ECLI:NL:RBROT:2023:2217

RECHTBANK ROTTERDAM Bestuursrecht zaaknummer: ROT 22/3180 uitspraak van de enkelvoudige kamer van 15 maart 2023 in de zaak tussen [naam eiseres], uit [plaatsnaam], eiseres, en de burgemeester van Rotterdam, verweerder, (gemachtigde: [naam 1]). Bij besluit van 3 juni 2021 (primair besluit) heeft verweerder het verzoek van eiseres om openbaarmaking op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) afgewezen. Bij besluit van 30 mei 2022 (bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard. Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Verweerder heeft de stukken waarop het Wob-verzoek betrekking heeft, overgelegd en verzocht om met toepassing van 8:29, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) te bepalen dat uitsluitend de rechtbank kennis zal mogen nemen van de stukken waarvan de openbaarmaking is geweigerd. Eiseres heeft de in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb bedoelde toestemming verleend. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Eiseres heeft nadere stukken ingediend. De rechtbank heeft het beroep op 24 februari 2023 op zitting behandeld. Eiseres is verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en door [naam 2], [naam 3] en [naam 4]. De rechtbank: - verklaart het beroep gegrond; - vernietigt het bestreden besluit met uitzondering van de weigering om het ‘burgerbericht’ openbaar te maken en de weigering om namen en andere persoonsgegevens openbaar te maken; - draagt verweerder op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar, met inachtneming van deze uitspraak; - draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 184,- aan eiseres te vergoeden. Deze uitspraak is gedaan door mr. A.C. Rop, rechter, in aanwezigheid van mr.F. van Ommeren, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 15 maart 2023. griffier rechter Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: Bent u het niet eens met deze uitspraak? Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven. Bijlage: wet- en regelgeving De Wet open overheid luidt – voor zover hier van belang – als volgt: Artikel 2.4. Zorgplicht en openbaarmaking 1. Een bestuursorgaan draagt er zorg voor dat de documenten die het ontvangt, vervaardigt of anderszins onder zich heeft, zich in goede, geordende en toegankelijke staat bevinden. (…) Artikel 5.1. Uitzonderingen (…) 2. Het openbaar maken van informatie blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen: c. de opsporing en vervolging van strafbare feiten; d. de inspectie, controle en toezicht door bestuursorganen; e. de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer; 3. Indien een verzoek tot openbaarmaking op een van de in het tweede lid genoemde gronden wordt afgewezen, bevat het besluit hiervoor een uitdrukkelijke motivering. (…) 5. In uitzonderlijke gevallen kan openbaarmaking van andere informatie dan milieu-informatie voorts achterwege blijven indien openbaarmaking onevenredige benadeling toebrengt aan een ander belang dan genoemd in het eerste of tweede lid en het algemeen belang van openbaarheid niet tegen deze benadeling opweegt. Het bestuursorgaan baseert een beslissing tot achterwege laten van de openbaarmaking van enige informatie op deze grond ten aanzien van dezelfde informatie niet tevens op een van de in het eerste of tweede lid genoemde gronden. (…) Artikel 5.2. Persoonlijke beleidsopvattingen 1. In geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, wordt geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen. Onder persoonlijke beleidsopvattingen worden verstaan ambtelijke adviezen, visies, standpunten en overwegingen ten behoeve van intern beraad, niet zijnde feiten, prognoses, beleidsalternatieven, de gevolgen van een bepaald beleidsalternatief of andere onderdelen met een overwegend objectief karakter. (…) Artikel 8.8. Verhouding met andere wetten De artikelen 3.1, 3.3, 4.1, 5.1, eerste, tweede en vijfde lid, en 5.2 zijn niet van toepassing op informatie waarvoor een bepaling geldt die is opgenomen in de bijlage bij deze wet. Bijlage bij artikel 8.8 van de Wet open overheid (…)  Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur: de artikelen 20 en 28, tweede lid (…) De Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur luidt – voor zover hier van belang – als volgt: Artikel 28 (…) 2. Het bestuursorgaan dat of de rechtspersoon met een overheidstaak die een advies ontvangt, geeft de daarin opgenomen gegevens niet door, behoudens aan: a. de betrokkene, uitsluitend voorzover dit noodzakelijk is ter motivering van de naar aanleiding van het advies te nemen beslissing; b. de derde die in de motivering, bedoeld in de onderdeel a, wordt vermeld, uitsluitend voorzover de in die motivering opgenomen gegevens hem betreffen; c. leden van het overleg, bedoeld in artikel 13 van de Politiewet 2012, voor zover noodzakelijk voor het ondersteunen van het bestuursorgaan of de rechtspersoon met een overheidstaak bij de motivering van de naar aanleiding van het advies te nemen beslissing; d. een andere deelnemer aan een regionaal samenwerkingsverband voor de aanpak van georganiseerde criminaliteit van bestuursorganen, de politie, het openbaar ministerie, de rijksbelastingdienst, de belastingdienst FIOD-ECD, de Sociale Inlichtingen- en Opsporingsdienst en de Koninklijke marechaussee, voorzover de gegevens noodzakelijk zijn voor het ondersteunen van het bestuursorgaan of de rechtspersoon met een overheidstaak bij het toepassen van deze wet; e. de adviescommissie, bedoeld in artikel 7:13 van de Algemene wet bestuursrecht; f. degene die door Onze Minister is verzocht om een kwaliteitstoetsing ten aanzien van de adviezen van het Bureau te verrichten, of degene die wetenschappelijk onderzoek of statistische activiteiten verricht, met dien verstande dat de resultaten daarvan geen persoonsgegevens mogen bevatten en voor zover de persoonlijke levenssfeer van de betrokkene daardoor niet onevenredig wordt geschaad; g. de Algemene Rekenkamer; h. de Nationale Ombudsman; i. de Autoriteit persoonsgegevens; j.de rechter; k. de met opsporing belaste ambtenaren indien toepassing wordt gegeven aan de artikelen in het Wetboek van Strafvordering betreffende het vorderen van gegevens; l. de inlichtingen- en veiligheidsdiensten indien toepassing wordt gegeven aan artikel 39 van de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2017; m. een ander bestuursorgaan of andere rechtspersoon met een overheidstaak, voor zover: 1°. uit toepassing van artikel 11a, artikel 26 of het tweede lid, onder d, van dit artikellid blijkt dat het verstrekkende bestuursorgaan of de verstrekkende rechtspersoon met een overheidstaak eerder advies heeft gevraagd over of eigen onderzoek heeft gedaan naar dezelfde persoon naar wie het ontvangende bestuursorgaan of de ontvangende rechtspersoon met een overheidstaak eigen onderzoek verricht; 2°. de gegevens door het verstrekkende bestuursorgaan of de verstrekkende rechtspersoon met een overheidstaak niet langer dan vijf jaar geleden zijn verkregen uit eigen onderzoek of een advies van het Bureau; 3°. de verstrekking wordt beperkt tot gegevens over dezelfde persoon, bedoeld onder 1°, die het ontvangende bestuursorgaan of de ontvangende rechtspersoon met een overheidstaak zou kunnen verkrijgen door het verrichten van eigen onderzoek of het vragen van advies aan het Bureau, en 4°. de gegevens noodzakelijk zijn voor het eigen onderzoek van het ontvangende bestuursorgaan of die ontvangende rechtspersoon met een overheidstaak naar degene die in diens eigen onderzoek is aangemerkt als: - betrokkene; - leidinggevende van betrokkene; - zeggenschaphebbende over betrokkene; - vermogensverschaffer van betrokkene; - degene die als leidinggevende, beheerder, bedrijfsleider of vervoersmanager is of zal worden vermeld op de beschikking die is aangevraagd of is gegeven; - degene die redelijkerwijs met betrokkene gelijk kan worden gesteld op grond van zijn feitelijke invloed op de betrokkene; n. de omgevingsdienst, uitsluitend voor zover de gegevens noodzakelijk zijn om uitvoering te geven aan artikel 3 van deze wet. 1.1. Eiseres heeft op 7 mei 2021 een verzoek om openbaarmaking op grond van de Wob gedaan. Zij heeft verzocht om informatie over de rol van [naam bedrijf 1] binnen de gemeente Rotterdam en toepassing van de Wet bevordering integriteitsbeoordeling door het openbaar bestuur (Wet Bibob) door de gemeente Rotterdam. Meer specifiek heeft eiseres gevraagd om: “Documenten die zien op de advisering van [naam bedrijf 1] over het doen van Bibob-onderzoek en de toepassing van de Wet Bibob binnen uw gemeente. Daarbij moet onder meer – maar niet uitsluitend – worden gedacht aan correspondentie tussen de gemeente en [naam bedrijf 1], verdere interne en externe correspondentie over deze advisering en verslagen/nota’s die op deze advisering zien; Documenten die zien op de overeenkomsten die tussen uw gemeente en [naam bedrijf 1] zijn gesloten in het kader van haar advisering over de Wet Bibob. Daarbij moet onder meer – maar niet uitsluitend – worden gedacht aan de overeenkomsten zelf, de interne en externe correspondentie hierover en verslagen/nota’s die op de opdrachtverlening ziet. Voor zover [naam 5] op persoonlijke titel of in een andere hoedanigheid uw gemeente heeft geadviseerd, dan dient deze informatie ook onder de reikwijdte van dit Wob-verzoek geschaard te worden. Daarbij kan onder meer – maar niet uitsluitend –gedacht worden aan advisering van uw gemeente door [naam bedrijf 2]. Documenten die zien op het beleid van uw gemeente inzake de toepassing van de Wet Bibob ten aanzien van specifiek de exploitatievergunningen voor horecaexploitanten en Drank- en Horecawetvergunningen voor restaurants. Daarbij moet onder meer – maar niet uitsluitend – worden gedacht aan interne en externe correspondentie over dit beleid en interne nota's en verslagen die zien op dit beleid over de periode van 2016 tot en met 2020; Indien er ten aanzien van specifieke ondernemers in de periode 2016 tot en met 2020 contact is geweest tussen uw gemeente en andere gemeentes over de toepassing van de Wet Bibob ten aanzien van de exploitatievergunningen voor horecaexploitanten en Dranken Horecawetvergunningen voor restaurants, dan ontvangen wij ook graag deze correspondentie. Let wel, het gaat bij deze twee punten niet om de algemene toepassing van de Wet Bibob, maar slechts om de intrekking dan wel weigering van de vergunningen op grond van de Wet Bibob.” 1.2. Verweerder heeft telefonisch aan eiseres medegedeeld dat er wat betreft [naam bedrijf 1] en [naam bedrijf 2] na diverse zoekslagen geen documenten zijn aangetroffen. Ook heeft verweerder eiseres telefonisch medegedeeld dat de Wet Bibob ten opzichte van de Wob een bijzondere regeling is die boven de Wob gaat. De geheimhoudingsplicht van de Wet Bibob wordt door de Wob niet opzijgezet. Eiseres heeft in een tweede telefoongesprek om openbaarmaking van de volgende informatie gevraagd: de beleidskaders, algemene interne instructies voor medewerkers hoe om te gaan met de Wet Bibob, algemene afspraken (over de Wet Bibob en het beleid) die zijn gemaakt met andere steden, niet zijnde specifieke gevallen. In het primaire besluit heeft verweerder met een link verwezen naar het Bibob-beleid en overwogen dat er wat betreft instructies en afspraken geen documenten zijn aangetroffen. 2. Verweerder heeft in het bestreden besluit overwogen dat opnieuw naar documenten is gezocht. Er zijn geen documenten met betrekking tot de interne communicatie binnen de gemeente over de uitvoering van de Wet Bibob aangetroffen. Er zijn in totaal negentien e-mailslingers aangetroffen tussen de gemeente Rotterdam en enkele andere gemeenten over drie bedrijven. Verweerder heeft openbaarmaking van deze documenten integraal geweigerd met een beroep op de artikelen 5.1. tweede lid, aanhef onder c, d en e, 5.1. vijfde lid, 5.2. en 8.8. en de bijlage van de Wet open overheid (Woo) (i.v.m. de Wet Bibob). 3.1. Op 1 mei 2022 is de Woo (Staatsblad 2021, 499), zoals gewijzigd bij de Wijzigingswet Woo (Staatsblad 2021, 500) in werking getreden. Artikel 10.1. van de Woo bepaalt dat de Wob wordt ingetrokken. Er is niet voorzien in overgangsrecht. Nu het bestreden besluit na 1 mei 2022 is genomen, is hierop de Woo van toepassing. 3.2. Voor de wet- en regelgeving wordt verwezen naar de bijlage, die onderdeel uitmaakt van deze uitspraak. 4. Eiseres voert – samengevat – aan dat het bestreden besluit onzorgvuldig is voorbereid en onvoldoende is gemotiveerd. Ten eerste heeft er een onvolledige zoekslag plaatsgevonden. Het is onaannemelijk dat er in de periode 2016 tot en met 2020 slechts drie documenten zijn aangetroffen die zien op communicatie tussen de gemeente Rotterdam en andere gemeenten over toepassing van de Wet Bibob. Ook zijn de termen die bij de zoekslag zijn gehanteerd onvolledig. Ten tweede heeft verweerder ten onrechte niet ten aanzien van elk specifiek geval gemotiveerd waarom een weigeringsgrond van toepassing is en onvoldoende gemotiveerd waarom die weigeringsgrond van toepassing is. 5. De rechtbank heeft met toepassing van artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb kennis genomen van de niet openbaar gemaakte informatie. De rechtbank constateert na kennisname van deze informatie dat verweerder – anders dan eiseres meent – bij deze documenten per e-mail heeft aangegeven welke weigeringsgrond of -gronden van toepassing is of zijn. Verder volgt uit vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling), zie bijvoorbeeld de uitspraak van 28 april 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BM2629, dat in beginsel per document of onderdeel daarvan moet worden gemotiveerd op welke grond openbaarmaking daarvan achterwege wordt gelaten. Indien de afweging of een document of een passage daarin openbaar moet worden gemaakt, zou neerkomen op een herhaling die geen redelijk doel dient, dan kan hiervan worden afgeweken, zie onder andere de uitspraak van de Afdeling van 12 februari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:385. Nu in dit dossier documenten niet openbaar zijn gemaakt met een beroep op nagenoeg dezelfde weigeringsgronden, heeft verweerder af kunnen zien van (grotendeels dezelfde) motivering van ieder document afzonderlijk. Dit zou betekenen dat bij herhaling hetzelfde betoogd zou worden en dat dient geen redelijk doel. Of verweerder de weigering tot openbaarmaking van deze documenten voldoende heeft gemotiveerd, zal de rechtbank later in de uitspraak beoordelen. Is de zoekslag volledig geweest? 6.1. Onder verwijzing naar vaste jurisprudentie van de Afdeling, zie bijvoorbeeld de uitspraak van 26 april 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1233, overweegt de rechtbank dat wanneer een bestuursorgaan stelt dat na onderzoek is gebleken dat een bepaald document niet of niet meer onder hem berust en een dergelijke mededeling niet ongeloofwaardig voorkomt, het in beginsel aan degene die om informatie verzoekt is om aannemelijk te maken dat, in tegenstelling tot de uitkomsten van het onderzoek door het bestuursorgaan, een bepaald document toch onder dat bestuursorgaan berust. Het bestuursorgaan moet inzichtelijk maken dat voldoende zorgvuldig onderzoek is gedaan. Hierbij hoort ook dat het bestuursorgaan moet onderzoeken of de gevraagde documenten (hebben) bestaan en bij hem hadden behoren te berusten, zie ook de uitspraak van de Afdeling van 4 augustus 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1743. 6.2. Verweerder heeft in het bestreden besluit toegelicht dat er voor de periode 2016 – 2020 gezocht is naar documenten in Outlook (mailboxen) en op de K-schijf door de verantwoordelijke functionarissen van de gemeente (medewerkers van Directe Veiligheid team Bibob). 13. Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit met uitzondering van de weigering om het ‘burgerbericht’ openbaar te maken en de weigering om namen en andere persoonsgegevens openbaar te maken. De rechtbank ziet geen mogelijkheid de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten of zelf in de zaak te voorzien, omdat verweerder nog informatie bij andere gemeenten moet opvragen en het bovendien eerst aan verweerder is te motiveren wat wel en niet openbaar gemaakt kan worden onder welke weigeringsgronden en het niet aan de rechtbank is om het werk van verweerder te doen. Ook past de rechtbank geen bestuurlijke lus toe, omdat erg onzeker is hoelang een reparatiepoging zou gaan duren zodat daar geen zinvolle termijn voor kan worden gesteld. Verweerder dient daarom een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak. Daarvoor geldt de wettelijke termijn van zes weken voor het nemen van een beslissing op bezwaar. 14. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, dient verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht te vergoeden. 15. Er zijn geen voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten. Hierbij zijn de volgende zoektermen gebruikt: restaurant, intrekken/intrekking, weigeren/weigering, Bibob, telefonisch en gemeente Rotterdam. Er is gezocht naar de volgende documenten: “Documenten met betrekking tot de interne communicatie binnen de gemeente over de uitvoering van de Wet Bibob niet zijnde het algemene beleid en niet zijnde communicatie over specifieke restaurants. Hierover zijn geen documenten aangetroffen. Documenten met betrekking tot communicatie door de gemeente Rotterdam met andere gemeenten over de uitvoering van de Wet Bibob over (eventuele) weigering of intrekking van vergunningen van specifieke restaurants. Er zijn documenten aangetroffen die vermeld staan op bijgaande inventarisatielijst. Het betreft totaal negentien e-mails tussen de gemeente Rotterdam en enkele andere gemeenten over drie bedrijven.” Ter zitting heeft verweerder nader toegelicht dat de gehanteerde zoektermen breder zijn dan de zoektermen die eiseres heeft aangedragen. Met deze zoektermen zouden documenten waarin bijvoorbeeld ‘SUMO’ staat gevonden moeten kunnen worden. Verder heeft verweerder toegelicht dat is gebleken dat er in mailboxen van de desbetreffende medewerkers veel e-mails zijn verwijderd en dat deze e-mails ook niet terug te halen zijn. Dit is ook de reden dat de door eiseres overgelegde e-mail van de gemeente Rotterdam, openbaar gemaakt door de gemeente Amsterdam, niet is aangetroffen. 6.3. De rechtbank is van oordeel dat verweerder hiermee voldoende inzichtelijk heeft gemaakt hoe er naar documenten is gezocht. De rechtbank acht de mededeling dat er niet meer documenten zijn dan ook niet ongeloofwaardig. Eiseres heeft vervolgens niet aannemelijk gemaakt dat er meer documenten zouden moeten zijn. De door eiseres overgelegde memo van de gemeente Amsterdam en de e-mail lijken er wel op te wijzen dat er meer documenten zouden moeten zijn. Desondanks is het niet ongeloofwaardig dat deze documenten niet meer onder verweerder berusten, gelet op de door verweerder gegeven toelichting dat veel e-mails verwijderd zijn terwijl deze niet verwijderd hadden mogen worden. De rechtbank acht deze gang van zaken bij verweerder echter wel zeer onzorgvuldig en in strijd met artikel 2.4, eerste lid, van de Woo. De doelstellingen van de Woo worden ondermijnd als medewerkers onvoldoende zijn geïnstrueerd om e-mails op te slaan. Verder is de rechtbank van oordeel dat verweerder zich meer had moeten inspannen om opnieuw de beschikking te krijgen over de tussen gemeenten gewisselde e-mails die binnen de reikwijdte van het verzoek vallen. Op basis van de wel aanwezige e-mails kan worden nagegaan met welke gemeenten er gemaild werd (onder meer de gemeente Amsterdam) zodat bij die gemeenten navraag moet worden gedaan naar e-mails die binnen de reikwijdte van het Wob-verzoek vallen en waarvan medewerkers van de gemeente Rotterdam verzender of (mede) ontvanger waren. Door dat niet te doen is het bestreden besluit onzorgvuldig voorbereid en kan dat niet in stand blijven. Heeft verweerder openbaarmaking van de documenten mogen weigeren? De Wet Bibob 7.1. De rechtbank overweegt dat artikel 28 van de Wet Bibob een bijzondere openbaarmakingsregeling bevat die de Wob opzijzet. Het artikel verplicht eenieder die krachtens de Wet Bibob de beschikking krijgt over gegevens met betrekking tot een derde verplicht is tot geheimhouding daarvan, tenzij een uitzondering als bedoeld in het tweede lid zich voordoet. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 28 van de Wet Bibob, zoals deze is geciteerd in de uitspraak van de Afdeling van 19 september 2007 (ECLI:NL:RVS:2007:BB3818), volgt dat het bij ‘gegevens met betrekking tot een derde’ moet gaan om persoonsgegevens (zie ook de uitspraak van de Afdeling van 10 juni 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1367): "Vanwege de aard van de gegevens en de diversiteit aan bronnen waaruit deze door het Bureau BIBOB kunnen worden geput, dient met het oog op de bescherming van de persoonlijke levenssfeer van de personen waaromtrent het bureau gegevens heeft verzameld, een zeer stringent regime te worden gehanteerd ten aanzien van de verstrekking van die persoonsgegevens. Voorts dient te worden voorkomen dat die gegevens onnodig worden verspreid. Er kunnen immers grote zakelijke en persoonlijke belangen op het spel staan.” 7.2. De rechtbank leidt hieruit af dat verweerder bij toepassing van deze weigeringsgrond dient te onderzoeken welke informatie die hij in het kader van een Bibob-onderzoek heeft verkregen, direct of indirect is te herleiden tot personen of bedrijven. Alleen die informatie valt onder de reikwijdte van artikel 28 van de Wet Bibob. Dat betekent dat namen van personen of bedrijven onder deze weigeringsgrond vallen en daarnaast andere informatie die herleidbaar is tot die personen of bedrijven, zoals bijvoorbeeld adressen of vestigingsplaatsen. Alle andere informatie, die wellicht in dezelfde context is gedeeld, valt echter niet onder artikel 28 van de Wet Bibob. Gelet op de strikte geheimhouding die artikel 28 van de Wet Bibob oplegt, dient verweerder zorgvuldig te beoordelen welke informatie wel en welke informatie niet tot personen of bedrijven herleidbaar is. Het is immers niet alleen belangrijk om te voorkomen dat tot personen of bedrijven herleidbare informatie openbaar wordt gemaakt, maar ook dat niet tot personen of bedrijven herleidbare informatie onder het absolute geheimhoudingsregime van artikel 28 van de Wet Bibob wordt gebracht en daarmee aan de openbaarheid wordt onttrokken. Verweerder heeft deze weigeringsgrond niet op deze wijze toegepast door complete passages uit de aangetroffen e-mails onder de reikwijdte van deze weigeringsgrond te brengen. Ontdaan van de namen van personen en bedrijven en informatie die herleidbaar is tot personen en bedrijven, resteert er informatie die niet onder artikel 28 van de Wet Bibob valt maar daar door verweerder wel onder is gebracht. Dat geldt meer in het bijzonder voor informatie die geen betrekking heeft op bedrijven en personen, maar op de wijze waarop het onderzoek praktisch heeft plaatsgevonden. Ook die informatie heeft verweerder, dus ten onrechte, onder de reikwijdte van artikel 28 van de Wet Bibob geweigerd. Verweerder zal dus alsnog de op deze grond geweigerde informatie op de hiervoor beschreven wijze moeten beoordelen. Artikel 5.1, tweede lid, onder c van de Woo: de opsporing en vervolging van strafbare feiten en artikel 5.1, tweede lid, onder d van de Woo: de inspectie, controle en toezicht door bestuursorganen 8.1. Verweerder heeft deze gronden van toepassing verklaard op een e-mailbericht van 17 januari 2020 en een ‘burgerbericht’. Verweerder stelt zich op het standpunt dat in de e-mail mogelijke opsporingsmethoden en informatieposities naar voren komen. Ten aanzien van het ‘burgerbericht’ overweegt verweerder dat het van essentieel belang is dat burgers in vrijheid en vertrouwelijkheid kunnen communiceren. 8.2. De rechtbank is van oordeel dat verweerder op juiste wijze toepassing heeft gegeven aan deze weigeringsgronden voor wat betreft het ‘burgerbericht’. Voor wat betreft de e-mail is de rechtbank van oordeel dat verweerder onvoldoende heeft gemotiveerd dat de weigeringsgronden van toepassing zijn. Hiervoor is van belang dat niet alleen artikel 5.1, tweede lid, onder c en d van de Woo op deze e-mail zijn toegepast, maar ook de weigeringsgronden uit artikel 5.1, tweede lid, onder e en artikel 5.2 van de Woo. Verweerder dient inzichtelijk te maken welke delen van de e-mail op grond van welke weigeringsgrond niet openbaar gemaakt zijn, oftewel welke delen van de e-mail persoonlijke beleidsopvattingen bevatten en wat valt onder de opsporing en vervolging van strafbare feiten dan wel inspectie, controle en toezicht door bestuursorganen. Hier komt bij dat voor de rechtbank gelet op de inhoud van de e-mail onduidelijk is dat deze inzicht zou geven in opsporingsmethoden en informatieposities. De rechtbank ziet ook geen aanleiding om het verzoek van verweerder toe te wijzen om weigering van openbaarmaking in stand te laten onder artikel 5.1, vijfde lid, van de Woo. Die bepaling kan, zoals hierna nader aan de orde komt, alleen in door verweerder te motiveren uitzonderlijke situaties worden gebruikt en kan dus niet als algemeen vangnet worden gebruikt. Artikel 5.1, tweede lid, onder e van de Woo: de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer 9.1. De Afdeling heeft in haar uitspraak van 31 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:321, overwogen dat het belang van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer zich verzet tegen openbaarmaking van namen van medewerkers die niet wegens hun functie in de openbaarheid treden, tenzij de indiener van het desbetreffende Woo-verzoek aannemelijk heeft gemaakt dat het belang van de openbaarheid in een concreet geval zwaarder weegt. 9.2. De rechtbank is van oordeel dat verweerder op juiste wijze toepassing heeft gegeven aan deze uitzonderingsgrond voor wat betreft namen en andere persoonsgegevens, zoals telefoonnummers. Verweerder heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat het belang van eerbieding van de persoonlijke levenssfeer zich verzet tegen openbaarmaking van deze persoonsgegevens. Voor wat betreft de e-mailextensies en de data waarop de e-mails zijn verstuurd is de rechtbank van oordeel dat verweerder onvoldoende heeft gemotiveerd waarom deze weigeringsgrond van toepassing is. Het standpunt van verweerder dat e-mailextensies herleid zouden kunnen worden naar specifieke medewerkers volgt de rechtbank niet, omdat verweerder heeft verklaard dat deze medewerkers niet in de openbaarheid treden. Niet aannemelijk is gemaakt dat een e-mailextensie dan herleidbaar zou kunnen zijn naar een medewerker. Verweerder dient deze informatie daarom alsnog te verstrekken. Artikel 5.1, vijfde lid van de Woo: onevenredige benadeling 10.1. Artikel 5.1, vijfde lid, van de Woo voorziet in de behoefte om de Woo te kunnen toepassen in zeer verschillende, niet voorspelbare situaties. Van belang is echter dat deze weigeringsgrond alleen in uitzonderlijke situaties kan worden gebruikt. Gelet daarop geldt er voor toepassing van deze weigeringsgrond een verzwaarde motiveringsplicht. Bovendien kan deze weigeringsgrond niet worden toegepast tezamen met een van de in het eerste of tweede lid genoemde gronden. 10.2. Verweerder heeft ter zitting toegelicht dat deze weigeringsgrond niet subsidiair is toegepast, maar steeds de primaire grond is. De rechtbank volgt dit niet, omdat artikel 5.1, vijfde lid, van de Woo niet tezamen met een van de in het eerste of tweede lid genoemde gronden kan worden gebruikt. Daarom is niet van belang of artikel 5.1, vijfde lid, van de Woo de primaire of de subsidiaire weigeringsgrond is. Het artikel mag niet in een primair/subsidiair constructie worden gebruikt. Bij de e-mails waar deze weigeringsgrond van toepassing is verklaard staat deze steeds samen met de weigeringsgrond uit artikel 5.1, eerste lid, onder e van de Woo. Tussen de twee toegepaste weigeringsgronden staat het woord ‘en’, en er is niet gespecificeerd welke weigeringsgrond op welk deel van de e-mail van toepassing is. Daarmee is artikel 5.1, vijfde lid, van de Woo niet zelfstandig als weigeringsgrond gebruikt en is gehandeld in strijd met de tweede volzin van dat vijfde lid. Bovendien is niet gemotiveerd waarom in dit geval sprake is van een uitzonderlijke situatie. Voor zover deze weigeringsgrond ook van toepassing is verklaard op het weigeren de namen van steden en data openbaar te maken, overweegt de rechtbank dat ook hier het gevaar van herleidbaarheid niet bestaat nu de desbetreffende medewerkers niet in de openbaarheid treden (vergelijk rechtsoverweging 9.1.). Artikel 5.2, eerste lid van de Woo: persoonlijke beleidsopvattingen 11.1. Artikel 5.2, eerste lid, van de Woo bepaalt dat in geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, geen informatie wordt verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen. Een bestuursorgaan moet per zelfstandig onderdeel van een document voor intern beraad met informatie over een bepaalde bestuurlijke aangelegenheid bezien of dit zelfstandige onderdeel persoonlijke beleidsopvattingen bevat. Wanneer in de opvattingen informatie van feitelijke aard is opgenomen, moet het bestuursorgaan bezien of de persoonlijke beleidsopvattingen zo met deze feitelijke gegevens zijn verweven dat deze niet van elkaar zijn te scheiden. In geval van verwevenheid mag in beginsel openbaarmaking van het betrokken onderdeel van het document worden geweigerd. 11.2. Veel van de geweigerde delen van e-mails bestaan uit feitelijke informatie. Niet valt in te zien dat dit meningen zouden zijn die worden gepresenteerd als feit, zoals door verweerder aangevoerd. Verder zijn de feitelijke gegevens in deze documenten niet zodanig met de persoonlijke beleidsopvattingen verweven dat het niet mogelijk is om deze te scheiden. Verweerder moet daarom de op deze grond geweigerde informatie opnieuw beoordelen om te bezien of en in hoeverre sprake is van persoonlijke beleidsopvattingen.