ECLI:NL:RBROT:2015:3459

Rechtbank Rotterdam Team Bestuursrecht 1 zaaknummer: ROT 14/1823 uitspraak van de meervoudige kamer van 19 mei 2015 in de zaak tussen [eiseres] , te Rotterdam, eiseres, gemachtigde: mr. A.J. Wintjes, en het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Rotterdam, verweerder, gemachtigde: mr. J.A. Karreman.

Bij besluit van 12 september 2013 (het primaire besluit I) heeft verweerder de aanvraag van eiseres van 9 juli 2013 om een uitkering op grond van de Wet werk en bijstand (Wwb) afgewezen. Bij besluit van 18 september 2013 (het primaire besluit II) heeft verweerder de renteloze geldlening die als voorschot aan eiseres is verstrekt van € 2.144,-, van eiseres teruggevorderd. Bij besluit van 7 januari 2014 (het primaire besluit III) heeft verweerder het primaire besluit I ingetrokken en aan eiseres met ingang van 28 juni 2013 een bijstandsuitkering toegekend. Bij besluit van 27 januari 2014 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen de primaire besluiten I en II niet-ontvankelijk verklaard. Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 8 oktober 2014. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. J.A. Karreman. De rechtbank heeft het onderzoek op 17 november 2014 heropend en de zaak verwezen naar de meervoudige kamer van de rechtbank. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 9 maart 2015. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.

1. Eiseres heeft een bijstandsuitkering aangevraagd. Deze uitkering was in eerste instantie geweigerd, maar uiteindelijk is haar met ingang van 28 juni 2013 wel een uitkering op grond van de Wwb toegekend. Zij heeft een thuisinwonende dochter, [dochter] (de dochter), die met ingang van 1 september 2013 is begonnen met een HBO opleiding. Voor deze opleiding heeft de dochter recht op studiefinanciering. 2. Bij het primaire besluit III heeft verweerder alsnog aan eiseres met ingang van 28 juni 2013 een bijstandsuitkering toegekend, naar de norm van een alleenstaande met een toeslag van 20%. Verweerder heeft in het primaire besluit III deze toeslag met ingang van 1 september 2013 verlaagd naar 10% onder de overweging dat eiseres de noodzakelijke bestaanskosten kan delen met een ander. Dit omdat de dochter op 1 september 2013 is begonnen met een HBO opleiding, daarvoor recht heeft op studiefinanciering, en naast de studiefinanciering inkomsten uit arbeid heeft, waardoor haar in aanmerking te nemen inkomen het bedrag overstijgt van de op de dochter van toepassing zijnde norm voor de kosten van levensonderhoud voor hoger onderwijs van € 618,29. 3. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het besluit van 7 januari 2014 als een besluit als bedoeld in artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) geduid en geconcludeerd dat met dit besluit volledig tegemoet is gekomen aan eiseres. Eiseres heeft volgens verweerder om die reden geen procesbelang meer bij het behandelen van haar bezwaarschriften. Verweerder heeft daarom de bezwaren van eiseres niet-ontvankelijk verklaard. 4. Eiseres voert aan dat verweerder haar bezwaar ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard. Verweerder is met het primaire besluit III niet geheel aan haar tegemoet gekomen. In dit besluit is immers met ingang van 1 september 2013 de toeslag verlaagd van 20% naar 10%. Onder verwijzing naar artikel 25 van de Wwb stelt eiseres dat de kosten van bestaan in ieder geval niet kunnen worden gedeeld met thuiswonende kinderen van 18 jaar of ouder die het normbedrag voor studiefinanciering ontvangen. Zij leidt daaruit af dat bij thuisinwonende studerende kinderen de kosten niet kunnen worden gedeeld en dat er geen aanleiding is om de toeslag op 10% vast te stellen. In de Verordening toeslagen en verlagingen Rotterdam 2012 (de verordening) is volgens eiseres evenmin geregeld dat de toeslag lager kan worden vastgesteld bij een thuisinwonend studerend kind, omdat dit artikel slechts ziet op een alleenstaande. Het bestreden besluit is volgens eiseres dan ook in strijd met het motiveringsbeginsel. Verder heeft eiseres betoogd dat artikel 3 van de verordening onredelijk is. Voor zover dat laatste betoog niet wordt gevolgd heeft eiseres gesteld dat het in het geval van een kleine overschrijding van de norm onredelijk is dat de vermindering van de toeslag meer bedraagt dan de daadwerkelijke inkomsten. Dit is in strijd met het afstemmingsvereiste zoals neergelegd in artikel 18 van de Wwb in combinatie met artikel 3:4 van de Awb. Ten laatste bestrijdt eiseres de hoogte van de bijverdiensten. Verweerder heeft volgens eiseres ten onrechte gerekend met het brutoloon. Er zou alleen met het netto loon van de dochter rekening moeten worden gehouden. 5. Met ingang van 1 januari 2015 is de Wwb gewijzigd en vernoemd tot Participatiewet. Uit het daarbij gegeven overgangsrecht volgt dat dit geding wordt beoordeeld naar het voor die datum geldende recht, dus de Wwb. Artikel 8, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wwb bepaalt dat de gemeenteraad bij verordening regels stelt met betrekking tot het verhogen en verlagen van de norm, bedoeld in artikel 30. Op grond van artikel 18, eerste lid, van de Wwb stemt het college de bijstand en de daaraan verbonden verplichtingen af op de omstandigheden, mogelijkheden en middelen van de belanghebbende. Op grond van artikel 25, eerste lid, van de Wwb verhoogt het college de norm, bedoeld in artikel 21, onderdelen a en b, met een toeslag voor zover de belanghebbende hogere algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan heeft dan waarin de norm voorziet, als gevolg van het niet of niet geheel kunnen delen van deze kosten met een ander. Deze kosten kunnen in ieder geval niet geheel of gedeeltelijk gedeeld worden met thuisinwonende kinderen van 18 jaar of ouder die een in aanmerking te nemen inkomen hebben van ten hoogste het normbedrag voor de kosten van levensonderhoud voor hoger onderwijs, genoemd in artikel 3.18 van de Wet studiefinanciering 2000. Op grond van artikel 3.18 van de Wet studiefinanciering 2000 (Wsf 2000), zoals de bepaling ten tijde hier van belang luidde, bedroeg het normbedrag voor de kosten van levensonderhoud voor hoger onderwijs voor thuiswonende studenten in de periode van 1 januari 2013 tot 1 januari 2014 € 618,29 per maand. Op grond van artikel 30, eerste lid, van de Wwb stelt de gemeenteraad in de verordening, bedoeld in artikel 8, eerste lid, onderdeel c, vast voor welke categorieën de norm wordt verhoogd of verlaagd en op grond van welke criteria de hoogte van die verhoging of verlaging wordt bepaald. Op grond van het tweede lid vindt verhoging of verlaging van de norm of afwijkende vaststelling van de toeslag plaats onverminderd artikel 18, eerste lid, van de Wwb. Artikel 3, eerste lid, van de verordening, zoals deze gold ten tijde hier van belang (gepubliceerd in Gemeenteblad 2012, nr. 5), luidt als volgt. 1. De toeslag bedraagt voor een alleenstaande van 23 jaar of ouder of de alleenstaande ouder van 21 jaar of ouder: a. 20% als in de woning geen ander zijn hoofdverblijf heeft dan: 1) zijn ten laste komende kinderen; of 2) thuisinwonende kinderen als bedoeld in artikel 25, eerste lid, van de wet; b. 20% als hij onderhuurder is en door middel van een schriftelijke onderhuurovereenkomst en betaalbewijzen aantoont een commerciële huurprijs verschuldigd te zijn; c. 10% als in de woning een ander zijn hoofdverblijf heeft, anders dan een persoon bedoeld in onderdeel a, en hij geen onderhuurder is als bedoeld onder b. Op grond van artikel 6 van de verordening kan verweerder in bijzondere gevallen van deze verordening afwijken voor zover toepassing, gelet op de bedoelingen van de wet en de verordening, zal leiden tot een onbillijkheid van overwegende aard. 6. Ter zitting heeft verweerder desgevraagd verklaard dat het dictum van het bestreden besluit ongegrond had moeten luiden in plaats van niet-ontvankelijk. De rechtbank zal daarom het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen. 7. Ter zitting heeft verweerder gemotiveerd waarom in het bestreden besluit tot ongegrondverklaring van de bezwaren had moeten worden gekomen. Eiseres heeft hierop ter zitting inhoudelijk gereageerd. Om reden van proceseconomie en uit oogpunt van finale geschilbeslechting zal de rechtbank beoordelen of zij zelf in de zaak kan voorzien. 8. In geschil is of artikel 25 van de Wwb grondslag biedt voor het bestreden besluit. Verder is de hoogte van de inkomsten van de dochter in geschil. Ook is in geschil of verweerder artikel 3 van de verordening in redelijkheid kon toepassen en of de uitkomst van deze toepassing in het geval van eiseres redelijk is. Toepassing van artikel 25 van de Wwb 8.1 De rechtbank is van oordeel dat artikel 25 van de Wwb, in tegenstelling tot hetgeen eiseres betoogt, wel ziet op de situatie van eiseres en haar dochter. De kern van het artikel is dat de norm wordt verhoogd voor zover de bestaanskosten hoger zijn vanwege het niet of niet geheel kunnen delen van deze kosten. De tweede volzin van het artikel geeft een invulling aan wat in ieder geval niet onder “kunnen delen” kan vallen en dat betreft thuisinwonende kinderen van 18 jaar of ouder met een in aanmerking te nemen inkomen onder de studiefinancieringsnorm.

Hoewel de norm relateert aan een norminkomen genoemd in artikel 3.18 van de Wsf 2000, wordt het inkomen niet beperkt tot inkomsten alleen uit studiefinanciering. Ook inkomsten uit bijverdiensten kunnen worden meegeteld. Behalve in de redactie van dit artikel vindt de rechtbank voor haar oordeel bevestiging in vaste rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep (de Raad), bijvoorbeeld een uitspraak van 22 februari 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BP5565. Artikel 25 biedt dus de grondslag om, rekening houdend met de inkomsten van de dochter uit studiefinanciering of anderszins, de toeslag van eiseres niet op 20% maar op 10% vast te stellen. Van strijd met het motiveringsbeginsel is geen sprake. De hoogte van het inkomen van de dochter 8.2 Het op grond van artikel 25 van de Wwb geldende normbedrag is ten tijde van belang eiseres € 618,29 per maand. De dochter van eiseres is een HBO studente. Haar recht op studiefinanciering is dus even hoog als dit bedrag. Daarbij merkt de rechtbank op dat voor de berekening van het inkomen genoemd in artikel 25 van de Wwb, niet uitmaakt wat de dochter feitelijk aan studiefinanciering ontvangt. Ook een niet verzilverde aanspraak telt mee (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Raad van 22 februari 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BP5565). Dat ten onrechte met bruto bedragen zou zijn gerekend, heeft eiseres niet onderbouwd. Naar het oordeel van de rechtbank mocht verweerder uitgaan van de bedragen aan bijverdiensten die uit Suwinet blijken. Verweerder heeft gekeken naar inkomsten van de dochter bij DetailConsult vanaf 9 september 2013 tot en met 16 juni 2014. Deze inkomsten variëren van € 70,36 tot € 162,37 per maand. In de periode van 9 september 2013 tot 6 oktober 2014 is voor zestien uren een bedrag van € 102,64 verloond. Met haar (recht op) studiefinanciering en de bijverdiensten heeft de dochter meer verdiend dan het norminkomen genoemd in artikel 25 van de Wwb. Artikel 3 van de verordening onverbindend? 8.3 In geschil is of verweerder artikel 3 uit de verordening in redelijkheid kon toepassen. 8.3.1 De verordening is een op de Wwb berustend algemeen verbindend voorschrift en kan door de rechter slechts terughoudend worden getoetst. Alleen indien zij in strijd is met een hoger wettelijk voorschrift dan wel een algemeen rechtsbeginsel kan haar verbindende kracht worden ontzegd. Het is aan verweerder om alle verschillende belangen, die betrokken zijn bij het vaststellen van de verordening, tegen elkaar af te wegen en het is niet aan de rechter om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan die belangen moeten worden toegekend naar eigen inzicht vast te stellen. 8.3.2 Gelet op deze terughoudende toets ziet de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder bij afweging van alle betrokken belangen niet in redelijkheid tot de betreffende bepaling in de verordening heeft kunnen komen. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat uit de uitspraak van de Raad van 17 april 2007 (ECLI:NL:CRVB:2007: BA5045) valt af te leiden dat ouders geen woonkosten kunnen delen met een thuiswonend, niet ten laste komend, kind dat enkel inkomsten heeft uit studiefinanciering. Van tegemoetkomingen in het kader van de studie kan namelijk niet worden verwacht dat deze worden aangewend voor het delen van andere kosten met de in dezelfde woning wonende ouders. Gelet hierop is artikel 25 Wwb op 1 januari 2010 gewijzigd en thans wordt inkomen van ten hoogste het normbedrag voor de kosten van levensonderhoud voor hoger onderwijs, genoemd in artikel 3.18 van de Wet studiefinanciering 2000 in aanmerking genomen. Op grond van artikel 3 van de verordening wordt bij overschrijding van het normbedrag – met welk (gering) bedrag dan ook – de toeslag niet op 20% maar op 10% vastgesteld, zonder dat verweerder het schaalvoordeel dat zich in die situatie voordoet exact berekent. Dat dit systeem bij een geringe overschrijding van het normbedrag per saldo kan resulteren in een (beperkte) verslechtering van de inkomenssituatie en daarom als onredelijk wordt ervaren, leidt niet tot het oordeel dat de bepaling uit de verordening daarom in zijn algemeenheid in strijd is met een hoger wettelijk voorschrift of een algemeen rechtsbeginsel. Hierbij acht de rechtbank van belang dat verweerder op grond van artikel 6 van de verordening in bijzondere gevallen ten gunste van de belanghebbende kan afwijken van de bepalingen in de verordening, indien toepassing van de verordening tot onbillijkheden van overwegende aard leidt. 8.3.3 De rechtbank is thans (in tegenstelling tot eerdere uitspraken van de rechtbank Rotterdam, zie bijvoorbeeld de uitspraak van 7 augustus 2014, ECLI:NL:RBROT:2014:6631) van oordeel dat als uitgangspunt dient te worden gehanteerd dat verweerder in die gevallen waarbij een thuisinwonend kind van 18 jaar of ouder inkomsten boven het normbedrag als bedoeld in artikel 25, eerste lid, van de Wwb tot ten hoogste 10% van het netto minimumloon heeft, dient te beoordelen of er aanvullende bijzondere omstandigheden zijn die ertoe nopen toepassing te geven aan de hardheidsclausule. De rechtbank verlaat dus het standpunt dat inkomsten van een thuisinwonend kind van 18 jaar of ouder boven het normbedrag als bedoeld in artikel 25, eerste lid, van de Wwb tot ten hoogste 10% van het netto minimumloon zonder gevolg blijven voor de toeslag van de ouder. Toepassing hardheidsclausule en afstemming 8.4 De rechtbank vat het betoog dat het onredelijk is dat als de dochter een relatief klein bedrag bijverdient, eiseres voor een hoger bedrag dan de bijverdiensten wordt gekort, op als een beroep op de hardheidsclausule van artikel 6 van de verordening. 8.4.1 Hoewel verweerder ter zitting heeft betoogd dat ten tijde van het bestreden besluit geen beroep was gedaan op de hardheidsclausule, zal de rechtbank het beroep daarop wel betrekken bij de beoordeling, omdat het primaire besluit III is genomen voordat eiseres daarop een reactie kon geven en dit besluit op grond van artikel 6:19 van de Awb in dit beroep wordt beoordeeld. 8.4.2 De rechtbank ziet echter geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder in dit geval toepassing had moeten geven aan de hardheidsclausule. Dat de toeslag op 10% in plaats van op 20% wordt gesteld bij inkomsten hoger dan het normbedrag, vloeit direct voort uit artikel 3 van de verordening. In de gemeentelijke wetgeving is bepaald dat ook bijverdiensten die minder bedragen dan 10% van de toeslag tot het beperken van de toeslag tot 10% in plaats van 20% leidt en dus dat in die situatie per saldo sprake is van een (beperkte) verslechtering van het inkomen. Eiseres heeft geen bijzondere omstandigheden naar voren gebracht die tot de conclusie leiden dat sprake is van hardheid in de zin van artikel 6 van de verordening. 8.5 De stelling van eiseres dat ten onrechte geen afstemming op grond van artikel 18, eerste lid, van de Wwb heeft plaatsgevonden, slaagt niet. Met toepassing van artikel 6 van de verordening kan in individualisering worden voorzien. Blijkens de toelichting op artikel 6 kan in bijzondere omstandigheden van de verordening worden afgeweken indien dat gezien de individuele situatie en doel van de wet en de verordening noodzakelijk is. Artikel 6 van de verordening omvat daarmee de ook met artikel 18, eerste lid, beoogde nadere individualisering. 9. Gelet op het voorgaande heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank terecht op grond van artikel 25 van de Wwb, in samenhang met artikel 3 van de Verordening besloten het recht van eiseres van eiseres op een toeslag met ingang van september 2013 te verlagen van 20 naar 10%. Dit betekent dat de rechtbank, zelf voorziend, de bezwaren ongegrond zal verklaren. 10.