ECLI:NL:RBROT:2003:AF3045

RECHTBANK TE ROTTERDAM

Meervoudige kamer voor bestuursrechtelijke zaken

Reg.nr.: WET 02/1419-STEN

Uitspraak

in het geding tussen

[X], wonende te Rotterdam, eiser,

gemachtigde: mr. D. Matadien, advocaat te Rotterdam,

en

de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, verweerder, vertegenwoordigd door mr. J.L.M. Neijendorff en mr. P.J.L. Hermssen.

1. Ontstaan en loop van de procedure

Op of omstreeks 22 oktober 2001 is eiser in verband met zijn ambitie om de functie van productiemedewerker bij McDonald's B.V. op de luchthaven Schiphol N.V. te gaan vervullen, voor een veiligheidsonderzoek als bedoeld in de Wet veiligheidsonderzoeken (hierna te noemen: Wvo) bij de toenmalige Binnenlandse Veiligheidsdienst aangemeld.

Bij besluit van 13 november 2001 heeft verweerder aan eiser het voornemen bekend gemaakt om naar aanleiding van het door hem verrichte veiligheidsonderzoek de afgifte van een verklaring in de zin van artikel 1b Wvo ten behoeve van eiser te weigeren. Verweerder heeft bij dit voornemen aan eiser medegedeeld dat indien eiser niet binnen 10 werkdagen na de dag van verzending bij verweerders directie Beveiliging zijn zienswijze op de juistheid van de gegevens zou geven, het voornemen na het verstrijken van voornoemde termijn wordt beschouwd als een besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht.

Eiser heeft van de gelegenheid om zijn zienswijze kenbaar te maken, geen gebruik gemaakt. Tegen het aldus totstandgekomen besluit heeft eiser bij brief van 24 december 2001 bezwaar gemaakt.

Eiser heeft zijn bezwaar tijdens een op 22 februari 2002 gehouden hoorzitting ten overstaan van de Bezwarencommissie Veiligheidsonderzoeken (hierna: de commissie) mondeling toegelicht.

Bij besluit van 25 april 2002 heeft verweerder, na afstemming met de Minister van Justitie en overeenkomstig het advies van de commissie, het bezwaar ongegrond verklaard.

Tegen dit besluit (hierna: het bestreden besluit) heeft eiser bij brief van 6 juni 2002 beroep ingesteld.

Bij brief van 9 juli 2002 heeft eiser de gronden van het beroep aangevoerd.

Verweerder heeft bij brief van 6 september 2002, ingekomen bij de rechtbank op 13 september 2002, een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 19 september 2002. Aanwezig waren eiser en zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. J.L.M. Neijendorff en mr. P.J.L. Hermssen.

Bij beslissing van 7 oktober 2002 heeft de rechtbank het onderzoek heropend. Aan eiser is daarbij de gelegenheid gegeven om te reageren op het verweerschrift van 6 september 2002. De rechtbank heeft verweerder bij brief van 7 oktober 2002 verzocht een aantal vragen te beantwoorden.

Op diezelfde datum heeft de rechtbank besloten om de zaak met toepassing van artikel 8:72, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) ter verdere behandeling door te verwijzen naar de meervoudige kamer van deze rechtbank.

Verweerder heeft bij brief van 4 november 2002 de door de rechtbank gestelde vragen beantwoord alsmede de rechtbank een aantal stukken toegezonden. Bij brief van 6 november 2002 heeft de rechtbank deze stukken doen toekomen aan eiser.

Het beroep is ter zitting van 3 december 2002 opnieuw aan de orde gesteld. Eiser en zijn gemachtigde zijn daarbij met voorafgaande kennisgeving niet verschenen, terwijl verweerder zich toen heeft laten vertegenwoordigen door mr. J.L.M. Neijendorff en mr. P.J.L. Hermssen.

De rechtbank,

recht doende:

verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. E.F.C. Francken als voorzitter en mr. R. Kruisdijk en mr. S. Stenfert Kroese als leden.

De griffier: De voorzitter:

Afschrift verzonden op:

Een belanghebbende - onder wie in elk geval eiser begrepen wordt - en verweerder kunnen tegen deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA 's-Gravenhage. De termijn voor het indienen van het beroepschrift bedraagt zes weken en vangt aan met ingang van de dag na die waarop het afschrift van deze uitspraak is verzonden.

2.1 Toetsingskader

Op 1 februari 1997 (Stb. 14 januari 1997, 24) is de Wvo inwerking getreden. De voor de onderhavige zaak relevante artikelen zijn de artikelen 1, 3, 4, 7 en 8 Wvo. Van deze artikelen zijn de artikelen 3, 4, 7 en 8 van de Wvo gewijzigd bij wet van 7 februari 2002, welke wet in werking is getreden op 29 mei 2002 (Stb. 9 april 2002, 196).

Het bestreden besluit dateert van 25 april 2002, dat wil zeggen van vóór de inwerkingtreding op 29 mei 2002 van de wet van 7 februari 2002. Aangezien het bestreden besluit in beginsel getoetst dient te worden aan het recht zoal dit ten tijde van het nemen van het bestreden besluit van toepassing was en in dit geval niet van omstandigheden is gebleken die rechtvaardigen dat dienaangaande anders geoordeeld zou moeten worden, zal de rechtbank het bestreden besluit toetsen aan de bepalingen van de Wvo zoals die golden ten tijde van het bestreden besluit. Hierna worden dan ook aangehaald de artikelen van de Wvo zoals deze destijds luidden.

Op grond van artikel 3, eerste lid, in verbinding met artikel 1c, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wvo wijst de Minister die verantwoordelijk is voor het beleidsterrein waartoe een vertrouwensfunctie, gezien de aard daarvan, behoort dan wel het bevoegd gezag van een Hoog College van Staat, in overeenstemming met de Minister van Binnenlandse Zaken, functies die de mogelijkheid bieden de veiligheid of andere gewichtige belangen van de staat te schaden, aan als vertrouwensfuncties. De Minister dan wel het bevoegd gezag van een Hoog College van Staat doet van de aanwijzing terstond mededeling aan de werkgever die het aangaat.

Ingevolge artikel 4, eerste lid, van de Wvo meldt de werkgever een persoon die hij wil belasten met de vervulling van een vertrouwensfunctie, aan bij het hoofd van de Binnenlandse Veiligheidsdienst. Op grond van artikel 4, tweede lid, van de Wvo kan de in het eerste lid bedoelde aanmelding slechts geschieden met schriftelijke toestemming van de betrokkene. Artikel 4, derde lid, van de Wvo bepaalt dat de werkgever een persoon eerst met de vervulling van een vertrouwensfunctie belast, nadat de Minister van Binnenlandse Zaken ten aanzien van die persoon een verklaring heeft afgegeven.

Onder een verklaring dient ingevolge artikel 1, aanhef en onder b, van de Wvo te worden verstaan: een verklaring dat uit het oogpunt van de veiligheid of andere gewichtige belangen van de staat geen bezwaar bestaat tegen vervulling van een bepaalde vertrouwensfunctie door een bepaalde persoon.

Artikel 7, eerste lid, van de Wvo bepaalt dat alvorens een verklaring wordt afgegeven of geweigerd, ten aanzien van de betrokken persoon door de Binnenlandse Veiligheidsdienst een veiligheidsonderzoek wordt ingesteld.

Ingevolge het tweede lid van artikel 7 van de Wvo omvat het veiligheidsonderzoek het instellen van een onderzoek naar gegevens die uit het oogpunt van de nationale veiligheid van belang zijn voor de vervulling van de desbetreffende vertrouwensfunctie. Daarbij wordt uitsluitend gelet op gegevens betreffende:

a. de justitiële inlichtingen die ten behoeve van het veiligheidsonderzoek zijn verkregen met inachtneming van het bepaalde bij of krachtens de Wet op de justitiële documentatie en op de verklaringen omtrent het gedrag;

b. deelneming of steunverlening aan activiteiten die de veiligheid of andere gewichtige belangen van de staat kunnen schaden;

c. lidmaatschap van of steunverlening aan organisaties die doeleinden nastreven, dan wel ter verwezenlijking van hun doeleinden middelen hanteren, die aanleiding geven tot het ernstige vermoeden dat zij een gevaar vormen voor het voortbestaan van de democratische rechtsorde;

d. overige persoonlijke gedragingen en omstandigheden, naar aanleiding waarvan betwijfeld mag worden of de betrokkene de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten onder alle omstandigheden getrouwelijk zal volbrengen.

Ingevolge artikel 8, eerste lid, in verbinding met artikel 1c, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wvo geschiedt de weigering van een verklaring door de Minister van Binnenlandse Zaken in overeenstemming met de Minister die verantwoordelijk is voor het beleidsterrein waartoe een vertrouwensfunctie, gezien de aard daarvan, behoort, dan wel door het bevoegd gezag van een Hoog College van Staat. Artikel 8, tweede lid, van de Wvo bepaalt dat een verklaring slechts kan worden geweigerd, indien onvoldoende waarborgen aanwezig zijn dat de betrokkene onder alle omstandigheden de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende verplichtingen getrouwelijk zal volbrengen of indien het veiligheidsonderzoek onvoldoende gegevens heeft kunnen opleveren om daarover een oordeel te geven.

In artikel 1 van het Besluit van de Minister van Justitie, houdende aanwijzing van vertrouwensfuncties op de Luchthaven Schiphol (Besluit van 28 januari 1997, nr. 604979/597, IV, hierna: Besluit), zijn onder meer de functies die regulier op de volgende gebieden worden vervuld, aangewezen als vertrouwensfuncties als bedoeld in artikel 3, eerste lid, van de Wvo:

- Airside,

- Bagagesorteerruimten Terminal,

- Clean areas Terminal,

- Koffer visitatieruimten Terminal,

- Lounge/pieren gebied Terminal.

Met betrekking tot artikel 8, tweede lid, laatste zinsnede Wvo (luidende: "indien het veiligheidsonderzoek onvoldoende gegevens heeft kunnen opleveren om daarover een oordeel te geven") heeft verweerder de "Beleidsregel onvoldoende gegevens bij veiligheidsonderzoeken op de burgerluchthavens van 16 maart 2001" (hierna: de Beleidsregel) in het leven geroepen. Verweerder heeft deze Beleidsregel bekend gemaakt door publicatie ervan in de Staatscourant (Stcrt. 23 maart 2001, nr. 59). Ingevolge artikel 2 van de Beleidsregel is deze op 1 april 2001 inwerking getreden.

Ingevolge artikel 1 van de Beleidsregel zal het weigeren van een verklaring van geen bezwaar vanwege onvoldoende gegevens, als bedoeld in artikel 8, tweede lid, van de Wvo plaatsvinden indien:

a. de kandidaat-vertrouwensfunctionaris direct voorafgaand aan de aanmelding voor een vertrouwensfunctie niet gedurende een aaneengesloten periode van vijf jaar in Nederland verbleef; en

b. het voor de Binnenlandse Veiligheidsdienst (voorganger van de Algemene Inlichtingen en Veiligheidsdienst, hierna: AIVD) niet mogelijk is over de ontbrekende periode, wegens het niet aanwezig zijn van een daartoe geëigende samenwerkingsrelatie op het beveiligingsgebied met een zusterdienst van het land of de landen waar de kandidaat-functionaris verblijf heeft gehouden, voldoende gegevens over de betreffende persoon te verkrijgen.

2.2 Standpunten van partijen

Eiser stelt - samengevat - het volgende.

In de eerste plaats kan de functie "productiemedewerker" bij McDonald's op de luchthaven Schiphol niet worden aangemerkt als vertrouwensfunctie.

Voorts kan noch uit eisers arbeidsverleden noch uit justitiële documentatie worden afgeleid dat eiser een gevaar zou vormen voor de openbare orde dan wel dat er anderszins beletselen zouden bestaan voor het uitoefenen van de door hem gewenste functie. Anders dan verweerder, is eiser van mening dat verweerder voldoende informatie over eisers betrouwbaarheid had kunnen verkrijgen. Immers, eiser heeft zeer regelmatig - te weten van juli 1982 tot maart 1987, een aantal maanden in de periode 1990-1995, van oktober 1996 tot november 1997 en vanaf maart 1999 - in Nederland verbleven. Bij de vraag of sprake is van voldoende gegevens dient naar de mening van eiser acht te worden geslagen op zijn jeugdige leeftijd alsook het feit dat hij in het bezit is geweest van een Nederlands paspoort.

Tenslotte dient een eventuele belangenafweging, gelet op eisers belang bij het benutten van zijn doorgroeimogelijkheden, in zijn voordeel uit te vallen, te meer nu verweerder bovendien ten behoeve van eiser een voorwaardelijke verklaring zou kunnen verstrekken.

Een dergelijke verklaring ligt in de rede nu verweerder over andere mogelijkheden beschikt om eiser op gecontroleerde wijze het beveiligde gebied op de luchthaven te laten betreden.

Verweerder beroept zich, onder verwijzing naar het advies van de commissie, ter onderbouwing van het bestreden besluit op de hiervoor onder 2.1 opgenomen regelgeving. Ingevolge het aldaar genoemde Besluit dient de door eiser beoogde functie te worden aangemerkt als vertrouwensfunctie, omdat deze zal worden vervuld in het beveiligd gebied, te weten de "Lounge/pieren gebied Terminal". Voorts voldoet volgens verweerder de situatie van eiser niet aan de criteria die zijn neergelegd in artikel 1 van de Beleidsregel, nu uit de Gemeentelijke Basisadministratie is gebleken dat eiser pas vanaf maart 1999 in Nederland verblijft. Eiser heeft met andere woorden niet direct voorafgaand aan de aanmelding voor een vertrouwensfunctie op 22 oktober 2001, gedurende een aaneengesloten periode van vijf jaar in Nederland verbleven. Daarnaast is het voor de Binnenlandse Veiligheidsdienst in verband met het ontbreken van een daartoe geëigende samenwerkingsrelatie op beveiligingsgebied met de Pakistaanse zusterdienst, niet mogelijk geweest om voldoende gegevens over eiser te verkrijgen. Gelet op het bepaalde in artikel 8 Wvo dient daarom in het geval van eiser afgifte van de verklaring te worden geweigerd.

Naar aanleiding van de door de rechtbank op 7 oktober 2002 gestelde vragen heeft verweerder bij brief van 4 november 2002 nog het volgende naar voren gebracht.

Landen die het Verdrag van Chicago van 1944 hebben geratificeerd en naleven, zijn verantwoordelijk voor de beveiliging en bescherming van de luchtvaart. In Nederland wordt hieraan uitvoering gegeven door het aanwijzen van vertrouwensfuncties op grond van de Wvo. Bemanning van Nederlandse luchtvaartmaatschappijen dienen in dat kader een veiligheidsonderzoek te ondergaan. Het bemanningspersoneel ontvangt een "crew member certificate" dat onder auspiciën van de ICAO Nederland wordt afgegeven. Dat document is bedoeld om de Nederlandse bemanning een zo ongehinderd mogelijke doorgang te verlenen op de luchthavens van hun buitenlandse bestemming.

In het buitenland vindt beveiliging van de burgerluchtvaart eveneens plaats overeenkomstig de bepalingen van eerdergenoemd Verdrag van Chicago. Ook het buitenlandse bemanningspersoneel ontvangt een "crew member certificate" waardoor het toegang heeft tot zogenaamde beschermde gebieden op buitenlandse luchthavens om de uitgang van de luchthaven of het vliegtuig te bereiken. Het overige personeel van buitenlandse luchtvaartmaatschappijen, zoals een vertegenwoordiger of onderhoudspersoneel, vervult, indien zij voor hun werkzaamheden op een Nederlandse burgerluchthaven beschermd gebied moeten betreden, onverkort een vertrouwensfunctie. Dit personeel wordt daarom onderwerpen aan een veiligheidsonderzoek door (thans) de AIVD.

Ter onderbouwing van de in de Beleidsregel hanteerde termijn van vijf jaar, heeft verweerder verwezen naar:

- de op het NAVO-beveiligingsverdrag gebaseerde "standards of investigations", waarin een termijn van tien jaar wordt gehanteerd;

- de Wet op de justitiële documentatie, waarin een termijn van acht jaar een belangrijke rol zou spelen;

- artikel 9 Wvo, welk artikel bepaalt dat hernieuwde veiligheidsonderzoeken om de vijf jaar dienen plaats te vinden.

2.3 Beoordeling

In dit geding dient te worden beoordeeld of het bestreden besluit, waarbij verweerder eisers bezwaar tegen de weigering hem een verklaring in de zin van artikel 1, eerste lid aanhef en onder b, van de Wvo te verstrekken, ongegrond heeft verklaard, in rechte stand kan houden.

Allereerst overweegt de rechtbank dat het door verweerder gevoerde beleid, zoals neergelegd in de hiervoor genoemde Beleidsregel, niet in strijd is met de wet en ook overigens niet onjuist is.

De uitleg die de Beleidsregel aan de laatste zinsnede van artikel 8, tweede lid, van de Wvo geeft, kan evenmin als onredelijk worden aangemerkt. De rechtbank heeft bij dit oordeel het volgende in aanmerking genomen.

In verband met het doel en de strekking van de Wvo en meer in het speciaal in verband met de over het algemeen genomen kwetsbare positie van luchthavens in het kader van een optimale beveiliging, heeft verweerder een zwaarwegend belang kunnen en mogen hechten aan het over een langere periode voorhanden zijn van gegevens als bedoeld in artikel 7, tweede lid, van de Wvo op grond waarvan de betrouwbaarheid van het op de luchthavens tewerk te stellen personeel kan worden vastgesteld. In dit verband wijst de rechtbank op volgende passage in de Memorie van Toelichting (TK 1994-1995, 24023, nr. 3) bij het oorspronkelijke artikel 7, thans artikel 8, van de Wvo:

"De situatie dat een onderzoek onvoldoende gegevens oplevert kan zich bijvoorbeeld voordoen als de betrokken persoon langdurig in het buitenland verblijf heeft gehouden en het voor de betrokken inlichtingen- of veiligheidsdienst onmogelijk is om, door de medewerking van de zusterdienst in het desbetreffende land ter plaatse inlichtingen in te winnen."

Verweerder heeft in de Beleidsregel een termijn van vijf jaren gesteld; deze termijn kan, gelet op hetgeen zojuist is overwogen, (ook) in het onderhavige geval niet onaanvaardbaar lang genoemd worden.

Voor het geval de ingevolge artikel 7, tweede lid, van de Wvo, benodigde gegevens niet kunnen worden verkregen door een aaneengesloten verblijf van vijf jaren in Nederland direct voorafgaand aan de aanmelding voor de vertrouwensfunctie, dient verweerder in elk geval over de reële mogelijkheid te beschikken om deze gegevens over een periode van vijf jaar op andere wijze te verkrijgen.

Naar het oordeel van de rechtbank is het door verweerder gehanteerde uitgangspunt dat deze mogelijkheid slechts aanwezig is indien een samenwerkingsrelatie op beveiligingsgebied tussen de AIVD en een zusterdienst bestaat, in beginsel niet onredelijk.

De rechtbank acht daartoe in de eerste plaats redengevend dat de ingevolge artikel 7, tweede lid, van de Wvo te verkrijgen gegevens, gelet op de aard daarvan, veelal slechts ter beschikking zullen staan van inlichtingen- en veiligheidsdiensten.

In de tweede plaats acht de rechtbank van belang dat blijkens de "Toelichting bij de beleidsregel onvoldoende gegevens bij veiligheidsonderzoeken op de burgerluchthavens" de AIVD in het kader van veiligheidsonderzoeken slechts gegevens uitwisselt met zusterdiensten waarmee op basis van verdragen een langdurige samenwerkingsrelatie op beveiligingsgebied bestaat en met zusterdiensten "van landen die aan de naleving van de mensenrechten de vereiste prioriteit geven en waar geen vraagtekens kunnen worden gezet bij de professionaliteit, de betrouwbaarheid en de inbedding van die dienst in het betreffende land." Gelet op de voorwaarden die aan het aangaan van een samenwerkingsrelatie op beveiligingsgebied worden gesteld, kan er naar het oordeel van de rechtbank bij het bestaan van een samenwerkingsrelatie met een aanzienlijke mate van zekerheid van worden uitgegaan dat de door de zusterdienst verstrekte gegevens betrouwbaar zijn en dat met de door de AIVD - in het kader van het verkrijgen van informatie - verstrekte informatie, op zorgvuldige wijze door de zusterdienst wordt omgesprongen.

Gelet op voorgaande overwegingen kan het door verweerder in een geval als het onderhavige gevoerde beleid de rechterlijke toetsing doorstaan. Hierbij zij opgemerkt dat uit de parlementaire geschiedenis bij de Wvo (Nota naar aanleiding van het verslag, TK 1995-1996, 24023, nr. 5, p.