ECLI:NL:RBROT:2022:10167

Rechtbank Rotterdam Bestuursrecht zaaknummers: ROT 20/1140, ROT 20/1155, ROT 20/1156, ROT 20/1157, ROT 21/717, ROT 21/718, ROT 21/719 en ROT 21/720 uitspraak van de meervoudige kamer van 11 november 2022 in de zaken tussen eiseressen: [naam eiseres 1], te [vestigingsplaats 1] (zaaknummers 20/1140 en 21/717), gemachtigde: mr. H.E. de Leeuw-Blokland, [naam eiseres 2] , te [vestigingsplaats 2] (zaaknummers 20/1157 en 21/718), gemachtigde: mr. H.E. de Leeuw-Blokland, [naam eiseres 3] , te [vestigingsplaats 3] (zaaknummers 20/1156 en 21/719), gemachtigde: mr. H.E. de Leeuw-Blokland, [naam eiseres 4], te [vestigingsplaats 4] (zaaknummers 20/1155 en 21/720), gemachtigde: mr. H.E. de Leeuw-Blokland, en de burgemeester van Rotterdam, verweerder, gemachtigde: mr. C.W. de Jong en mr. M.C. Rolle.

In de zaken met kenmerk ROT 20/1140, ROT 20/1155, ROT 20/1156, ROT 20/1157 Bij besluit van 29 mei 2019 (Vrijstellingsbesluit I) heeft verweerder onder meer aan eiseressen vrijstelling verleend van de verplichting in het Digitaal Opkopersregister (DOR) aantekening te houden van alle gebruikte of ongeregelde goederen (met uitzondering van nader genoemde categorieën goederen) die worden verkocht of op andere wijze worden overgedragen tot en met 28 mei 2020. Bij vier onderscheiden besluiten van 29 januari 2020 (de bestreden besluiten) heeft verweerder de bezwaren van eiseressen tegen Vrijstellingsbesluit I ongegrond verklaard. Eiseressen hebben tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld. In de zaken met kenmerk ROT 21/717, ROT 21/718, ROT 21/719 en ROT 21/720 Bij besluit van 2 december 2020 (Vrijstellingsbesluit II) heeft verweerder onder meer aan eiseressen vrijstelling verleend van de verplichting in het DOR aantekening te houden van alle gebruikte of ongeregelde goederen (met uitzondering van nader genoemde categorieën goederen) die worden verkocht of op andere wijze worden overgedragen tot en met 29 mei 2021. Eiseressen hebben tegen Vrijstellingsbesluit II bezwaar gemaakt en hebben verweerder verzocht in te stemmen met rechtstreeks beroep als bedoeld in artikel 7:1a van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Verweerder heeft daarmee ingestemd en heeft de bezwaarschriften aan de rechtbank doorgezonden om die als beroepschriften te behandelen. De rechtbank heeft partijen bericht dat zij de bezwaarschriften als beroepschriften in behandeling zal nemen. In alle zaken Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Het onderzoek ter zitting heeft gevoegd plaatsgevonden op 8 september 2022. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde. Tevens zijn verschenen [naam 1] van [naam eiseres 4], [naam 2] van [naam eiseres 3] en [naam 3] van [naam eiseres 2].

1. Eiseressen zijn metaalrecyclingbedrijven die zich bezighouden met verwerking, recycling en hergebruik van metalen. Niet in geschil is dat eiseressen zijn aan te merken als handelaar als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van de algemene maatregel van bestuur ter uitvoering van artikel 437, eerste lid, van het Wetboek van Strafrecht (het Uitvoeringsbesluit) en in artikel 2:67, eerste lid, van de Algemene plaatselijke verordening Rotterdam 2012 (de APV). 2.1. Het DOR is een landelijk ontwikkeld digitaal register waarin handelaren de volgens het Uitvoeringsbesluit en eventueel een algemene plaatselijke verordening vereiste gegevens kunnen registreren van door hen ingekochte onderscheidenlijk verkochte gebruikte of ongeregelde goederen (goederen). Het DOR is gekoppeld aan een landelijk politieregister van gestolen goederen, waardoor de geregistreerde gegevens automatisch zouden moeten kunnen worden vergeleken met de gegevens in het politieregister. Het DOR heeft, evenals de inkoopregistratie volgens het Uitvoeringsbesluit en de verkoopregistratie volgens artikel 2:67 van de APV, als doel om diefstal en heling te bestrijden. 2.2. Op 7 februari 2017 heeft verweerder het Aanwijzingsbesluit Digitaal Opkopers Register van 6 februari 2017 bekend gemaakt. Op grond daarvan is vanaf 8 februari 2017 registratie in het DOR verplicht en is het voor handelaren in goederen niet langer toegestaan om voor het inkoopregister als bedoeld in artikel 437, eerste lid, van het Wetboek van Strafrecht (Sr) en het Uitvoeringsbesluit, en het verkoopregister als bedoeld in artikel 2:67, eerste lid, van de APV een papieren registratie bij te houden. 3. Eiseressen hebben bij onderscheidenlijke brieven van 31 oktober en 1, 15 en 2 november 2018 verweerder verzocht om ontheffing te verlenen van de verplichting om de inkoop en verkoop van goederen te registreren in het DOR. 4. Bij brieven van 20 december 2018 heeft verweerder eiseressen bericht dat hij niet bevoegd is om ontheffing te verlenen van de verplichting om de inkoop van goederen te registreren, nu deze verplichting is neergelegd in artikel 437 Sr. Daarbij heeft verweerder vermeld dat hij het DOR heeft aangewezen als verplicht type inkoopregister voor bedrijven in de gemeente Rotterdam en dat hij hiervan geen ontheffing kan verlenen. Ten aanzien van registratie van de verkoop heeft verweerder bericht te overwegen om voor een deel van de goederen die in de metaalbranche omgaan een tijdelijke vrijstelling te verlenen. 5. Bij de Vrijstellingsbesluiten I en II heeft verweerder vrijstelling verleend van de in artikel 2:67, eerste lid, van de APV opgenomen verplichting aantekening te houden van alle goederen die worden verkocht of op andere wijze worden overgedragen, met uitzondering van de in artikel 2 van het besluit opgenomen (diefstalgevoelige) goederen. 6. Bij de bestreden besluiten heeft verweerder de bezwaren van eiseressen tegen Vrijstellingsbesluit I ongegrond verklaard. Verweerder heeft zich – samengevat weergegeven – op het standpunt gesteld dat op 20 december 2018 reeds is beslist dat hem geen bevoegdheid toekomt om vrijstelling te verlenen van de verplichting tot het registreren van verworven goederen, zodat dit in rechte vaststaat, en dat de rechtmatigheid en evenredigheid van de aanwijzing van het DOR als inkoopregister formele rechtskracht heeft. Wat betreft de registratie van de verkoop stelt verweerder zich op het standpunt dat gelet op het doel van het registreren van goederen, namelijk het bestrijden van heling, bepaalde diefstalgevoelige goederen die in de metaalbranche omgaan niet vrijgesteld kunnen worden van registratie. Volgens verweerder is alleen een inkoopregistratie niet voldoende om heling een halt toe te roepen en dient een verkoopregistratie ervoor goederen te kunnen traceren. Verkoopregistratie in het DOR acht verweerder niet onevenredig, omdat niet valt in te zien dat niet geregistreerd kan worden uit welke goederen de bulkpartij bestaat en van wie deze afkomstig zijn, wanneer deze goederen zijn verwerkt tot bulk en wanneer en aan wie de bulk wordt verkocht. Daarbij wijst verweerder erop dat voor het registreren van bulkgoederen gebruik kan worden gemaakt van foto’s. Dat het registreren van al deze aspecten een zware administratieve last is, maakt volgens verweerder niet dat hij Vrijstellingsbesluit I niet heeft kunnen nemen omwille van de bestrijding van heling. Ook de omstandigheid dat ingekochte goederen tot bulk worden gemaakt en daarmee niet meer individueel zijn te herkennen, laat volgens verweerder onverlet dat verkoopregistratie een waardevolle bijdrage kan leveren aan het in beeld krijgen van de keten van de handel in gestolen goederen. 7. Eiseressen voeren in beroep tegen de bestreden besluiten en Vrijstellingsbesluit II aan – samengevat weergegeven – dat de brief van 20 december 2018 niet kan worden aangemerkt als een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Voorts voeren eiseressen aan dat verweerder ten onrechte geen vrijstelling heeft verleend van de verplichting om de inkoop en verkoop van goederen in het DOR te registreren. Zij wijzen er op dat inkoopregistratie vanuit een oogpunt van bestrijding van heling slechts doelmatig is voor diefstalgevoelige zaken. Registratie van zowel in- als verkoop in het DOR vereist voorts vele extra (administratieve) handelingen en is daardoor onevenredig belastend. Bij metaalrecyclingbedrijven gaat het in de regel om in- en verkoop van bulkmateriaal, zijnde niet-unieke goederen die lastig zijn te registreren. Ook kunnen goederen die eenmaal tot bulk zijn verwerkt niet meer zelfstandig worden geïdentificeerd, laat staan dat zij teruggehaald kunnen worden. Daarbij komt dat de voor de branche specifieke invoervelden en kaarten in het DOR nog niet beschikbaar zijn en dat de ontwikkelde interface die het DOR koppelt aan de registratiesystemen van de metaalrecyclingbedrijven nog niet werkt. Zonder interface dient de registratie in het DOR handmatig te worden verricht. Dit maakt volgens eiseres dat de aanwijzing van het DOR als verplicht register voor de in- en verkoop van goederen niet doelmatig en onevenredig is. Ter onderbouwing van het beroep hebben eiseressen verwezen naar een memo van het ministerie van Justitie en Veiligheid (in het kader van overleg tussen het ministerie, de politie en de branchevereniging van metaalrecyclingbedrijven – MRF – over een wettelijke regeling voor landelijke invoering van een DOR) en naar diverse e-mailberichten tussen het ministerie, de politie, eiseressen en een softwareleverancier over de werking van het DOR. De rechtbank komt tot de volgende beoordeling. 8. Het wettelijk kader, voor zover hier van belang, is opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak. 9. De door verweerder in beroep opgeworpen stelling dat eiseressen geen procesbelang meer hebben nu de vrijstellingsperioden zijn verstreken, slaagt niet. Eiseressen hebben verzocht om vrijstelling van de verplichte registratie van de inkoop en verkoop in het DOR. Verweerder heeft echter slechts een tijdelijke vrijstelling verleend voor de verplichte verkoopregistratie voor niet-diefstalgevoelige zaken. Voorts is in de bestreden besluiten – door overneming van het advies van de algemene bezwaarschriftencommissie – overwogen: “ Het Aanwijzingsbesluit regelt de registratieplicht van de inkoop en verkoop in het DOR in het algemeen voor handelaren in gebruikte of ingeregelde (de rechtbank leest: ongeregelde) goederen. Het betwiste Vrijstellingsbesluit is (uiteindelijk) gebaseerd op voornoemde regelgeving.

De rechtbank: verklaart de beroepen gegrond; vernietigt de bestreden besluiten; herroept de Vrijstellingsbesluiten I en II, voor zover deze betrekking hebben op andere dan diefstalgevoelige goederen. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde bestreden besluiten; bepaalt dat verweerder aan eiseressen het betaalde griffierecht van in totaal € 2.856,- vergoedt; veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseressen tot een bedrag van € 3.415,50,-. Deze uitspraak is gedaan door mr. H. Bedee, voorzitter, en mr. G.A. Bouter-Rijksen en mr. R.H.L. Dallinga, leden, in aanwezigheid van mr. N.S.J. Letschert, griffier. De uitspraak is in het openbaar gedaan op 11 november 2022. De voorzitter is verhinderd deze uitspraak te ondertekenen griffier voorzitter Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: Rechtsmiddel Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Bijlage Wetboek van Strafrecht Artikel 437 1. Met hechtenis van ten hoogste zes maanden of geldboete van de derde categorie wordt gestraft de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen handelaar die in de uitoefening van zijn beroep of bedrijf: a. niet met inachtneming van de bij algemene maatregel van bestuur te stellen regels aantekening houdt van alle gebruikte of ongeregelde goederen die hij heeft verworven dan wel voorhanden heeft; b. een gebruikt of ongeregeld goed verwerft van iemand, zonder dat diegene zijn identificerende persoonsgegevens heeft opgegeven of zonder dat hij die gegevens in zijn administratie heeft aangetekend; […] Artikel 437ter 1. De handelaar aangewezen bij algemene maatregel van bestuur op grond van artikel 437, die een verordening door de raad van een gemeente ter bestrijding van heling uitgevaardigd en afgekondigd, overtreedt, wordt gestraft met hechtenis van ten hoogste drie maanden of geldboete van de derde categorie. […] Uitvoeringsbesluit ex artikel 437, eerste lid, van het Wetboek van Strafrecht Artikel 1 1. De handelaren, bedoeld in artikel 437, eerste lid, van het Wetboek van Strafrecht, zijn opkopers en handelaren in gebruikte en ongeregelde goederen, metalen, edelstenen, uurwerken, kunstvoorwerpen, auto's, motorfietsen, bromfietsen, fietsen, foto-, film-, radio-, audio- en videoapparatuur en apparatuur voor automatische registratie. […] Artikel 2 […] 2. De handelaar, aangewezen in artikel 1 van dit besluit, voldoet aan de verplichting ingevolge artikel 437, eerste lid, onder a, van het Wetboek van Strafrecht tot het aantekening houden van alle gebruikte of ongeregelde goederen die hij heeft verworven of voorhanden heeft indien hij een doorlopend en een door of namens de burgemeester gewaarmerkt register houdt en daarin onverwijld vermeldt: a. het volgnummer van de aantekening met betrekking tot het goed; b. de datum van verkrijging van het goed; c. een omschrijving van het goed, daaronder begrepen - voor zover dat mogelijk is - soort, merk en nummer van het goed; d. de koopprijs of andere voorwaarden van verkrijging van het goed; e. de naam en het adres van degene van wie het goed is verkregen; f. zowel een omschrijving als het nummer van het document bedoeld in het eerste lid waarmee hij de identiteit van de aanbieder heeft vastgesteld, voor zover het de inkoop van koper en koperlegeringen betreft en de koopprijs van dat goed in contant geld wordt uitbetaald Algemene plaatselijke verordening Rotterdam 2012 Artikel 2:67 Verplichtingen met betrekking tot het verkoopregister 1. De handelaar is verplicht aantekening te houden van alle gebruikte of ongeregelde goederen die hij verkoopt of op andere wijze overdraagt, in een doorlopend en een door of namens de burgemeester gewaarmerkt register, en daarin onverwijld op te nemen: a. het volgnummer van de aantekening met betrekking tot het goed; b. de datum van verkoop of overdracht van het goed; c. een omschrijving van het goed, daaronder begrepen – voorzover dat mogelijk is – soort, merk en nummer van het goed; d. de verkoopprijs of andere voorwaarden voor overdracht van het goed; en e. de naam en het adres van degene die het goed heeft verkregen. 2. De burgemeester kan voor daarbij aangegeven categorieën van goederen vrijstelling verlenen van de in het eerste lid gestelde verplichting. Aanwijzingsbesluit Digitaal Opkopers Register (DOR) 2017 “De burgemeester van de gemeente Rotterdam, overwegende: (…) - dat omwille van een zo efficiënt en effectief mogelijk gebruik van het in- en verkoopregister een digitale versie van dit register is ontwikkeld, zijnde het Digitaal Opkopers Register (DOR); - dat het DOR is gekoppeld aan een landelijk systeem waarin gestolen goederen worden geregistreerd, zodat bij registratie van een gestolen goed door een handelaar het systeem hiervan een melding maakt, waardoor gestolen goederen snel kunnen worden getraceerd en heling op een effectieve wijze kan worden tegengegaan; - dat het daarom wenselijk is het DOR door middel van aanwijzing te waarmerken als register zoals bedoeld in artikel 2 lid 2 van het Uitvoeringsbesluit van artikel 437 lid 1 van het Wetboek van Strafrecht (inkoopregister) en artikel 2:67 lid 1 van de Algemene Plaatselijke Verordening Rotterdam 2012 (verkoopregister), zodat handelaren daarin aantekening moeten houden van gebruikte of ongeregelde goederen; - dat handelaren door deze aanwijzing verplicht zijn in het DOR aantekening te houden van gebruikte of ongeregelde goederen; - dat het voor handelaren niet langer is toegestaan een papieren registratie bij te houden; (…) besluit: dat het Digitaal Opkopers Register (DOR) wordt aangewezen als doorlopend en gewaarmerkt register voor de in- en verkoop van gebruikte of ongeregelde goederen zoals bedoeld in artikel 2, lid 2, van het Uitvoeringsbesluit van artikel 437, lid 1, van het Wetboek van Strafrecht en artikel 2:67, lid 1, van de Algemene Plaatselijke Verordening Rotterdam 2012; dat de registratie in het DOR verplicht wordt gesteld voor handelaren in gebruikte of ongeregelde goederen; dat het voor handelaren in gebruikte of ongeregelde goederen niet langer is toegestaan een papieren registratie bij te houden; dat dit besluit in werking treedt op de dag van bekendmaking; dat het Aanwijzingsbesluit Digitaal Opkopersregister, dat is vastgesteld op 25 september 2014, hierbij wordt ingetrokken.”

Rechtbank Rotterdam Bestuursrecht zaaknummers: ROT 20/1140, ROT 20/1155, ROT 20/1156, ROT 20/1157, ROT 21/717, ROT 21/718, ROT 21/719 en ROT 21/720 uitspraak van de meervoudige kamer van 11 november 2022 in de zaken tussen eiseressen: [naam eiseres 1], te [vestigingsplaats 1] (zaaknummers 20/1140 en 21/717), gemachtigde: mr. H.E. de Leeuw-Blokland, [naam eiseres 2] , te [vestigingsplaats 2] (zaaknummers 20/1157 en 21/718), gemachtigde: mr. H.E. de Leeuw-Blokland, [naam eiseres 3] , te [vestigingsplaats 3] (zaaknummers 20/1156 en 21/719), gemachtigde: mr. H.E. de Leeuw-Blokland, [naam eiseres 4], te [vestigingsplaats 4] (zaaknummers 20/1155 en 21/720), gemachtigde: mr. H.E. de Leeuw-Blokland, en de burgemeester van Rotterdam, verweerder, gemachtigde: mr. C.W. de Jong en mr. M.C. Rolle.

In de zaken met kenmerk ROT 20/1140, ROT 20/1155, ROT 20/1156, ROT 20/1157 Bij besluit van 29 mei 2019 (Vrijstellingsbesluit I) heeft verweerder onder meer aan eiseressen vrijstelling verleend van de verplichting in het Digitaal Opkopersregister (DOR) aantekening te houden van alle gebruikte of ongeregelde goederen (met uitzondering van nader genoemde categorieën goederen) die worden verkocht of op andere wijze worden overgedragen tot en met 28 mei 2020. Bij vier onderscheiden besluiten van 29 januari 2020 (de bestreden besluiten) heeft verweerder de bezwaren van eiseressen tegen Vrijstellingsbesluit I ongegrond verklaard. Eiseressen hebben tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld. In de zaken met kenmerk ROT 21/717, ROT 21/718, ROT 21/719 en ROT 21/720 Bij besluit van 2 december 2020 (Vrijstellingsbesluit II) heeft verweerder onder meer aan eiseressen vrijstelling verleend van de verplichting in het DOR aantekening te houden van alle gebruikte of ongeregelde goederen (met uitzondering van nader genoemde categorieën goederen) die worden verkocht of op andere wijze worden overgedragen tot en met 29 mei 2021. Eiseressen hebben tegen Vrijstellingsbesluit II bezwaar gemaakt en hebben verweerder verzocht in te stemmen met rechtstreeks beroep als bedoeld in artikel 7:1a van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Verweerder heeft daarmee ingestemd en heeft de bezwaarschriften aan de rechtbank doorgezonden om die als beroepschriften te behandelen. De rechtbank heeft partijen bericht dat zij de bezwaarschriften als beroepschriften in behandeling zal nemen. In alle zaken Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Het onderzoek ter zitting heeft gevoegd plaatsgevonden op 8 september 2022. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde. Tevens zijn verschenen [naam 1] van [naam eiseres 4], [naam 2] van [naam eiseres 3] en [naam 3] van [naam eiseres 2].

1. Eiseressen zijn metaalrecyclingbedrijven die zich bezighouden met verwerking, recycling en hergebruik van metalen. Niet in geschil is dat eiseressen zijn aan te merken als handelaar als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van de algemene maatregel van bestuur ter uitvoering van artikel 437, eerste lid, van het Wetboek van Strafrecht (het Uitvoeringsbesluit) en in artikel 2:67, eerste lid, van de Algemene plaatselijke verordening Rotterdam 2012 (de APV). 2.1. Het DOR is een landelijk ontwikkeld digitaal register waarin handelaren de volgens het Uitvoeringsbesluit en eventueel een algemene plaatselijke verordening vereiste gegevens kunnen registreren van door hen ingekochte onderscheidenlijk verkochte gebruikte of ongeregelde goederen (goederen). Het DOR is gekoppeld aan een landelijk politieregister van gestolen goederen, waardoor de geregistreerde gegevens automatisch zouden moeten kunnen worden vergeleken met de gegevens in het politieregister. Het DOR heeft, evenals de inkoopregistratie volgens het Uitvoeringsbesluit en de verkoopregistratie volgens artikel 2:67 van de APV, als doel om diefstal en heling te bestrijden. 2.2. Op 7 februari 2017 heeft verweerder het Aanwijzingsbesluit Digitaal Opkopers Register van 6 februari 2017 bekend gemaakt. Op grond daarvan is vanaf 8 februari 2017 registratie in het DOR verplicht en is het voor handelaren in goederen niet langer toegestaan om voor het inkoopregister als bedoeld in artikel 437, eerste lid, van het Wetboek van Strafrecht (Sr) en het Uitvoeringsbesluit, en het verkoopregister als bedoeld in artikel 2:67, eerste lid, van de APV een papieren registratie bij te houden. 3. Eiseressen hebben bij onderscheidenlijke brieven van 31 oktober en 1, 15 en 2 november 2018 verweerder verzocht om ontheffing te verlenen van de verplichting om de inkoop en verkoop van goederen te registreren in het DOR. 4. Bij brieven van 20 december 2018 heeft verweerder eiseressen bericht dat hij niet bevoegd is om ontheffing te verlenen van de verplichting om de inkoop van goederen te registreren, nu deze verplichting is neergelegd in artikel 437 Sr. Daarbij heeft verweerder vermeld dat hij het DOR heeft aangewezen als verplicht type inkoopregister voor bedrijven in de gemeente Rotterdam en dat hij hiervan geen ontheffing kan verlenen. Ten aanzien van registratie van de verkoop heeft verweerder bericht te overwegen om voor een deel van de goederen die in de metaalbranche omgaan een tijdelijke vrijstelling te verlenen. 5. Bij de Vrijstellingsbesluiten I en II heeft verweerder vrijstelling verleend van de in artikel 2:67, eerste lid, van de APV opgenomen verplichting aantekening te houden van alle goederen die worden verkocht of op andere wijze worden overgedragen, met uitzondering van de in artikel 2 van het besluit opgenomen (diefstalgevoelige) goederen. 6. Bij de bestreden besluiten heeft verweerder de bezwaren van eiseressen tegen Vrijstellingsbesluit I ongegrond verklaard. Verweerder heeft zich – samengevat weergegeven – op het standpunt gesteld dat op 20 december 2018 reeds is beslist dat hem geen bevoegdheid toekomt om vrijstelling te verlenen van de verplichting tot het registreren van verworven goederen, zodat dit in rechte vaststaat, en dat de rechtmatigheid en evenredigheid van de aanwijzing van het DOR als inkoopregister formele rechtskracht heeft. Wat betreft de registratie van de verkoop stelt verweerder zich op het standpunt dat gelet op het doel van het registreren van goederen, namelijk het bestrijden van heling, bepaalde diefstalgevoelige goederen die in de metaalbranche omgaan niet vrijgesteld kunnen worden van registratie. Volgens verweerder is alleen een inkoopregistratie niet voldoende om heling een halt toe te roepen en dient een verkoopregistratie ervoor goederen te kunnen traceren. Verkoopregistratie in het DOR acht verweerder niet onevenredig, omdat niet valt in te zien dat niet geregistreerd kan worden uit welke goederen de bulkpartij bestaat en van wie deze afkomstig zijn, wanneer deze goederen zijn verwerkt tot bulk en wanneer en aan wie de bulk wordt verkocht. Daarbij wijst verweerder erop dat voor het registreren van bulkgoederen gebruik kan worden gemaakt van foto’s. Dat het registreren van al deze aspecten een zware administratieve last is, maakt volgens verweerder niet dat hij Vrijstellingsbesluit I niet heeft kunnen nemen omwille van de bestrijding van heling. Ook de omstandigheid dat ingekochte goederen tot bulk worden gemaakt en daarmee niet meer individueel zijn te herkennen, laat volgens verweerder onverlet dat verkoopregistratie een waardevolle bijdrage kan leveren aan het in beeld krijgen van de keten van de handel in gestolen goederen. 7. Eiseressen voeren in beroep tegen de bestreden besluiten en Vrijstellingsbesluit II aan – samengevat weergegeven – dat de brief van 20 december 2018 niet kan worden aangemerkt als een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Voorts voeren eiseressen aan dat verweerder ten onrechte geen vrijstelling heeft verleend van de verplichting om de inkoop en verkoop van goederen in het DOR te registreren. Zij wijzen er op dat inkoopregistratie vanuit een oogpunt van bestrijding van heling slechts doelmatig is voor diefstalgevoelige zaken. Registratie van zowel in- als verkoop in het DOR vereist voorts vele extra (administratieve) handelingen en is daardoor onevenredig belastend. Bij metaalrecyclingbedrijven gaat het in de regel om in- en verkoop van bulkmateriaal, zijnde niet-unieke goederen die lastig zijn te registreren. Ook kunnen goederen die eenmaal tot bulk zijn verwerkt niet meer zelfstandig worden geïdentificeerd, laat staan dat zij teruggehaald kunnen worden. Daarbij komt dat de voor de branche specifieke invoervelden en kaarten in het DOR nog niet beschikbaar zijn en dat de ontwikkelde interface die het DOR koppelt aan de registratiesystemen van de metaalrecyclingbedrijven nog niet werkt. Zonder interface dient de registratie in het DOR handmatig te worden verricht. Dit maakt volgens eiseres dat de aanwijzing van het DOR als verplicht register voor de in- en verkoop van goederen niet doelmatig en onevenredig is. Ter onderbouwing van het beroep hebben eiseressen verwezen naar een memo van het ministerie van Justitie en Veiligheid (in het kader van overleg tussen het ministerie, de politie en de branchevereniging van metaalrecyclingbedrijven – MRF – over een wettelijke regeling voor landelijke invoering van een DOR) en naar diverse e-mailberichten tussen het ministerie, de politie, eiseressen en een softwareleverancier over de werking van het DOR. De rechtbank komt tot de volgende beoordeling. 8. Het wettelijk kader, voor zover hier van belang, is opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak. 9. De door verweerder in beroep opgeworpen stelling dat eiseressen geen procesbelang meer hebben nu de vrijstellingsperioden zijn verstreken, slaagt niet. Eiseressen hebben verzocht om vrijstelling van de verplichte registratie van de inkoop en verkoop in het DOR. Verweerder heeft echter slechts een tijdelijke vrijstelling verleend voor de verplichte verkoopregistratie voor niet-diefstalgevoelige zaken. Voorts is in de bestreden besluiten – door overneming van het advies van de algemene bezwaarschriftencommissie – overwogen: “ Het Aanwijzingsbesluit regelt de registratieplicht van de inkoop en verkoop in het DOR in het algemeen voor handelaren in gebruikte of ingeregelde (de rechtbank leest: ongeregelde) goederen. Het betwiste Vrijstellingsbesluit is (uiteindelijk) gebaseerd op voornoemde regelgeving.

De rechtbank: verklaart de beroepen gegrond; vernietigt de bestreden besluiten; herroept de Vrijstellingsbesluiten I en II, voor zover deze betrekking hebben op andere dan diefstalgevoelige goederen. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde bestreden besluiten; bepaalt dat verweerder aan eiseressen het betaalde griffierecht van in totaal € 2.856,- vergoedt; veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseressen tot een bedrag van € 3.415,50,-. Deze uitspraak is gedaan door mr. H. Bedee, voorzitter, en mr. G.A. Bouter-Rijksen en mr. R.H.L. Dallinga, leden, in aanwezigheid van mr. N.S.J. Letschert, griffier. De uitspraak is in het openbaar gedaan op 11 november 2022. De voorzitter is verhinderd deze uitspraak te ondertekenen griffier voorzitter Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: Rechtsmiddel Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Bijlage Wetboek van Strafrecht Artikel 437 1. Met hechtenis van ten hoogste zes maanden of geldboete van de derde categorie wordt gestraft de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen handelaar die in de uitoefening van zijn beroep of bedrijf: a. niet met inachtneming van de bij algemene maatregel van bestuur te stellen regels aantekening houdt van alle gebruikte of ongeregelde goederen die hij heeft verworven dan wel voorhanden heeft; b. een gebruikt of ongeregeld goed verwerft van iemand, zonder dat diegene zijn identificerende persoonsgegevens heeft opgegeven of zonder dat hij die gegevens in zijn administratie heeft aangetekend; […] Artikel 437ter 1. De handelaar aangewezen bij algemene maatregel van bestuur op grond van artikel 437, die een verordening door de raad van een gemeente ter bestrijding van heling uitgevaardigd en afgekondigd, overtreedt, wordt gestraft met hechtenis van ten hoogste drie maanden of geldboete van de derde categorie. […] Uitvoeringsbesluit ex artikel 437, eerste lid, van het Wetboek van Strafrecht Artikel 1 1. De handelaren, bedoeld in artikel 437, eerste lid, van het Wetboek van Strafrecht, zijn opkopers en handelaren in gebruikte en ongeregelde goederen, metalen, edelstenen, uurwerken, kunstvoorwerpen, auto's, motorfietsen, bromfietsen, fietsen, foto-, film-, radio-, audio- en videoapparatuur en apparatuur voor automatische registratie. […] Artikel 2 […] 2. De handelaar, aangewezen in artikel 1 van dit besluit, voldoet aan de verplichting ingevolge artikel 437, eerste lid, onder a, van het Wetboek van Strafrecht tot het aantekening houden van alle gebruikte of ongeregelde goederen die hij heeft verworven of voorhanden heeft indien hij een doorlopend en een door of namens de burgemeester gewaarmerkt register houdt en daarin onverwijld vermeldt: a. het volgnummer van de aantekening met betrekking tot het goed; b. de datum van verkrijging van het goed; c. een omschrijving van het goed, daaronder begrepen - voor zover dat mogelijk is - soort, merk en nummer van het goed; d. de koopprijs of andere voorwaarden van verkrijging van het goed; e. de naam en het adres van degene van wie het goed is verkregen; f. zowel een omschrijving als het nummer van het document bedoeld in het eerste lid waarmee hij de identiteit van de aanbieder heeft vastgesteld, voor zover het de inkoop van koper en koperlegeringen betreft en de koopprijs van dat goed in contant geld wordt uitbetaald Algemene plaatselijke verordening Rotterdam 2012 Artikel 2:67 Verplichtingen met betrekking tot het verkoopregister 1. De handelaar is verplicht aantekening te houden van alle gebruikte of ongeregelde goederen die hij verkoopt of op andere wijze overdraagt, in een doorlopend en een door of namens de burgemeester gewaarmerkt register, en daarin onverwijld op te nemen: a. het volgnummer van de aantekening met betrekking tot het goed; b. de datum van verkoop of overdracht van het goed; c. een omschrijving van het goed, daaronder begrepen – voorzover dat mogelijk is – soort, merk en nummer van het goed; d. de verkoopprijs of andere voorwaarden voor overdracht van het goed; en e. de naam en het adres van degene die het goed heeft verkregen. 2. De burgemeester kan voor daarbij aangegeven categorieën van goederen vrijstelling verlenen van de in het eerste lid gestelde verplichting. Aanwijzingsbesluit Digitaal Opkopers Register (DOR) 2017 “De burgemeester van de gemeente Rotterdam, overwegende: (…) - dat omwille van een zo efficiënt en effectief mogelijk gebruik van het in- en verkoopregister een digitale versie van dit register is ontwikkeld, zijnde het Digitaal Opkopers Register (DOR); - dat het DOR is gekoppeld aan een landelijk systeem waarin gestolen goederen worden geregistreerd, zodat bij registratie van een gestolen goed door een handelaar het systeem hiervan een melding maakt, waardoor gestolen goederen snel kunnen worden getraceerd en heling op een effectieve wijze kan worden tegengegaan; - dat het daarom wenselijk is het DOR door middel van aanwijzing te waarmerken als register zoals bedoeld in artikel 2 lid 2 van het Uitvoeringsbesluit van artikel 437 lid 1 van het Wetboek van Strafrecht (inkoopregister) en artikel 2:67 lid 1 van de Algemene Plaatselijke Verordening Rotterdam 2012 (verkoopregister), zodat handelaren daarin aantekening moeten houden van gebruikte of ongeregelde goederen; - dat handelaren door deze aanwijzing verplicht zijn in het DOR aantekening te houden van gebruikte of ongeregelde goederen; - dat het voor handelaren niet langer is toegestaan een papieren registratie bij te houden; (…) besluit: dat het Digitaal Opkopers Register (DOR) wordt aangewezen als doorlopend en gewaarmerkt register voor de in- en verkoop van gebruikte of ongeregelde goederen zoals bedoeld in artikel 2, lid 2, van het Uitvoeringsbesluit van artikel 437, lid 1, van het Wetboek van Strafrecht en artikel 2:67, lid 1, van de Algemene Plaatselijke Verordening Rotterdam 2012; dat de registratie in het DOR verplicht wordt gesteld voor handelaren in gebruikte of ongeregelde goederen; dat het voor handelaren in gebruikte of ongeregelde goederen niet langer is toegestaan een papieren registratie bij te houden; dat dit besluit in werking treedt op de dag van bekendmaking; dat het Aanwijzingsbesluit Digitaal Opkopersregister, dat is vastgesteld op 25 september 2014, hierbij wordt ingetrokken.”

Zonder registratieplicht van de verkoop (artikel 2:67, eerste lid, van de APV) en zonder aanwijzing van het DOR als verplicht in- en verkoopregister (het Aanwijzingsbesluit), was het Vrijstellingsbesluit niet aan de orde geweest.” Eiseressen hebben in beroep aangevoerd en ook met de overgelegde e-mails deels geadstrueerd dat de registratieplicht in het DOR voor hen lasten, onder meer door investering in automatiseringssoftware, tot gevolg heeft gehad. Gelet op de samenhang tussen het DOR, de vrijstellingsbesluiten en het ontheffingsverzoek van eiseressen hebben eiseressen tot op zekere hoogte aannemelijk gemaakt dat zij schade hebben geleden als gevolg van verweerders besluitvorming. Ten slotte is niet zonder belang dat overtreding van de registratieverplichting in het DOR als bedoeld in artikel 437, eerste lid, onder a, Sr en in artikel 2:67, eerste lid, van de APV in artikel 437 Sr en artikel 6:1, tweede lid, van de APV strafbaar is gesteld en zo’n overtreding dus het risico oplevert van een strafrechtelijke vervolging. Om deze redenen hebben eiseressen belang bij een rechterlijke beoordeling van hun beroepen. 10.1. Vervolgens is aan de orde de vraag of de brief van 20 december 2018 dient te worden aangemerkt als een besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Dat is het geval. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling), onder meer de uitspraak van 30 maart 2011 (ECLI:RVS:2011:BP9590), moet een mededeling van een bestuursorgaan dat het in een bepaald geval niet bevoegd is het door verzoeker gewenste rechtsgevolg te bewerkstelligen, in beginsel worden aangemerkt als besluit in de zin van de Awb, aangezien een dergelijke mededeling in ieder geval een beoordeling inhoudt aangaande de aanwezigheid en de reikwijdte van de door de aanvrager om een besluit veronderstelde bevoegdheid. Indien aan het bestuursorgaan waaraan het verzoek is gericht, geen enkele bevoegdheid is toegekend ter uitvoering van de wettelijke regeling waarop het verzoek betrekking heeft en het ook geen bemoeienis heeft met de aan andere bestuursorganen opgedragen uitvoering of handhaving van deze wettelijke regeling, is echter geen sprake van een besluit. Daarvan is in dit geval geen sprake. De brief van 20 december 2018 is daarom een besluit waarin verweerder het verzoek van eiseressen voor zover dat betrekking heeft op vrijstelling van de inkoopregistratie, heeft afgewezen vanwege het ontbreken van een bevoegdheid daartoe. Dat verweerder in het besluit nog niet definitief heeft beslist op het verzoek om vrijstelling voor de verkoopregistratie en dat de brief geen rechtsmiddelenclausule bevat doet aan het besluitkarakter niet af; vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 17 juni 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:1416). 10.2. Eerst naar aanleiding van Vrijstellingsbesluit I hebben eiseressen bezwaar gemaakt. Dat is niet binnen de termijn van zes weken. Het te late bezwaar moet echter verschoonbaar worden geacht, zoals bedoeld in artikel 6:11 van de Awb. In het besluit ontbreekt een rechtsmiddelenverwijzing, terwijl niet is gebleken dat redelijkerwijs kan worden aangenomen dat eiseressen wisten dat zij binnen een bepaalde termijn bezwaar moesten maken. Zij waren toen nog niet voorzien van professionele rechtsbijstand; vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 17 augustus 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:2385). Verweerder stelt zich derhalve ten onrechte op het standpunt dat in deze beroepen niet kan worden toegekomen aan de vraag of terecht geen vrijstelling is verleend van de inkoopregistratie in het DOR. 10.3. Verweerder stelt zich echter terecht op het standpunt dat hij niet bevoegd is om vrijstelling te verlenen van de inkoopregistratie, nu artikel 437 Sr en het Uitvoeringsbesluit daarin niet voorzien; vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 4 september 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:3001). In zoverre kan het beroep niet slagen. 11.1. Uit het verzoek van eiseressen alsmede de bezwaar- en beroepsgronden en de toelichting ter zitting dient te worden afgeleid dat zij ook het Aanwijzingsbesluit ter discussie stellen. Zij betogen dat het Aanwijzingsbesluit geen stand kan houden en dat verweerder een ander register dan het DOR had kunnen aanwijzen. In dit verband hebben zij naar voren gebracht dat de verplichte digitale registratie van in- en verkoop voor hun branche van metaalrecyclingbedrijven onevenredig bezwarend is, nu zij voornamelijk handelen in niet-unieke goederen (bulkgoederen), terwijl de voor de goede werking van het DOR voor hun branche noodzakelijke software-voorzieningen niet op orde zijn, waartoe zij verwijzen naar de bovengenoemde e-mailberichten. 11.2 Het Aanwijzingsbesluit moet worden aangemerkt als een algemeen verbindend voorschrift. Het besluit betreft de vaststelling van zelfstandige normen, die zich lenen voor herhaalde toepassing. Tegen een algemeen verbindend voorschrift kan geen bezwaar worden gemaakt en staat ook geen beroep open (artikel 8:3, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb). Desondanks kan het Aanwijzingsbesluit in deze procedure wel aan de orde komen. De rechtbank kan het Aanwijzingsbesluit exceptief toetsen. Omdat het Aanwijzingsbesluit zowel betrekking heeft op artikel 437 Sr en (artikel 2, tweede lid van) het Uitvoeringsbesluit als artikel 2:67 van de APV, gaat het daarbij om zowel de inkoopregistratie als de verkoopregistratie. 11.3. Over de exceptieve toetsing heeft de Afdeling in de uitspraak van 12 februari 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:452) onder meer het volgende overwogen: “Deze toetsing houdt in dat algemeen verbindende voorschriften die geen wet in formele zin zijn, door de rechter kunnen worden getoetst op rechtmatigheid, in het bijzonder op verenigbaarheid met hogere regelgeving. De rechter komt tevens de bevoegdheid toe te bezien of het betreffende algemeen verbindend voorschrift een voldoende deugdelijke grondslag biedt voor het in geding zijnde besluit. Bij die, niet rechtstreekse, toetsing van het algemeen verbindende voorschrift vormen de algemene rechtsbeginselen en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur een belangrijk richtsnoer. De intensiteit van die beoordeling is afhankelijk van onder meer de beslissingsruimte die het vaststellend orgaan heeft, gelet op de aard en inhoud van de vaststellingsbevoegdheid en de daarbij te betrekken belangen. Die beoordeling kan materieel terughoudend zijn als de beslissingsruimte voortvloeit uit de feitelijke of technische complexiteit van de materie, dan wel als bij het nemen van de beslissing politiek-bestuurlijke afwegingen kunnen worden of zijn gemaakt. In dat laatste geval heeft de rechter niet de taak om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan de betrokken belangen wordt toegekend naar eigen inzicht vast te stellen. Wat betreft de in acht te nemen belangen en de weging van die belangen geldt dat de beoordeling daarvan intensiever kan zijn naarmate het algemeen verbindend voorschrift meer ingrijpt in het leven van de belanghebbende(n) en daarbij fundamentele rechten aan de orde zijn. Bij de toetsing van de wijze waarop door het regelgevende orgaan aan de hem toekomende beslissingsruimte inhoud is gegeven, kunnen, naast toetsing aan artikel 3:4 Awb en aan ongeschreven materiële beginselen als het gelijkheidsbeginsel, het rechtszekerheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel, ook het beginsel van zorgvuldige besluitvorming (artikel 3:2 Awb) en het beginsel van een deugdelijke motivering een rol spelen. De enkele strijd met deze formele beginselen kan echter niet leiden tot het onverbindend achten van een algemeen verbindend voorschrift.

Zonder registratieplicht van de verkoop (artikel 2:67, eerste lid, van de APV) en zonder aanwijzing van het DOR als verplicht in- en verkoopregister (het Aanwijzingsbesluit), was het Vrijstellingsbesluit niet aan de orde geweest.” Eiseressen hebben in beroep aangevoerd en ook met de overgelegde e-mails deels geadstrueerd dat de registratieplicht in het DOR voor hen lasten, onder meer door investering in automatiseringssoftware, tot gevolg heeft gehad. Gelet op de samenhang tussen het DOR, de vrijstellingsbesluiten en het ontheffingsverzoek van eiseressen hebben eiseressen tot op zekere hoogte aannemelijk gemaakt dat zij schade hebben geleden als gevolg van verweerders besluitvorming. Ten slotte is niet zonder belang dat overtreding van de registratieverplichting in het DOR als bedoeld in artikel 437, eerste lid, onder a, Sr en in artikel 2:67, eerste lid, van de APV in artikel 437 Sr en artikel 6:1, tweede lid, van de APV strafbaar is gesteld en zo’n overtreding dus het risico oplevert van een strafrechtelijke vervolging. Om deze redenen hebben eiseressen belang bij een rechterlijke beoordeling van hun beroepen. 10.1. Vervolgens is aan de orde de vraag of de brief van 20 december 2018 dient te worden aangemerkt als een besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Dat is het geval. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling), onder meer de uitspraak van 30 maart 2011 (ECLI:RVS:2011:BP9590), moet een mededeling van een bestuursorgaan dat het in een bepaald geval niet bevoegd is het door verzoeker gewenste rechtsgevolg te bewerkstelligen, in beginsel worden aangemerkt als besluit in de zin van de Awb, aangezien een dergelijke mededeling in ieder geval een beoordeling inhoudt aangaande de aanwezigheid en de reikwijdte van de door de aanvrager om een besluit veronderstelde bevoegdheid. Indien aan het bestuursorgaan waaraan het verzoek is gericht, geen enkele bevoegdheid is toegekend ter uitvoering van de wettelijke regeling waarop het verzoek betrekking heeft en het ook geen bemoeienis heeft met de aan andere bestuursorganen opgedragen uitvoering of handhaving van deze wettelijke regeling, is echter geen sprake van een besluit. Daarvan is in dit geval geen sprake. De brief van 20 december 2018 is daarom een besluit waarin verweerder het verzoek van eiseressen voor zover dat betrekking heeft op vrijstelling van de inkoopregistratie, heeft afgewezen vanwege het ontbreken van een bevoegdheid daartoe. Dat verweerder in het besluit nog niet definitief heeft beslist op het verzoek om vrijstelling voor de verkoopregistratie en dat de brief geen rechtsmiddelenclausule bevat doet aan het besluitkarakter niet af; vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 17 juni 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:1416). 10.2. Eerst naar aanleiding van Vrijstellingsbesluit I hebben eiseressen bezwaar gemaakt. Dat is niet binnen de termijn van zes weken. Het te late bezwaar moet echter verschoonbaar worden geacht, zoals bedoeld in artikel 6:11 van de Awb. In het besluit ontbreekt een rechtsmiddelenverwijzing, terwijl niet is gebleken dat redelijkerwijs kan worden aangenomen dat eiseressen wisten dat zij binnen een bepaalde termijn bezwaar moesten maken. Zij waren toen nog niet voorzien van professionele rechtsbijstand; vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 17 augustus 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:2385). Verweerder stelt zich derhalve ten onrechte op het standpunt dat in deze beroepen niet kan worden toegekomen aan de vraag of terecht geen vrijstelling is verleend van de inkoopregistratie in het DOR. 10.3. Verweerder stelt zich echter terecht op het standpunt dat hij niet bevoegd is om vrijstelling te verlenen van de inkoopregistratie, nu artikel 437 Sr en het Uitvoeringsbesluit daarin niet voorzien; vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 4 september 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:3001). In zoverre kan het beroep niet slagen. 11.1. Uit het verzoek van eiseressen alsmede de bezwaar- en beroepsgronden en de toelichting ter zitting dient te worden afgeleid dat zij ook het Aanwijzingsbesluit ter discussie stellen. Zij betogen dat het Aanwijzingsbesluit geen stand kan houden en dat verweerder een ander register dan het DOR had kunnen aanwijzen. In dit verband hebben zij naar voren gebracht dat de verplichte digitale registratie van in- en verkoop voor hun branche van metaalrecyclingbedrijven onevenredig bezwarend is, nu zij voornamelijk handelen in niet-unieke goederen (bulkgoederen), terwijl de voor de goede werking van het DOR voor hun branche noodzakelijke software-voorzieningen niet op orde zijn, waartoe zij verwijzen naar de bovengenoemde e-mailberichten. 11.2 Het Aanwijzingsbesluit moet worden aangemerkt als een algemeen verbindend voorschrift. Het besluit betreft de vaststelling van zelfstandige normen, die zich lenen voor herhaalde toepassing. Tegen een algemeen verbindend voorschrift kan geen bezwaar worden gemaakt en staat ook geen beroep open (artikel 8:3, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb). Desondanks kan het Aanwijzingsbesluit in deze procedure wel aan de orde komen. De rechtbank kan het Aanwijzingsbesluit exceptief toetsen. Omdat het Aanwijzingsbesluit zowel betrekking heeft op artikel 437 Sr en (artikel 2, tweede lid van) het Uitvoeringsbesluit als artikel 2:67 van de APV, gaat het daarbij om zowel de inkoopregistratie als de verkoopregistratie. 11.3. Over de exceptieve toetsing heeft de Afdeling in de uitspraak van 12 februari 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:452) onder meer het volgende overwogen: “Deze toetsing houdt in dat algemeen verbindende voorschriften die geen wet in formele zin zijn, door de rechter kunnen worden getoetst op rechtmatigheid, in het bijzonder op verenigbaarheid met hogere regelgeving. De rechter komt tevens de bevoegdheid toe te bezien of het betreffende algemeen verbindend voorschrift een voldoende deugdelijke grondslag biedt voor het in geding zijnde besluit. Bij die, niet rechtstreekse, toetsing van het algemeen verbindende voorschrift vormen de algemene rechtsbeginselen en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur een belangrijk richtsnoer. De intensiteit van die beoordeling is afhankelijk van onder meer de beslissingsruimte die het vaststellend orgaan heeft, gelet op de aard en inhoud van de vaststellingsbevoegdheid en de daarbij te betrekken belangen. Die beoordeling kan materieel terughoudend zijn als de beslissingsruimte voortvloeit uit de feitelijke of technische complexiteit van de materie, dan wel als bij het nemen van de beslissing politiek-bestuurlijke afwegingen kunnen worden of zijn gemaakt. In dat laatste geval heeft de rechter niet de taak om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan de betrokken belangen wordt toegekend naar eigen inzicht vast te stellen. Wat betreft de in acht te nemen belangen en de weging van die belangen geldt dat de beoordeling daarvan intensiever kan zijn naarmate het algemeen verbindend voorschrift meer ingrijpt in het leven van de belanghebbende(n) en daarbij fundamentele rechten aan de orde zijn. Bij de toetsing van de wijze waarop door het regelgevende orgaan aan de hem toekomende beslissingsruimte inhoud is gegeven, kunnen, naast toetsing aan artikel 3:4 Awb en aan ongeschreven materiële beginselen als het gelijkheidsbeginsel, het rechtszekerheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel, ook het beginsel van zorgvuldige besluitvorming (artikel 3:2 Awb) en het beginsel van een deugdelijke motivering een rol spelen. De enkele strijd met deze formele beginselen kan echter niet leiden tot het onverbindend achten van een algemeen verbindend voorschrift.

Dat laat onverlet dat, indien als gevolg van een gebrekkige motivering of onzorgvuldige voorbereiding van het voorschrift door de rechter niet kan worden beoordeeld of er strijd is met hogere regelgeving, de algemene rechtsbeginselen of de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, dit ertoe kan leiden dat de bestuursrechter het voorschrift buiten toepassing laat en een daarop berustend besluit om die reden vernietigt. Als het vaststellende orgaan bij het voorbereiden en nemen van een algemeen verbindend voorschrift de negatieve gevolgen daarvan voor een bepaalde groep uitdrukkelijk heeft betrokken en de afweging deugdelijk heeft gemotiveerd, voldoet deze keuze aan het zorgvuldigheids- en het motiveringsbeginsel en beperkt de toetsing door de bestuursrechter zich in het algemeen tot de vraag of de regeling in strijd is met het evenredigheidsbeginsel (vergelijk de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 1 juli 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:2016).” 12.1 Met het Aanwijzingsbesluit heeft verweerder het DOR generiek als gewaarmerkt register aangewezen voor de inkoop- en verkoopregistratie. Het DOR dient als verplichte registratie voor diverse branches. Zo worden in artikel 1, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit naast handelaren in metalen genoemd handelaren in edelstenen, uurwerken, kunstvoorwerpen, auto’s, motorfietsen, bromfietsen, fietsen, foto-, film-, radio-, audio- en videoapparatuur en apparatuur voor automatische registratie. Eiseressen handelen in metalen. Verweerder heeft niet weersproken dat eiseressen niet handelen in metalen in de brede zin van het woord, maar dat zij zich toeleggen op recycling van metaalwaren, waar zowel aan de inkoop- als de verkoopzijde veelal wordt gehandeld in niet-unieke, dus niet individueel traceerbare, metaalwaren, zogenoemde bulkpartijen. Deze worden door eiseressen gesorteerd, verknipt en verwerkt, waarna ze worden doorverkocht aan de industrie. Eiseressen hebben in beroep erkend dat voor de in de vrijstellingsbesluiten – op verzoek van de politie – opgenomen uitzonderingen voor diefstalgevoelige goederen (alles van koper, kunstobjecten, waaronder religieuze objecten, grafmonumenten, straatmeubilair, verkeersborden en andere objecten die tot de inrichting van de openbare ruimte horen en/of de verkeersveiligheid regelen van ijzer en/of aluminium, rijplaten, dak- en kozijnlood, industriële afsluiter van RVS, dakbedekking en afwatering van zink), registratie van in- en verkoop gewenst blijft. Zij hebben er echter op gewezen dat registratie van bulkpartijen niet doelmatig is ter bestrijding van diefstal en heling, nu door de handel in voornamelijk bulkpartijen het achterhalen van identificeerbare goederen niet goed mogelijk is. Zij hebben er voorts op gewezen dat digitale registratie in het DOR voor hen zeer bezwarend is. Het DOR blijkt nog niet goed ingericht voor hun specifieke branche, hetgeen onder meer blijkt uit het ontbreken van specifieke kaarten (invoervelden), en het DOR is nog niet geschikt voor de door de branche ontwikkelde interface (koppeling) voor communicatie tussen de administratiesystemen van eiseressen en het DOR, zodat de administratieve lasten en bijbehorende kosten van eiseressen toenemen. Verweerder heeft hier tegenover gesteld dat “Niet valt in te zien dat niet geregistreerd kan worden uit welke goederen de bulk bestaat”, bijvoorbeeld door het nemen van foto’s, dat de gestelde zware administratieve last niet maakt dat de vrijstellingsbesluiten niet mochten worden genomen “omwille van de bestrijding van heling (meer in het bijzonder t.a.v. diefstal gevoelige goederen).” 12.2. In de overwegingen die hebben geleid tot het Aanwijzingsbesluit is geen onderbouwing en motivering aanwezig waaruit kan blijken dat verweerder oog heeft gehad voor de aan de branche van eiseressen eigen bijzondere kenmerken en daarmee voor de digitale geschiktheid van het DOR voor de registratie van de in- en verkoop van bulkpartijen. De mogelijkheid van registratie door middel van foto’s hebben eiseressen bestreden. Verweerder heeft de uit de e-mails blijkende problemen met de software niet bestreden. Gelet hierop moet het ervoor worden gehouden dat het Aanwijzingsbesluit onvoldoende zorgvuldig is voorbereid en onvoldoende is gemotiveerd. Dit brengt mee dat thans niet beoordeeld kan worden of het Aanwijzingsbesluit in strijd komt met algemene rechtsbeginselen of algemene beginselen van behoorlijk bestuur, zoals het evenredigheidsbeginsel. Op grond hiervan dient het Aanwijzingsbesluit ten opzichte van eiseressen buiten toepassing te blijven voor zover het betreft de registratie van in- en verkoop van alle goederen, behoudens de registratie van diefstalgevoelige goederen zoals deze zijn opgesomd in de vrijstellingsbesluiten. Hetgeen overigens in beroep is aangevoerd heeft de rechtbank niet tot een andere beoordeling kunnen leiden. Voor zover daarbij is verwezen naar overleg over een toekomstige landelijke wettelijke regeling van het DOR, kan daaraan vooralsnog geen waarde worden gehecht, nu over de inhoud en het tijdstip van inwerkingtreding daarvan onvoldoende duidelijkheid bestaat. 12.3. Doordat het Aanwijzingsbesluit vooralsnog buiten toepassing moet blijven ten aanzien van de niet als diefstalgevoelig aan te merken goederen wordt het “doorlopend en een door of namens de burgemeester gewaarmerkt register” als bedoeld in artikel 2, tweede lid, van het Uitvoeringsbesluit en artikel 2:67, eerste lid, van de APV vooralsnog beperkt tot de genoemde diefstalgevoelige goederen. Dit heeft tot gevolg dat door eiseressen waarop het Aanwijzingsbesluit van toepassing is slechts voldaan kan en behoeft te worden aan het bepaalde in artikel 437, eerste lid, onder a, Sr en in artikel 2:67, eerste lid, van de APV voor zover het betreft diefstalgevoelige goederen. Dit heeft mede tot gevolg dat, nu het DOR ten aanzien van eiseressen nog slechts betrekking heeft op diefstalgevoelige goederen, aan de vrijstellingsbesluiten waarbij voor bepaalde perioden vrijstelling is verleend voor andere dan diefstalgevoelige goederen, de grondslag is ontvallen. Voor deze andere goederen geldt immers voor eiseressen vooralsnog geen registratieverplichting door middel van het DOR. Voor de diefstalgevoelige goederen heeft verweerder geen vrijstelling verleend voor de verkoopregistratie. Nu eiseressen tegen dat onderdeel van de vrijstellingsbesluiten – naar ter zitting is gebleken – geen bezwaren hebben, kunnen de vrijstellingsbesluiten in zoverre in stand blijven. 13. De beroepen zijn gegrond, de bestreden besluiten dienen te worden vernietigd. De vrijstellingsbesluiten I en II dienen te worden herroepen voor zover vrijstelling is verleend van de verkoopregistratie van niet-diefstalgevoelige goederen, nu daaraan de grondslag is komen te ontvallen. 14. Omdat de rechtbank de beroepen gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseressen het door hen betaalde griffierecht (4 x € 354,- in de zaken ROT 20/1140, ROT 20/1155, ROT 20/1156, ROT 20/1157, en 4 x € 360,- in de zaken ROT 21/717, ROT 21/718, ROT 21/719, ROT 21/720) vergoedt. 15. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseressen gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 3.415,50 (1 punt voor het indienen van de beroepschriften in de zaken met zaaknummer ROT 20/1140, ROT 20/1155, ROT 20/1156, ROT 20/1157 en 1 punt voor het indienen van de beroepschriften in de zaken met zaaknummer ROT 21/717, ROT 21/718, ROT 21/719, ROT 21/720 en 1 punt voor het verschijnen ter zitting in alle zaken met een waarde per punt van € 759,-). Hierbij is van belang dat sprake is van acht samenhangende zaken als bedoeld in artikel 3, tweede lid, van het Besluit proceskosten bestuursrecht. Nu sprake is van vier of meer samenhangende zaken dient daaraan een wegingsfactor 1,5 te worden toegekend.

Dat laat onverlet dat, indien als gevolg van een gebrekkige motivering of onzorgvuldige voorbereiding van het voorschrift door de rechter niet kan worden beoordeeld of er strijd is met hogere regelgeving, de algemene rechtsbeginselen of de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, dit ertoe kan leiden dat de bestuursrechter het voorschrift buiten toepassing laat en een daarop berustend besluit om die reden vernietigt. Als het vaststellende orgaan bij het voorbereiden en nemen van een algemeen verbindend voorschrift de negatieve gevolgen daarvan voor een bepaalde groep uitdrukkelijk heeft betrokken en de afweging deugdelijk heeft gemotiveerd, voldoet deze keuze aan het zorgvuldigheids- en het motiveringsbeginsel en beperkt de toetsing door de bestuursrechter zich in het algemeen tot de vraag of de regeling in strijd is met het evenredigheidsbeginsel (vergelijk de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 1 juli 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:2016).” 12.1 Met het Aanwijzingsbesluit heeft verweerder het DOR generiek als gewaarmerkt register aangewezen voor de inkoop- en verkoopregistratie. Het DOR dient als verplichte registratie voor diverse branches. Zo worden in artikel 1, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit naast handelaren in metalen genoemd handelaren in edelstenen, uurwerken, kunstvoorwerpen, auto’s, motorfietsen, bromfietsen, fietsen, foto-, film-, radio-, audio- en videoapparatuur en apparatuur voor automatische registratie. Eiseressen handelen in metalen. Verweerder heeft niet weersproken dat eiseressen niet handelen in metalen in de brede zin van het woord, maar dat zij zich toeleggen op recycling van metaalwaren, waar zowel aan de inkoop- als de verkoopzijde veelal wordt gehandeld in niet-unieke, dus niet individueel traceerbare, metaalwaren, zogenoemde bulkpartijen. Deze worden door eiseressen gesorteerd, verknipt en verwerkt, waarna ze worden doorverkocht aan de industrie. Eiseressen hebben in beroep erkend dat voor de in de vrijstellingsbesluiten – op verzoek van de politie – opgenomen uitzonderingen voor diefstalgevoelige goederen (alles van koper, kunstobjecten, waaronder religieuze objecten, grafmonumenten, straatmeubilair, verkeersborden en andere objecten die tot de inrichting van de openbare ruimte horen en/of de verkeersveiligheid regelen van ijzer en/of aluminium, rijplaten, dak- en kozijnlood, industriële afsluiter van RVS, dakbedekking en afwatering van zink), registratie van in- en verkoop gewenst blijft. Zij hebben er echter op gewezen dat registratie van bulkpartijen niet doelmatig is ter bestrijding van diefstal en heling, nu door de handel in voornamelijk bulkpartijen het achterhalen van identificeerbare goederen niet goed mogelijk is. Zij hebben er voorts op gewezen dat digitale registratie in het DOR voor hen zeer bezwarend is. Het DOR blijkt nog niet goed ingericht voor hun specifieke branche, hetgeen onder meer blijkt uit het ontbreken van specifieke kaarten (invoervelden), en het DOR is nog niet geschikt voor de door de branche ontwikkelde interface (koppeling) voor communicatie tussen de administratiesystemen van eiseressen en het DOR, zodat de administratieve lasten en bijbehorende kosten van eiseressen toenemen. Verweerder heeft hier tegenover gesteld dat “Niet valt in te zien dat niet geregistreerd kan worden uit welke goederen de bulk bestaat”, bijvoorbeeld door het nemen van foto’s, dat de gestelde zware administratieve last niet maakt dat de vrijstellingsbesluiten niet mochten worden genomen “omwille van de bestrijding van heling (meer in het bijzonder t.a.v. diefstal gevoelige goederen).” 12.2. In de overwegingen die hebben geleid tot het Aanwijzingsbesluit is geen onderbouwing en motivering aanwezig waaruit kan blijken dat verweerder oog heeft gehad voor de aan de branche van eiseressen eigen bijzondere kenmerken en daarmee voor de digitale geschiktheid van het DOR voor de registratie van de in- en verkoop van bulkpartijen. De mogelijkheid van registratie door middel van foto’s hebben eiseressen bestreden. Verweerder heeft de uit de e-mails blijkende problemen met de software niet bestreden. Gelet hierop moet het ervoor worden gehouden dat het Aanwijzingsbesluit onvoldoende zorgvuldig is voorbereid en onvoldoende is gemotiveerd. Dit brengt mee dat thans niet beoordeeld kan worden of het Aanwijzingsbesluit in strijd komt met algemene rechtsbeginselen of algemene beginselen van behoorlijk bestuur, zoals het evenredigheidsbeginsel. Op grond hiervan dient het Aanwijzingsbesluit ten opzichte van eiseressen buiten toepassing te blijven voor zover het betreft de registratie van in- en verkoop van alle goederen, behoudens de registratie van diefstalgevoelige goederen zoals deze zijn opgesomd in de vrijstellingsbesluiten. Hetgeen overigens in beroep is aangevoerd heeft de rechtbank niet tot een andere beoordeling kunnen leiden. Voor zover daarbij is verwezen naar overleg over een toekomstige landelijke wettelijke regeling van het DOR, kan daaraan vooralsnog geen waarde worden gehecht, nu over de inhoud en het tijdstip van inwerkingtreding daarvan onvoldoende duidelijkheid bestaat. 12.3. Doordat het Aanwijzingsbesluit vooralsnog buiten toepassing moet blijven ten aanzien van de niet als diefstalgevoelig aan te merken goederen wordt het “doorlopend en een door of namens de burgemeester gewaarmerkt register” als bedoeld in artikel 2, tweede lid, van het Uitvoeringsbesluit en artikel 2:67, eerste lid, van de APV vooralsnog beperkt tot de genoemde diefstalgevoelige goederen. Dit heeft tot gevolg dat door eiseressen waarop het Aanwijzingsbesluit van toepassing is slechts voldaan kan en behoeft te worden aan het bepaalde in artikel 437, eerste lid, onder a, Sr en in artikel 2:67, eerste lid, van de APV voor zover het betreft diefstalgevoelige goederen. Dit heeft mede tot gevolg dat, nu het DOR ten aanzien van eiseressen nog slechts betrekking heeft op diefstalgevoelige goederen, aan de vrijstellingsbesluiten waarbij voor bepaalde perioden vrijstelling is verleend voor andere dan diefstalgevoelige goederen, de grondslag is ontvallen. Voor deze andere goederen geldt immers voor eiseressen vooralsnog geen registratieverplichting door middel van het DOR. Voor de diefstalgevoelige goederen heeft verweerder geen vrijstelling verleend voor de verkoopregistratie. Nu eiseressen tegen dat onderdeel van de vrijstellingsbesluiten – naar ter zitting is gebleken – geen bezwaren hebben, kunnen de vrijstellingsbesluiten in zoverre in stand blijven. 13. De beroepen zijn gegrond, de bestreden besluiten dienen te worden vernietigd. De vrijstellingsbesluiten I en II dienen te worden herroepen voor zover vrijstelling is verleend van de verkoopregistratie van niet-diefstalgevoelige goederen, nu daaraan de grondslag is komen te ontvallen. 14. Omdat de rechtbank de beroepen gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseressen het door hen betaalde griffierecht (4 x € 354,- in de zaken ROT 20/1140, ROT 20/1155, ROT 20/1156, ROT 20/1157, en 4 x € 360,- in de zaken ROT 21/717, ROT 21/718, ROT 21/719, ROT 21/720) vergoedt. 15. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseressen gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 3.415,50 (1 punt voor het indienen van de beroepschriften in de zaken met zaaknummer ROT 20/1140, ROT 20/1155, ROT 20/1156, ROT 20/1157 en 1 punt voor het indienen van de beroepschriften in de zaken met zaaknummer ROT 21/717, ROT 21/718, ROT 21/719, ROT 21/720 en 1 punt voor het verschijnen ter zitting in alle zaken met een waarde per punt van € 759,-). Hierbij is van belang dat sprake is van acht samenhangende zaken als bedoeld in artikel 3, tweede lid, van het Besluit proceskosten bestuursrecht. Nu sprake is van vier of meer samenhangende zaken dient daaraan een wegingsfactor 1,5 te worden toegekend.