ECLI:NL:RBROT:2002:AF1394
RECHTBANK TE ROTTERDAM
Enkelvoudige kamer voor bestuursrechtelijke zaken
Reg.nr.: WOB 02/1048-GERR
Uitspraak
in het geding tussen
[A.] (hierna: eiser I)
en
[B.] (hierna: eiser II)
beiden (hierna ook: eisers) in de hoedanigheid van redacteur van het NRC Handelsblad te Rotterdam
en
de Minister van Financiën, verweerder.
1. Ontstaan en loop van de procedure
Bij e-mailbericht van 23 november 2001 heeft eiser I uit hoofde van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: WOB) verzocht om kopieën van dan wel inzage in de correspondentie, inclusief alle bijlagen, tussen het ministerie van Financiën en Koninklijke PTT Nederland N.V. (verder: KPN) vanaf januari 2001 tot en met november 2001, in het bijzonder de correspondentie betreffende de uitgifte van nieuwe aandelen KPN, de correspondentie betreffende de fusie-onderhandelingen met Belgacom en de correspondentie met KPN en BellSouth over het conversierecht van KPN's Amerikaanse partner.
Bij besluit van 14 januari 2002 heeft verweerder overwogen dat de correspondentie waarvan om inzage is verzocht geen betrekking heeft op een bestuurlijke aangelegenheid.
Tegen dit besluit heeft eiser I bij brief van 5 februari 2002 bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 21 maart 2002 heeft verweerder zijn standpunt herhaald dat de verzochte gegevens die de overheid onder zich heeft niet vallen binnen het toepassingsbereik van de WOB.
Tegen dit besluit (hierna: het bestreden besluit) hebben eisers bij brief van 26 april 2002 beroep ingesteld.
Partijen zijn bij brieven van 2 augustus 2002 uitgenodigd voor de behandeling ter zitting van 1 oktober 2002.
Verweerder heeft bij faxbericht van 19 september 2002 verzocht om verdaging van de zitting in verband met het niet stellen van een termijn voor het indienen van een verweerschrift en een late doorzending van het beroepschrift. De rechtbank heeft geen aanleiding gezien dit verzoek te honoreren nu verweerder gelet op de eerdere behandeling van het verzoek om een voorlopige voorziening reeds lang bekend was met het ingestelde beroep en hij ook ruimschoots van tevoren op de hoogte was van de zittingsdatum, terwijl verweerder voorts ter zitting de mogelijkheid heeft verweer te voeren bij pleidooi.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 1 oktober 2002. Eiser I was aanwezig. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. J.Th.W. van Ravenstein en drs. R.E. van der Linde.
2. Overwegingen
Verweerder heeft zijn oordeel in het bestreden besluit dat de correspondentie waarvan om inzage is verzocht geen betrekking heeft op een bestuurlijke aangelegenheid gestoeld op de overweging dat het handelen van de Staat der Nederlanden (hierna: de Staat) uit hoofde van het aandeelhouderschap bij KPN niet kan worden gezien als de uitoefening van een publiekrechtelijke bevoegdheid en dat de gegevens die de overheid onder zich heeft derhalve niet vallen binnen het toepassingsbereik van de WOB.
Verweerder heeft in dit verband overwogen dat publiekrechtelijke controle op het functioneren van de KPN is toebedeeld aan de Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit (hierna: de OPTA) en dat de Staat in dezen verder geen publiekrechtelijke rol is toebedeeld in de rol van grootaandeelhouder van KPN. Dat de Staat het recht heeft om commissarissen te benoemen maakt dit niet anders, nu de commissarissen onafhankelijk zijn en handelen zonder last of ruggespraak. Gelet hierop zal de Staat in de eerstvolgende algemene vergadering van aandeelhouders zijn benoemingsrecht opgeven, aldus verweerder.
Dat de Staat beschikt over bijzondere aandelen in KPN maakt dit volgens verweerder evenmin anders nu prioriteitsaandelen regelmatig voorkomen in de statuten van vennootschappen en dergelijke aandelen ook worden gehouden door privaatrechtelijke instellingen of natuurlijke personen. De bijzondere bevoegdheden die zijn verbonden aan het aandeel dat de Staat houdt zijn gebaseerd op boek 2 van het Burgerlijk Wetboek (hierna: BW) en vinden dus niet hun oorsprong in het publiekrecht. Dat de Staat destijds een bijzonder aandeel heeft bedongen hing daarmee samen dat in de ogen van de Staat een solide concessie-uitvoerder nodig was in verband met het feit dat KPN in 1994 nog op belangrijke terreinen van de post en telecommunicatie de exclusieve houder van de door de Staat bij wet verleende concessies was. In verband met de liberalisering van de telecommunicatiemarkt is er thans geen reden meer voor het houden van een bijzondere aandeel door de Staat. Zolang de Staat aandeelhouder blijft van KPN zal zijn aandeelhouderschap zijn gericht op zakelijke en marktconforme verhoudingen tussen vennootschap en aandeelhouder. Met het oog op zijn financieel belang blijft het bijzonder aandeel daarom voorlopig behouden, aldus verweerder. Als bijzonder aandeelhouder moest de Staat dan ook gedurende de voorbereidingen van de recente aandelenemissie over meer informatie beschikken dan andere aandeelhouders. Dit hangt ook samen met het zich committeren aan de zogeheten lock-up en de vermelding daarvan in het prospectus.
Het feit dat de Staat met publieke middelen heeft geïnvesteerd in een private onderneming door met € 1,7 miljard te participeren in de aandelenemissie maakt niet dat er meer dan een privaatrechtelijke relatie tussen de Staat en KPN is. De Staat handelt hier uitsluitend vanuit zijn financiële belang als aandeelhouder, aldus verweerder. Dat de besteding van publieke middelen alsmede iedere andere handeling van de Staat plaatsvindt in het kader van het publieke belang acht verweerder niet voldoende om te kunnen oordelen dat sprake is van een bestuurlijke aangelegenheid. Voor een interpretatie die iedere privaatrechtelijke handeling van de overheid kwalificeert als bestuurlijke aangelegenheid bieden de WOB en de jurisprudentie geen aanknopingspunten volgens verweerder.
In beroep is - kort weergegeven - aangevoerd dat uit de literatuur volgt dat het begrip bestuurlijke aangelegenheid betrekking heeft het openbaar bestuur in de ruimste zin van het woord, zij het dat de gevraagde informatie betrekking moet hebben op beleid van een bestuursorgaan. In het kader van het aandeelhouderschap van de overheid in KPN wordt onmiskenbaar beleid gevoerd door de overheid. Zo heeft de overheid als aandeelhouder invloed op het beleid van de onderneming. In het jaarverslag van KPN (p. 136 van de Nederlandse versie) is te lezen dat de Staat de rechten die zijn verbonden aan een bijzonder aandeel slechts zal uitoefenen om zijn financiële belangen als aandeelhouder te beschermen, maar ook als het publieke belang daarmee is gediend. De Staat als aandeelhouder heeft recentelijk ook aantoonbaar beleid gevoerd. Zo heeft de Staat deelgenomen aan de aandelenemissie door aankoop van aandelen tot € 1,7 miljard.
De rechtbank stelt bij haar beoordeling van het geschil het volgende voorop.
Eiser I heeft in het verzoek en in het bezwaarschrift onder zijn naam vermeld [afd.......] NRC Handelsblad. Niet volgt daaruit dat eiser I het verzoek deed respectievelijk bezwaar maakt namens het NRC Handelsblad of de [afd.......] daarvan. De rechtbank zal dan ook voorbij gaan aan het feit dat in het beroepschrift is aangegeven dat het NRC Handelsblad een beroep op de WOB heeft gedaan, dit temeer nu het beroep is getekend door eisers - zij het onder vermelding van Redacteuren NRC Handelsblad - en eisers in het kader van het verzoek om een voorlopige voorziening desgevraagd bij brief van 3 mei 2002 hebben verklaard dat zij een voorlopige voorziening hebben verzocht als persoon.
Het primaire en het bestreden besluit zijn geadresseerd aan:
NRC Handelsblad
[afd.......]
tnv [A.]
[adres] Amsterdam
Gelet op het vorenstaande houdt de rechtbank het ervoor dat verweerder met het primaire en het bestreden besluit respectievelijk heeft beslist op de aanvraag en het bezwaar van eiser I.
Eisers hebben in het beroepschrift niet hun woonplaats vermeld. Evenmin valt hun woonplaats uit de onderliggende stukken af te leiden. Wel is in het kader van het verzoek om een voorlopige voorziening verzocht de correspondentie te sturen naar een adres in Bussum. De rechtbank ziet in navolging van de voorzieningenrechter aanleiding dit adres uitsluitend aan te merken als een postadres van eisers. In acht nemende dat eiser I in zijn aanvraag onder meer een telefoonnummer met het kengetal van Rotterdam heeft vermeld, dat een van de redacties van het NRC Handelsblad in Rotterdam is gehuisvest en dat partijen ter zitting hebben aangegeven prijs te stellen op een inhoudelijke behandeling van het beroep, ziet de rechtbank aanleiding het ervoor te houden dat eisers of in elk geval een van hen zijn woon- of verblijfplaats heeft in Rotterdam, zodat de rechtbank, gelet op het bepaalde in de artikelen 8:7, tweede lid, en 8:8 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), bevoegd is kennis te nemen van het beroep.
Met betrekking tot de vraag of het eiser II in zijn beroep moet worden ontvangen, overweegt de rechtbank het volgende.
Ingevolge artikel 6:13 van de Awb kan geen beroep worden ingesteld tegen een op bezwaar of in administratief beroep genomen besluit door een belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten geen bezwaar te hebben gemaakt of administratief beroep te hebben ingesteld tegen het oorspronkelijke besluit.
Nu eiser II heeft verzuimd tegen het besluit van 14 januari 2002 bezwaar te maken en de rechtbank niet is gebleken dat hem dit niet kan worden verweten staat het bepaalde in artikel 6:13 van de Awb eraan in de weg dat eiser II in zijn beroep kan worden ontvangen. De rechtbank zal het beroep van eiser II dan ook niet-ontvankelijk verklaren.
Met betrekking tot het beroep van eiser I overweegt de rechtbank vooraleerst dat het geding zich blijkens het beroepschrift beperkt tot de handhaving van verweerders standpunt dat hij uit hoofde van de WOB niet is gehouden stukken ter inzage te verstrekken betreffende de uitgifte van nieuwe aandelen KPN en de fusie-onderhandelingen met Belgacom.
De rechtbank overweegt verder het volgende.
Artikel 3 van de WOB luidt als volgt:
"1. Een ieder kan een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
2. De verzoeker vermeldt bij zijn verzoek de bestuurlijke aangelegenheid of het daarop betrekking hebbend document, waarover hij informatie wenst te ontvangen.
3. Een verzoek om informatie wordt ingewilligd met inachtneming van het bepaalde in de artikelen 10 en 11.".
Ingevolge het tweede lid van artikel 5 van de WOB vindt een gehele of gedeeltelijke afwijzing van een schriftelijk verzoek om informatie schriftelijk plaats. In geval van een mondeling verzoek vindt een afwijzing schriftelijk plaats, indien de verzoeker daarom vraagt. De verzoeker wordt op deze mogelijkheid gewezen.
Het nadere standpunt van verweerder ter zitting dat het verzoek van 23 november 2001 niet als een verzoek als bedoeld in artikel 3, eerste lid, van de WOB kan worden aangemerkt omdat dit te ongespecificeerd is verwerpt de rechtbank. Uit het systeem van de WOB en hetgeen in de parlementaire geschiedenis is overwogen is voor het in behandeling nemen van een verzoek als bedoeld in voornoemde bepaling voldoende dat de bestuurlijke aangelegenheid wordt vermeld in de aanvraag en kan niet van de aanvrager worden verlangd dat hij specifieke documenten in zijn verzoek om informatie noemt.
Het besluit van 14 januari 2001 is materieel te duiden als een afwijzing van het verzoek van 23 november 2001. Die beslissing is dan ook op rechtsgevolg gericht. De daarin opgenomen motivering dat het verzoek niet ziet op een bestuurlijke aangelegenheid, daar de relatie tussen KPN en de Staat een zuiver privaatrechtelijke is, maakt dit niet anders. Dit bestuurlijke rechtsoordeel resulteert immers in een afwijzing van het verzoek dat door eiser I wel degelijk als een verzoek als bedoeld in artikel 3, eerste lid, van de WOB is aangemerkt, terwijl niet voorshands kan worden geoordeeld dat het verzoek niet ziet op een bestuurlijke aangelegenheid of dat verweerder niet bevoegd zou zijn een beslissing op die aanvraag te nemen. Nu verweerder in het bestreden besluit zijn eerdere standpunt heeft herhaald houdt de rechtbank het er voor dat verweerder met het bestreden besluit kennelijk heeft beoogd het bezwaar ongegrond te verklaren. De rechtbank zal het bestreden besluit aldus lezen.
Met betrekking tot de vraag of het bezwaar tegen het primaire besluit terecht ongegrond is verklaard, overweegt de rechtbank als volgt.
Ingevolge artikel 1, aanhef en onder b, van de WOB wordt verstaan onder bestuurlijke aangelegenheid: een aangelegenheid die betrekking heeft op beleid van een bestuursorgaan, daaronder begrepen de voorbereiding en de uitvoering ervan.
In de parlementaire geschiedenis van de WOB (TK 1986-1987, 19 859, nr. 3, p. 24) komt naar voren dat de wetgever voor ogen heeft gestaan dat voor publiekrechtelijke diensten, bedrijven en instellingen, die onder ministers ressorteren, aangenomen wordt dat zij onder de werking van de WOB vallen, tenzij dit anders is geregeld en dat voor privaatrechtelijke diensten, bedrijven en instellingen het tegenovergestelde geldt; daar wordt uitgegaan van hun onafhankelijkheid van ministers, andere regelingen voorbehouden.
Voorts is in dit verband in de wetsgeschiedenis (TK 1986-1987, 19 859, nr. 9, p. 9) overwogen dat op de hoofdregel dat organen die belast zijn met een publieke taak onder het regime van de WOB gebracht dienen te worden uitzondering gemaakt zou kunnen worden ingeval sprake is van een zelfstandige bedrijfsvoering gericht op een bedrijfsmatige aanpak. Daarbij is met betrekking tot onder meer de verzelfstandiging van de PTT overwogen dat in dat geval het leveren van een product en dienstverlening voorop staat en het voorhanden zijn van een goede klachten- en consumentengeschillenregeling voor de afnemers in de directe relatie tot een dergelijk bedrijf een beter instrument dan de WOB vormt.
Anders dan het Staatsbedrijf der Posterijen, Telegrafie en Telefonie is het krachtens artikel 2 van de Machtigingswet Koninklijke PTT Nederland NV door de Minister van Verkeer en Waterstaat - voor wat betreft de financiële afwikkeling in samenwerking met verweerder - opgerichte KPN een privaatrechtelijke onderneming. De KPN kan dan ook niet worden aangemerkt als een dienst, bedrijf of instelling die valt onder de werking van de WOB.
Uit het vorenstaande moet naar het oordeel van de rechtbank worden afgeleid dat die documenten omtrent besluitvorming inzake KPN die de Staat onder zich heeft geen bestuurlijke aangelegenheid betreffen voorzover die bij verweerder worden opgevraagd als vertegenwoordiger van de Staat in zijn hoedanigheid van aandeelhouder van KPN. Dat het hier gaat om een bedrijf waarvan de Staat zelf aandeelhouder is, doet daar naar het oordeel van de rechtbank niet aan af. Evenmin doet daar aan af hetgeen het Hof van Justitie van de EG in zijn door eisers overgelegde uitspraak van 4 juni 2002, C-503/99, heeft overwogen.
Daarmee is naar het oordeel van de rechter echter geenszins gegeven dat die documenten die verweerder onder zich heeft niet tevens (geheel of ten dele) betrekking kunnen hebben op beleid van een bestuursorgaan, in casu verweerder zijnde een van Onze Ministers als bedoeld in artikel 1a, eerste lid, aanhef en onder a, van de WOB.
De rechtbank overweegt in dit verband dat in de wetgeschiedenis (TK 1986-1987, 19859, nr. 3, p. 9 en nr. 6, p. 25) voorts uitdrukkelijk naar voren komt dat in het informatiestelsel van de WOB mogelijk is dat een bepaald document in het kader van het ene verzoek om informatie bestuurlijk relevant is, maar in het kader van een ander niet.
De rechtbank is van oordeel dat het besluit van de Staat om € 1,7 miljard aan aandelen te kopen niet uitsluitend kan worden aangemerkt als een beslissing die de Staat in de hoedanigheid van aandeelhouder van KPN neemt. De rechtbank acht in dit verband mede van belang dat het hier gaat om een besluit om publieke middelen in een bedrijf te investeren. Een en ander moet blijkens hetgeen van de zijde van verweerder ter zitting is gesteld als uitvoering van de Nota deelnemingenbeleid Rijksoverheid, die in november 2001 naar de Tweede Kamer is verzonden, worden aangemerkt. Er is derhalve politieke en bestuurlijke besluitvorming nodig alvorens de Staat die middelen kan aanwenden. Pas nadat deze middelen daadwerkelijk zijn aangewend voor de aanschaf van aandelen in KPN ontrekken die middelen, die zijn omgezet in aandelen KPN, zich - behoudens politieke verantwoording achteraf - aan het publieke domein. Dat verweerder stelt dat de participatie in de aandelenemissie van eind 2001 voortkomt uit goed aandeelhouderschap kan hier niet aan afdoen. Die motivering zegt uitsluitend iets over de beleidsafwegingen die Onze Ministers hebben gemaakt. De verwijzing door verweerder naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 26 april 2001, gepubliceerd in AB 2001/410, treft dan ook geen doel daar de term bestuurlijke aangelegenheid niet zo nauw moet worden uitgelegd dat die term uitsluitend ziet op beleid dat resulteert of kan resulteren in het in het leven roepen van een publiekrechtelijk rechtsgevolg.
De voorbereiding en uitvoering van de aanschaf van nieuwe aandelen vanwege de Staat in 2001 ruim na de beursgang acht de rechtbank dan ook wel degelijk een bestuurlijke aangelegenheid als bedoeld in artikel 3, eerste lid, in verbinding met artikel 1, aanhef en onder b, van de WOB, welke mede valt onder verantwoordelijkheid van verweerder.
Inzake de fusie-onderhandelingen tussen KPN en Belgacom moet de rechtbank op grond van de zojuist weergegeven beoordelingsmaatstaf concluderen dat verweerder op goede gronden tot zijn oordeel is gekomen dat het hier niet een bestuurlijke aangelegenheid betreft. De stelling van eiser I ter zitting dat het mislukken van de fusieonderhandelingen (mede) heeft geleid tot de aandelenemissie is in dit verband onvoldoende om te kunnen concluderen dat de Staat bij die onderhandelingen tussen KPN en Belgacom meer dan uitsluitend een rol heeft gehad dan als aandeelhouder van KPN.
Gelet op het vorenstaande zal de rechtbank het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen voor zover dit ziet op de gehandhaafde weigering tot inzage in de documenten die zien op de voorbereiding en uitvoering van de aanschaf van nieuwe aandelen vanwege de Staat in 2001.
Verweerder zal bij het nemen van een nieuwe beslissing op bezwaar alsnog een afweging moeten maken of toepassing van het bepaalde in artikel 3, derde lid, van de WOB dient te resulteren in het verlenen van inzage in de documenten die zien op de voorbereiding en uitvoering van de aanschaf van nieuwe aandelen vanwege de Staat in 2001.
De rechtbank is niet gebleken van kosten waarop een veroordeling in de proceskosten betrekking kan hebben.
3. Beslissing
De rechtbank,
recht doende:
verklaart het beroep van eiser II niet-ontvankelijk,
verklaart het beroep van eiser I gegrond,
vernietigt het bestreden besluit uitsluitend voor zover dit ziet op de gehandhaafde weigering tot inzage in de documenten die zien op de voorbereiding en uitvoering van de aanschaf van nieuwe aandelen vanwege de Staat in 2001,
bepaalt dat verweerder met inachtneming van deze uitspraak een nieuwe beslissing op het bezwaar van eiser I neemt inzake het vernietigde deel van het bestreden besluit,
bepaalt dat de Staat aan eiser I het door hem betaalde griffierecht van € 218 vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.C. Gerritse.
De beslissing is, in tegenwoordigheid van mr. drs. R. Stijnen als griffier, uitgesproken in het openbaar op 14 oktober 2002.
De griffier: De rechter:
Afschrift verzonden op:
Belanghebbenden - onder wie in elk geval eisers worden begrepen - en verweerder kunnen tegen deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA 's-Gravenhage. De termijn voor het indienen van het beroepschrift bedraagt zes weken en vangt aan met ingang van de dag na die waarop het afschrift van deze uitspraak is verzonden.