ECLI:NL:RBROT:2008:BD0156

RECHTBANK ROTTERDAM Sector Bestuursrecht Meervoudige kamer Reg.nr.: WET 05/5221 FRC Uitspraak in het geding tussen de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Kroonduif Air B.V., gevestigd te Rotterdam, eiseres, gemachtigde mr. Q.J. van Riet, advocaat te Venlo, en de minister van Verkeer en Waterstaat (als rechtsopvolger van de staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat), verweerder, met als derde partij: [derde partij], h.o.d.n. Lion Air, wonende te [woonplaats] (hierna ook: Lion Air), gemachtigde mr. E. den Hartog, advocaat te Capelle aan den IJssel. 1 Ontstaan en loop van de procedure Bij besluit van 8 juli 2004 heeft verweerder de aan Lion Air verstrekte vergunning voor het houden van rondvluchten verlengd tot 1 juli 2009. Tegen dit besluit heeft eiseres bij brief van 20 augustus 2004 bezwaar gemaakt. Bij besluit van 23 december 2004 heeft verweerder het bezwaar niet-ontvankelijk verklaard. Tegen dit besluit heeft eiseres bij brief van 26 januari 2005 beroep ingesteld. Bij uitspraak van 30 juni 2005 heeft deze rechtbank het beroep gegrond verklaard, het besluit van 23 december 2004 vernietigd en verweerder opgedragen een nieuw besluit te nemen. Bij brief van 30 augustus 2005 heeft eiseres beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een besluit door verweerder. Bij besluit van 10 februari 2006, verzonden op 24 februari 2006, (hierna: het bestreden besluit) heeft verweerder de rondvluchtenvergunning van Lion Air, onder voorwaarden, gehandhaafd en tevens een last onder dwangsom aan Lion Air opgelegd. Eiseres heeft bij brief van 1 maart 2006 de rechtbank bericht dat zij haar beroep handhaaft en dit beroep bij brief van 20 april 2006 aangevuld. Verweerder heeft bij brief van 23 mei 2006 een verweerschrift ingediend. Eiseres heeft op 31 mei 2007 nadere stukken ingediend. Op 13 juni 2007 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgevonden. Bij beslissing van 20 juni 2007 heeft de rechtbank het onderzoek in deze procedure heropend, waarbij zij heeft bepaald dat verweerder en Lion Air in de gelegenheid worden gesteld binnen een termijn van drie weken schriftelijk te reageren op de inhoud van de door eiseres ingediende nadere stukken. Verweerder heeft bij brief van 28 juni 2007 schriftelijk gereageerd op deze door eiseres op 31 mei 2007 ingediende stukken en Lion Air heeft dit bij brief van 6 juli 2007 gedaan. Op 10 maart 2008 heeft wederom een onderzoek ter zitting plaatsgevonden. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. I.M. Kops en S.M. Krone. De Leeuw heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. De rechtbank, recht doende: verklaart het beroep ongegrond. Deze uitspraak is gedaan door mr. E.F.C. Francken, voorzitter, en mr. J.S. Holthuis en mr. S.G. Groenhof, leden, en door de voorzitter en A.M.P. Meijer, griffier, ondertekend. De griffier: De voorzitter: Uitgesproken in het openbaar op 18 april 2008. Afschrift verzonden op: Een belanghebbende - onder wie in elk geval eiseres en De Leeuw worden begrepen - en verweerder kunnen tegen deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA 's-Gravenhage. De termijn voor het indienen van het beroepschrift bedraagt zes weken en vangt aan met ingang van de dag na die waarop het afschrift van deze uitspraak is verzonden. 2.1 Feiten, welke als vaststaande worden aangenomen Verweerder heeft aan Lion Air op 10 september 2003 een rondvluchtenvergunning verstrekt. Bij besluit van 8 juli 2004 is deze vergunning verlengd tot 1 juli 2009. Op 12 december 2005 heeft verweerder laten weten dat hij voornemens was deze vergunning in te trekken, omdat Lion Air regelmatig de vergunningsvoorschriften en/of bepalingen van de Luchtvaartwet (hierna: LVW) had overtreden. Bij besluit van 10 februari 2006 heeft verweerder de vergunning evenwel gehandhaafd, zij het onder oplegging van een nadere voorwaarde en een last onder dwangsom. 2.2 Wettelijk kader Artikel 16 van de LVW bepaalt, voor zover hier van belang, dat vervoer met luchtvaartuigen in, naar of uit Nederland slechts mag geschieden door luchtvaartmaatschappijen aan wie daartoe door verweerder een vergunning is verleend. Ingevolge artikel 16b, eerste lid, van de LVW, kan verweerder een vergunning als bedoeld in artikel 16 verlenen voor een termijn van ten hoogste vijf jaar en kan deze termijn door de hem worden verlengd. Artikel 16b, derde lid, van de LVW, houdt, voor zover hier van belang, in dat verweerder een vergunning als bedoeld in het eerste lid, kan schorsen of intrekken onder meer wegens (c) uitoefening van het vervoer in strijd met de bij of krachtens deze wet gegeven voorschriften en (d) wegens niet-inachtneming van aan de vergunning verbonden voorschriften of beperkingen. Ingevolge artikel 72 van de LVW is de Minister bevoegd tot toepassing van bestuursdwang ter handhaving van de bij of krachtens deze wet gestelde verplichtingen. 2.3 Standpunten partijen Eiseres stelt zich op het standpunt dat verweerder de rondvluchtenvergunning van Lion Air niet had mogen verlengen. Bij de vergunningverlening van 10 september 2003 is bepaald dat de vergunning niet voor verlenging in aanmerking komt indien – kort gezegd – vervoer plaatsvindt in strijd met de bepalingen van de Luchtvaartwet of de vergunningvoorschriften. Gelet op de tekst van deze bepaling en de reeks van overtredingen van de Luchtvaartwet en de vergunningvoorschriften door Lion Air had verweerder de vergunning van Lion Air moeten intrekken en kon niet worden volstaan met het opleggen van een last onder dwangsom. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat hij niet verplicht was om de vergunning van Lion Air naar aanleiding van de geconstateerde overtredingen in te trekken. Artikel 16b, derde lid, van de Luchtvaartwet bevat een discretionaire bevoegdheid. Het intrekken van de vergunning was in dit geval volgens hem een te zware maatregel, omdat Lion Air ook vluchten uitvoert die binnen de rondvluchtenvergunning passen. Lion Air heeft gesteld dat hij geen overtredingen van de Luchtvaartwet heeft gepleegd en dat de last onder dwangsom onterecht is opgelegd. Voor het overige schaart Lion Air zich achter hetgeen verweerder heeft aangevoerd. 2.4 Beoordeling Eiseres heeft ter zitting te kennen gegeven dat zij het beroep, voor zover dat gericht is tegen het niet tijdig nemen van een besluit, niet handhaaft. Het beroep is dus alleen gericht tegen het besluit van 10 februari 2006. Tussen eiseres en verweerder is niet in geschil dat Lion Air luchtvervoer heeft uitgeoefend in strijd met de bij of krachtens de LVW gegeven voorschriften danwel in strijd met de aan de rondvluchtenvergunning verbonden voorschriften. Evenmin is tussen partijen in geschil dat verweerder naar aanleiding van deze overtredingen bevoegd was op grond van artikel 16, derde lid, van de LVW de aan Lion Air verleende rondvluchtenvergunning in te trekken. De rechtbank heeft in haar uitspraak van 30 juni 2005, naar aanleiding van het beroep van eiseres tegen haar niet-ontvankelijk verklaring door verweerder, onder meer het volgende overwogen: “Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag het bestuursorgaan weigeren dit te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet uitzicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien. Het komt de rechtbank voor dat verweerder met zijn brieven van 1 november 2004, 23 december 2004 en 14 april 2005 een ontoereikende invulling aan deze beginselplicht tot handhaving heeft gegeven. Het ligt in een geval als het onderhavige, waarin verweerder sterke aanwijzingen heeft dat een vergunninghouder in strijd met zijn verplichtingen handelt (LA biedt immers op zijn web-site vluchten naar de Waddeneilanden aan), op de weg van verweerder om een onderzoek in te stellen teneinde te bezien of en zo ja hoe, hij aan zijn beginselplicht tot handhaving gevolg moet geven. In dit geval had hij dienen te bezien of de wijze waarop LA van de hem verleende vergunning gebruik heeft gemaakt, alsnog consequenties diende te hebben, aangezien verweerder in het bezwaar dat eiser tegen de verlenging van de vergunning heeft gemaakt, mede had moeten lezen het verzoek om met handhavingsmiddelen tegen LA op te treden.” Verweerder heeft aan die in deze overwegingen bedoelde beginselplicht thans invulling gegeven door aan Lion Air een last onder dwangsom op te leggen. De vraag die thans ter beoordeling van de rechtbank staat is of deze keuze die verweerder bij de invulling van zijn handhavingsplicht heeft gemaakt, de (terughoudende) rechterlijke toets kan doorstaan. De rechtbank beantwoordt deze vraag bevestigend. Artikel 16b, derde lid, van de LVW biedt verweerder de mogelijkheid een vergunning in te trekken indien de vergunninghouder – kort gezegd – de voorschriften van de Luchtvaartwet of de vergunning overtreedt. Deze bevoegdheid is discretionair van aard, dat wil zeggen dat verweerder weliswaar (in beginsel) verplicht was handhavend op te treden naar aanleiding van de geconstateerde overtredingen van Lion Air, maar dat verweerder niet verplicht was om tot intrekking van de vergunning over te gaan. Het stond verweerder vrij om voor een ander wijze van handhaven te kiezen, mits daarmee een voldoende invulling aan zijn beginselplicht tot handhaving wordt gegeven. Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat de imperatieve formulering van de oorspronkelijke vergunningverlening van 10 september 2003 aan die keuzevrijheid niet afdoet, nu deze, kennelijk onjuiste, formulering in het bestreden besluit is hersteld. Verweerder heeft in zijn verweerschrift overwogen dat het intrekken van de vergunning in dit geval als een te zware maatregel moet worden gezien, omdat Lion Air ook vluchten uitvoert en kan uitvoeren die binnen de rondvluchtenvergunning passen. Voorts heeft verweerder overwogen dat het er om gaat herhaling van overtredingen in de toekomst te voorkomen en dat dit ook kan worden bereikt met het opleggen van een last onder dwangsom, hetgeen een minder verstrekkend middel is dan het intrekken van de rondvluchtenvergunning. Gelet op al het voorgaande en gelet op de aard, ernst en omvang van de overtredingen is de rechtbank van oordeel dat niet gezegd kan worden dat verweerder niet in redelijkheid heeft kunnen oordelen dat in dit geval met oplegging van een last onder dwangsom kon worden volstaan. Dit besluit kan ook overigens de rechterlijke toetsing doorstaan. De door eiseres kort voor de zitting van 13 juni 2007 ingediende stukken (de zogenaamde ‘blauwe ordner’) doen aan het voorgaande niet af. Voor zover eiseres hiermee heeft willen betogen dat de overtredingen van Lion Air dermate ernstig waren dat verweerder niet kon volstaan met het opleggen van een last onder dwangsom, merkt de rechtbank nog het volgende op.