ECLI:NL:RBROT:2023:4949

Rechtbank Rotterdam Bestuursrecht zaaknummer: ROT 22/5320 uitspraak van de meervoudige kamer van 13 juni 2023 in de zaak tussen [eiseres], te [plaats], eiseres, (gemachtigde: mr. E. Dans), en de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder, (gemachtigde: mr. M. Kool). Inleiding 1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen twee boetes die aan eiseres zijn opgelegd voor overtredingen van de Wet dieren. Met het besluit van 18 juni 2021 (het primaire besluit I) heeft verweerder eiseres een boete opgelegd van € 15.000,-. Met het besluit van 6 mei 2022 (het primaire besluit II) heeft verweerder eiseres een boete opgelegd van € 20.000,-. 1.1. Met het bestreden besluit van 7 oktober 2022 heeft verweerder het bezwaar van eiseres deels gegrond verklaard. Verweerder handhaaft de boete van het primaire besluit I maar matigt de boete van het primaire besluit II tot een bedrag van € 17.500,-. 1.2. Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. Eiseres heeft ook schriftelijk gereageerd. 1.3. De rechtbank heeft het beroep op 18 april 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres, bijgestaan door [naam] en [naam], en de gemachtigde van verweerder, bijgestaan door [naam] en [naam], toezichthouders bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA), en mr. L.C.M. Harteveld. Totstandkoming van het besluit 2. Verweerder heeft zijn boetebesluiten gebaseerd op twee rapporten van bevindingen die zijn opgemaakt door toezichthouders van de NVWA. 2.1. In het rapport van bevindingen van 7 april 2021 (boetezaak 202101198) schrijft de toezichthouder over zijn bevindingen op 5 januari 2021 omstreeks 10.54 uur onder meer het volgende: “Tijdens mijn controle bevond ik mij omstreeks 10:54 uur op de panklaarafdeling, aan het einde van de slachtlijn van het slachthuis, net voordat de karkassen de koeling ingaan. Ik heb voor een steekproefcontrole een dozijn pluimveekarkassen gecontroleerd op de aanwezigheid van bezoedeling. Voor deze controle werden de karkassen van de lijn gehaald. Ik zag tijdens deze controle, dat één van deze karkassen bezoedeld was met maagdarminhoud op het gewricht van de rechter poot (zie fotobijlage, foto 1). Deze bevinding werd gedaan buiten de controles in het kader van het Handhavingsprotocol verontreiniging karkassen bij slachthuizen Pluimvee met permanent toezicht. Het betreft een heterdaadbevinding. Na mijn bevinding heeft de kwaliteitsmedewerker het slachtproces gevolgd om te kijken wáar dat probleem vandaan kwam. Uit mijn controle na afloop van het slachtproces bleek dat er verontreiniging op een geslacht dier werd waargenomen, waaruit geconcludeerd kan worden dat de exploitant van het slachthuis niet of onvoldoende had zorggedragen voor het voorkomen van verontreiniging van het vlees en het schoonmaken van de geslachte dieren.” 2.2. In het rapport van bevindingen van 14 oktober 2021 (boetezaak 202102945) schrijft de toezichthouder over zijn bevindingen op 13 oktober 2021 omstreeks 18.06 uur onder meer het volgende: “Op 13 oktober 2021 omstreeks 18:06 uur zag ik tijdens de uitvoering van de 2e 50 karkassencontrole van de in totaal 3 controles van 50 pluimveekarkassen op verontreiniging tijdens de tweede shift, dat één karkas verontreinigd was met inhoud vanuit het maagdarmkanaal, herkenbaar aan de voedingsvezels (incl. hele maiskorrels). De verontreiniging met inhoud van het maagdarmkanaal zat verspreid over de gehele binnenzijde van het karkas. Vervolgens liep ik naar de teamleider ([naam]), teamleider (rode muts) en IKB-er welke naar mijn controle stonden te kijken. Het karkas heb ik vervolgens op de tafel bij het voorkeurbordes neergelegd en opengesneden met een mes uit de sterilisator. De verontreiniging heb ik laten zien aan de [teamleider] en de IKB-er. De verontreiniging was geen echte verrassing, aangezien de dieren niet nuchter waren. Dat betekent dat er veel karkassen met een volle krop aan de lijn hingen. Tijdens het uithalen van de organen, wordt deze dan kapot getrokken, waardoor de inhoud van de krop soms in het karkas achterblijft. Op deze bevinding is het bedrijf in het verleden al meerdere malen gewezen, maar er waren naar mijn weten op dit moment geen extra maatregelen genomen op de panklaarafdeling om dit te voorkomen. Deze constatering is gedaan op de aangewezen controleplek aan het einde van de panklaarafdeling, op de plaats vlak voordat de karkassen de koeling ingaan en na de controleurs die door de exploitant aan de slachtlijn waren opgesteld om nacontrole uit te voeren op verontreiniging van de karkassen. Na deze plek kunnen geen opknaphandelingen aan de karkassen meer uitgevoerd worden. Voor deze controle worden de karkassen van de lijn gehaald. Uit mijn controle na afloop van het slachtproces bleek dat er verontreiniging op de geslachte dieren werd waargenomen, waaruit geconcludeerd kan worden dat de exploitant van het slachthuis niet of onvoldoende had zorggedragen voor het voorkomen van verontreiniging van het vlees en het schoonmaken van de geslachte dieren.” 3.1. Op grond van de rapporten van bevindingen heeft verweerder vastgesteld dat eiseres het volgende beboetbare feit heeft gepleegd: “De exploitant van een levensmiddelenbedrijf had niet of onvoldoende zorggedragen voor het voorkomen van verontreiniging van het vlees en het schoonmaken van geslachte dieren.” Volgens verweerder heeft eiseres daarmee een overtreding begaan van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 2.4, eerste lid, onder d, van de Regeling dierlijke producten, en gelezen in samenhang met artikel 3, eerste lid, en Bijlage III, sectie II, Hoofdstuk IV, punt 5 en 8, van Verordening 853/2004. 3.2. Verweerder heeft eiseres daarvoor in boetezaak 202101198 (het primaire besluit I) een boete opgelegd van € 15.000,-. Dit is een verhoging van het standaardboetebedrag dat voor deze overtreding geldt (€ 2.500,-) omdat volgens verweerder sprake is van recidive. 3.3. Verweerder heeft eiseres voor deze overtreding in boetezaak 202102945 in het primaire besluit II een boete opgelegd van € 20.000,-. Ook dit is een verhoging van het standaardboetebedrag vanwege recidive. In het bestreden besluit heeft verweerder deze boete gematigd naar € 17.500,- omdat verweerder een boetebedrag van € 20.000,- voor een overtreding die valt in boetecategorie 3 niet meer in verhouding vindt tot de ernst van de overtreding.

4. Niet in geschil is dat eiseres beide keren het beboetbare feit heeft gepleegd. De rechtbank beoordeelt hierna of verweerder daarvoor terecht eiseres de boetes heeft gegeven. De rechtbank doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres. 5. De rechtbank komt tot het oordeel dat het beroep ongegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel is gekomen en welke gevolgen dit oordeel heeft. 6. Eiseres voert aan dat verweerder ten onrechte in beide zaken een boete heeft opgelegd en had moeten volstaan met een waarschuwing. Op grond van het Handhavingsprotocol mag pas na twee eerdere waarschuwingen bij een derde overtreding een boete worden opgelegd. Eiseres had ten tijde van de overtreding in boetezaak 202102945 nog niet twee schriftelijke waarschuwingen ontvangen. Mondelinge mededelingen van een toezichthouder of de e-mails van 8 oktober 2021 en 11 oktober 2021 (waarnaar verweerder verwijst) volstaan in dat kader niet. Pas als eiseres twee formele bevestigingen in de vorm van een schriftelijke waarschuwing zijn toegezonden kan bij een derde overtreding (binnen tien slachtshifts) een boete worden opgelegd. In boetezaak 202101198 heeft verweerder ten onrechte het Handhavingsprotocol, op grond waarvan eiseres eerst zou zijn gewaarschuwd, helemaal niet toegepast. Er was geen sprake van een toevallige constatering maar van een grote steekproef en het is onevenredig als bij die steekproef, bovenop de dagelijkse steekproef van 3 keer 50 karkassen, direct een boete volgt, terwijl bij de dagelijkse steekproef er de eerste twee keer wordt gewaarschuwd. Daarnaast had verweerder ook op grond van het toegepaste Specifiek interventiebeleid vlees moeten volstaan met een waarschuwing nu geen sprake was van een overtreding met een structureel karakter maar met een incidenteel karakter, aldus eiseres. 6.1. Op grond van het Handhavingsprotocol wordt er dagelijks per slachtshift (dat is een dienst van één ploeg) aan het einde van de panklaarlijn een steekproef uitgevoerd waarbij 3 keer 50 pluimveekarkassen worden gecontroleerd op verontreiniging. Als daarbij verontreinigingen worden geconstateerd, wordt er een rapport van bevindingen opgemaakt. De eerste twee keer wordt het bedrijf gewaarschuwd en bij de derde constatering van een verontreiniging binnen tien slachtshifts volgt een boete (in een cascaderegeling waarin een periode van drie maanden wordt teruggekeken). In boetezaak 202102945 heeft verweerder in eerdere slachtshifts op 8 en 11 oktober 2021 verontreinigde karkassen geconstateerd. Eiseres ontkent niet dat zij van die constateringen ter plekke door de toezichthouder mondeling op de hoogte is gesteld en dat haar een schriftelijke waarschuwing is aangezegd. Maar volgens eiseres had zij de twee schriftelijke waarschuwingen (per post) moeten hebben ontvangen vóór de derde constatering, om die te kunnen beboeten. De rechtbank is van oordeel dat dat, om een boete voor de derde constatering te kunnen opleggen, niet is vereist. Het Handhavingsprotocol vereist (in bijlage 1, waarin de interventies zijn uitgewerkt) alleen dat een rapport van bevindingen en een schriftelijke waarschuwing worden aangezegd. Dat is ook logisch omdat het gaat om constateringen in opvolgende slachtshifts en het dus belangrijk is dat een bedrijf tijdig wordt gewaarschuwd zodat het zijn proces nog kan aanpassen voor een volgende slachtshift begint. De eis dat een schriftelijke waarschuwing (per post) moet zijn ontvangen past niet in het tijdsbestek waarin de shifts elkaar opvolgen. Daarin past wel de vaste werkwijze van verweerder dat op een bedrijf op de dag zelf direct mondeling wordt medegedeeld dat bij een steekproef een verontreiniging is geconstateerd en een rapport en schriftelijke waarschuwing wordt aangezegd en op een later moment de schriftelijk vastgelegde waarschuwing volgt. Overigens heeft de toezichthouder in deze zaak eiseres daarnaast beide keren ook nog per e-mail op de hoogte gesteld dat er een verontreiniging is geconstateerd en een rapport van bevindingen aangezegd. Maar wat er ook zij van de kwalificatie van die e-mails, niet in geschil is dat eiseres in elk geval beide keren mondeling een schriftelijke waarschuwing is aangezegd en dus mocht verweerder op grond van het Handhavingsprotocol voor de derde constatering in boetezaak 202102945 een boete opleggen. 6.2. In boetezaak 202101198 is het Handhavingsprotocol niet van toepassing. In het rapport van bevindingen staat immers dat het ging om regulier toezicht, dat de bevinding is gedaan buiten de controles in het kader van het Handhavingsprotocol en dat het een heterdaadbevinding was. Het ging dus niet om een bevinding bij de vaste steekproef van 3 keer 50 karkassen per slachtshift. Verweerder heeft toegelicht dat naast die steekproef er extra controles worden uitgevoerd op basis van risicogericht toezicht. Op de zitting heeft een van de toezichthouders uitgelegd dat een extra controle op bezoedeling plaatsvindt als er aanleiding is om aan te nemen dat het slachtproces niet goed onder controle is, bijvoorbeeld als de toezichthouder ziet dat de bandkeurder het niet kan bijhouden. Die extra controle kan inhouden dat er (net als bij het Handhavingsprotocol) een steekproef wordt genomen. Dat de interventies van verweerder bij bezoedelingen aangetroffen bij de controle op basis van het Handhavingsprotocol niet dezelfde zijn als bij bezoedelingen aangetroffen bij een reguliere controle is navolgbaar. Verweerder hanteert een soepeler interventieregime in het Handhavingsprotocol vanwege de intensievere controles. Op basis van het Handhavingsprotocol vindt er immers bij elke slachtshift een steekproef plaats van 3 keer 50 karkassen. De kans dat een bezoedeling wordt geconstateerd is bij de vaste steekproeven op basis van het Handhavingsprotocol dan ook aanzienlijk groter dan bij een (niet dagelijkse) reguliere controle. In dit geval is de bezoedeling bij een reguliere controle vastgesteld en dan geldt het Specifiek interventiebeleid Vlees (zie ook het Handhavingsprotocol p. 8 onder 3.4., aanhef en sub 2). Partijen hebben gewezen op regels A2, D7 en D8 in Bijlage 1 bij dit specifiek interventiebeleid waarin overtredingen van artikel 3, eerste lid, en (onderdelen van) Bijlage III, van Verordening 853/2004 zijn aangemerkt als een overtreding dan wel een ernstige overtreding waarvoor respectievelijk eerst één of twee keer wordt gewaarschuwd of direct een boete wordt opgelegd. In dit geval heeft verweerder een verhoogde boete opgelegd omdat eiseres al eerder is beboet voor eenzelfde overtreding. Het stadium waarin eiseres voor een eerste (of tweede overtreding) nog wordt gewaarschuwd is dus al gepasseerd. Daarom is niet meer van belang of sprake was van een incidentele of structurele overtreding en welke regel in de Bijlage bij het specifiek interventiebeleid van toepassing is. Verweerder mocht volgens het eigen interventiebeleid in boetezaak 202101198 in elk geval voor de aangetroffen verontreiniging een boete opleggen. 7. Eiseres voert aan dat de opgelegde boetes van € 15.000,- en € 17.500,- onevenredig hoog zijn gelet op de bijzondere omstandigheden in deze zaken. De aangetroffen kleine plekjes bezoedeling vormen namelijk geen relevant risico voor de voedselveiligheid en volksgezondheid, zoals volgt uit microbiologisch onderzoek dat eiseres heeft laten uitvoeren door het Institute for Risk Assessment (IRAS). Verweerder had daarom de boetes in elk geval moeten matigen op grond van artikel 2.3, aanhef en onder a, van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren (het Besluit handhaving). Bovendien had verweerder rekening moeten houden met de mate van verwijtbaarheid zoals volgt uit diverse uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling). Eiseres kan niet volledig voorkomen dat bezoedelingen ontstaan en die plekken kunnen ook niet altijd worden schoongemaakt. De fabrikanten van de slachtapparatuur en deskundigen bevestigen dit.

8. Het beroep is dus ongegrond. 9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. Deze uitspraak is gedaan door mr. E.R. Houweling, voorzitter, en mr. L.E.M. Wilbers-Taselaar en mr. S. Veling, leden, in aanwezigheid van mr. A.L. van der Duijn Schouten, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 13 juni 2023. griffier voorzitter Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: Informatie over hoger beroep Als partijen het niet eens zijn met deze uitspraak, kunnen zij een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin zij uitleggen waarom zij het niet eens zijn met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kunnen zij de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kunnen zij de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. Verordening (EG) nr. 853/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 houdende vaststelling van specifieke hygiënevoorschriften voor levensmiddelen van dierlijke oorsprong Handhavingsprotocol verontreiniging karkassen bij slachthuizen Pluimvee IB01-SPEC25 en Bijlage, regel D7 en D8 Zie bijv. pagina 8 van het Handhavingsprotocol, 2e alinea, eerste zin onder “Zie stap C.1.2…” IB01-SPEC25 versie 1 ECLI:NL:RVS:2022:1973 en ECLI:NL:RVS:2023:427 ECLI:NL:RBROT:2017:4362 ECLI:EU:C:2019:720 O.a. ECLI:NL:RBROT:2020:7504 In de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren (de Regeling handhaving) ECLI:EU:C:2018:974, punt 66 Staatsblad 2012, 603, p. 12 en 13 Zie bijv. ECLI:NL:CBB:2023:54 en ECLI:NL:CBB:2022:433

Eiseres heeft er alles aan gedaan om bezoedelingen zoveel mogelijk te voorkomen; zij heeft haar machines geoptimaliseerd, aanzienlijke investeringen gedaan, voert allerlei controles met betrekking tot verontreinigingen uit die in werkinstructies zijn vastgelegd en eist van pluimveehouders dat kuikens nuchter worden aangeleverd. Maar desondanks is een bezoedeling niet altijd te voorkomen en het is ook onmogelijk om elk karkas, bij een snelheid van 13.500 karkassen per uur, daarop te controleren. Er is dus sprake van verminderde verwijtbaarheid en dat had aanleiding moeten zijn om de boetes in elk geval met 75 procent te matigen, aldus eiseres. 7.1. In beide boetezaken is geconstateerd dat een pluimveekarkas verontreinigd was met de inhoud van het maagdarmkanaal. De rechtbank heeft eerder in soortgelijke zaken over verontreinigde pluimveekarkassen prejudiciële vragen gesteld aan het Hof van Justitie van de Europese Unie (het Hof). Die vragen zijn in het arrest van 12 september 2019 door het Hof beantwoord en de rechtbank heeft vervolgens in die zaken op 27 augustus 2020 uitspraak gedaan. In die uitspraak concludeert de rechtbank (onder verwijzing naar het arrest van het Hof) dat uit Verordening 853/2004 volgt dat (na de schoonmaakfase en voor de koeling) er geen enkele zichtbare verontreiniging meer op een pluimveekarkas mag zitten, ook geen klein plekje en wijst erop (zoals het Hof in onder meer punt 60 van het arrest benadrukt), dat de doelstelling van Verordening 853/2004 is om met betrekking tot de voedselveiligheid een hoog niveau van bescherming van de consument te garanderen. Daarbij overweegt de rechtbank dat ook kleine plekjes op een karkas wel degelijk een gevaar vormen voor de volksgezondheid. Dit leidt de rechtbank af uit het arrest waarin het Hof maagdarminhoud aanmerkt als verontreiniging en geen onderscheid naar grootte maakt en uit de in die zaken door verweerder ingebrachte stukken van BuRo en gegeven toelichting. Over het door de pluimveeslachterijen ingebrachte rapport van IRAS, waarnaar eiseres ook in dit beroep verwijst, heeft de rechtbank overwogen dat dit ziet op de gemiddelde bijdrage van een verontreiniging aan de totale bacteriële vracht die reeds op een pluimveekarkas aanwezig is en dat uit dit rapport niet kan worden afgeleid dat een (klein plekje) verontreiniging op zichzelf geen risico voor de voedselveiligheid oplevert. De rechtbank verwijst in dit beroep naar haar uitspraak van 27 augustus 2020 en concludeert (net als in die uitspraak) dat niet kan worden geconcludeerd dat met de aangetroffen verontreinigingen het risico voor de volksgezondheid gering was of ontbrak en dat verweerder dus terecht geen reden heeft gezien om met toepassing van artikel 2.3, aanhef en onder a, van het Besluit handhaving de boetes te halveren. 7.2. Ten aanzien van de verwijtbaarheid overweegt de rechtbank dat het beroep van eiseres op genoemde uitspraken van de Afdeling niet slaagt omdat geen sprake is van vergelijkbare gevallen. In de zaken waarin de Afdeling uitspraak heeft gedaan was de hoogte van de boete gebaseerd op beleid en dus artikel 5:46, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van toepassing. In deze zaken is de hoogte van de boete voor overtredingen van de Wet dieren echter bij wettelijk voorschrift vastgesteld en is dus artikel 5:46, derde lid, van de Awb op de boete van toepassing. Daarnaast is het boetestelsel in de arbeidsomstandighedenwetgeving waarover de Afdeling uitspraak heeft gedaan niet vergelijkbaar met het boetestelsel dat hier van toepassing is. In de boetesystematiek voor overtredingen van de Wet dieren is namelijk een normale verwijtbaarheid het uitgangspunt (en niet opzet) en zijn de boetebedragen daar op afgestemd, zoals verweerder ook heeft toegelicht. Wel kan in een voorkomend geval aanleiding bestaan om op grond van artikel 5:46, derde lid, van de Awb de boete te matigen vanwege de bijzondere omstandigheid dat sprake is van verminderde verwijtbaarheid. De rechtbank volgt eiseres echter niet in haar betoog dat daarvan in deze zaken sprake is omdat niet elke verontreiniging zou zijn te voorkomen. Daartoe verwijst de rechtbank naar genoemde uitspraak van 27 augustus 2020 waarin is overwogen dat de duidelijke uitleg van het Hof over Verordening 853/2004 impliceert dat het Hof en de Europese wetgever ervan uitgaan dat slachterijen wel kunnen voldoen aan de norm dat er na de schoonmaakfase geen enkele zichtbare verontreiniging meer op een karkas aanwezig mag zijn. Ook wijst de rechtbank in die uitspraak op de toelichting van verweerder over verbeterde naleving in de loop der tijd en concludeert dat er ten tijde van de overtredingen zeker nog mogelijkheden bestonden voor de pluimveeslachterijen om de aanwezigheid van zichtbare verontreinigingen te reduceren. Ook de A-G lijkt in zijn conclusie van 29 november 2018 in deze zaken die mening toegedaan als hij opmerkt dat ‘technisch onmogelijk’ een andere categorie is dan ‘technisch mogelijk maar duur’. Eiseres heeft benoemd wat zij in de loop der tijd allemaal heeft ondernomen om verontreinigingen te voorkomen en stelt dat zij niet meer kan doen, maar de rechtbank merkt op dat eiseres bij haar stellingname uitgaat van het slachtproces zoals eiseres dat heeft ingericht. Daarbij heeft verweerder onder meer gewezen op de mogelijkheid van meer en intensievere controles, een langzamere bandsnelheid, aanpassingen in de sproeiers, en aanpassing van het proces bij afwijkende koppels. Wat er ook precies zij van de effectiviteit van deze te nemen maatregelen, de rechtbank is in elk geval niet gebleken dat er voor eiseres geen mogelijkheden zijn om te voorkomen dat karkassen aan het einde van het schoonmaakproces zichtbaar verontreinigd zijn. 7.3. In de bijlage van de Regeling handhaving is de overtreding die hier aan de orde is aangemerkt als categorie 3 en gelet op artikel 1.2 van deze regeling, gelezen in samenhang met artikel 2.2, eerste lid, aanhef en onder b, van het Besluit handhaving, geldt voor deze categorie een standaardboete van € 2.500,-. De wetgever heeft dus reeds een afweging gemaakt welke boete bij een bepaalde overtreding evenredig moet worden geacht. Het met Verordening 853/2004 gediende doel - bescherming van de volksgezondheid - staat voorop. De rechtbank vindt dit standaardboetebedrag voor dit soort overtredingen in het algemeen evenredig. Verweerder heeft in deze zaken de standaardboete verhoogd omdat sprake is van recidive. In boetezaak 202101198 heeft verweerder een boete opgelegd van € 15.000,- en daarbij betrokken dat eiseres vijf keer eerder een boete heeft gekregen voor eenzelfde overtreding (dit is dus de zesde boete). In boetezaak 2021002945 heeft verweerder bij de boeteoplegging betrokken dat eiseres zeven keer eerder een boete heeft gekregen voor eenzelfde overtreding, wat zou neerkomen op een boetebedrag van € 20.000,- (voor de achtste boete). Maar verweerder heeft zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat dit bedrag niet meer in verhouding staat tot de ernst van een overtreding die valt in categorie 3 en dat daarom de boete wordt gematigd naar € 17.500,- (het bedrag behorend bij een zevende boete op rij). 7.4. In artikel 2.5, eerste lid, van het Besluit handhaving staat: “Indien ten tijde van het begaan van een overtreding nog geen vijf jaren zijn verstreken sinds een eerder aan de overtreder opgelegde bestuurlijke boete voor eenzelfde overtreding onherroepelijk is geworden, is de bestuurlijke boete gelijk aan de som van de op grond van de artikelen 2.2, 2.3 en 2.4 voor de overtreding op te leggen bestuurlijke boete en de voor die eerdere overtreding opgelegde bestuurlijke boete.” In de Nota van Toelichting op het Besluit handhaving staat over dit voorschrift: “Recidive is de derde boeteverhogende omstandigheid die in dit besluit is opgenomen.

Als een overtreder binnen vijf jaar nadat voor een overtreding een bestuurlijke boete onherroepelijk is geworden opnieuw die overtreding begaat, wordt het boetebedrag van de overtreding verhoogd met het bedrag van die eerder opgelegde bestuurlijke boete. Het eerste lid van artikel 2.5 van dit besluit is beperkt tot gevallen waarin hetzelfde voorschrift opnieuw wordt overtreden. […] Met de termijn van vijf jaar wordt aangesloten bij de recidivetermijn die wordt gehanteerd in het strafrecht. De termijn start op het moment dat de eerder opgelegde bestuurlijke boete onherroepelijk is geworden, omdat die boete tot die tijd nog kan worden aangevochten. Veelvuldige recidive is een voorbeeld van een ernstige situatie als bedoeld in artikel 8.10, eerste lid, van de wet die aanleiding kan zijn om een overtreding aan het openbaar ministerie voor te leggen. Daarover worden afspraken gemaakt met het openbaar ministerie, zoals in paragraaf 2.2 is besproken. Deze systematiek waarbij de bestuurlijke boete wordt verhoogd bij recidive werkt als volgt. Een overtreder aan wie een boete van € 1500 is opgelegd en die binnen vijf jaar nadat die boete onherroepelijk is geworden eenzelfde overtreding begaat, krijgt voor die tweede overtreding een boete van € 3000. Begaat de overtreder binnen vijf jaar na die tweede overtreding opnieuw eenzelfde overtreding, dan is de boete voor de derde overtreding € 4500, enzovoorts. Daarbij geldt steeds het criterium dat de eerder opgelegde bestuurlijke boete onherroepelijk moet zijn.” 7.5 Niet in geschil is dat eiseres (meermaals) eerder onherroepelijk is beboet voor eenzelfde overtreding. Bij toepassing van genoemde wettelijk voorschriften zou die recidive leiden tot een boete van € 15.000,- (boetezaak 202101198) en een boete van € 20.000,- (boetezaak 2021002945), zij het dat verweerder laatstgenoemde boete heeft gematigd naar € 17.500,-. De aan eiseres opgelegde bestuurlijke boetes zijn aan te merken als een punitieve sanctie. Artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) brengt mee dat de rechter dient te toetsen of de hoogte van de opgelegde boete in redelijke verhouding staat tot de ernst en de verwijtbaarheid van de overtreding. Volgens vaste jurisprudentie van het CBb vormt voor bij wettelijk voorschrift vastgestelde boetebedragen de bepaling van artikel 5:46, derde lid, van de Awb het kader waarin de op artikel 6 EVRM gestoelde evenredigheidstoets wordt voltrokken. Binnen dat kader kan en behoort te worden beoordeeld of de voorgeschreven boete in het concrete geval evenredig is aan met name de aard en ernst van de geconstateerde overtreding, de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten en, zo nodig, de omstandigheden waaronder de overtreding is begaan. De rechtbank vindt het op zichzelf niet onevenredig dat in deze zaken het standaardboetebedrag vanwege recidive wordt verhoogd. Ook de daarbij gehanteerde termijn van vijf jaar vindt de rechtbank niet onredelijk. De wetgever ziet recidive als een strafverzwarende omstandigheid en heeft er daarom nadrukkelijk voor gekozen om herhaling van een overtreding zwaarder te beboeten door het op te leggen bedrag te verhogen. Het doel van de boete is immers ook het afdoende voorkomen van herhaling in het specifieke geval (speciale preventie). De wetgever heeft geen maximum vastgesteld voor verhoging van de boetes vanwege recidive. Dat neemt niet weg dat bij genoemde evenredigheidstoets op een gegeven moment de conclusie kan zijn dat een boete na veelvuldige verhoging niet meer redelijk is te achten gelet op de aard, ernst en omstandigheden van het geval. Ook verweerder heeft dit erkend in boetezaak 2021002945. Verweerder hanteert intern beleid dat het standaardboetebedrag bij categorie 3 zaken maximaal zeven keer wordt verhoogd. Dat maximum doet volgens verweerder recht aan de ernst van dit type overtredingen terwijl het nog een voldoende afschrikwekkende effect heeft in het kader van de speciale preventie. De rechtbank vindt in deze zaken de verhoging van de boetes met zes, respectievelijk zeven maal het standaardbedrag nog evenredig. Eiseres is een professionele partij die dagelijks werkt met vleesproducten en het niet naleven van de voorschriften levert een niet gering risico voor de volksgezondheid op. Terecht vindt verweerder de veelvuldige recidive van eiseres een ernstige situatie. 7.6. De rechtbank concludeert uit al het overwogene onder 7.1 tot en met 7.5 dat de aan eiseres opgelegde boetes van € 15.000,- en € 17.500,- in deze gevallen evenredig zijn aan de aard en ernst van de geconstateerde overtredingen, de mate waarin deze aan eiseres konden worden verweten en de omstandigheden waaronder de overtredingen zijn begaan. De rechtbank is ook niet gebleken van bijzondere omstandigheden op grond waarvan de boetes moeten worden gematigd.