ECLI:NL:RBROT:2013:7460

Rechtbank Rotterdam

Team Bestuursrecht 3

zaaknummer: ROT 12/3894

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 3 oktober 2013 in de zaak tussen

Vennootschap onder firma [eiseres], te [plaats], eiseres,

gemachtigde: mr. M.K.K.E. Stassen,

en

de Staatssecretaris van Economische Zaken, daaronder begrepen diens rechtsvoorganger, verweerder,

gemachtigde: mr. H.D. Strookman.

Procesverloop

Bij besluit van 25 mei 2012 (het primaire besluit) heeft verweerder eiseres een boete opgelegd van € 500,- vanwege een overtreding van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (Gwwd). Eiseres heeft hiertegen bezwaar gemaakt.

Bij besluit van het 23 juli 2012 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.

Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 21 augustus 2013. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar vennoot [vennoot]. De gemachtigde van eiseres is niet verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.

Overwegingen

1. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.

1.1. Volgens het “Formulier melden onregelmatigheden m.b.t. Diertransport en Preventie” (hierna: het formulier) dat op 14 maart 2012 door een bij de nieuwe Voedsel- en Warenautoriteit (nVWA) werkzame toezichthouder is opgemaakt, heeft deze toezichthouder op 14 maart 2012 geconstateerd dat er tijdens het transport van runderen door eiseres te lang gerust is. De rusttijd was negen uur, dat is langer dan nodig is voor het drenken en voederen van de dieren en er is dientengevolge sprake van onnodig oponthoud, dat in strijd is met artikel 3, aanhef en onder f, van de Verordening (EG) nr. 1/2005 (hierna: de Transportverordening).

1.2. Op 12 april 2012 heeft verweerder het voornemen kenbaar gemaakt om eiseres een bestuurlijke boete op te leggen. Bij e-mailbericht van 16 april 2012 heeft eiseres hierop haar zienswijze naar voren gebracht.

1.3. Vervolgens heeft verweerder het primaire besluit genomen en daarin overwogen dat sprake is van een beboetbaar feit, te weten dat het transport niet werd uitgevoerd zonder onnodig oponthoud tot de plaats van bestemming.

1.4. Eiseres heeft bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit en heeft aangegeven af te zien van de gelegenheid om op het bezwaar te worden gehoord. Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.

2.1. Op grond van artikel 3, aanhef en onder f, van de Transportverordening is het verboden dieren te vervoeren of te laten vervoeren op zodanige wijze dat het de dieren waarschijnlijk letsel of onnodig lijden berokkent en wordt het transport zonder oponthoud tot de plaats van bestemming uitgevoerd, en de omstandigheden voor het welzijn van de dieren worden regelmatig gecontroleerd en naar behoren in stand gehouden.

Op grond van bijlage I, hoofdstuk V, punt 1.4, onder d, van de Transportverordening moeten (onder meer) runderen na een transporttijd van 14 uur een voldoende rusttijd van tenminste 1 uur krijgen, waarin zij worden gedrenkt en zo nodig gevoederd. Na deze rusttijd kunnen zij opnieuw gedurende 14 uur worden vervoerd.

Op grond van artikel 5, vierde lid, van de Transportverordening moeten de vervoerders en organisatoren voor lange transporten tussen de lidstaten en met derde landen van (onder meer) runderen voldoen aan de in bijlage II opgenomen voorschriften inzake het journaal.

Op grond van bijlage II, punt 5, moet het journaal desgevraagd ter beschikking van de bevoegde autoriteit worden gesteld.

Op grond van bijlage II, punt 8 moet - voor zover hier van belang - een kopie van het journaal desgevraagd binnen één maand na invulling worden toegezonden aan de bevoegde autoriteit van de plaats van vertrek.

2.2. Op grond van artikel 59 van de Gwwd is het verboden te handelen in strijd met bij ministeriële regeling aan te wijzen voorschriften van EG-verordeningen.

Op grond van artikel 120a, eerste lid, van de Gwwd wordt, voor zover thans van belang, in hoofdstuk Xa “Bestuurlijke boetes” verstaan onder:

a. overtreding: gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens artikel 59;

b. overtreder: degene die een overtreding pleegt of mede pleegt.

Op grond van artikel 120b, eerste lid, van de Gwwd kan verweerder een overtreder een bestuurlijke boete opleggen.

Op grond van artikel 120b, tweede lid, van de Gwwd worden bij ministeriële regeling regels gesteld met betrekking tot de hoogte van de boete die wegens een overtreding kan worden opgelegd.

2.3. Op grond van artikel 9 van de Regeling dierenvervoer 2007 is het verboden te handelen in strijd met de artikelen 3 tot en met 9 en artikel 12 van de Transportverordening.

3. Verweerder heeft aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd dat de rusttijd bij het transport vele malen langer was dan het in de Transportverordening neergelegde uur en dat daarom sprake is van onnodig oponthoud in de zin van artikel 3, aanhef en onder f, van de Transportverordening. Verweerder verwijst naar de brief van de Europese Commissie van 25 november 2010 met kenmerk SANCO D5 AN/nl D(2010) 512353 die in het Sectoroverleg levend vee van 23 maart 2011 is besproken met de diverse brancheorganisaties binnen de vee(transport)sector. Voorts acht verweerder de overtreding toerekenbaar aan eiseres.

4. Eiseres kan zich niet met het bestreden besluit verenigen en heeft daartoe - samengevat weergegeven - het volgende aangevoerd. Eiseres stelt dat er met een systeem van waarschuwingen moeten worden gewerkt, omdat in de eerste jaren niet aan transporteurs werd gevraagd om journaals in te sturen. De verplichting tot het insturen van journaals is in strijd met het nemo tenetur beginsel: niemand is gehouden mee te werken aan zijn eigen veroordeling. Bovendien, als eiseres op het formulier had ingevuld dat één uur was gerust, dan had zij nu geen problemen gehad. Voorts stelt eiseres dat verweerder de laad- en lostijden verkeerd heeft begroot. Eiseres mocht erop vertrouwen dat de nVWA goede inschattingen maakt. Op basis daarvan heeft eiseres het transport uitgevoerd. Daarnaast betwist eiseres dat sprake is van een overtreding, nu de Transportverordening voorschrijft dat er minimaal een uur rust moet zijn na een rit van veertien uur en daaraan is voldaan. Dat de Europese Commissie daar een andere mening over heeft doet daar niet aan af aangezien het niet aan de Europese Commissie is om Europees recht uit te leggen maar aan de Europese rechter. Ook is het standpunt van de Europese Commissie nooit aan eiseres gecommuniceerd. Voorts voert eiseres aan dat geen sprake was van opzet, omdat het langere oponthoud werd veroorzaakt doordat de chauffeur even is gaan liggen omdat hij zich niet zo lekker voelde en vervolgens acht uur later wakker werd. Voorts valt eiseres geen verwijt te maken, nu zij heeft gezorgd voor deugdelijke instructies en deugdelijk materieel. Eiseres doet er alles aan om overtreding te voorkomen. Eiseres vervoert een groot aantal dieren en ondanks alle inspanningen kan zich een incident voordoen. Het vervoeren van dieren in strijd met de regelgeving past niet binnen de normale bedrijfsvoering van eiseres. Daarnaast stelt eiseres dat Nederland in vergelijking tot andere lidstaten de Transportverordening strikter toepast waardoor er scheve concurrentieverhoudingen binnen Europa ontstaan. Ten slotte voert eiseres aan dat ten onrechte geen onderscheid wordt gemaakt tussen bedrijven die regelmatig en veelvuldig dieren vervoeren en andere bedrijven. Evenmin word onderscheid gemaakt tussen opzettelijke of bewuste en incidentele onbewuste overtredingen en stelselmatige of incidentele overtreders.

5. De rechtbank oordeelt als volgt.

5.1. Met een beroep op het nemo tenetur beginsel heeft eiseres gesteld niet gehouden te zijn om de transportjournaals over te leggen. Naar het oordeel van de rechtbank kan eiseres hierin niet worden gevolgd. Het uit het in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) en artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (Handvest) neergelegde recht op een eerlijk proces voortvloeiende nemo tenetur beginsel houdt - kort gezegd - in dat niemand gedwongen mag worden mee te werken aan zijn eigen veroordeling. In de zaak Funke heeft het Europees Hof voor de Rechten van de Mens bij uitspraak van 25 februari 1993 (ECLI:NL:XX:1993:AD1839) bepaald dat het nemo tenetur beginsel zijn gelding krijgt op het moment dat er sprake is van een ‘criminal charge’ jegens de justitiabele. Er is sprake van een criminal charge vanaf het moment waarop van overheidswege jegens een persoon een handeling is verricht waaruit deze persoon in redelijkheid moet vrezen voor vervolging, dan wel, in bestuursrechtelijke zin, redelijkerwijs uit die handeling heeft kunnen afleiden dat aan hem een punitieve sanctie zal worden opgelegd. In geschil is of met het overleggen van de journaals reeds sprake was van een criminal charge. De verplichting om journaals over te leggen volgt uit artikel 5, vierde lid, in samenhang met bijlage II, punten 5 en 8 van de Transportverordening. Het overleggen van journaals kan worden gezien als het verstrekken van inlichtingen over feitelijke gegevens. Verweerder vraagt deze inlichtingen in het kader van toezicht. Van een verdenking als bedoeld in artikel 6 van het EVRM dan wel artikel 47 van het Handvest is nog geen sprake. Derhalve bestaat geen grond voor het oordeel dat de verplichting tot het overleggen van journaals in strijd is met het nemo tenetur beginsel.

5.2. Eiseres heeft gesteld dat in Nederland de regels uit de Transportverordening strenger worden toegepast dan in andere landen van de Europese Unie, waardoor concurrentievervalsing en rechtsongelijkheid binnen de Europese Unie ontstaat. Nu eiseres deze stelling niet nader heeft onderbouwd, kan zij hierin niet worden gevolgd.

5.3.1. Verweerder heeft aan eiseres een boete opgelegd, omdat tijdens het transport sprake was van onnodig oponthoud. Hierbij heeft verweerder zich gebaseerd op het formulier van 14 maart 2012, waaruit volgt dat de rusttijd negen uur bedroeg, hetgeen door eiseres niet is betwist. Eiseres heeft evenwel gesteld dat geen sprake is van een overtreding, omdat het transport is uitgevoerd binnen de maximale transporttijd van hoofdstuk V van bijlage 1 bij de Transportverordening. Voor het vervoer van rundvee is de maximale transporttijd tweemaal 14 uur met daartussen een rustpauze van minimaal een uur. Eiseres heeft gesteld dat zij zich hieraan heeft gehouden.

5.3.2. In geschil is of verweerder terecht heeft geconcludeerd dat niet wordt voldaan aan de bepaling van artikel 3 van de Transportverordening, in die zin dat niet is voldaan aan de voorwaarde dat het transport zonder oponthoud heeft plaatsgevonden.

5.3.3. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de bepaling van artikel 3, aanhef en onder f, van de Transportverordening, naast de bepaling van paragraaf 1, punt 1.4, van hoofdstuk V van bijlage 1 bij de Transportverordening, zelfstandige betekenis. Niet alleen zegt een maximale termijn niets over vervoeren zonder oponthoud, en zijn de voorschriften uit bijlage 1 voornoemd ook niet getroffen ter uitvoering van artikel 3 van de Transportverordening, maar tevens geldt dat als die aparte norm van artikel 3, aanhef en onder f, niet zou gelden binnen de maximale transporttijd van punt 1.4, dat dan het fundamentele beginsel van het voorkomen van letsel of onnodig lijden door het vervoer, onvoldoende tot zijn recht zou komen. Doel van de Transportverordening is immers een betere bescherming en welzijn van dieren tijdens het transport; het ‘oprekken’ van een transport tot de maximale termijn van punt 1.4 voornoemd, ook al is dat voor rusttijd van de chauffeur, past daar niet in. Relevant is daarbij ook dat hoofdstuk V voornoemd niet alleen voor lange transporten (transporten van meer dan 8 uren) geldt, maar algemeen. Bezien moet dus worden of sprake is van oponthoud in de zin van artikel 3, aanhef en onder f, van de Transportverordening. Verweerder heeft dan naar het oordeel van de rechtbank terecht geconcludeerd dat daarvan in de onderhavige situatie sprake is. Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiseres het transport niet zonder oponthoud uitgevoerd, nu de chauffeur tijdens het transport negen uur rustpauze heeft genomen en er bovendien geen sprake is van onvoorziene omstandigheden als bedoeld in artikel 22, eerste lid, van de Transportverordening.

5.3.4 Dat de rusttijden tot een minimum moeten worden beperkt en dat deze rusttijden uitsluitend zijn bedoeld voor het drenken en voederen van dieren kan ook worden afgeleid uit de brief van de Europese Commissie van 25 november 2010 met kenmerk SANCO D5 AN/nl D(2010) 512353, waarnaar verweerder heeft verwezen. In deze brief reageert de Europese Commissie op de vraag of een transporttijd van veertien uur voor varkens gevolgd door een onderbreking van acht uur gevolgd door een transporttijd van wederom veertien uur in overeenstemming zou zijn met de Transportverordening. De Europese Commissie schrijft:

“… in the view of the Commission services the journey time for the transport of bovine animals should not exceed 31 hours. The rules on journey times set out in Point 1 of Chapter V of annex I to Regulation (EC) No 1/2005 need to be interpreted in the context of Article 3 point (a) of the Regulation, according to which all necessary arrangements must have been made in advance to minimise the length of the journey and meet animals’ needs during the journey. Point 1.4 of Chapter V of Annex I to the Regulation provides for the maximum journey times for different species.

In the cases of pigs and domestic Equidae, a maximum transport period of 24 hours is foreseen and provision is made for the needs of the animals to be taken care of during that time. In the cases of young animals of various species and of other animals, including bovines, two transport periods of 9, respectively 14, hours are allowed, interrupted by a rest period of at least one hour sufficient for the animals to be given liquid and if necessary fed. Point 1.8 of Chapter V of Annex I to Regulation (EC) No 1/2005 furthermore authorises the extension of journey times by a maximum of two hours in the interest of the animals.

It follows from these rules, taken together, that the purpose of the rest period is mainly to meet the animals’ needs for liquid and food during the journey. Extending the rest period beyond what is necessary to that effect would appear to run counter to the general rule that the length of the journey must be minimised.”

5.3.5 Naar het oordeel van de rechtbank had het voor eiseres ook duidelijk kunnen en moeten zijn dat het transport zonder oponthoud diende plaats te vinden waarbij de rusttijden uitsluitend beperkt dienden te blijven tot de tijd die nodig is voor het voederen en drenken van dieren, zoals volgt uit de hiervoor aangehaalde bepalingen. Van belang is dat eiseres opereert als een professioneel vervoerder, zodat van haar mag worden verwacht dat zij zich in deze regelgeving had verdiept. De beroepsgrond van eiseres dat zij nooit over deze materie is ingelicht, treft daarom geen doel. Bovendien heeft verweerder aangegeven dat de brief van de Europese Commissie van 25 november 2010 met brancheorganisaties is besproken in het Sectoroverleg levend vee van 23 maart 2011.

5.3.6. Dat het oponthoud in onderhavig geval is veroorzaakt door een noodzakelijke rustpauze van de chauffeur maakt het voorgaande niet anders. Uit de preambule bij de Transportverordening kan worden afgeleid dat de wetgever oog heeft gehad voor andere regelingen. In punt (19) van de preambule wordt immers verwezen naar Verordening (EEG) nr. 3820/85 van de Raad van 20 december 1985 tot harmonisatie van bepaalde voorschriften van sociale aard voor het wegvervoer, waarin is voorzien in maximumrijtijden en minimumrusttijden voor beroepschauffeurs, en naar Verordening (EEG) nr. 3821/85 van de Raad van 20 december 1985 betreffende het controleapparaat in wegvervoer. Naar het oordeel van de rechtbank staan de regelingen ter bescherming van het dierenwelzijn en de regelingen met betrekking tot de rij- en rusttijden voor beroepschauffeurs niet met elkaar op gespannen voet, nu het transport in overeenstemming met de Transportverordening zodanig kan worden ingericht dat tegelijkertijd kan worden voldaan aan de noodzakelijke rij- en rusttijden voor chauffeurs.

5.3.7. Verweerder heeft gelet op het voorgaande terecht een overtreding van artikel 3 van de Transportverordening aangenomen.

5.4.1. Eiseres heeft gesteld dat de overtreding niet aan haar kan worden toegerekend, aangezien zij niet verantwoordelijk kan worden gehouden voor een misslag van haar chauffeur.

5.4.2. Zoals volgt uit het arrest van de Hoge Raad (HR) van 21 maart 2003 (ECLI:NL:HR:

2003:AF7938) kan een gedraging die heeft plaatsgevonden dan wel is verricht in de sfeer van de rechtspersoon in beginsel aan de rechtspersoon worden toegerekend. Van een gedraging in de sfeer van de rechtspersoon zal sprake kunnen zijn indien zich een of meer van de navolgende omstandigheden voordoen:

het gaat om een handelen of nalaten van iemand die hetzij uit hoofde van een dienstbetrekking hetzij uit anderen hoofde werkzaam is ten behoeve van de rechtspersoon,

de gedraging past in de normale bedrijfsvoering van de rechtspersoon,

de gedraging is de rechtspersoon dienstig geweest in het door hem uitgeoefende bedrijf,

de rechtspersoon vermocht erover te beschikken of de gedraging al dan niet zou plaatsvinden en zodanig of vergelijkbaar gedrag werd blijkens de feitelijke gang van zaken door de rechtspersoon aanvaard of placht te worden aanvaard. Onder bedoeld aanvaarden is mede begrepen het niet betrachten van de zorg die in redelijkheid van de rechtspersoon kon worden gevergd met het oog op de voorkoming van de gedraging. Daarbij verdient opmerking dat laatstbedoelde criteria - die zijn ontwikkeld in HR 23 februari 1954, NJ 1954, 378 en die naar het geval dat in die zaak aan de orde was, plegen te worden aangeduid als ‘ijzerdraadcriteria’ - weliswaar zijn ontwikkeld met het oog op het functionele daderschap van een natuurlijke persoon (dus met het oog op de strafrechtelijke aansprakelijkheid van een natuurlijk persoon voor een gedraging van een andere natuurlijke persoon), maar dat zij in voorkomende gevallen tevens kunnen fungeren als maatstaven voor de toerekening van een gedraging van een natuurlijk persoon aan een rechtspersoon (vgl. HR 14 januari 1992, NJ 1992,413).

5.4.3. Ook gelet op de uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven van

22 maart 2011 (ECLI:NL:CBB:2011:BP9342) kan de overtreding aan eiseres worden toegerekend, nu de normale bedrijfsvoering van eiseres bestaat uit het vervoeren van levende dieren en de gedragingen in die sfeer hebben plaatsgevonden. De stelling van eiseres dat zij haar personeel adequaat heeft opgeleid en voldoende instructies heeft gegeven, maakt het vorenstaande niet anders. Het beroep van eiseres op het arrest van het Gerechtshof te Arnhem van 4 februari 2009 (parketnummer 21-004971-07) leidt gelet op het vorenstaande niet tot een ander oordeel.

5.5. Eiseres heeft gesteld dat verweerder had kunnen volstaan met een waarschuwing. De rechtbank volgt eiseres hierin niet. In artikel 4a van de Beleidsregels dierenwelzijn 2009 is bepaald dat, indien voor een gedraging een bestuurlijke boete kan worden opgelegd, voor diezelfde gedraging kan worden afgeweken van het bepaalde in, voor zover thans van belang, artikel 6 van de Beleidsregels dierenwelzijn 2009, waarin is voorzien in een eerste en een tweede schriftelijke waarschuwing. Verweerder was derhalve niet gehouden een waarschuwing te geven alvorens over te gaan tot het opleggen van een bestuurlijke boete.

5.6. Gelet op al het vorenstaande komt de rechtbank tot het oordeel dat verweerder bevoegd was de boete aan eiseres op te leggen.

5.7. Eiseres heeft gesteld dat met de onverkorte toepassing van de Regeling bestuurlijke boetes Gwwd geen onderscheid wordt gemaakt tussen bedrijven die veel dieren vervoeren en andere bedrijven, tussen opzettelijke of bewuste overtredingen en incidentele, onbewuste overtredingen en tussen stelselmatige en incidentele overtreders. Ook hierin kan eiseres niet worden gevolgd. Artikel 6 van het EVRM brengt mee dat de rechter dient te toetsen of de hoogte van de opgelegde boete in redelijke verhouding staat tot de ernst en de verwijtbaarheid van de overtreding. De wetgever heeft reeds een afweging gemaakt welke boete bij een bepaalde overtreding evenredig moet worden geacht. Het met de Transportverordening, de Gwwd en de Regeling bestuurlijke boetes Gwwd gediende doel - het waarborgen van dierenwelzijn - staat voorop. Voor zover eiseres betoogt dat de boete niet is afgestemd op de ernst van de onderhavige overtreding en de mate waarin die eiseres kan worden verweten, is de rechtbank gelet op het voorgaande van oordeel dat het door eiseres gestelde geen grond geeft voor het oordeel dat de opgelegde boete niet evenredig is.

6. Het beroep is ongegrond

7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. C. Vogtschmidt, rechter, in aanwezigheid van

mr. A.L. van der Duijn Schouten, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op

3 oktober 2013.

griffier rechter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven.