ECLI:NL:RBROT:2019:8976

Rechtbank Rotterdam Bestuursrecht zaaknummer: ROT 19/524 tussenuitspraak als bedoeld in artikel 8:80a van de Algemene wet bestuursrecht van de meervoudige kamer van 8 november 2019 in de zaak tussen [eiser] h.o.d.n. [handelsnaam] , te [plaats] , eiser, gemachtigde: mr. S.T. Bosch, en het college van burgemeester en wethouders van de gemeente [naam gemeente], verweerder, gemachtigden: mr. R. Kazem en [naam gemachtigde] .

Bij besluit van 19 juni 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiser 21 lasten onder dwangsom opgelegd. De begunstigingstermijn is steeds bepaald op één maand. De dwangsommen zijn steeds bepaald op € 1.000,-- per maand dan wel per constatering dat niet aan de last is voldaan, met steeds een maximum van € 5.000,--. Bij besluit van 20 december 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard. Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Bij brief van 27 mei 2019 heeft eiser aan de rechtbank toegezonden de aan hem gerichte beschikking van verweerder van 16 mei 2019 tot invordering van verbeurde dwangsommen tot een bedrag van € 13.000,- (de invorderingsbeschikking), alsmede de door eiser ingediende zienswijze van 25 maart 2019. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Partijen hebben nadere stukken ingediend. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 3 oktober 2019. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Aan de zijde van eiser is ook zijn echtgenote verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Tevens zijn verschenen aan de zijde van verweerder [naam 1] en [naam 2] , beiden werkzaam bij de GGD Rotterdam-Rijnmond (hierna: de GGD).

Inleiding 1.1. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden. 1.2. Eiser exploiteert een kinderdagverblijf. 1.3. Op 24 oktober 2017 heeft op het bedrijf van eiser een inspectie door de GGD plaatsgevonden. In het inspectierapport van 23 november 2017 is onder meer vermeld dat de zorgen van de toezichthouder en de gemeente over de aansturing van het kinderdagverblijf door de houder serieus zijn genomen en tot maatregelen hebben geleid. Er zijn nog wel overtredingen van de wet- en regelgeving geconstateerd op het domein veiligheid en gezondheid. 1.4. Bij brief van 5 januari 2018 heeft verweerder eiser een aanwijzing gegeven als bedoeld in artikel 1.65, eerste lid, van de Wet kinderopvang, inhoudend dat eiser binnen één maand een aantal maatregelen moet nemen. De maatregelen betroffen – kort gezegd – het werkend maken van een kraan en het niet meer gebruiken van bepaalde speeltoestellen. 1.5. Op 1 maart 2018, 8 maart 2018 en 19 maart 2018 hebben nogmaals inspecties door de GGD plaatsgevonden. In de inspectierapporten van respectievelijk 15 maart 2018, 11 april 2018 en 25 april 2018 is vermeld dat overtredingen zijn geconstateerd op de domeinen pedagogiek, veiligheid en gezondheid, accommodatie, personeel en groepen en ouderrecht. 2. Aan het bestreden besluit heeft verweerder het volgende ten grondslag gelegd. De GGD heeft geconstateerd dat eiser op diverse punten niet voldoet aan de eisen in de Wet kinderopvang en het Besluit kwaliteit kinderopvang. Verweerder mag wegens de deskundigheid van de GGD in beginsel op de bevindingen van de GGD afgaan. Niet is gebleken dat de GGD op onzorgvuldige wijze onderzoek heeft verricht of dat de onderzoeksresultaten de conclusies niet kunnen dragen. Eiser heeft de feiten waarop de rapporten van de GGD berusten, niet betwist. Verweerder stelt zich op het standpunt dat hij bevoegd is tot het opleggen van de lasten onder dwangsom. De lasten onder dwangsom zijn voldoende duidelijk geformuleerd. De begunstigingstermijn van één maand is niet onredelijk. 3. Eiser heeft het volgende aangevoerd. Op 31 mei 2018 heeft eiser aangepaste beleidsdocumenten toegezonden aan de GGD. Het gaat om een aangepast pedagogisch beleidsplan en een aangepast beleidsplan veiligheid en gezondheid. Gelet op deze aangepaste documenten was er ten tijde van het primaire besluit op de meeste punten geen sprake van een overtreding. Nu verweerder dit niet heeft onderkend, is het bestreden besluit niet zorgvuldig voorbereid. Eiser heeft verder aangevoerd dat het niet duidelijk is waarom de meldcode huiselijk geweld en kindermishandeling van eiser niet voldoet aan de regels. Voorts zijn volgens eiser alle lasten dwangsommen onvoldoende concreet geformuleerd. Voor wat betreft de hoogte van de dwangsommen heeft eiser aangevoerd dat deze niet in verhouding is ten opzichte van de aard van de vermeende overtredingen, die vooral administratief van aard zijn. Ook is de hoogte van de dwangsommen onvoldoende gemotiveerd. Wet- en regelgeving 4. Het wettelijk kader wordt gevormd door de Algemene wet bestuursrecht (Awb), de Wet kinderopvang en het Besluit kwaliteit kinderopvang. De belangrijkste toepasselijke bepalingen, zoals deze luidden ten tijde van belang, zijn opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak. Nadere stukken eiser 5. Eiser heeft, naar aanleiding van een verzoek van de rechtbank van 30 september 2019, nadere stukken ingediend, die in de avond van 2 oktober 2019 bij de griffie van de rechtbank zijn binnengekomen. Verweerder heeft van deze stukken niet vóór de zitting kennis kunnen nemen. Daarom worden deze stukken, zoals ter zitting meegedeeld, wegens strijd met de goede procesorde buiten beschouwing gelaten. De op 31 mei 2018 toegestuurde aangepaste beleidsdocumenten 6.1. Eiser heeft als beroepsgrond aangevoerd dat het bestreden besluit, voor wat betreft de lasten onder dwangsom op de domeinen pedagogiek en veiligheid en gezondheid, onvoldoende zorgvuldig is voorbereid. Verweerder heeft immers niet onderkend dat eiser op 31 mei 2018 nog aangepaste beleidsdocumenten heeft toegestuurd en er daarom ten tijde van het primaire besluit op de meeste punten geen sprake was van een overtreding. 6.2. Het opleggen van een last onder dwangsom is een herstelsanctie als bedoeld in artikel 5:2, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb, die in dit geval (voor zover hier van belang) strekte tot het beëindigen van de geconstateerde overtredingen van de Wet kinderopvang en het Besluit kwaliteit kinderopvang. Voor het opleggen van een last onder dwangsom bestaat in zodanige gevallen alleen aanleiding zolang de overtreding nog niet is beëindigd. 6.3. Verweerder heeft in het verweerschrift erkend dat de op 31 mei 2018 toegestuurde aangepaste beleidsdocumenten niet zijn betrokken bij het primaire besluit, en ook niet bij de heroverweging in bezwaar. Verweerder heeft ook erkend dat door de aanpassingen in de beleidsdocumenten in elk geval een deel van de overtredingen is beëindigd. 6.4. In het kader van de heroverweging in bezwaar diende verweerder te onderzoeken of ten tijde van het primaire besluit sprake was van overtredingen die het opleggen van lasten onder dwangsom rechtvaardigden. De rechtbank is van oordeel dat verweerder de aangepaste beleidsdocumenten in elk geval in bezwaar bij zijn besluitvorming had moeten betrekken. 6.5. Voor zover verweerder zich op het standpunt stelt dat het bezwaarschrift geen aanleiding gaf te onderzoeken of de lasten onder dwangsom terecht waren opgelegd, verwerpt de rechtbank dit standpunt. In de aanvullende bezwaargronden van 25 oktober 2018 is vermeld dat eiser niet begrijpt waarom er gedreigd wordt met dwangsommen, dat eiser volop bezig is om te voldoen aan de regelgeving en dat alle documenten en procedures tegen het licht worden gehouden en eventueel herschreven. Mede gelet op het feit dat eiser in de bezwaarfase geen professionele rechtsbijstand genoot, had verweerder hierin wel degelijk aanleiding moeten zien te onderzoeken of de lasten onder dwangsom terecht waren opgelegd. 6.6. Het betoog van verweerder dat, gezien het interne beslistraject met de bijbehorende termijnen, met de aangepaste beleidsdocumenten geen rekening kon worden gehouden, is niet van belang, omdat dit betoog ziet op het besluitvormingsproces voorafgaand aan het primaire besluit. Ook is niet van belang dat eiser, zoals verweerder naar voren heeft gebracht, de aangepaste stukken aan de GGD heeft gestuurd en niet aan verweerder zelf. Verweerder heeft niet gesteld dat de aangepaste documenten in de bezwaarfase bij hem nog niet bekend waren. Dat ligt ook niet voor de hand, gelet op het feit dat de medewerker van de GGD aan wie eiser de stukken had toegezonden ( [naam 2] ), aanwezig was bij de hoorzitting in bezwaar. De rechtbank is voorts van oordeel dat, indien aangenomen zou moeten worden dat verweerder de aangepaste documenten ook in de bezwaarfase nog niet kende, dat niet voor risico van aan eiser dient te komen. Eiser heeft in het kader van de inspecties herhaaldelijk contact gehad met de GGD. Ter zitting heeft eiser verklaard dat hij, wanneer bij de inspecties gebreken in de beleidsdocumenten werden geconstateerd, de aangepaste documenten aan de GGD diende te zenden. Deze werkwijze heeft hij ook in dit geval gevolgd, aldus eiser. Onder deze omstandigheden kan het eiser niet worden verweten dat hij de stukken aan de GGD heeft gezonden. 6.7. Het voorgaande leidt tot de conclusie dat het bestreden besluit onvoldoende zorgvuldig is voorbereid.

10.1. Zoals hiervoor is overwogen in 6.7 is het bestreden besluit in strijd met artikel 3:2 van de Awb en zoals hiervoor is overwogen in 9.8 is het invorderingsbesluit in strijd met het artikel 3:46 van de Awb. Op grond van artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb kan de rechtbank het bestuursorgaan in de gelegenheid stellen de gebreken in het bestreden besluit en het invorderingsbesluit te (laten) herstellen. Op grond van artikel 8:80a van de Awb doet de rechtbank dan een tussenuitspraak. De rechtbank ziet aanleiding om verweerder in de gelegenheid te stellen de gebreken te herstellen. Verweerder kan dit doen door een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen (met intrekking van het bestreden besluit). Hierbij zal verweerder, voor wat betreft de lasten onder dwangsom op de domeinen pedagogiek en veiligheid en gezondheid, alsnog op basis van de beleidsdocumenten die eiser op 31 mei 2018 heeft toegezonden (en die in deze procedure zijn overgelegd bij het beroepsschrift) moeten beoordelen of sprake is van overtredingen die het opleggen van een dwangsom rechtvaardigen. De rechtbank wijst verweerder daarbij nog op het volgende. Herstel door verweerder van het gebrek dat sommige lasten onvoldoende concreet en duidelijk zijn (zie hiervoor in 7.19) is niet meer mogelijk. In de einduitspraak zal de rechtbank daarom het bestreden besluit, voor zover het op deze lasten betrekking heeft en voor zover verweerder de lasten handhaaft, vernietigen en zelf in de zaak voorzien door het primaire besluit te herroepen. Wat betreft het invorderingsbesluit kan verweerder het gebrek herstellen door een nieuw invorderingsbesluit te nemen (met intrekking van het bestreden invorderingsbesluit). Daarbij zal verweerder, voor zover hij zijn standpunt met betrekking tot de verbeurte van de dwangsommen ten aanzien van de lasten onder dwangsom 1.3-1.7, 1.9 en 3.5 handhaaft, inzichtelijk moeten maken dat deze dwangsommen inderdaad zijn verbeurd. Hierbij is ook het volgende van belang. Eiser heeft betoogd dat hij onvoldoende draagkracht heeft om de dwangsommen te voldoen. De rechtbank overweegt hierover dat een bestuursorgaan bij een invorderingsbeschikking in beginsel geen rekening hoeft te houden met de financiële draagkracht van de overtreder, maar dat dit anders kan zijn indien evident is dat de overtreder niet in staat zal zijn de verbeurde dwangsommen (volledig) te betalen. Het is aan de overtreder om aannemelijk te maken dat dit het geval is. Hij dient daartoe zodanige informatie te verstrekken dat een betrouwbaar en volledig inzicht wordt verkregen in zijn financiële situatie en de gevolgen die het betalen van de verbeurde dwangsommen zou hebben. (Zie de uitspraak van de Afdeling van 6 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:333.) Gelet hierop zal verweerder bij het herstellen van het gebrek in de invorderingsbeschikking, voor zover hij zijn standpunt met betrekking tot de verbeurte van de dwangsommen handhaaft, ook de draagkracht van eiser moeten betrekken. Hij zal daartoe eiser in de gelegenheid moeten stellen nadere informatie te verstrekken over zijn financiële positie. 10.2. De rechtbank bepaalt de termijn waarbinnen verweerder beide gebreken kan herstellen op zes weken na verzending van deze tussenuitspraak. Deze termijn zal in beginsel niet worden verlengd. 10.3. Na ontvangst van het schriftelijke bericht van verweerder binnen deze termijn, zal de rechtbank eiser per brief in de gelegenheid stellen op de herstelpoging(en) van verweerder te reageren. 10.4. Als verweerder geen gebruik maakt van de gelegenheid de gebreken te herstellen, moet hij dat zo spoedig mogelijk aan de rechtbank meedelen (zie artikel 8:51b, eerste lid, van de Awb). In dat geval zal de rechtbank in beginsel zonder nieuwe zitting uitspraak doen op het beroep. 10.5.

10.6. De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Over de proceskosten en het griffierecht wordt dus nu nog geen beslissing genomen.

De rechtbank: - stelt verweerder in de gelegenheid om binnen zes weken na verzending van deze tussenuitspraak de geconstateerde gebreken te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak; - houdt iedere verdere beslissing aan. Deze uitspraak is gedaan door mr. S. Veling, voorzitter, en mr. M.G.L. de Vette en mr. A.S. Flikweert, leden, in aanwezigheid van M.H.A. Bakkum, griffier. De uitspraak is in het openbaar gedaan op 8 november 2019. de griffier is verhinderd voorzitter deze uitspraak mede te ondertekenen. Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: Rechtsmiddel Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de (eventuele) einduitspraak in deze zaak. BIJLAGE Wet- en regelgeving Gemeentewet Artikel 125 1. Het gemeentebestuur is bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang. 2. De bevoegdheid tot oplegging van een last onder bestuursdwang wordt uitgeoefend door het college, indien de last dient tot handhaving van regels welke het gemeentebestuur uitvoert. (…) Algemene wet bestuursrecht Artikel 5:31d Onder last onder dwangsom wordt verstaan: de herstelsanctie, inhoudende: a. een last tot geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding, en b. de verplichting tot betaling van een geldsom indien de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd. Artikel 5:32 1. Een bestuursorgaan dat bevoegd is een last onder bestuursdwang op te leggen, kan in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen. 2. Voor een last onder dwangsom wordt niet gekozen, indien het belang dat het betrokken voorschrift beoogt te beschermen, zich daartegen verzet. Artikel 5:32a 1. De last onder dwangsom omschrijft de te nemen herstelmaatregelen. 2. Bij een last onder dwangsom die strekt tot het ongedaan maken van een overtreding of het voorkomen van verdere overtreding, wordt een termijn gesteld gedurende welke de overtreder de last kan uitvoeren zonder dat een dwangsom wordt verbeurd. Artikel 5:32b 1. Het bestuursorgaan stelt de dwangsom vast hetzij op een bedrag ineens, hetzij op een bedrag per tijdseenheid waarin de last niet is uitgevoerd, dan wel per overtreding van de last. 2. Het bestuursorgaan stelt tevens een bedrag vast waarboven geen dwangsom meer wordt verbeurd. 3. De bedragen staan in redelijke verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking van de dwangsom. Artikel 5:33 Een verbeurde dwangsom wordt betaald binnen zes weken nadat zij van rechtswege is verbeurd. Artikel 5:37 1. Alvorens aan te manen tot betaling van de dwangsom, beslist het bestuursorgaan bij beschikking omtrent de invordering van een dwangsom. 2. Het bestuursorgaan geeft voorts een beschikking omtrent de invordering van de dwangsom, indien een belanghebbende daarom verzoekt. 3. Het bestuursorgaan beslist binnen vier weken op het verzoek. Artikel 5:38 1. Indien uit een beschikking tot intrekking of wijziging van de last onder dwangsom voortvloeit dat een reeds gegeven beschikking tot invordering van die dwangsom niet in stand kan blijven, vervalt die beschikking. 2. Het bestuursorgaan kan een nieuwe beschikking tot invordering geven die in overeenstemming is met de gewijzigde last onder dwangsom. Artikel 5:39 1. Het bezwaar, beroep of hoger beroep tegen de last onder dwangsom heeft mede betrekking op een beschikking die strekt tot invordering van de dwangsom, voor zover de belanghebbende deze beschikking betwist. 2. De bestuursrechter kan de beslissing op het beroep of hoger beroep tegen de beschikking tot invordering echter verwijzen naar een ander orgaan, indien behandeling door dit orgaan gewenst is. 3. In beroep of hoger beroep legt de belanghebbende zo mogelijk een afschrift over van de beschikking die hij betwist. 4. Het eerste tot en met het derde lid zijn van overeenkomstige toepassing op een verzoek om voorlopige voorziening. Wet kinderopvang Artikel 1.49 1. Een houder van een kindercentrum biedt verantwoorde kinderopvang, waaronder wordt verstaan het in een veilige en gezonde omgeving bieden van emotionele veiligheid aan kinderen, het bevorderen van de persoonlijke en sociale competentie van kinderen en de socialisatie van kinderen door overdracht van algemeen aanvaarde waarden en normen. 2. Bij algemene maatregel van bestuur kunnen nadere regels worden gesteld met betrekking tot de in het eerste lid genoemde aspecten van verantwoorde kinderopvang. (…) Artikel 1.50 1. De houder van een kindercentrum organiseert de kinderopvang op zodanige wijze, voorziet het kindercentrum zowel kwalitatief, als kwantitatief zodanig van personeel en materieel, draagt zorg voor een zodanige verantwoordelijkheidstoedeling, en voert een zodanig pedagogisch beleid dat een en ander redelijkerwijs leidt tot verantwoorde kinderopvang. Ter uitvoering van de eerste zin besteedt de houder van het kindercentrum in ieder geval aantoonbaar aandacht aan het aantal beroepskrachten in relatie tot het aantal kinderen per leeftijdscategorie, de groepsgrootte, het dagritme en de herkenbaarheid van ruimtes en personen, de opleidingseisen waaraan beroepskrachten voldoen, de voorwaarden waaronder en de mate waarin beroepskrachten in opleiding en stagiairs kunnen worden belast met de verzorging, opvoeding en bijdrage aan de ontwikkeling van kinderen, de inzet van pedagogisch beleidsmedewerkers en de opleidingseisen waaraan pedagogisch beleidsmedewerkers voldoen. 2. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen nadere regels worden gesteld omtrent de voorwaarden voor verantwoorde kinderopvang bij een kindercentrum. Deze regels kunnen betrekking hebben op: a. de veiligheid en de gezondheid; b. de opleidingseisen waaraan de beroepskrachten voldoen; c. de inzet van beroepskrachten in opleiding en stagiairs; d. het aantal beroepskrachten in relatie tot het aantal kinderen per leeftijdscategorie; e. de groepsgrootte, het dagritme en de herkenbaarheid van ruimtes en personen; f. het pedagogisch beleid en de pedagogische praktijk; g. de accommodatie en de inrichting van de ruimte die bestemd is voor kinderopvang; h. de beschikbare ruimte voor kinderen; i. de opleidingseisen waaraan een beroepskracht meertalige buitenschoolse opvang voldoet. (…) Artikel 1.51a 1. De houder van een kindercentrum of een gastouderbureau stelt voor het personeel of de gastouders een meldcode vast waarin stapsgewijs wordt aangegeven hoe met signalen van huiselijk geweld of kindermishandeling wordt omgegaan en die er redelijkerwijs aan bijdraagt dat zo snel en adequaat mogelijk hulp kan worden geboden. 2. Onder huiselijk geweld wordt verstaan: huiselijk geweld als bedoeld in artikel 1.1.1 van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015. 3. Onder kindermishandeling wordt verstaan: kindermishandeling als bedoeld in artikel 1.1 van de Jeugdwet. 4. De houder bevordert de kennis en het gebruik van de meldcode. 5. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur wordt vastgesteld uit welke elementen een meldcode in ieder geval bestaat. Artikel 1.51b 1. Indien de houder van een kindercentrum of van een gastouderbureau op enigerlei wijze bekend is geworden dat: a. een bij zijn onderneming werkzaam persoon; of b.

Er is dus sprake van schending van artikel 3:2 van de Awb. Zijn de lasten onder dwangsom voldoende duidelijk en concreet? 7.1. Het rechtszekerheidsbeginsel vereist dat een last onder dwangsom zodanig duidelijk en concreet is geformuleerd dat degene tot wie de last is gericht niet in het duister hoeft te tasten over wat gedaan of nagelaten moet worden om de overtreding te beëindigen. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 29 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2859. 7.2. De rechtbank is van oordeel dat verschillende van de aan eiser opgelegde lasten onder dwangsom niet aan deze eisen voldoen. Hierna bespreekt de rechtbank deze lasten. Hierbij wordt de nummering van het primaire besluit gevolgd. 7.3. Last onder dwangsom 1.2 luidt als volgt: “Ervoor te zorgen dat u in uw pedagogisch beleidsplan in concrete bewoordingen, rekening houdend met de ontwikkelingsfase waarin kinderen zich bevinden, beschrijft op welke wijze a. op een sensitieve en responsieve manier met kinderen wordt omgegaan, respect voor de autonomie van kinderen wordt getoond en grenzen worden gesteld aan en structuur wordt geboden voor het gedrag van kinderen, zodat kinderen zich emotioneel veilig en geborgen kunnen voelen; b. kinderen spelenderwijs worden uitgedaagd in de ontwikkeling van hun motorische vaardigheden, cognitieve vaardigheden, taalvaardigheden en creatieve vaardigheden, teneinde kinderen in staat te stellen steeds zelfstandiger te functioneren in een veranderende omgeving; c. kinderen worden begeleid in hun interacties, waarbij hen spelenderwijs sociale kennis en vaardigheden worden bijgebracht, teneinde kinderen in staat te stellen steeds zelfstandiger relaties met anderen op te bouwen en te onderhouden, en d. kinderen worden gestimuleerd om op een open manier kennis te maken met de algemeen aanvaarde waarden en normen in de samenleving met het oog op een respectvolle omgang met anderen en een actieve participatie in de maatschappij.” 7.4. Deze last voldoet niet aan de eisen van duidelijkheid en concreetheid. De last is gebaseerd op artikel 3, tweede lid, aanhef en onder a, van het Besluit kwaliteit kinderopvang, waarin is vermeld dat het pedagogisch beleidsplan een concrete beschrijving moet bevatten van de wijze waarop invulling wordt gegeven aan de aspecten van verantwoorde dagopvang, bedoeld in artikel 2 van het Besluit kwaliteit kinderopvang. Laatstgenoemd artikel bestaat voor een belangrijk deel uit niet-concrete gedragsnormen. Een voorbeeld is artikel 2, onder a, inhoudend dat de houder ervoor moet zorgdragen dat op een sensitieve en responsieve manier met kinderen wordt omgegaan. Dit is geen concrete gedragsnorm. Er zijn immers diverse manieren waarop aan deze norm kan worden voldaan. Last 1.2 verplicht eiser onder meer te beschrijven “op welke wijze op een sensitieve en responsieve manier met kinderen wordt omgegaan”. Van deze last maakt dus ook de hiervoor genoemde niet-concrete gedragsnorm deel uit. Eiser voldoet aan de last indien het pedagogisch beleidsplan naar het oordeel van verweerder (en de GGD) een sensitieve en responsieve wijze van omgaan met kinderen beschrijft. Wanneer dit het geval is, kan uit de last niet worden opgemaakt. Daarom is de last onvoldoende duidelijk en concreet. 7.5. Last onder dwangsom 1.10 luidt als volgt: “Ervoor te zorgen dat uw beroepskrachten sensitief en responsief reageren op de aan het (toevoeging rechtbank:) kindercentrum toevertrouwde kinderen, op een wijze zoals u beschreven heeft in uw pedagogische beleidsplan. Een en ander dient op dusdanige wijze te gebeuren dat er sprake is van een verantwoord pedagogisch klimaat conform de doelen gesteld bij en krachtens de Wet kinderopvang.” 7.6. Deze last voldoet niet aan de eisen van duidelijkheid en concreetheid. Zoals volgt uit het voorgaande, is de norm dat sensitief en responsief met kinderen wordt omgegaan geen concrete gedragsnorm. Deze norm kan daarom, zonder nadere uitwerking, niet dienen als basis voor een last onder dwangsom. 7.7. Last onder dwangsom 3.1 luidt als volgt: “Ervoor te zorgen dat u beleid vaststelt dat ertoe leidt dat de veiligheid en gezondheid van de op te vangen kinderen zoveel mogelijk is gewaarborgd. Tevens dient u ervoor te zorgen dat de beroepskrachten handelen conform dit beleid.” 7.8. Deze last voldoet niet aan de eisen van duidelijkheid en concreetheid. Niet duidelijk is wanneer het beleid ertoe leidt dat de veiligheid en gezondheid van de kinderen zoveel mogelijk is gewaarborgd. 7.9. Last onder dwangsom 3.2 luidt als volgt: “Ervoor te zorgen dat u in uw veiligheids- en gezondheidsbeleid een concrete beschrijving opneemt van de wijze waarop u er samen met de beroepskrachten zorg voor draagt dat het beleid een continue proces is van het vormen van beleid, implementeren, evalueren en actualiseren.” 7.10. Deze last voldoet niet aan de eisen van duidelijkheid en concreetheid. De last is gebaseerd op artikel 4, derde lid, aanhef en onder a, van het Besluit kwaliteit kinderopvang. Deze bepaling bevat inhoudelijke voorschriften over wat het veiligheids- en gezondheidsbeleid moet inhouden. Het betreft geen concrete gedragsnorm. Er zijn immers diverse manieren waarop aan deze norm kan worden voldaan. Eiser kan op basis van de last niet weten wanneer zijn “beschrijving” aan de last voldoet, in de zin dat deze naar het oordeel van verweerder (en de GGD) inhoudt dat eiser er zorg voor draagt dat “het veiligheids- en gezondheidsbeleid samen met de beroepskrachten een continue proces is van het vormen van beleid, implementeren, evalueren en actualiseren”. Daarom is de last onvoldoende duidelijk en concreet. 7.11. Last onder dwangsom 3.4 luidt als volgt: “Ervoor te zorgen dat het veiligheids- en gezondheidsbeleid een concrete beschrijving bevat van een plan van aanpak waarin in concrete termen is aangegeven welke maatregelen binnen welke termijn zijn respectievelijk worden genomen, teneinde deze voornaamste risico’s met grote gevolgen betreffende veiligheid, gezondheid en het risico op grensoverschrijdend gedrag in te perken en de handelswijze indien deze risico’s zich verwezenlijken. Tevens dient u te beschrijven bij de maatregelen die gericht zijn op het inperken van het risico op grensoverschrijdend gedrag, de wijze waarop u de dagopvang zodanig organiseert dat een beroepskracht, beroepskracht in opleiding of stagiair de werkzaamheden uitsluitend kan verrichten terwijl hij gezien of gehoord kan worden door een andere volwassene.” 7.12. Deze last voldoet niet aan de eisen van duidelijkheid en concreetheid. De tweede volzin vermeldt, behalve dat eiser in zijn veiligheids- en gezondheidsbeleid een beschrijving moet opnemen van de door hem genomen maatregelen, ook waaraan deze beschrijving dient te voldoen. Dit laatste schrijft de last echter niet in concrete termen voor. Eiser kan op basis van de last niet weten wanneer zijn “beschrijving” aan de last voldoet, in de zin dat naar het oordeel van verweerder (en de GGD) een zodanige gang van zaken wordt beschreven dat de medewerkers de werkzaamheden “uitsluitend kunnen verrichten terwijl zij gezien of gehoord kunnen worden door een andere volwassene”. Daarom is de last onvoldoende duidelijk en concreet. 7.13. Last onder dwangsom 4.1 luidt als volgt: “Ervoor te zorgen dat de door u voor het personeel vastgestelde meldcode er aan bijdraagt dat zo snel en adequaat mogelijk hulp kan worden geboden.

een gastouder die door tussenkomst van een gastouderbureau gastouderopvang biedt of een van de andere personen van 18 jaar of ouder als bedoeld in artikel 1.56b, derde lid; zich mogelijk schuldig maakt of heeft gemaakt aan een misdrijf tegen de zeden als bedoeld in Titel XIV van het Wetboek van Strafrecht of mishandeling als bedoeld in Titel XX van het Wetboek van Strafrecht jegens een kind van een ouder die gebruik maakt van de door hem geboden kinderopvang, treedt de houder onverwijld in overleg met een door Onze Minister aan te wijzen deskundige. 2. Indien uit het overleg, bedoeld in het eerste lid, moet worden geconcludeerd dat sprake is van een redelijk vermoeden dat de desbetreffende persoon zich schuldig heeft gemaakt aan een misdrijf als bedoeld in het eerste lid, doet de houder van een kindercentrum of gastouderbureau onverwijld aangifte bij een opsporingsambtenaar als bedoeld in artikel 127 juncto artikel 141 van het Wetboek van Strafvordering, en stelt de houder de deskundige, bedoeld in het eerste lid, hiervan onverwijld in kennis. 3. Indien een bij de onderneming van de houder van een kindercentrum of gastouderbureau werkzaam persoon op enigerlei wijze bekend is geworden dat een ander ten behoeve van de onderneming van die houder werkzaam persoon, een gastouder of een persoon van 18 jaar of ouder als bedoeld in artikel 1.56b, derde lid, zich mogelijk schuldig maakt of heeft gemaakt aan een misdrijf als bedoeld in het eerste lid jegens een kind van een ouder die gebruik maakt van de door de houder van een kindercentrum of gastouderbureau geboden kinderopvang, stelt hij de houder van dat kindercentrum of van dat gastouderbureau daarvan onverwijld in kennis. 4. Indien toepassing van het derde lid ertoe zou leiden dat degene die van het vermoeden op de hoogte moet worden gesteld dezelfde persoon is als degene die zich mogelijk schuldig maakt of heeft gemaakt aan een misdrijf als bedoeld in het eerste lid, is artikel 1.51c, eerste en tweede lid, van overeenkomstige toepassing. 5. De houder van een kindercentrum of van een gastouderbureau bevordert de kennis en het gebruik van de handelwijze, bedoeld in dit artikel. Artikel 1.51c 1. Indien: a. een bij de onderneming van de houder van een kindercentrum of gastouderbureau werkzaam persoon; of b. een gastouder die door tussenkomst van een gastouderbureau gastouderopvang biedt; op enigerlei wijze bekend is geworden dat de natuurlijke persoon die tevens houder is van een kindercentrum of van een gastouderbureau zich mogelijk schuldig maakt of heeft gemaakt aan een misdrijf tegen de zeden als bedoeld in Titel XIV van het Wetboek van Strafrecht of mishandeling als bedoeld in Titel XX van het Wetboek van Strafrecht jegens een kind van een ouder die gebruik maakt van de door die houder geboden kinderopvang kan degene als bedoeld in onderdeel a of b in overleg treden met een deskundige als bedoeld in artikel 1.51b, eerste lid. 2. Indien moet worden geconcludeerd dat sprake is van een redelijk vermoeden dat de houder zich schuldig heeft gemaakt aan een misdrijf als bedoeld in het eerste lid, doet de persoon die werkzaam is bij de onderneming van de houder van een kindercentrum of van een gastouderbureau, of de gastouder onverwijld aangifte bij een opsporingsambtenaar als bedoeld in artikel 127 juncto artikel 141 van het Wetboek van Strafvordering. 3. De houder van een kindercentrum of van een gastouderbureau bevordert de kennis en het gebruik van de handelwijze, bedoeld in dit artikel. Besluit kwaliteit kinderopvang Artikel 2 (“Verantwoorde dagopvang”) In het kader van het bieden van verantwoorde dagopvang, draagt de houder er in ieder geval zorg voor dat, rekening houdend met de ontwikkelingsfase waarin kinderen zich bevinden: a. op een sensitieve en responsieve manier met kinderen wordt omgegaan, respect voor de autonomie van kinderen wordt getoond en grenzen worden gesteld aan en structuur wordt geboden voor het gedrag van kinderen, zodat kinderen zich emotioneel veilig en geborgen kunnen voelen; b. kinderen spelenderwijs worden uitgedaagd in de ontwikkeling van hun motorische vaardigheden, cognitieve vaardigheden, taalvaardigheden en creatieve vaardigheden, teneinde kinderen in staat te stellen steeds zelfstandiger te functioneren in een veranderende omgeving; c. kinderen worden begeleid in hun interacties, waarbij hen spelenderwijs sociale kennis en vaardigheden worden bijgebracht, teneinde kinderen in staat te stellen steeds zelfstandiger relaties met anderen op te bouwen en te onderhouden, en d. kinderen worden gestimuleerd om op een open manier kennis te maken met de algemeen aanvaarde waarden en normen in de samenleving met het oog op een respectvolle omgang met anderen en een actieve participatie in de maatschappij. Artikel 3 (“Pedagogisch beleid”) 1. Elk kindercentrum beschikt over een pedagogisch beleidsplan. De houder draagt er zorg voor dat er in de dagopvang conform het pedagogisch beleidsplan wordt gehandeld. 2. Een pedagogisch beleidsplan bevat ten minste een concrete beschrijving van: a. de wijze waarop invulling wordt gegeven aan de aspecten van verantwoorde dagopvang, bedoeld in artikel 2; b. de wijze waarop de ontwikkeling van het kind wordt gevolgd en gestimuleerd en daarbij naar een doorlopende ontwikkellijn met het basisonderwijs en de buitenschoolse opvang wordt gestreefd, waarbij in ieder geval wordt ingegaan op de wijze waarop: 1°. met toestemming van de ouders kennis over de ontwikkeling van het kind wordt overgedragen aan de school bij de overgang van het kind naar het basisonderwijs en aan de buitenschoolse opvang bij de overgang van het kind naar de buitenschoolse opvang, en 2°. bijzonderheden in de ontwikkeling van het kind of problemen worden gesignaleerd en ouders worden doorverwezen naar passende instanties voor verdere ondersteuning; c. de wijze waarop de mentor, bedoeld in artikel 9, elfde lid, de verkregen informatie over de ontwikkeling van het kind periodiek met de ouders bespreekt en de wijze waarop aan de ouders en het kind bekend wordt gemaakt welke beroepskracht de mentor is van het kind; d. de werkwijze, maximale omvang en leeftijdsopbouw van de stamgroepen, en e. de wijze waarop kinderen kunnen wennen aan een nieuwe stamgroep waarin zij zullen worden opgevangen. 3. Indien van toepassing bevat het pedagogisch beleidsplan, in aanvulling op het tweede lid, tevens een concrete beschrijving van: a. de tijden waarop, met inachtneming van artikel 7, vierde lid, kan worden afgeweken van artikel 7, tweede lid, alsmede de tijden waarop in ieder geval niet daarvan wordt afgeweken en derhalve wordt voldaan aan artikel 7, tweede lid; b. de aard en de organisatie van de activiteiten waarbij kinderen de stamgroep of de stamgroepruimte kunnen verlaten; c. het beleid ten aanzien van het gebruik kunnen maken van dagopvang gedurende extra dagdelen, en d. de taken die beroepskrachten in opleiding, stagiairs en vrijwilligers in de dagopvang kunnen uitvoeren en de wijze waarop zij hierbij worden begeleid. 4. De houder informeert de ouders nadrukkelijk over de tijden, bedoeld in het derde lid, onder a. Artikel 4 (“Veiligheid en gezondheid”) 1. De houder heeft voor elk kindercentrum een beleid dat ertoe leidt dat de veiligheid en gezondheid van de op te vangen kinderen zoveel mogelijk is gewaarborgd. De houder draagt er zorg voor dat er in de dagopvang conform het veiligheids- en gezondheidsbeleid wordt gehandeld. 2. De houder of voorgenomen houder stelt het veiligheids- en gezondheidsbeleid schriftelijk vast en verstrekt dit, conform artikel 5, derde lid, onder d, van het Besluit landelijk register kinderopvang, register buitenlandse kinderopvang en personenregister kinderopvang, bij het indienen van de aanvraag, bedoeld in artikel 1.45, eerste lid, van de wet, aan het college.

In de meldcode dient u de volgende wettelijke verplichte elementen toe te voegen: - een duidelijk stappenplan, inhoudende een omschrijving van de stappen voor het omgaan door het personeel met signalen van huiselijk geweld of kindermishandeling; - een toebedeling van verantwoordelijkheden aan de diverse personeelsleden bij de stappen, inclusief vermelding van de functie van degene die eindverantwoordelijk is voor de beslissing over het al dan niet doen van een melding.” 7.14. Deze last voldoet niet aan de eisen van duidelijkheid en concreetheid. Onvoldoende duidelijk is wanneer een meldcode “eraan bijdraagt” dat “zo snel en adequaat mogelijk” hulp kan worden geboden. Voor zover verweerder van mening zou zijn dat het bij last 4.1 in wezen gaat om het opnemen in de meldcode van de twee genoemde wettelijke elementen, blijkt dat onvoldoende duidelijk uit de formulering van de last. 7.15. Last onder dwangsom 4.3 luidt als volgt: “Ervoor te zorgen dat u de kennis en het gebruik van de handelswijze bevordert dat, indien het u bekend is geworden dat een bij de onderneming werkzaam persoon zich mogelijk schuldig maakt of heeft gemaakt aan een misdrijf tegen de zeden of mishandeling jegens een kind van een ouder die gebruik maakt van de door u geboden kinderopvang, u onverwijld in overleg dient te treden met de vertrouwensinspecteur kinderopvang. Uit uw beleid moet blijken dat indien uit het overleg blijkt dat sprake is van een redelijk vermoeden dat een persoon zich schuldig heeft gemaakt aan een dergelijk misdrijf, u als houder van het kindercentrum, onverwijld aangifte doet bij een opsporingsambtenaar en u de vertrouwensinspecteur kinderopvang onverwijld in kennis stelt.” 7.16. Deze last voldoet niet aan de eisen van duidelijkheid en concreetheid. De term “bevorderen” in de eerste volzin van de last is onvoldoende concreet. Uit de last blijkt daardoor onvoldoende duidelijk wat eiser moet doen om aan de last te voldoen. 7.17. Last onder dwangsom 4.4 luidt als volgt: “Ervoor te zorgen dat u de kennis en het gebruik van de handelswijze bevordert, zodat de beroepskrachten weten op welke wijze zij, indien een bij de onderneming werkzaam persoon bekend is geworden dat u zich mogelijk schuldig heeft gemaakt aan een misdrijf tegen de zeden of mishandeling jegens een kind dat gebruik maakt van de door u aangeboden opvang, in contact dienen te treden met de vertrouwensinspecteur kinderopvang en dat zij in geval van een redelijk vermoeden aangifte dienen te doen bij een daartoe aangewezen opsporingsambtenaar. Deze informatie dient u op te nemen in de door u vastgestelde meldcode kindermishandeling.” 7.18. Deze last voldoet niet aan de eisen van duidelijkheid en concreetheid. Voor de motivering van dit oordeel wordt verwezen naar hetgeen is overwogen over last 4.3. 7.19. Uit het voorgaande volgt dat de lasten onder dwangsom 1.2, 1.10, 3.1, 3.2, 3.4, 4.1, 4.3 en 4.4 niet voldoen aan de eisen van duidelijkheid en concreetheid. 7.20. De overige lasten voldoen naar het oordeel van de rechtbank aan de hiervoor in 7.1 vermelde maatstaf. Zij zijn zodanig duidelijk en concreet geformuleerd dat eiser niet in het duister behoefde te tasten over wat gedaan of nagelaten moet worden om de overtreding te beëindigen. Nu eiser zijn bezwaar tegen de formulering van de lasten niet per last heeft toegelicht, ziet de rechtbank geen aanleiding dit oordeel nader te motiveren. De hoogte van de dwangsommen 8.1. Over de beroepsgrond over de hoogte van de dwangsommen overweegt de rechtbank het volgende. 8.2. Een dwangsom dient in redelijke verhouding te staan tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking van de dwangsom (zie artikel 5:32b, derde lid, van de Awb). De rechter dient de hoogte van een door een bestuursorgaan opgelegde dwangsom terughoudend te toetsen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 5 februari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:328). 8.3. In wat eiser heeft aangevoerd ziet de rechtbank geen grond voor het oordeel dat de opgelegde dwangsommen niet in redelijke verhouding staan tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking van de dwangsom. Verweerder heeft in redelijkheid kunnen menen dat de opgelegde dwangsommen een passende prikkel zijn voor de beëindiging van de overtredingen. Het feit dat verweerder aan iedere last een dwangsom van € 1.000,-- heeft verbonden, maakt niet dat de dwangsommen onevenredig zijn. Ook het grote aantal lasten maakt op zichzelf niet dat het totaal als onevenredig moet worden aangemerkt. Verweerder heeft in redelijkheid kunnen menen dat voor de beëindiging van iedere afzonderlijke overtreding de prikkel van een dwangsom nodig was. 8.4. Eiser heeft erop gewezen dat volgens de Beleidsregels handhaving Wet kinderopvang [naam gemeente] 2018 (hierna: de Beleidsregels) het bedrag van € 1.000,-- hoort bij boetes voor overtredingen van voorschriften met een hoge prioriteit, terwijl een groot deel van de volgens verweerder overtreden voorschriften valt in de prioriteitscategorie “gemiddeld” of “laag”. Voor boetes voor overtredingen in de categorie “laag” geldt geen minimum en voor boetes voor overtredingen in de categorie “gemiddeld” geldt een minimum van € 750,-- aldus eiser. De rechtbank volgt eiser niet in zijn standpunt dat de hoogte van de dwangsommen om deze reden onvoldoende gemotiveerd is. Voor de hoogte van de dwangsommen (€ 1.000,--) heeft verweerder aangesloten bij het laagste bedrag voor bestuurlijke boetes, zoals dat volgt uit het bij de Beleidsregels horende afwegingsoverzicht. Het hierin genoemde laagste boetebedrag is inderdaad € 1.000,--, zodat de motivering van verweerder in zoverre geen fout bevat. Voorts is van belang dat verweerder niet verplicht is de hoogte van de dwangsommen aan te laten sluiten bij boetebedragen (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 19 september 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX7697). Verweerder is dus ook niet verplicht aan te sluiten bij de prioriteitsregeling in de Beleidsregels die betrekking heeft op boetes. Het gaat er bij dwangsommen om dat zij in redelijke verhouding staan tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking van de dwangsom. Dat is hier, zoals hiervoor in 8.3 is overwogen, het geval. De invorderingsbeschikking 9.1. Nu eiser de invorderingsbeschikking van 16 mei 2019 heeft betwist, maakt ook deze, gelet op artikel 5:39, eerste lid, van de Awb, deel uit van het beroep. 9.2. De rechtbank merkt allereerst op dat verweerder ter zitting heeft toegezegd geen verdere invorderingsmaatregelen te nemen zolang in deze procedure de einduitspraak nog niet onherroepelijk is. 9.3. Voor de gronden van de betwisting heeft eiser in zijn brief van 27 mei 2019 verwezen naar de zienswijze van 25 maart 2019, die eiser heeft ingediend naar aanleiding van het voornemen van verweerder om tot invordering over te gaan. Hierin heeft eiser aangevoerd dat de lasten onder dwangsom ten onrechte zijn opgelegd en dat de dwangsommen onevenredig hoog zijn. Voor de onderbouwing van de stelling dat de lasten onder dwangsom ten onrechte zijn opgelegd, heeft eiser verwezen naar het beroepschrift. Eiser heeft verder aangevoerd dat hij niet de middelen heeft om de verbeurde dwangsommen te betalen. 9.4. Bij de beoordeling van de invorderingsbeschikking stelt de rechtbank het volgende voorop. De lasten onder dwangsom 1.2, 1.10, 3.1, 3.2, 3.4, 4.1, 4.3 en 4.4 voldoen niet aan de eisen van duidelijkheid en concreetheid (zie hiervoor in 7.19).

De houder evalueert, en indien nodig actualiseert, het veiligheids- en gezondheidsbeleid binnen drie maanden na opening van het kindercentrum. Daarna houdt de houder het veiligheids- en gezondheidsbeleid actueel. 3. Het veiligheids- en gezondheidsbeleid omvat in ieder geval: a. een concrete beschrijving van de wijze waarop de houder er zorg voor draagt dat het veiligheids- en gezondheidsbeleid samen met de beroepskrachten een continue proces is van het vormen van beleid, implementeren, evalueren en actualiseren; b. een concrete beschrijving van de risico’s die de opvang van kinderen van het desbetreffende kindercentrum met zich brengt, waarbij in ieder geval wordt ingegaan op: 1°. de voornaamste risico’s met grote gevolgen voor de veiligheid van kinderen; 2°. de voornaamste risico’s met grote gevolgen voor de gezondheid van kinderen, en 3°. het risico op grensoverschrijdend gedrag door beroepskrachten, beroepskrachten in opleiding, stagiairs, vrijwilligers, overige aanwezige volwassenen en kinderen; c. een plan van aanpak waarin in concrete termen is aangegeven welke maatregelen binnen welke termijn zijn respectievelijk worden genomen teneinde de onder b genoemde risico’s in te perken en de handelswijze indien deze risico’s zich verwezenlijken; d. een beschrijving in algemene zin van de wijze waarop kinderen wordt geleerd om te gaan met risico’s waarvan de gevolgen voor de veiligheid en gezondheid van kinderen beperkt zijn en welke derhalve geen risico’s vormen als bedoeld onder b; e. een concrete beschrijving van de wijze waarop de houder er zorg voor draagt dat het actuele veiligheids- en gezondheidsbeleid en de evaluaties daarvan inzichtelijk zijn voor de beroepskrachten, beroepskrachten in opleiding, stagiairs, vrijwilligers en ouders, en f. indien van toepassing, een concrete beschrijving van de wijze waarop de achterwacht is geregeld indien er op grond van artikel 7, vijfde en zesde lid, slechts een beroepskracht op het kindercentrum aanwezig is. 4. In het kader van de in het plan van aanpak, bedoeld in het derde lid, onder c, te beschrijven maatregelen die gericht zijn op het inperken van het risico op grensoverschrijdend gedrag, bedoeld in het derde lid, onderdeel b, onder 3°, beschrijft de houder in ieder geval de wijze waarop hij de dagopvang zodanig organiseert dat een beroepskracht, beroepskracht in opleiding of stagiair de werkzaamheden uitsluitend kan verrichten terwijl hij gezien of gehoord kan worden door een andere volwassene. 5. De houder draagt er zorg voor dat er gedurende de dagopvang te allen tijde ten minste één volwassene aanwezig is die gekwalificeerd is voor het verlenen van eerste hulp aan kinderen. Bij ministeriële regeling worden nadere regels gesteld aan deze kwalificatie. Artikel 5 (“Meldcode huiselijk geweld en kindermishandeling”) 1. De door de houder voor het personeel vast te stellen meldcode bevat ten minste de volgende elementen: a. een stappenplan, inhoudende een omschrijving van de stappen voor het omgaan door het personeel met signalen van huiselijk geweld of kindermishandeling; b. een toebedeling van verantwoordelijkheden aan de diverse personeelsleden bij de stappen, bedoeld onder a, inclusief vermelding van de functie van degene die eindverantwoordelijk is voor de beslissing over het al dan niet doen van een melding; c. specifieke aandacht, indien van toepassing, voor bijzondere vormen van geweld, die speciale kennis en vaardigheden van personeel vereisen; d. specifieke aandacht voor de wijze waarop het personeel omgaat met gegevens waarvan zij het vertrouwelijk karakter kent of redelijkerwijs moet vermoeden. 2. Het in het eerste lid, onder a, bedoelde stappenplan, bevat ten minste de volgende stappen: a. het in kaart brengen van de signalen van huiselijk geweld of kindermishandeling; b. collegiale consultatie en zo nodig raadplegen van het AMHK of een deskundige op het gebied van letselduiding; c. een gesprek met de ouders en, indien mogelijk, het kind; d. het wegen van het risico op en de aard en de ernst van het huiselijk geweld of de kindermishandeling en bij twijfel altijd raadplegen van het AMHK, en e. beslissen: zelf hulp bieden of hulp organiseren dan wel het doen van een melding. Artikel 7 (“Aantal beroepskrachten”) 1. Het minimaal aantal in te zetten beroepskrachten op een stamgroep wordt afgestemd op het aantal aanwezige kinderen in de stamgroep, waarbij naarmate de kinderen ouder zijn, minder beroepskrachten hoeven te worden ingezet. 2. De verhouding tussen het minimaal aantal in te zetten beroepskrachten en het aantal aanwezige kinderen in een stamgroep wordt bepaald op grond van tabel 1 in bijlage 1, onderdeel a, bij dit besluit en de daarbij behorende rekenregels. Onze Minister stelt een online rekentool ter beschikking met behulp waarvan de in de eerste zin bedoelde verhouding kan worden berekend. 3. Indien kinderen bij een activiteit als bedoeld in artikel 3, derde lid, onder b, de stamgroep verlaten, leidt dit niet tot een verlaging van het totaal aantal minimaal op of, indien de activiteit buiten het kindercentrum plaatsvindt, vanuit het kindercentrum in te zetten beroepskrachten ten opzichte van de situatie direct voorafgaand aan de activiteit. 4. Indien bij dagopvang per dag ten minste tien aaneengesloten uren opvang wordt geboden, kunnen, in afwijking van het tweede lid, met inachtneming van artikel 3, derde lid, onder a, en vierde lid, voor ten hoogste drie uren per dag minder beroepskrachten worden ingezet, met dien verstande dat gedurende de uren dat minder beroepskrachten worden ingezet ten minste de helft van het aantal beroepskrachten, vereist op grond van het tweede lid, wordt ingezet. De in de eerste zin bedoelde afwijkende inzet kan op de dagen van de week verschillen, zij het dat de afwijkende inzet niet per week verschilt. 5. Indien op grond van het tweede lid slechts één beroepskracht in het kindercentrum aanwezig is, is tevens een volwassene beschikbaar die telefonisch bereikbaar is en die binnen vijftien minuten in het kindercentrum aanwezig kan zijn in geval van een calamiteit. De houder informeert de bij het kindercentrum werkzame personen over de naam en het telefoonnummer van deze persoon. 6. Indien op grond van het vierde lid slechts één beroepskracht op het kindercentrum wordt ingezet, is ter ondersteuning van deze beroepskracht ten minste één andere volwassene in het kindercentrum aanwezig. 7. Indien een stamgroep wordt gecombineerd met een basisgroep wordt de verhouding tussen het minimaal aantal in te zetten beroepskrachten en het aantal aanwezige kinderen in de gecombineerde groep bepaald op grond van bijlage 1, onderdeel c, bij dit besluit. Onze Minister stelt een online rekentool ter beschikking met behulp waarvan de in de eerste zin bedoelde verhouding kan worden berekend. 8. Bij de inzet van beroepskrachten in opleiding en stagiairs wordt rekening gehouden met de opleidingsfase waarin zij zich op dat moment bevinden. 9. Bij ministeriële regeling worden nadere regels gesteld met betrekking tot de inzet van beroepskrachten in opleiding en stagiairs waarbij kan worden bepaald dat en onder welke voorwaarden beroepskrachten in opleiding en stagiairs kunnen worden meegeteld bij de berekening van het minimaal aantal in te zetten beroepskrachten op grond van dit artikel.

Over de lasten onder dwangsom 2.1 en 5.1 heeft eiser (afgezien van de formulering van de last) geen inhoudelijke beroepsgronden aangevoerd, terwijl de lasten onder dwangsom 1.8, 3.3, 3.6 en 4.2 volgens de invorderingsbeschikking niet hebben geleid tot de verbeurte van dwangsommen. Geen van deze lasten onder dwangsom behoeft dus in het kader van de invordering aan de orde te komen. Ten aanzien de overige lasten onder dwangsom (1.3-1.7, 1.9 en 3.5) geldt dat thans geenszins vaststaat dat in alle gevallen sprake was van een overtreding die het opleggen van een dwangsom rechtvaardigde (zie hiervoor in 6.4). De rechtbank ziet niettemin aanleiding om met betrekking tot laatstgenoemde lasten over de invordering nu reeds het volgende te overwegen. 9.5. Aan een invorderingsbesluit dient een deugdelijke en controleerbare vaststelling van relevante feiten en omstandigheden ten grondslag te liggen. De vastgestelde of waargenomen feiten en omstandigheden die leiden tot verbeurte van een dwangsom, moeten op een inzichtelijke wijze worden beschreven. (Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 26 juni 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1997.) 9.6. In de invorderingsbeschikking is vermeld dat de GGD op 23 juli en 28 november 2018 overtredingen heeft geconstateerd en dat eiser voor een bedrag van € 52.000,-- aan dwangsommen heeft verbeurd. Voor een toelichting op dit bedrag is verwezen naar “bijlage T19.02160”, waarin per last onder dwangsom en per inspectie is vermeld of een overtreding is geconstateerd. Een inhoudelijke motivering van het standpunt dat eiser dwangsommen heeft verbeurd, bevat de invorderingsbeschikking niet. De rapporten van de inspecties van 23 juli 2018 en 28 november 2018 bevatten evenmin een toereikende motivering. 9.7.1. Voor wat betreft de lasten onder dwangsom 1.3-1.7 en 1.9 (over het pedagogisch beleid) blijkt uit de GGD-rapporten niet duidelijk wat er op de verschillende genoemde punten mis is met het pedagogisch beleidsplan van eiser. Hierbij is van belang dat in dit beleidsplan op diverse punten wel degelijk wordt ingegaan. Als voorbeeld kan worden genoemd last onder dwangsom 1.5. De last houdt in dat eiser ervoor moet zorgen dat in het pedagogisch beleidsplan een concrete beschrijving staat van de maximale omvang en de leeftijdsopbouw van de stamgroepen. In het pedagogisch beleidsplan van eiser (zoals dat op 31 mei 2018 is toegezonden) is in paragraaf 4.1 informatie over de groepsindeling opgenomen. Onder meer is hier vermeld dat er twee verticale groepen zijn van maximaal twaalf kinderen in de leeftijd van zes weken tot vier jaar. Uit de GGD-rapporten blijkt niet waarom dit onjuist of onvoldoende is. 9.7.2. Ook ten aanzien van last onder dwangsom 3.5 (over het veiligheids- en gezondheidsbeleid) blijkt niet duidelijk wat er niet klopt aan het beleid van eiser. Het GGD-rapport van de inspectie van 23 juli 2018 vermeldt hierover dat in het beleid van eiser geen concrete beschrijving is opgenomen van de wijze waarop de houder er zorg voor draagt dat het actuele veiligheids- en gezondheidsbeleid en de evaluaties daarvan inzichtelijk zijn voor de medewerkers en de ouders. In het veiligheids- en gezondheidsbeleid (zoals dat op 31 mei 2018 is toegezonden) wordt echter wel ingegaan op de bekendmaking van het veiligheids- en gezondheidsbeleid. Uit de GGD-rapporten blijkt niet waarom dit onjuist of onvoldoende is. Hierbij merkt de rechtbank op dat last onder dwangsom 3.5 gaat over de inhoud van het veiligheids- en gezondheidsbeleid en dus niet over de uitvoering ervan. Hetgeen in het GGD-rapport van 28 november 2018 is opgemerkt over het aanwezig zijn van een map met daarin het veiligheids- en gezondheidsbeleid en over het niet informeren van ouders over een evaluatie, is daarom niet van belang voor de vraag of wel of niet voldaan is aan de last. 9.8. Uit het voorgaande volgt dat de invorderingsbeschikking niet voldoet aan de eis dat de vastgestelde of waargenomen feiten en omstandigheden die leiden tot verbeurte van een dwangsom, op een inzichtelijke wijze zijn beschreven. Dat betekent dat de invorderingsbeschikking niet op een deugdelijke motivering berust (zie artikel 3:46 van de Awb).