieën normbedragen onderscheiden, te weten:
(…)
6°. het 6e normbedrag € 9000;
(…)
10. Bij de berekening van de op te leggen bestuurlijke boete kunnen één of meer van de volgende factoren aan de orde zijn en leiden tot verhoging van het al dan niet op bedrijfsgrootte gecorrigeerde boetenormbedrag:
(…)
b. bij een arbeidsongeval dat leidt tot blijvend letsel worden de boetenormbedragen van de daaraan ten grondslag liggende overtredingen met het volgende getal vermenigvuldigd:
(…)
3°.bij licht blijvend letsel met drie;
(…)
Arbeidsomstandighedenwetgeving
Zie bijvoorbeeld ECLI:NL:RVS:2023:2067.
Zie hiervoor bijvoorbeeld ECLI:NL:RVS:2023:2067 (onder verwijzing naar ECLI:NL:HR:2003:AF7938 en ECLI:NL:HR:2016:733).
Zie bijvoorbeeld ECLI:NL:RVS:2021:1116.
Beleidsregel boeteoplegging arbeidsomstandighedenwetgeving
ECLI:NL:CRVB:2019:941
Besluit proceskosten bestuursrecht