ECLI:NL:RBOVE:2025:6571

RECHTBANK OVERIJSSEL Zittingsplaats Zwolle Bestuursrecht zaaknummer: ZWO 24/3246 uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen 1. [eiser 1]statutair gevestigd in [vestigingsplaats] (hierna: de Stichting) en 2. [eiser 2] en [eiser 3]uit [woonplaats] (eisers onder 1. en 2. hierna tezamen: eisers) (gemachtigden: mr. M.J. Tunnissen en mr. L.F. Miltenburg), en het college van burgemeester en wethouders van Rijssen-Holten, verweerder (hierna: het college) (gemachtigde: mr. I.C. Dunhof-Lampe). Als derde-partij neemt aan de zaak deel: het Centraal Orgaan opvang asielzoekers, uit Den Haag (hierna: het COA) (gemachtigde: mr. U. Franssen). Samenvatting 1. Deze uitspraak gaat over de door het college aan het COA verleende omgevingsvergunning voor het realiseren van een tijdelijke opvanglocatie voor vreemdelingen (hierna: het AZC) op voormalig vakantiepark De Lindenberg in Holten. De vergunning is verleend voor het plaatsen van een tijdelijk gebouw (bestaande uit meerdere kantoorunits) en een tijdelijke erfafscheiding en het tijdelijk gebruiken van alle gronden en bestaande en nieuwe gebouwen en bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan. De vergunning maakt het mogelijk om voor de duur van tien jaar maximaal 225 vreemdelingen op te vangen in het vakantiepark. Eisers zijn het niet eens met deze vergunning. Zij voeren daartoe onder meer aan dat het college niet bevoegd was om mee te werken aan de afwijking van het bestemmingsplan, dat het bestreden besluit niet zorgvuldig is voorbereid, dat het college onvoldoende rekening heeft gehouden met hun belangen, dat de gekozen locatie niet geschikt is voor een AZC en dat voor het project een natuurvergunning nodig is. De rechtbank beoordeelt de verleende vergunning aan de hand van de beroepsgronden van eisers. 1.1. De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het college de omgevingsvergunning voor het AZC heeft kunnen verlenen. Het college was bevoegd om mee te werken aan de afwijking van het bestemmingsplan. Het bestreden besluit is zorgvuldig voorbereid. Het college heeft de belangen die zijn gemoeid met het realiseren van een AZC in redelijkheid zwaarder kunnen laten wegen dan de door eisers aangevoerde belangen. Het college heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de realisatie van het AZC niet leidt tot een onaanvaardbare aantasting van het woon-, leef- en bedrijfsklimaat. Het college heeft voldoende rekening gehouden met de sociale veiligheid en de brandveiligheid. Ook heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de projectlocatie geschikt is voor een AZC. Ten slotte oordeelt de rechtbank dat dat er geen verplichting bestond om een natuurvergunning aan te haken bij de aangevraagde omgevingsvergunning. Eisers krijgen dus geen gelijk en het beroep is ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit heeft.

2. Met een besluit van 27 juni 2024 (hierna: het bestreden besluit) heeft het college aan het COA een tijdelijke omgevingsvergunning verleend voor het realiseren van een AZC. 2.1. Eisers hebben beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. Eisers hebben aanvullende beroepsgronden ingediend. Het college heeft daarop gereageerd met een aanvullend verweerschrift. Het COA heeft naar aanleiding van het beroep en de aanvullende beroepsgronden een schriftelijke reactie en een aanvullende schriftelijke reactie ingediend. 2.2. De rechtbank heeft de beroepen op 22 augustus 2025 op zitting behandeld. Namens de stichting zijn [naam 1] en [naam 2] verschenen. [eiser 2] en [eiser 3] waren beiden aanwezig. Eisers werden bijgestaan door hun gemachtigden. Namens het college zijn [naam 3] , [naam 4] en [naam 5] verschenen. Zij werden bijgestaan door de gemachtigde van het college. Namens het COA zijn [naam 6] en [naam 7] verschenen. Zij werden bijgestaan door de gemachtigde van het COA. De rechtbank heeft het beroep gelijktijdig behandeld met het beroep met zaaknummer ZWO 24/3295. In die beroepsprocedure wordt afzonderlijk uitspraak gedaan.

Welk recht is van toepassing? 3. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt. De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 9 november 2023. Dat betekent dat in dit geval de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft. Hoe is het bestreden besluit tot stand gekomen? 4. Het gaat in deze zaak om een omgevingsvergunning voor het realiseren van een tijdelijk AZC op een terrein aan de Borkeldsweg 57 in de omgeving van Holten (hierna: de projectlocatie). 4.1. De gemeente Rijssen-Holten heeft de projectlocatie op 2 oktober 2023 met dat doel gekocht. Deze locatie ligt tussen de Pannenweg, de Borkeldsweg en de Vianenweg. Op de projectlocatie staan enkele centrale gebouwen en 50 recreatiewoningen. Tot 2 oktober 2023 was het grootste deel van de projectlocatie in gebruik als vakantiepark “de Lindenberg” (hierna: het vakantiepark). Het COA wil de recreatiewoningen ombouwen tot woningen voor vreemdelingen. Op de voormalige tennisbaan wil het COA een hoofdgebouw plaatsen bestaande uit tijdelijke kantoorunits. 4.2. Het COA heeft op 9 november 2023 een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning voor: het plaatsen van een tijdelijk gebouw (bestaande uit meerdere kantoorunits); het verbouwen van bestaande recreatiewoningen; het plaatsen van een tijdelijke erfafscheiding; het tijdelijk afwijkend gebruiken van alle gronden, bestaande gebouwen en bestaande bouwwerken. 4.3. Voor de gehele projectlocatie gold ten tijde van de aanvraag het bestemmingsplan “Chw omgevingsplan buitengebied Rijssen-Holten” (hierna: het bestemmingsplan). Op grond daarvan golden voor het grootste deel van de projectlocatie de basisfunctielaag “Agrarisch landschap - gemengde functies”, de functie “Verblijfsrecreatie bedrijfsmatig - Borkeldsweg 57 in Holten” en de zone “Aantallen recreatiewoningen Borkeldsweg 57 in Holten”. Voor (de grond rondom) twee recreatiewoningen in de zuidwestelijke hoek van de projectlocatie golden de basisfunctielaag “Agrarisch landschap - gemengde functies”, de functie “Vrijstaande recreatiewoning” en de zone “Aantallen recreatiewoningen de Borkeld”. Voor enkele smalle stroken langs de rand van de projectlocatie gold de basisfunctielaag “Natuurlandschap”. Het gebruik van de projectlocatie voor de opvang van vreemdelingen is in strijd met de agrarische, verblijfsrecreatieve en natuurlandschappelijke functies die de gronden op grond van het bestemmingsplan hadden. Dit volgt uit de artikelen 34.2, 34.3, 44.2, 46.2, 46.3, 274.2 en 274.3. van de planregels. Daarnaast is het plaatsen van een tijdelijk gebouw voor een AZC in strijd met de bouwregels van het bestemmingsplan. Dit volgt uit de artikelen 46.4 en 274.4 van de planregels. Verder gold op grond van artikel 34.4.1, onder a, van de planregels een vergunningsplicht voor het plaatsen van een hekwerk. 4.4. Op 27 juni 2024 heeft de raad van de gemeente Rijssen-Holten (hierna: de raad) een verklaring van geen bedenkingen (hierna: vvgb) afgegeven voor het verlenen van de aangevraagde omgevingsvergunning. 4.5. Met het bestreden besluit heeft het college de aangevraagde omgevingsvergunning verleend voor een periode van tien jaar met een uiterste einddatum van 1 januari 2034. Deze vergunning is voor wat betreft het plaatsen van het tijdelijke gebouw en de tijdelijke erfafscheiding verleend voor de activiteit “het bouwen van een bouwwerk” als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo. Daarnaast is de vergunning voor wat betreft het plaatsen van het tijdelijke gebouw en het gebruiken van alle gronden, bestaande gebouwen en bestaande bouwwerken verleend voor de activiteit “het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan” als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo. Daarbij heeft het college gebruik gemaakt van de afwijkingsbevoegdheid die is neergelegd in artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onderdeel 3, van de Wabo. Het college heeft geen vergunning verleend voor het verbouwen van de bestaande recreatiewoningen, omdat het gaat om een interne verbouwing van niet-constructieve aard en dit vergunningvrij is. 4.6. In februari 2025 is de projectlocatie in gebruik genomen als AZC. Inleidende overwegingen 5. De rechtbank constateert dat in het bestreden besluit en de ruimtelijke onderbouwing alleen wordt ingegaan op (de afwijking van) de functies en zone die op grond van het bestemmingsplan gelden voor het deel van de projectlocatie waarop de centrale gebouwen en het grootste deel van de recreatiewoningen staan. In het besluit en de ruimtelijke onderbouwing wordt niet expliciet ingegaan op (de afwijking van) de functie en zone die gelden voor (de gronden rondom) de twee recreatiewoningen in de zuidwestelijke hoek van de projectlocatie. Naar het oordeel van de rechtbank heeft dit geen gevolgen voor de motivering van het bestreden besluit, omdat in beide gevallen wordt afgeweken van de recreatiefunctie. 6. De rechtbank constateert dat in de gewijzigde ruimtelijke onderbouwing ten onrechte wordt gesproken over de zone “aantallen recreatiewoningen Pannenweg 18 te Holten”. De rechtbank is van oordeel dat dit een kennelijke verschrijving is die geen invloed heeft op de motivering van het bestreden besluit. Was het college bevoegd om mee te werken aan afwijking van het bestemmingsplan? 7. Eisers stellen zich op het standpunt dat het college niet bevoegd was om de omgevingsvergunning te verlenen met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3º, van de Wabo (de zogenaamde projectafwijking). Daartoe voeren zij aan dat geen gebruik mag worden gemaakt van deze bevoegdheid als het beoogde gebruik binnen de reikwijdte van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2º, van de Wabo valt maar daarvoor, gelet op het ter zake gevoerde beleid, geen omgevingsvergunning kan worden verleend. Volgens eisers bevat artikel 2.1, eerste lid, van de door het college ter zake gevoerde “Planologische afwijkingsbeleid gemeente Rijssen-Holten 2021” (hierna: de beleidsregels) een algemene uitsluitingsbepaling, waarmee het toepassen van de kruimelgevallenregeling van artikel 4 van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor) ten aanzien van recreatiewoningen geheel wordt uitgesloten. Nu het in dit geval gaat om recreatiewoningen en het college op grond van dit beleid niet bevoegd was om daarvoor gebruik te maken van de kruimelgevallenregeling, kon het college volgens eisers in dit geval ook geen toepassing geven aan de in artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3º, van de Wabo neergelegde afwijkingsbevoegdheid. Volgens hen doet de omstandigheid dat aan de beleidsregels geen ruimtelijke afweging ten grondslag ligt hier niet aan af. Eisers verwijzen naar uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) van 26 juni 2013 en 4 september 2013. 8. Het college stelt zich op het standpunt dat het bevoegd was de vergunning te verlenen met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3º, van de Wabo. Het college voert aan dat in de beleidsregels niet is beoogd om de toepassing van de kruimelgevallenregeling ten aanzien van recreatiewoningen geheel uit te sluiten.

21. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat eisers geen gelijk krijgen en dat de omgevingsvergunning voor het AZC in stand blijft. 22. Het college moet wel het griffierecht aan eisers vergoeden. De reden daarvoor is dat het college de verkeerde afwijkingsbevoegdheid heeft gebruikt. De rechtbank heeft dit gebrek gepasseerd met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, maar zij ziet hierin wel aanleiding om het college op te dragen om het griffierecht aan eisers te vergoeden. 23. Om dezelfde reden krijgen eisers ook een vergoeding van hun proceskosten. Het college moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.814,- omdat de gemachtigde van eisers een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.

De rechtbank: - verklaart het beroep ongegrond; - bepaalt dat het college het griffierecht van € 371,- aan eisers moet vergoeden; - veroordeelt het college tot betaling van € 1.814,- aan proceskosten aan eisers. Deze uitspraak is gedaan door mr. V.P.K. van Rosmalen, voorzitter, en mr. M. van Veelen en mr. B.A.J. Haagen, leden, in aanwezigheid van mr. F.F. van Emst, griffier. Uitgesproken in het openbaar op griffier voorzitter Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: Informatie over hoger beroep Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. Het gaat hier om de uitspraken van de Afdeling van 26 juni 2013, ECLI:NL:RVS:2013:58, en 4 september 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1029. Zie de uitspraken van de Afdeling van 26 juni 2013, ECLI:NL:RVS:2013:58, rechtsoverweging (hierna: r.o.) 3.2., en 4 september 2023, ECLI:NL:RVS:2013:1029, r.o. 7.1. De rechtbank verwijst in dit kader naar de nota van toelichting bij het Bor, Staatsblad 2014, 333, p. 55 en 56. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 22 mei 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2138, r.o. 6.3. Zie Kamerstukken II 1993/94, 23 700, nr. 3, p. 13 en p. 107, en het arrest van de Hoge Raad van 28 maart 1990, NJ 1991/118. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 16 januari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:111, r.o. 3.3. Vergelijk de noot van [naam 10] onder de uitspraak van de Afdeling van 20 juli 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2027, in Gemeentestem 2016/158. Zie de uitspraak van de Afdeling van 7 september 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2635, r.o. 11.1. Zie de uitspraak van de Afdeling van 28 februari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:851, r.o. 6.1. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1783. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 5 juli 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2586, r.o. 7. Zie de uitspraak van de Afdeling van 28 augustus 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2935. Zie het rapport “Vluchtelingen en middelengebruik” van het Trimbos Instituut van juni 2018. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 1 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:915, r.o. 8.1. De uitspraken van de Afdeling van 18 december 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4909 en ECLI:NL:RVS:2024:4923. Zie de uitspraak van de Afdeling van 12 maart 2025, ECLI:NL:RVS:2025:1014, r.o. 8.2. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 9 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:387, r.o. 4.1. Zie de uitspraak van de Afdeling van 18 december 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4923, r.o. 25.1. Zie de uitspraak van de Afdeling van 3 mei 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1743, r.o. 8.2. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 12 oktober 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2874, r.o. 18.

RECHTBANK OVERIJSSEL Zittingsplaats Zwolle Bestuursrecht zaaknummer: ZWO 24/3246 uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen 1. [eiser 1]statutair gevestigd in [vestigingsplaats] (hierna: de Stichting) en 2. [eiser 2] en [eiser 3]uit [woonplaats] (eisers onder 1. en 2. hierna tezamen: eisers) (gemachtigden: mr. M.J. Tunnissen en mr. L.F. Miltenburg), en het college van burgemeester en wethouders van Rijssen-Holten, verweerder (hierna: het college) (gemachtigde: mr. I.C. Dunhof-Lampe). Als derde-partij neemt aan de zaak deel: het Centraal Orgaan opvang asielzoekers, uit Den Haag (hierna: het COA) (gemachtigde: mr. U. Franssen). Samenvatting 1. Deze uitspraak gaat over de door het college aan het COA verleende omgevingsvergunning voor het realiseren van een tijdelijke opvanglocatie voor vreemdelingen (hierna: het AZC) op voormalig vakantiepark De Lindenberg in Holten. De vergunning is verleend voor het plaatsen van een tijdelijk gebouw (bestaande uit meerdere kantoorunits) en een tijdelijke erfafscheiding en het tijdelijk gebruiken van alle gronden en bestaande en nieuwe gebouwen en bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan. De vergunning maakt het mogelijk om voor de duur van tien jaar maximaal 225 vreemdelingen op te vangen in het vakantiepark. Eisers zijn het niet eens met deze vergunning. Zij voeren daartoe onder meer aan dat het college niet bevoegd was om mee te werken aan de afwijking van het bestemmingsplan, dat het bestreden besluit niet zorgvuldig is voorbereid, dat het college onvoldoende rekening heeft gehouden met hun belangen, dat de gekozen locatie niet geschikt is voor een AZC en dat voor het project een natuurvergunning nodig is. De rechtbank beoordeelt de verleende vergunning aan de hand van de beroepsgronden van eisers. 1.1. De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het college de omgevingsvergunning voor het AZC heeft kunnen verlenen. Het college was bevoegd om mee te werken aan de afwijking van het bestemmingsplan. Het bestreden besluit is zorgvuldig voorbereid. Het college heeft de belangen die zijn gemoeid met het realiseren van een AZC in redelijkheid zwaarder kunnen laten wegen dan de door eisers aangevoerde belangen. Het college heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de realisatie van het AZC niet leidt tot een onaanvaardbare aantasting van het woon-, leef- en bedrijfsklimaat. Het college heeft voldoende rekening gehouden met de sociale veiligheid en de brandveiligheid. Ook heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de projectlocatie geschikt is voor een AZC. Ten slotte oordeelt de rechtbank dat dat er geen verplichting bestond om een natuurvergunning aan te haken bij de aangevraagde omgevingsvergunning. Eisers krijgen dus geen gelijk en het beroep is ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit heeft.

2. Met een besluit van 27 juni 2024 (hierna: het bestreden besluit) heeft het college aan het COA een tijdelijke omgevingsvergunning verleend voor het realiseren van een AZC. 2.1. Eisers hebben beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. Eisers hebben aanvullende beroepsgronden ingediend. Het college heeft daarop gereageerd met een aanvullend verweerschrift. Het COA heeft naar aanleiding van het beroep en de aanvullende beroepsgronden een schriftelijke reactie en een aanvullende schriftelijke reactie ingediend. 2.2. De rechtbank heeft de beroepen op 22 augustus 2025 op zitting behandeld. Namens de stichting zijn [naam 1] en [naam 2] verschenen. [eiser 2] en [eiser 3] waren beiden aanwezig. Eisers werden bijgestaan door hun gemachtigden. Namens het college zijn [naam 3] , [naam 4] en [naam 5] verschenen. Zij werden bijgestaan door de gemachtigde van het college. Namens het COA zijn [naam 6] en [naam 7] verschenen. Zij werden bijgestaan door de gemachtigde van het COA. De rechtbank heeft het beroep gelijktijdig behandeld met het beroep met zaaknummer ZWO 24/3295. In die beroepsprocedure wordt afzonderlijk uitspraak gedaan.

Welk recht is van toepassing? 3. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt. De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 9 november 2023. Dat betekent dat in dit geval de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft. Hoe is het bestreden besluit tot stand gekomen? 4. Het gaat in deze zaak om een omgevingsvergunning voor het realiseren van een tijdelijk AZC op een terrein aan de Borkeldsweg 57 in de omgeving van Holten (hierna: de projectlocatie). 4.1. De gemeente Rijssen-Holten heeft de projectlocatie op 2 oktober 2023 met dat doel gekocht. Deze locatie ligt tussen de Pannenweg, de Borkeldsweg en de Vianenweg. Op de projectlocatie staan enkele centrale gebouwen en 50 recreatiewoningen. Tot 2 oktober 2023 was het grootste deel van de projectlocatie in gebruik als vakantiepark “de Lindenberg” (hierna: het vakantiepark). Het COA wil de recreatiewoningen ombouwen tot woningen voor vreemdelingen. Op de voormalige tennisbaan wil het COA een hoofdgebouw plaatsen bestaande uit tijdelijke kantoorunits. 4.2. Het COA heeft op 9 november 2023 een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning voor: het plaatsen van een tijdelijk gebouw (bestaande uit meerdere kantoorunits); het verbouwen van bestaande recreatiewoningen; het plaatsen van een tijdelijke erfafscheiding; het tijdelijk afwijkend gebruiken van alle gronden, bestaande gebouwen en bestaande bouwwerken. 4.3. Voor de gehele projectlocatie gold ten tijde van de aanvraag het bestemmingsplan “Chw omgevingsplan buitengebied Rijssen-Holten” (hierna: het bestemmingsplan). Op grond daarvan golden voor het grootste deel van de projectlocatie de basisfunctielaag “Agrarisch landschap - gemengde functies”, de functie “Verblijfsrecreatie bedrijfsmatig - Borkeldsweg 57 in Holten” en de zone “Aantallen recreatiewoningen Borkeldsweg 57 in Holten”. Voor (de grond rondom) twee recreatiewoningen in de zuidwestelijke hoek van de projectlocatie golden de basisfunctielaag “Agrarisch landschap - gemengde functies”, de functie “Vrijstaande recreatiewoning” en de zone “Aantallen recreatiewoningen de Borkeld”. Voor enkele smalle stroken langs de rand van de projectlocatie gold de basisfunctielaag “Natuurlandschap”. Het gebruik van de projectlocatie voor de opvang van vreemdelingen is in strijd met de agrarische, verblijfsrecreatieve en natuurlandschappelijke functies die de gronden op grond van het bestemmingsplan hadden. Dit volgt uit de artikelen 34.2, 34.3, 44.2, 46.2, 46.3, 274.2 en 274.3. van de planregels. Daarnaast is het plaatsen van een tijdelijk gebouw voor een AZC in strijd met de bouwregels van het bestemmingsplan. Dit volgt uit de artikelen 46.4 en 274.4 van de planregels. Verder gold op grond van artikel 34.4.1, onder a, van de planregels een vergunningsplicht voor het plaatsen van een hekwerk. 4.4. Op 27 juni 2024 heeft de raad van de gemeente Rijssen-Holten (hierna: de raad) een verklaring van geen bedenkingen (hierna: vvgb) afgegeven voor het verlenen van de aangevraagde omgevingsvergunning. 4.5. Met het bestreden besluit heeft het college de aangevraagde omgevingsvergunning verleend voor een periode van tien jaar met een uiterste einddatum van 1 januari 2034. Deze vergunning is voor wat betreft het plaatsen van het tijdelijke gebouw en de tijdelijke erfafscheiding verleend voor de activiteit “het bouwen van een bouwwerk” als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo. Daarnaast is de vergunning voor wat betreft het plaatsen van het tijdelijke gebouw en het gebruiken van alle gronden, bestaande gebouwen en bestaande bouwwerken verleend voor de activiteit “het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan” als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo. Daarbij heeft het college gebruik gemaakt van de afwijkingsbevoegdheid die is neergelegd in artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onderdeel 3, van de Wabo. Het college heeft geen vergunning verleend voor het verbouwen van de bestaande recreatiewoningen, omdat het gaat om een interne verbouwing van niet-constructieve aard en dit vergunningvrij is. 4.6. In februari 2025 is de projectlocatie in gebruik genomen als AZC. Inleidende overwegingen 5. De rechtbank constateert dat in het bestreden besluit en de ruimtelijke onderbouwing alleen wordt ingegaan op (de afwijking van) de functies en zone die op grond van het bestemmingsplan gelden voor het deel van de projectlocatie waarop de centrale gebouwen en het grootste deel van de recreatiewoningen staan. In het besluit en de ruimtelijke onderbouwing wordt niet expliciet ingegaan op (de afwijking van) de functie en zone die gelden voor (de gronden rondom) de twee recreatiewoningen in de zuidwestelijke hoek van de projectlocatie. Naar het oordeel van de rechtbank heeft dit geen gevolgen voor de motivering van het bestreden besluit, omdat in beide gevallen wordt afgeweken van de recreatiefunctie. 6. De rechtbank constateert dat in de gewijzigde ruimtelijke onderbouwing ten onrechte wordt gesproken over de zone “aantallen recreatiewoningen Pannenweg 18 te Holten”. De rechtbank is van oordeel dat dit een kennelijke verschrijving is die geen invloed heeft op de motivering van het bestreden besluit. Was het college bevoegd om mee te werken aan afwijking van het bestemmingsplan? 7. Eisers stellen zich op het standpunt dat het college niet bevoegd was om de omgevingsvergunning te verlenen met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3º, van de Wabo (de zogenaamde projectafwijking). Daartoe voeren zij aan dat geen gebruik mag worden gemaakt van deze bevoegdheid als het beoogde gebruik binnen de reikwijdte van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2º, van de Wabo valt maar daarvoor, gelet op het ter zake gevoerde beleid, geen omgevingsvergunning kan worden verleend. Volgens eisers bevat artikel 2.1, eerste lid, van de door het college ter zake gevoerde “Planologische afwijkingsbeleid gemeente Rijssen-Holten 2021” (hierna: de beleidsregels) een algemene uitsluitingsbepaling, waarmee het toepassen van de kruimelgevallenregeling van artikel 4 van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor) ten aanzien van recreatiewoningen geheel wordt uitgesloten. Nu het in dit geval gaat om recreatiewoningen en het college op grond van dit beleid niet bevoegd was om daarvoor gebruik te maken van de kruimelgevallenregeling, kon het college volgens eisers in dit geval ook geen toepassing geven aan de in artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3º, van de Wabo neergelegde afwijkingsbevoegdheid. Volgens hen doet de omstandigheid dat aan de beleidsregels geen ruimtelijke afweging ten grondslag ligt hier niet aan af. Eisers verwijzen naar uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) van 26 juni 2013 en 4 september 2013. 8. Het college stelt zich op het standpunt dat het bevoegd was de vergunning te verlenen met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3º, van de Wabo. Het college voert aan dat in de beleidsregels niet is beoogd om de toepassing van de kruimelgevallenregeling ten aanzien van recreatiewoningen geheel uit te sluiten.

21. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat eisers geen gelijk krijgen en dat de omgevingsvergunning voor het AZC in stand blijft. 22. Het college moet wel het griffierecht aan eisers vergoeden. De reden daarvoor is dat het college de verkeerde afwijkingsbevoegdheid heeft gebruikt. De rechtbank heeft dit gebrek gepasseerd met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, maar zij ziet hierin wel aanleiding om het college op te dragen om het griffierecht aan eisers te vergoeden. 23. Om dezelfde reden krijgen eisers ook een vergoeding van hun proceskosten. Het college moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.814,- omdat de gemachtigde van eisers een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.

De rechtbank: - verklaart het beroep ongegrond; - bepaalt dat het college het griffierecht van € 371,- aan eisers moet vergoeden; - veroordeelt het college tot betaling van € 1.814,- aan proceskosten aan eisers. Deze uitspraak is gedaan door mr. V.P.K. van Rosmalen, voorzitter, en mr. M. van Veelen en mr. B.A.J. Haagen, leden, in aanwezigheid van mr. F.F. van Emst, griffier. Uitgesproken in het openbaar op griffier voorzitter Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: Informatie over hoger beroep Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. Het gaat hier om de uitspraken van de Afdeling van 26 juni 2013, ECLI:NL:RVS:2013:58, en 4 september 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1029. Zie de uitspraken van de Afdeling van 26 juni 2013, ECLI:NL:RVS:2013:58, rechtsoverweging (hierna: r.o.) 3.2., en 4 september 2023, ECLI:NL:RVS:2013:1029, r.o. 7.1. De rechtbank verwijst in dit kader naar de nota van toelichting bij het Bor, Staatsblad 2014, 333, p. 55 en 56. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 22 mei 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2138, r.o. 6.3. Zie Kamerstukken II 1993/94, 23 700, nr. 3, p. 13 en p. 107, en het arrest van de Hoge Raad van 28 maart 1990, NJ 1991/118. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 16 januari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:111, r.o. 3.3. Vergelijk de noot van [naam 10] onder de uitspraak van de Afdeling van 20 juli 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2027, in Gemeentestem 2016/158. Zie de uitspraak van de Afdeling van 7 september 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2635, r.o. 11.1. Zie de uitspraak van de Afdeling van 28 februari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:851, r.o. 6.1. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1783. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 5 juli 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2586, r.o. 7. Zie de uitspraak van de Afdeling van 28 augustus 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2935. Zie het rapport “Vluchtelingen en middelengebruik” van het Trimbos Instituut van juni 2018. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 1 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:915, r.o. 8.1. De uitspraken van de Afdeling van 18 december 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4909 en ECLI:NL:RVS:2024:4923. Zie de uitspraak van de Afdeling van 12 maart 2025, ECLI:NL:RVS:2025:1014, r.o. 8.2. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 9 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:387, r.o. 4.1. Zie de uitspraak van de Afdeling van 18 december 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4923, r.o. 25.1. Zie de uitspraak van de Afdeling van 3 mei 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1743, r.o. 8.2. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 12 oktober 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2874, r.o. 18.

Volgens het college wordt het verlenen van een vergunning voor het tijdelijk gebruik van een bestaande recreatiewoning als opvang voor vreemdelingen in de beleidsregels niet categoraal uitgesloten en is dit met de beleidsregels dus niet onmogelijk gemaakt. Het college heeft ervoor gekozen om gebruik te maken van de afwijkingsbevoegdheid van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3º, van de Wabo, omdat ook een kantoorgebouw wordt gebouwd en bebouwde oppervlakte wordt toegevoegd. Daarom is de uitgebreide voorbereidingsprocedure doorlopen en is de raad bij de procedure betrokken. Subsidiair stelt het college zich op het standpunt dat - voor zover de beleidsregels het toepassen van de kruimelgevallenregeling ten aanzien van recreatiewoningen geheel uitsluiten – de beleidsregels in zoverre onverbindend zijn. Daartoe voert het college aan dat in de beleidsregels geen sprake is van ruimtelijke criteria. 9. De rechtbank is van oordeel dat het college bevoegd was om mee te werken aan de afwijking van het bestemmingsplan. Het college was weliswaar niet bevoegd om een projectafwijking toe te staan, maar het kon wel gebruik maken van de kruimelgevallenregeling. De rechtbank zal dit hierna toelichten. 9.1. Op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het bouwen van een bouwwerk (a) en het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan (c). In artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo is bepaald dat, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, de omgevingsvergunning slechts kan worden verleend als de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en, als de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan: […]; 2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of 3°. in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat. 9.2. Op grond van artikel 2.7 van het Bor worden als categorieën gevallen als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de Wabo aangewezen de categorieën gevallen in artikel 4 van bijlage II. Onder deze categorieën gevallen vallen onder meer: (onderdeel 9.) het gebruiken van bouwwerken, eventueel in samenhang met bouwactiviteiten die de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume niet vergroten, en van bij die bouwwerken aansluitend terrein, mits, voor zover gelegen buiten de bebouwde kom, het uitsluitend betreft […] de opvang van asielzoekers of andere categorieën vreemdelingen, en (onderdeel 11.) ander gebruik van gronden of bouwwerken dan bedoeld in de onderdelen 1 tot en met 10, voor een termijn van ten hoogste tien jaar. 9.3. In de door eisers genoemde uitspraken heeft de Afdeling geoordeeld dat het college niet bevoegd is om toepassing te geven aan artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°, van de Wabo als het beoogde gebruik binnen de reikwijdte van diezelfde bepaling onder a, onder 2°, valt, maar daarvoor, gelet op het ter zake gevoerde beleid, geen omgevingsvergunning kan worden verleend. Daarbij heeft de Afdeling overwogen dat met de onder 2° neergelegde bevoegdheid een eigen regeling met een eigen procedure is getroffen voor de in artikel 4 van bijlage II van het Bor genoemde gevallen. Voor de toepassing van deze bevoegdheid kan het college beleidsregels vaststellen. Als alsnog moet worden getoetst aan artikel 2.12, eerste lid, onderdeel a, onder 3°, in het geval geen toepassing kan worden gegeven aan de bevoegdheid neergelegd onder 2° wegens strijd met de beleidsregels, dan zouden deze beleidsregels geen betekenis hebben. 9.4. Volgens artikel 2.1 van de beleidsregels wordt geen toepassing gegeven aan artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2º, van de Wabo, gelezen in combinatie met artikel 2.7 van het Bor en artikel 4 van bijlage II van het Bor (hierna: de kruimelgevallenregeling), voor zover het gaat om recreatiewoningen. 9.5. De rechtbank is van oordeel dat het met de aanvraag beoogde gebruik binnen de reikwijdte van de kruimelgevallenregeling valt. De beoogde gebruikswijziging van de 50 bestaande recreatiewoningen, de andere bestaande gebouwen en het bijbehorende terrein voor de opvang van vreemdelingen valt onder de reikwijdte van artikel 4, onderdeel 9, van bijlage II van het Bor. Naar het oordeel van de rechtbank valt de beoogde plaatsing van het tijdelijke hoofdgebouw van het AZC onder de reikwijdte van artikel 4, onderdeel 11, van bijlage II van het Bor. Het gaat daarbij om het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan voor een termijn van ten hoogste tien jaar. Doordat deze activiteit leidt tot het vergroten van de bebouwde oppervlakte en het bouwvolume, wordt niet voldaan aan de voorwaarden die worden gesteld in artikel 4, onderdeel 9, van bijlage II van het Bor. Daarom valt deze activiteit niet onder de reikwijdte van onderdeel 9. Het plaatsen van een tijdelijk hoofdgebouw valt ook niet onder de reikwijdte van één van de andere onderdelen van artikel 4. Hieruit volgt dat sprake is van een ander gebruik van gronden of bouwwerken dan bedoeld in de onderdelen 1 tot en met 10. 9.6. De rechtbank is van oordeel dat de aanvraag moest worden getoetst aan de beleidsregels, ondanks het feit dat deze beleidsregels per 1 januari 2024 zijn ingetrokken. De rechtbank zal dit hierna uitleggen. 9.6.1. De beleidsregels golden ten tijde van het indienen van de aanvraag en zijn blijven gelden tot 1 januari 2024. De beleidsregels golden dus niet meer ten tijde van het nemen van het bestreden besluit. Het uitgangspunt is dat het beleid moet worden toegepast, zoals dat geldt ten tijde van het bestreden besluit, en dat hier alleen in bijzondere omstandigheden van kan worden afgeweken. 9.6.2. In dit geval is de overgangsrechtelijke bepaling van artikel 4.3 van de Invoeringswet Omgevingswet van toepassing. Op grond van die bepaling blijft in dit geval het oude recht van toepassing, omdat de aanvraag is ingediend vóór 1 januari 2024. 9.6.3. Naar het oordeel van de rechtbank moeten de beleidsregels worden aangemerkt als “recht” en maken deze daarom deel uit van het oude recht dat in dit geval van toepassing is gebleven. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat uit de totstandkomingsgeschiedenis van artikel 3:42, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), waarin de bekendmaking is geregeld van besluiten die niet tot een of meer belanghebbenden zijn gericht, waaronder beleidsregels, volgt dat de wetgever heeft aangesloten bij de uitleg die de Hoge Raad heeft gegeven van het begrip “recht” in de zin van artikel 99 (oud) van de Wet op de rechterlijke organisatie (hierna: de Wet RO). Deze uitleg houdt in dat door een bestuursorgaan binnen zijn bestuursbevoegdheid vastgestelde en behoorlijk bekendgemaakte regels omtrent de uitoefening van zijn beleid, die, hoewel geen algemeen verbindende voorschriften, het bestuursorgaan op grond van enig algemeen beginsel van behoorlijk bestuur binden en die zich naar hun inhoud en strekking ertoe lenen jegens betrokkenen als rechtsregels te worden toegepast, worden aangemerkt als recht in de zin van het huidige artikel 79 van de Wet RO. De rechtbank ziet geen aanleiding voor het oordeel dat de wetgever heeft beoogd om voor het begrip “(oude) recht” in artikel 4.3 van de Invoeringswet Omgevingswet af te wijken van deze uitleg. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat het voor de hand ligt dat de beleidsregels, die betrekking hebben op de kruimelgevallenregeling van de Wabo en het Bor, van toepassing blijven op gevallen waarin de Wabo en het Bor van toepassing blijven.

Volgens het college wordt het verlenen van een vergunning voor het tijdelijk gebruik van een bestaande recreatiewoning als opvang voor vreemdelingen in de beleidsregels niet categoraal uitgesloten en is dit met de beleidsregels dus niet onmogelijk gemaakt. Het college heeft ervoor gekozen om gebruik te maken van de afwijkingsbevoegdheid van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3º, van de Wabo, omdat ook een kantoorgebouw wordt gebouwd en bebouwde oppervlakte wordt toegevoegd. Daarom is de uitgebreide voorbereidingsprocedure doorlopen en is de raad bij de procedure betrokken. Subsidiair stelt het college zich op het standpunt dat - voor zover de beleidsregels het toepassen van de kruimelgevallenregeling ten aanzien van recreatiewoningen geheel uitsluiten – de beleidsregels in zoverre onverbindend zijn. Daartoe voert het college aan dat in de beleidsregels geen sprake is van ruimtelijke criteria. 9. De rechtbank is van oordeel dat het college bevoegd was om mee te werken aan de afwijking van het bestemmingsplan. Het college was weliswaar niet bevoegd om een projectafwijking toe te staan, maar het kon wel gebruik maken van de kruimelgevallenregeling. De rechtbank zal dit hierna toelichten. 9.1. Op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het bouwen van een bouwwerk (a) en het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan (c). In artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo is bepaald dat, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, de omgevingsvergunning slechts kan worden verleend als de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en, als de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan: […]; 2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of 3°. in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat. 9.2. Op grond van artikel 2.7 van het Bor worden als categorieën gevallen als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de Wabo aangewezen de categorieën gevallen in artikel 4 van bijlage II. Onder deze categorieën gevallen vallen onder meer: (onderdeel 9.) het gebruiken van bouwwerken, eventueel in samenhang met bouwactiviteiten die de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume niet vergroten, en van bij die bouwwerken aansluitend terrein, mits, voor zover gelegen buiten de bebouwde kom, het uitsluitend betreft […] de opvang van asielzoekers of andere categorieën vreemdelingen, en (onderdeel 11.) ander gebruik van gronden of bouwwerken dan bedoeld in de onderdelen 1 tot en met 10, voor een termijn van ten hoogste tien jaar. 9.3. In de door eisers genoemde uitspraken heeft de Afdeling geoordeeld dat het college niet bevoegd is om toepassing te geven aan artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°, van de Wabo als het beoogde gebruik binnen de reikwijdte van diezelfde bepaling onder a, onder 2°, valt, maar daarvoor, gelet op het ter zake gevoerde beleid, geen omgevingsvergunning kan worden verleend. Daarbij heeft de Afdeling overwogen dat met de onder 2° neergelegde bevoegdheid een eigen regeling met een eigen procedure is getroffen voor de in artikel 4 van bijlage II van het Bor genoemde gevallen. Voor de toepassing van deze bevoegdheid kan het college beleidsregels vaststellen. Als alsnog moet worden getoetst aan artikel 2.12, eerste lid, onderdeel a, onder 3°, in het geval geen toepassing kan worden gegeven aan de bevoegdheid neergelegd onder 2° wegens strijd met de beleidsregels, dan zouden deze beleidsregels geen betekenis hebben. 9.4. Volgens artikel 2.1 van de beleidsregels wordt geen toepassing gegeven aan artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2º, van de Wabo, gelezen in combinatie met artikel 2.7 van het Bor en artikel 4 van bijlage II van het Bor (hierna: de kruimelgevallenregeling), voor zover het gaat om recreatiewoningen. 9.5. De rechtbank is van oordeel dat het met de aanvraag beoogde gebruik binnen de reikwijdte van de kruimelgevallenregeling valt. De beoogde gebruikswijziging van de 50 bestaande recreatiewoningen, de andere bestaande gebouwen en het bijbehorende terrein voor de opvang van vreemdelingen valt onder de reikwijdte van artikel 4, onderdeel 9, van bijlage II van het Bor. Naar het oordeel van de rechtbank valt de beoogde plaatsing van het tijdelijke hoofdgebouw van het AZC onder de reikwijdte van artikel 4, onderdeel 11, van bijlage II van het Bor. Het gaat daarbij om het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan voor een termijn van ten hoogste tien jaar. Doordat deze activiteit leidt tot het vergroten van de bebouwde oppervlakte en het bouwvolume, wordt niet voldaan aan de voorwaarden die worden gesteld in artikel 4, onderdeel 9, van bijlage II van het Bor. Daarom valt deze activiteit niet onder de reikwijdte van onderdeel 9. Het plaatsen van een tijdelijk hoofdgebouw valt ook niet onder de reikwijdte van één van de andere onderdelen van artikel 4. Hieruit volgt dat sprake is van een ander gebruik van gronden of bouwwerken dan bedoeld in de onderdelen 1 tot en met 10. 9.6. De rechtbank is van oordeel dat de aanvraag moest worden getoetst aan de beleidsregels, ondanks het feit dat deze beleidsregels per 1 januari 2024 zijn ingetrokken. De rechtbank zal dit hierna uitleggen. 9.6.1. De beleidsregels golden ten tijde van het indienen van de aanvraag en zijn blijven gelden tot 1 januari 2024. De beleidsregels golden dus niet meer ten tijde van het nemen van het bestreden besluit. Het uitgangspunt is dat het beleid moet worden toegepast, zoals dat geldt ten tijde van het bestreden besluit, en dat hier alleen in bijzondere omstandigheden van kan worden afgeweken. 9.6.2. In dit geval is de overgangsrechtelijke bepaling van artikel 4.3 van de Invoeringswet Omgevingswet van toepassing. Op grond van die bepaling blijft in dit geval het oude recht van toepassing, omdat de aanvraag is ingediend vóór 1 januari 2024. 9.6.3. Naar het oordeel van de rechtbank moeten de beleidsregels worden aangemerkt als “recht” en maken deze daarom deel uit van het oude recht dat in dit geval van toepassing is gebleven. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat uit de totstandkomingsgeschiedenis van artikel 3:42, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), waarin de bekendmaking is geregeld van besluiten die niet tot een of meer belanghebbenden zijn gericht, waaronder beleidsregels, volgt dat de wetgever heeft aangesloten bij de uitleg die de Hoge Raad heeft gegeven van het begrip “recht” in de zin van artikel 99 (oud) van de Wet op de rechterlijke organisatie (hierna: de Wet RO). Deze uitleg houdt in dat door een bestuursorgaan binnen zijn bestuursbevoegdheid vastgestelde en behoorlijk bekendgemaakte regels omtrent de uitoefening van zijn beleid, die, hoewel geen algemeen verbindende voorschriften, het bestuursorgaan op grond van enig algemeen beginsel van behoorlijk bestuur binden en die zich naar hun inhoud en strekking ertoe lenen jegens betrokkenen als rechtsregels te worden toegepast, worden aangemerkt als recht in de zin van het huidige artikel 79 van de Wet RO. De rechtbank ziet geen aanleiding voor het oordeel dat de wetgever heeft beoogd om voor het begrip “(oude) recht” in artikel 4.3 van de Invoeringswet Omgevingswet af te wijken van deze uitleg. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat het voor de hand ligt dat de beleidsregels, die betrekking hebben op de kruimelgevallenregeling van de Wabo en het Bor, van toepassing blijven op gevallen waarin de Wabo en het Bor van toepassing blijven.

De beleidsregels gaan over de uitoefening van het beleid van het college en zijn vastgesteld binnen de bestuursbevoegdheid van het college. De beleidsregels binden het college op grond van het vertrouwensbeginsel en lenen zich er naar hun inhoud en strekking toe om als rechtsregels te worden toegepast. Verder zijn de beleidsregels behoorlijk bekendgemaakt door publicatie in het gemeenteblad en op overheid.nl. De beleidsregels kunnen daarom worden aangemerkt als “recht” in de zin van artikel 79 van de Wet RO. 9.7. De rechtbank is van oordeel dat de beleidsregels in dit geval in de weg staan aan het toepassen van de kruimelgevallenregeling. Artikel 2.1 van de beleidsregels sluit het toepassen van deze bevoegdheid uit voor zover het gaat om recreatiewoningen. Naar het oordeel van de rechtbank volgt uit de tekst van dit artikel dat het hierbij gaat om een categorale uitsluiting van de mogelijkheid om deze bevoegdheid toe te passen voor de wijziging van het gebruik van recreatiewoningen. Wat het college en het COA hebben aangevoerd over de andere artikelen van de beleidsregels doet hier naar het oordeel van de rechtbank niet aan af. Nu het in dit geval gaat het om het wijzigen van het gebruik van recreatiewoningen, staat het beleid in de weg aan het toepassen van deze bevoegdheid. 9.8. De rechtbank is het echter met het college en het COA eens dat de in artikel 2.1 van de beleidsregels neergelegde uitsluiting van het toepassen van de kruimelgevallenregeling kennelijk onredelijk is. Daartoe overweegt de rechtbank dat niet is gebleken dat aan deze categorale uitsluiting enige ruimtelijke onderbouwing ten grondslag ligt. Daarom is artikel 2.1 van de beleidsregels onverbindend. 9.9. Op grond van het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat het college bevoegd was om mee te werken aan de door het project veroorzaakte afwijking van het bestemmingsplan met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de Wabo, gelezen in combinatie met artikel 2.7 van het Bor en artikel 4, onderdelen 9 en 11, van bijlage II van het Bor. Het college heeft ervoor gekozen om dit niet te doen en om de omgevingsvergunning in plaats daarvan te verlenen met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°, van de Wabo. 9.10. Naar het oordeel van de rechtbank volgt uit (de redactie en opbouw van) artikel 2.12, eerste lid, van de Wabo en uit artikel 3.10, eerste lid, van de Wabo dat het college niet mag kiezen voor het toepassen van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3º, van de Wabo als toepassing kan worden gegeven aan artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2º, van de Wabo. Daarom was het college in dit geval niet bevoegd om toepassing te geven aan artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3º, van de Wabo. 9.11. De rechtbank is echter van oordeel dat dit gebrek in het bestreden besluit kan worden gepasseerd met toepassing van artikel 6:22 van de Awb. Naar het oordeel van de rechtbank is namelijk aannemelijk dat belanghebbenden niet zijn benadeeld doordat het college niet de juiste afwijkingsbevoegdheid heeft toegepast. Zoals de rechtbank hiervoor heeft overwogen was het college bevoegd om gebruik te maken van de kruimelgevallenregeling. Als het college die bevoegdheid zou hebben toegepast, zou het besluit zijn voorbereid met toepassing van de reguliere voorbereidingsprocedure en zou de raad niet zijn betrokken bij de besluitvorming. Naar het oordeel van de rechtbank is aannemelijk dat eisers en andere belanghebbenden niet zijn benadeeld door het toepassen van de uitgebreide voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Awb en de omstandigheid dat het college de raad om een vvgb heeft gevraagd. De gevolgde procedure is met minstens evenveel waarborgen omkleed als de reguliere voorbereidingsprocedure, zodat eisers en andere belanghebbenden niet zijn geschaad in hun mogelijkheden om rechtsbescherming te krijgen. Verder is van belang dat het COA de aangevraagde omgevingsvergunning heeft gekregen, ondanks het volgen van de zwaardere procedure. 9.12. Hieruit volgt dat deze beroepsgrond niet slaagt. Is het bestreden besluit zorgvuldig voorbereid? 10. Eisers stellen zich op het standpunt dat sprake is van gebrekkige inspraak. Volgens hen zijn omwonenden en andere belanghebbenden onvoldoende betrokken bij de besluitvormingsprocedure, worden hun vragen niet beantwoord en worden er geen duidelijke afspraken gemaakt. Eisers stellen dat de gemeente omwonenden onvolledig informeert en hun bezwaren niet serieus neemt en dat het COA vaak niet aanwezig is bij bijeenkomsten. Verder voeren eisers aan dat het rapport van [bedrijf] van april 2024 en de daarin neergelegde risicoanalyse ten onrechte niet zijn opgesteld voorafgaand aan het besluitvormingsproces. Bovendien heeft dit rapport volgens eisers ten onrechte niet samen met het ontwerpbesluit ter inzage gelegen en heeft het college nagelaten om dit rapport aan hen toe te zenden om hen gelegenheid te geven daarop te reageren. 11. De rechtbank is op basis van de aangevoerde beroepsgrond van oordeel dat het bestreden besluit zorgvuldig is voorbereid. Zij zal dit hierna uitleggen. 11.1. De rechtbank stelt voorop dat er in dit geval geen verplichting bestond tot participatie of het verkrijgen van voldoende draagvlak. De regelgeving voor het verlenen van een omgevingsvergunning in afwijking van een bestemmingsplan bevat die verplichting niet. Verder wijst de rechtbank erop dat de omstandigheid dat er geen maatschappelijk draagvlak bestaat voor een AZC op de projectlocatie, niet betekent dat het bestreden besluit niet zorgvuldig is voorbereid, noch dat de verleende omgevingsvergunning in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. 11.2. Verder stelt de rechtbank vast dat het bestreden besluit is voorbereid met toepassing van de uitgebreide voorbereidingsprocedure. Eisers en anderen hebben in dat kader de gelegenheid gekregen om hun zienswijzen tegen het voorgenomen project aan het college kenbaar te maken. Eisers hebben ook gebruik gemaakt van deze gelegenheid. Het college heeft toegelicht dat de zienswijzennota en alle ingekomen zienswijzen voor de raad ter inzage hebben gelegen, zodat ook de raad daar kennis van heeft kunnen nemen voordat hij de vvgb heeft afgegeven. 11.3. De rechtbank is van oordeel dat het college aannemelijk heeft gemaakt dat voldoende inspanningen zijn verricht om eisers en andere omwonenden te informeren over de voorgenomen ontwikkeling en hen in de gelegenheid te stellen om hun standpunten daarover naar voren te brengen. Het college heeft aannemelijk gemaakt dat eisers en andere omwonenden op meerdere momenten informatie hebben ontvangen over de voorgenomen opvang van vreemdelingen op de projectlocatie, dat daar op meerdere momenten met hen over is gesproken en dat zij op verschillende momenten hun mening kenbaar hebben kunnen maken, ook aan (de leden van) de raad. 11.4. De rechtbank is verder van oordeel dat de omwonenden voldoende gelegenheid hebben gehad om te reageren op het rapport van [bedrijf] . Dit rapport kon niet met het ontwerpbesluit ter inzage worden gelegd, omdat het pas na afloop van de zienswijzentermijn is voltooid. Naar het oordeel van de rechtbank is geen sprake van een bijzondere situatie waarin het college dit rapport aan eisers en andere belanghebbenden had moeten toesturen en hen in de gelegenheid had moeten stellen hierop te reageren. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat het college heeft aangevoerd dat de omwonenden nauw betrokken waren bij het onderzoek van [bedrijf] en dat de resultaten daarvan steeds tussentijds met hen zijn gecommuniceerd. Eisers hebben dit niet betwist. 11.5. Hieruit volgt dat deze beroepsgrond niet slaagt. Is voldoende rekening gehouden met de belangen van eisers? 12.

De beleidsregels gaan over de uitoefening van het beleid van het college en zijn vastgesteld binnen de bestuursbevoegdheid van het college. De beleidsregels binden het college op grond van het vertrouwensbeginsel en lenen zich er naar hun inhoud en strekking toe om als rechtsregels te worden toegepast. Verder zijn de beleidsregels behoorlijk bekendgemaakt door publicatie in het gemeenteblad en op overheid.nl. De beleidsregels kunnen daarom worden aangemerkt als “recht” in de zin van artikel 79 van de Wet RO. 9.7. De rechtbank is van oordeel dat de beleidsregels in dit geval in de weg staan aan het toepassen van de kruimelgevallenregeling. Artikel 2.1 van de beleidsregels sluit het toepassen van deze bevoegdheid uit voor zover het gaat om recreatiewoningen. Naar het oordeel van de rechtbank volgt uit de tekst van dit artikel dat het hierbij gaat om een categorale uitsluiting van de mogelijkheid om deze bevoegdheid toe te passen voor de wijziging van het gebruik van recreatiewoningen. Wat het college en het COA hebben aangevoerd over de andere artikelen van de beleidsregels doet hier naar het oordeel van de rechtbank niet aan af. Nu het in dit geval gaat het om het wijzigen van het gebruik van recreatiewoningen, staat het beleid in de weg aan het toepassen van deze bevoegdheid. 9.8. De rechtbank is het echter met het college en het COA eens dat de in artikel 2.1 van de beleidsregels neergelegde uitsluiting van het toepassen van de kruimelgevallenregeling kennelijk onredelijk is. Daartoe overweegt de rechtbank dat niet is gebleken dat aan deze categorale uitsluiting enige ruimtelijke onderbouwing ten grondslag ligt. Daarom is artikel 2.1 van de beleidsregels onverbindend. 9.9. Op grond van het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat het college bevoegd was om mee te werken aan de door het project veroorzaakte afwijking van het bestemmingsplan met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de Wabo, gelezen in combinatie met artikel 2.7 van het Bor en artikel 4, onderdelen 9 en 11, van bijlage II van het Bor. Het college heeft ervoor gekozen om dit niet te doen en om de omgevingsvergunning in plaats daarvan te verlenen met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°, van de Wabo. 9.10. Naar het oordeel van de rechtbank volgt uit (de redactie en opbouw van) artikel 2.12, eerste lid, van de Wabo en uit artikel 3.10, eerste lid, van de Wabo dat het college niet mag kiezen voor het toepassen van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3º, van de Wabo als toepassing kan worden gegeven aan artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2º, van de Wabo. Daarom was het college in dit geval niet bevoegd om toepassing te geven aan artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3º, van de Wabo. 9.11. De rechtbank is echter van oordeel dat dit gebrek in het bestreden besluit kan worden gepasseerd met toepassing van artikel 6:22 van de Awb. Naar het oordeel van de rechtbank is namelijk aannemelijk dat belanghebbenden niet zijn benadeeld doordat het college niet de juiste afwijkingsbevoegdheid heeft toegepast. Zoals de rechtbank hiervoor heeft overwogen was het college bevoegd om gebruik te maken van de kruimelgevallenregeling. Als het college die bevoegdheid zou hebben toegepast, zou het besluit zijn voorbereid met toepassing van de reguliere voorbereidingsprocedure en zou de raad niet zijn betrokken bij de besluitvorming. Naar het oordeel van de rechtbank is aannemelijk dat eisers en andere belanghebbenden niet zijn benadeeld door het toepassen van de uitgebreide voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Awb en de omstandigheid dat het college de raad om een vvgb heeft gevraagd. De gevolgde procedure is met minstens evenveel waarborgen omkleed als de reguliere voorbereidingsprocedure, zodat eisers en andere belanghebbenden niet zijn geschaad in hun mogelijkheden om rechtsbescherming te krijgen. Verder is van belang dat het COA de aangevraagde omgevingsvergunning heeft gekregen, ondanks het volgen van de zwaardere procedure. 9.12. Hieruit volgt dat deze beroepsgrond niet slaagt. Is het bestreden besluit zorgvuldig voorbereid? 10. Eisers stellen zich op het standpunt dat sprake is van gebrekkige inspraak. Volgens hen zijn omwonenden en andere belanghebbenden onvoldoende betrokken bij de besluitvormingsprocedure, worden hun vragen niet beantwoord en worden er geen duidelijke afspraken gemaakt. Eisers stellen dat de gemeente omwonenden onvolledig informeert en hun bezwaren niet serieus neemt en dat het COA vaak niet aanwezig is bij bijeenkomsten. Verder voeren eisers aan dat het rapport van [bedrijf] van april 2024 en de daarin neergelegde risicoanalyse ten onrechte niet zijn opgesteld voorafgaand aan het besluitvormingsproces. Bovendien heeft dit rapport volgens eisers ten onrechte niet samen met het ontwerpbesluit ter inzage gelegen en heeft het college nagelaten om dit rapport aan hen toe te zenden om hen gelegenheid te geven daarop te reageren. 11. De rechtbank is op basis van de aangevoerde beroepsgrond van oordeel dat het bestreden besluit zorgvuldig is voorbereid. Zij zal dit hierna uitleggen. 11.1. De rechtbank stelt voorop dat er in dit geval geen verplichting bestond tot participatie of het verkrijgen van voldoende draagvlak. De regelgeving voor het verlenen van een omgevingsvergunning in afwijking van een bestemmingsplan bevat die verplichting niet. Verder wijst de rechtbank erop dat de omstandigheid dat er geen maatschappelijk draagvlak bestaat voor een AZC op de projectlocatie, niet betekent dat het bestreden besluit niet zorgvuldig is voorbereid, noch dat de verleende omgevingsvergunning in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. 11.2. Verder stelt de rechtbank vast dat het bestreden besluit is voorbereid met toepassing van de uitgebreide voorbereidingsprocedure. Eisers en anderen hebben in dat kader de gelegenheid gekregen om hun zienswijzen tegen het voorgenomen project aan het college kenbaar te maken. Eisers hebben ook gebruik gemaakt van deze gelegenheid. Het college heeft toegelicht dat de zienswijzennota en alle ingekomen zienswijzen voor de raad ter inzage hebben gelegen, zodat ook de raad daar kennis van heeft kunnen nemen voordat hij de vvgb heeft afgegeven. 11.3. De rechtbank is van oordeel dat het college aannemelijk heeft gemaakt dat voldoende inspanningen zijn verricht om eisers en andere omwonenden te informeren over de voorgenomen ontwikkeling en hen in de gelegenheid te stellen om hun standpunten daarover naar voren te brengen. Het college heeft aannemelijk gemaakt dat eisers en andere omwonenden op meerdere momenten informatie hebben ontvangen over de voorgenomen opvang van vreemdelingen op de projectlocatie, dat daar op meerdere momenten met hen over is gesproken en dat zij op verschillende momenten hun mening kenbaar hebben kunnen maken, ook aan (de leden van) de raad. 11.4. De rechtbank is verder van oordeel dat de omwonenden voldoende gelegenheid hebben gehad om te reageren op het rapport van [bedrijf] . Dit rapport kon niet met het ontwerpbesluit ter inzage worden gelegd, omdat het pas na afloop van de zienswijzentermijn is voltooid. Naar het oordeel van de rechtbank is geen sprake van een bijzondere situatie waarin het college dit rapport aan eisers en andere belanghebbenden had moeten toesturen en hen in de gelegenheid had moeten stellen hierop te reageren. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat het college heeft aangevoerd dat de omwonenden nauw betrokken waren bij het onderzoek van [bedrijf] en dat de resultaten daarvan steeds tussentijds met hen zijn gecommuniceerd. Eisers hebben dit niet betwist. 11.5. Hieruit volgt dat deze beroepsgrond niet slaagt. Is voldoende rekening gehouden met de belangen van eisers? 12.

Eisers stellen zich op het standpunt dat geen sprake is geweest van een zorgvuldige belangenafweging en dat onvoldoende rekening is gehouden met hun belangen. Volgens eisers staan de gevolgen van het bestreden besluit niet in verhouding tot het beoogde doel. Zij voeren aan dat de vestiging van het AZC bij omwonenden leidt tot negatieve gevolgen voor de sociale veiligheid en gezondheid en stress en angst veroorzaakt. Zij wijzen erop dat er op en rondom meerdere andere AZC’s en crisisnoodopvanglocaties overlast wordt veroorzaakt en ervaren. Zij verwijzen in dit kader naar het rapport van [bedrijf] , waarin is geconcludeerd dat er aanzienlijke risico’s zijn die dermate aannemelijk, concreet en urgent zijn dat direct of in ieder geval voordat het AZC wordt geopend beheermaatregelen moeten worden getroffen. Het gaat daarbij onder meer om risico’s van diefstal, inbraken, drugs- en alcoholgebruik in de openbare ruimte en straatintimidatie. Eisers zijn van mening dat de voorschriften die aan de vergunning zijn verbonden en de maatregelen die het COA moet treffen onvoldoende zijn om de sociale veiligheid in de omgeving van het AZC te waarborgen. Zij hebben er weinig vertrouwen in dat de sociale veiligheid in goede handen is bij het COA, gelet op het onbetrouwbare en onverschillige optreden van het COA tot nu toe en de situaties rond andere AZC’s. Zij noemen een aantal voorschriften die volgens hen ook aan de vergunning verbonden hadden moeten worden. Verder vragen zij zich af of het college kan optreden als de opgestelde huisregels niet worden nageleefd. Zij wijzen erop dat het college tot nu toe geen aanvullende voorschriften aan de vergunning heeft verbonden en dat de naleving van het veiligheidsplan ook niet door middel van een vergunningvoorschrift is geborgd. Ook voeren eisers aan dat het bestreden besluit grote financiële gevolgen heeft voor omwonenden en verhuurders van recreatiewoningen. Zij voelen zich vanwege hun veiligheid genoodzaakt om kosten te maken voor het plaatsen van hekken en camera’s. Daarnaast worden de verhuurkansen van recreatiewoningen negatief beïnvloed en dalen de woningen in waarde. 13. De rechtbank is van oordeel dat het college de belangen die zijn gemoeid met het realiseren van een AZC op de projectlocatie in redelijkheid zwaarder heeft kunnen wegen dan de door eisers aangevoerde belangen. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de realisatie van het AZC niet leidt tot een onaanvaardbare aantasting van het woon-, leef- en bedrijfsklimaat van eisers. De rechtbank zal dit hierna uitleggen. 13.1. De rechtbank stelt voorop dat het college bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte heeft en dat het college daarbij de betrokken belangen moet afwegen. De bestuursrechter oordeelt niet zelf of verlening van de omgevingsvergunning in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met de verlening van de omgevingsvergunning te dienen doelen. 13.2. De rechtbank begrijpt uit wat eisers hebben aangevoerd dat zij de komst van het AZC als ingrijpend ervaren. Hun directe leefomgeving verandert door de komst van een relatief grote groep mensen uit andere delen van de wereld, met een andere culturele achtergrond. De rechtbank kan zich voorstellen dat de komst van een AZC kan leiden tot een gevoel van sociale onveiligheid, met name voor degenen die in de directe nabijheid van de projectlocatie wonen. Daargelaten of dit gevoel al dan niet geobjectiveerd is, heeft het college er in het kader van de uit te voeren belangenafweging terecht rekening mee gehouden. Dat het college dit gevoel heeft betrokken bij de beoordeling van de aanvraag, betekent echter niet dat dit gevoel in het kader van een goede ruimtelijke ordening doorslaggevend moet zijn en moet leiden tot het afwijzen van de aanvraag. 13.3. Aan de omgevingsvergunning zijn voorschriften verbonden (mede) om de sociale veiligheid op en rond het AZC te waarborgen. Deze voorschriften staan in bijlage 1A van de vergunning. Het gaat daarbij om de voorschriften dat: op het AZC 24/7 beveiliging en hulpverleners aanwezig zijn; het omwonendenoverleg wordt voortgezet door het COA en dat op gezette tijden overleg wordt gevoerd over de aangelegenheden die betrekking hebben op het gebruik van het AZC; het COA een bedrijfsnoodplan op het AZC aanwezig moet hebben; het COA een meldsysteem (telefoon, e-mail of WhatsApp) moet openen waar omwonenden en andere belanghebbenden overlast kunnen melden. 13.4. De gemeente en het COA hebben in december 2023 een bestuursovereenkomst gesloten (hierna: de bestuursovereenkomst). Hierin zijn onder meer afspraken vastgelegd over het aantal en de categorieën op te vangen vreemdelingen. Daarnaast hebben de gemeente en het COA een Overeenkomst Aanvullende Werkafspraken (hierna: de werkafspraken) gesloten. Deze werkafspraken zijn als bijlage bij de bestuursovereenkomst gevoegd en houden onder meer het volgende in. Het COA spant zich in om de overlast van de opvanglocatie en haar bewoners voor de omgeving zoveel mogelijk te beperken. Bij het omwonendenoverleg zijn onder meer afvaardigingen aanwezig van het COA, de omwonenden, de gemeente en de politie. Met de deelnemers wordt, naar gelang de behoefte, de frequentie van het overleg bepaald. De veiligheid en incidenten vormen in combinatie met het dynamisch beheerplan een vast agendapunt van dit overleg. De vereiste fysieke aanpassingen en overige maatregelen in de omgeving van de opvanglocatie worden inzichtelijk aan de hand van de risicoanalyse. Het omwonendenoverleg bespreekt de voorgestelde aanpassingen en maatregelen en geeft daarover een richtinggevend advies aan het college. Het college en het COA bepalen, met in achtneming van dit advies, welke maatregelen worden gerealiseerd. In het omwonendenoverleg worden, aan de hand van een dynamisch beheerplan, de getroffen en te treffen veiligheidsmaatregelen beoordeeld. Dit overleg geeft waar nodig advies over het op- of afschalen van de maatregelen. Een gemeentelijke buitengewoon opsporingsambtenaar (hierna: BOA) maakt wekelijks een ronde in de omgeving van het AZC. Deze BOA is daarmee aanspreekbaar voor de buurt. Aan de hand van de uitkomsten van de risicoanalyse wordt de extra inzet van de politie bepaald. Het COA zorgt vóór aanvang van de opvang voor huisregels waaraan de bewoners zich moeten houden. De gemeente krijgt, in overleg met het omwonendenoverleg, inspraak in de omgevingsspecifieke huisregels en toekomstige wijzigingen in de huisregels worden gedeeld met het omwonendenoverleg. 13.5. Het college heeft toegelicht dat in het rapport van [bedrijf] een aantal maatregelen is aangeduid als “niveau 1-maatregelen”. Een deel van die maatregelen is door middel van voorschriften opgenomen in de omgevingsvergunning. De andere “niveau 1-maatregelen” kunnen later ook als voorschrift aan de vergunning worden verbonden, als daaraan behoefte bestaat. Het gaat daarbij om de maatregelen die zijn genoemd in paragraaf 4.1 van het rapport. Deze maatregelen zijn voor advies voorgelegd aan het omwonendenoverleg en het college heeft op 22 oktober 2024 ingestemd met het advies van dit overleg. Het college stelt dat er op dit moment door omwonenden (nog) geen behoefte aan aanvullende maatregelen is aangegeven. 13.6. Verder heeft het college toegelicht dat de burgemeester inmiddels op 13 maart 2025 een veiligheidsplan heeft vastgesteld.

Eisers stellen zich op het standpunt dat geen sprake is geweest van een zorgvuldige belangenafweging en dat onvoldoende rekening is gehouden met hun belangen. Volgens eisers staan de gevolgen van het bestreden besluit niet in verhouding tot het beoogde doel. Zij voeren aan dat de vestiging van het AZC bij omwonenden leidt tot negatieve gevolgen voor de sociale veiligheid en gezondheid en stress en angst veroorzaakt. Zij wijzen erop dat er op en rondom meerdere andere AZC’s en crisisnoodopvanglocaties overlast wordt veroorzaakt en ervaren. Zij verwijzen in dit kader naar het rapport van [bedrijf] , waarin is geconcludeerd dat er aanzienlijke risico’s zijn die dermate aannemelijk, concreet en urgent zijn dat direct of in ieder geval voordat het AZC wordt geopend beheermaatregelen moeten worden getroffen. Het gaat daarbij onder meer om risico’s van diefstal, inbraken, drugs- en alcoholgebruik in de openbare ruimte en straatintimidatie. Eisers zijn van mening dat de voorschriften die aan de vergunning zijn verbonden en de maatregelen die het COA moet treffen onvoldoende zijn om de sociale veiligheid in de omgeving van het AZC te waarborgen. Zij hebben er weinig vertrouwen in dat de sociale veiligheid in goede handen is bij het COA, gelet op het onbetrouwbare en onverschillige optreden van het COA tot nu toe en de situaties rond andere AZC’s. Zij noemen een aantal voorschriften die volgens hen ook aan de vergunning verbonden hadden moeten worden. Verder vragen zij zich af of het college kan optreden als de opgestelde huisregels niet worden nageleefd. Zij wijzen erop dat het college tot nu toe geen aanvullende voorschriften aan de vergunning heeft verbonden en dat de naleving van het veiligheidsplan ook niet door middel van een vergunningvoorschrift is geborgd. Ook voeren eisers aan dat het bestreden besluit grote financiële gevolgen heeft voor omwonenden en verhuurders van recreatiewoningen. Zij voelen zich vanwege hun veiligheid genoodzaakt om kosten te maken voor het plaatsen van hekken en camera’s. Daarnaast worden de verhuurkansen van recreatiewoningen negatief beïnvloed en dalen de woningen in waarde. 13. De rechtbank is van oordeel dat het college de belangen die zijn gemoeid met het realiseren van een AZC op de projectlocatie in redelijkheid zwaarder heeft kunnen wegen dan de door eisers aangevoerde belangen. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de realisatie van het AZC niet leidt tot een onaanvaardbare aantasting van het woon-, leef- en bedrijfsklimaat van eisers. De rechtbank zal dit hierna uitleggen. 13.1. De rechtbank stelt voorop dat het college bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte heeft en dat het college daarbij de betrokken belangen moet afwegen. De bestuursrechter oordeelt niet zelf of verlening van de omgevingsvergunning in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met de verlening van de omgevingsvergunning te dienen doelen. 13.2. De rechtbank begrijpt uit wat eisers hebben aangevoerd dat zij de komst van het AZC als ingrijpend ervaren. Hun directe leefomgeving verandert door de komst van een relatief grote groep mensen uit andere delen van de wereld, met een andere culturele achtergrond. De rechtbank kan zich voorstellen dat de komst van een AZC kan leiden tot een gevoel van sociale onveiligheid, met name voor degenen die in de directe nabijheid van de projectlocatie wonen. Daargelaten of dit gevoel al dan niet geobjectiveerd is, heeft het college er in het kader van de uit te voeren belangenafweging terecht rekening mee gehouden. Dat het college dit gevoel heeft betrokken bij de beoordeling van de aanvraag, betekent echter niet dat dit gevoel in het kader van een goede ruimtelijke ordening doorslaggevend moet zijn en moet leiden tot het afwijzen van de aanvraag. 13.3. Aan de omgevingsvergunning zijn voorschriften verbonden (mede) om de sociale veiligheid op en rond het AZC te waarborgen. Deze voorschriften staan in bijlage 1A van de vergunning. Het gaat daarbij om de voorschriften dat: op het AZC 24/7 beveiliging en hulpverleners aanwezig zijn; het omwonendenoverleg wordt voortgezet door het COA en dat op gezette tijden overleg wordt gevoerd over de aangelegenheden die betrekking hebben op het gebruik van het AZC; het COA een bedrijfsnoodplan op het AZC aanwezig moet hebben; het COA een meldsysteem (telefoon, e-mail of WhatsApp) moet openen waar omwonenden en andere belanghebbenden overlast kunnen melden. 13.4. De gemeente en het COA hebben in december 2023 een bestuursovereenkomst gesloten (hierna: de bestuursovereenkomst). Hierin zijn onder meer afspraken vastgelegd over het aantal en de categorieën op te vangen vreemdelingen. Daarnaast hebben de gemeente en het COA een Overeenkomst Aanvullende Werkafspraken (hierna: de werkafspraken) gesloten. Deze werkafspraken zijn als bijlage bij de bestuursovereenkomst gevoegd en houden onder meer het volgende in. Het COA spant zich in om de overlast van de opvanglocatie en haar bewoners voor de omgeving zoveel mogelijk te beperken. Bij het omwonendenoverleg zijn onder meer afvaardigingen aanwezig van het COA, de omwonenden, de gemeente en de politie. Met de deelnemers wordt, naar gelang de behoefte, de frequentie van het overleg bepaald. De veiligheid en incidenten vormen in combinatie met het dynamisch beheerplan een vast agendapunt van dit overleg. De vereiste fysieke aanpassingen en overige maatregelen in de omgeving van de opvanglocatie worden inzichtelijk aan de hand van de risicoanalyse. Het omwonendenoverleg bespreekt de voorgestelde aanpassingen en maatregelen en geeft daarover een richtinggevend advies aan het college. Het college en het COA bepalen, met in achtneming van dit advies, welke maatregelen worden gerealiseerd. In het omwonendenoverleg worden, aan de hand van een dynamisch beheerplan, de getroffen en te treffen veiligheidsmaatregelen beoordeeld. Dit overleg geeft waar nodig advies over het op- of afschalen van de maatregelen. Een gemeentelijke buitengewoon opsporingsambtenaar (hierna: BOA) maakt wekelijks een ronde in de omgeving van het AZC. Deze BOA is daarmee aanspreekbaar voor de buurt. Aan de hand van de uitkomsten van de risicoanalyse wordt de extra inzet van de politie bepaald. Het COA zorgt vóór aanvang van de opvang voor huisregels waaraan de bewoners zich moeten houden. De gemeente krijgt, in overleg met het omwonendenoverleg, inspraak in de omgevingsspecifieke huisregels en toekomstige wijzigingen in de huisregels worden gedeeld met het omwonendenoverleg. 13.5. Het college heeft toegelicht dat in het rapport van [bedrijf] een aantal maatregelen is aangeduid als “niveau 1-maatregelen”. Een deel van die maatregelen is door middel van voorschriften opgenomen in de omgevingsvergunning. De andere “niveau 1-maatregelen” kunnen later ook als voorschrift aan de vergunning worden verbonden, als daaraan behoefte bestaat. Het gaat daarbij om de maatregelen die zijn genoemd in paragraaf 4.1 van het rapport. Deze maatregelen zijn voor advies voorgelegd aan het omwonendenoverleg en het college heeft op 22 oktober 2024 ingestemd met het advies van dit overleg. Het college stelt dat er op dit moment door omwonenden (nog) geen behoefte aan aanvullende maatregelen is aangegeven. 13.6. Verder heeft het college toegelicht dat de burgemeester inmiddels op 13 maart 2025 een veiligheidsplan heeft vastgesteld.

Het doel is het vastleggen van maatregelen en afspraken over de veiligheid op en rond het AZC en inbedding hiervan in de hulporganisatie. Het plan beschrijft preventieve maatregelen, hoe te handelen bij calamiteiten in en rond het AZC en de communicatie daarover. Het is een dynamisch plan dat bij voortschrijdend inzicht of nieuwe landelijke ontwikkelingen kan worden aangevuld. De burgemeester is bevoegd gezag en eindverantwoordelijk voor de openbare orde en veiligheid en kan bij (dreigende) verstoring van de openbare veiligheid op het AZC aanvullende maatregelen treffen. Dit plan is niet door middel van een voorschrift aan de omgevingsvergunning verbonden, omdat het een coördinatie- en uitvoeringsinstrument is in het kader van openbare orde en veiligheid en de burgemeester de vrijheid heeft om naargelang de situatie erom vraagt van dat plan af te wijken. Daarnaast vindt het college het in strijd met de rechtszekerheid om een dynamisch plan aan een omgevingsvergunning te verbinden. Wel zijn de belangrijkste maatregelen uit het plan als voorschrift aan de vergunning verbonden, zoals de eis dat 24/7 beveiliging aanwezig moet zijn en dat een bedrijfsnoodhulpplan moet worden opgesteld. 13.7. Naar het oordeel van de rechtbank volgt uit het voorgaande dat het college het belang van de sociale veiligheid heeft betrokken in zijn besluitvorming. Het college heeft rekening gehouden met de mogelijke negatieve gevolgen van een tijdelijke opvanglocatie en met de onder eisers en (andere) omwonenden levende gevoelens van angst, onveiligheid en onzekerheid. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat door middel van de aan de omgevingsvergunning verbonden voorschriften, de bestuurlijke overeenkomst, de werkafspraken en het veiligheidsplan voldoende wordt gewaarborgd dat het vergunde project niet zal leiden tot een onaanvaardbaar woon-, leef- en bedrijfsklimaat. De rechtbank wijst erop dat, als de omgevingsvergunning en de daaraan verbonden voorschriften niet worden nageleefd, het college de vergunning (geheel of gedeeltelijk) kan intrekken. Ook kunnen eisers het college in dat geval verzoeken om handhavend op te treden. De rechtbank ziet geen aanleiding voor het oordeel dat het college meer of andere voorschriften aan de vergunning had moeten verbinden. Een deel van de door eisers voorgestelde voorschriften heeft geen betrekking op het terrein van het AZC maar op het gebied rondom het AZC. Dergelijke voorschriften kunnen niet aan de omgevingsvergunning worden verbonden, omdat het COA geen zeggenschap heeft buiten het terrein van het AZC. De overige door eisers voorgestelde extra voorschriften zijn naar het oordeel van de rechtbank niet nodig in het kader van een goede ruimtelijke ordening. De rechtbank vindt het niet nodig dat in de omgevingsvergunning wordt vastgelegd dat de huisregels en het veiligheidsplan worden nageleefd. Deze documenten zijn in de eerste plaats gericht op de feitelijke gang van zaken op het terrein van het AZC. Voor zover het niet naleven van de huisregels of het veiligheidsplan leidt tot overlast buiten het terrein van het AZC is dat een kwestie van handhaving van de openbare orde. In dat geval kunnen omwonenden zich, net als bij overlast die veroorzaakt wordt door anderen, wenden tot de politie of de burgemeester of, in dit specifieke geval, tot het COA als beheerder van het AZC opdat het COA met de betreffende bewoner in gesprek kan gaan. De rechtbank ziet geen aanleiding om te twijfelen aan de mededeling van het college en het COA dat bewoners die overlast veroorzaken daarop worden aangesproken en dat zij bij onaanvaardbaar gedrag worden overgeplaatst. 13.8. De rechtbank ziet geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de realisatie van het AZC zal leiden tot zoveel financiële schade voor omwonenden of verhuurders van recreatiewoningen dat het college de omgevingsvergunning om die reden had moeten weigeren. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat uit het dossier en de toelichting die het college op de zitting heeft gegeven, blijkt dat een “fonds leefbaarheidsbevorderende maatregelen” is ingesteld op basis waarvan de directe omwonenden van het AZC een financiële bijdrage kunnen ontvangen voor het plaatsen van buitenverlichting en camerasystemen. Verder heeft het college er terecht op gewezen dat, als het verlenen van de omgevingsvergunning voor het AZC leidt tot materiële schade als gevolg van waardedaling van woningen of andere onroerende zaken, een verzoek tot vergoeding van planschade kan worden ingediend. Anders dan eisers stellen, is het niet zo dat een omgevingsvergunning voor een tijdelijke ontwikkeling in geen geval kan leiden tot een vergoeding van planschade. 13.9. Gelet op dit alles ziet de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel dat de nadelige gevolgen van het bestreden besluit onevenredig zijn in vergelijking tot de met de verlening van de omgevingsvergunning te dienen doelen. Het college heeft het algemeen belang van voldoende opvangplaatsen voor vreemdelingen in redelijkheid zwaarder kunnen wegen dan de betrokken belangen van eisers bij behoud van de bestaande situatie. De door eisers aangevoerde omstandigheid dat het kabinet heeft aangekondigd dat de Spreidingswet zal worden ingetrokken, kan niet tot een ander oordeel leiden, aangezien deze wet ten tijde van het nemen van het bestreden besluit nog van kracht was (en ook nu nog van kracht is). 13.10. Hieruit volgt dat deze beroepsgrond niet slaagt. Heeft het college voldoende rekening gehouden met de brandveiligheid? 14. Eisers stellen zich op het standpunt dat het college in het kader van de aanvraag voor de omgevingsvergunning onvoldoende onderzoek heeft gedaan naar de brandveiligheid en dat daar in de besluitvorming onvoldoende rekening mee is gehouden. Zij zijn van mening dat de brandweer zich in het advies van 23 november 2023 ten onrechte heeft beperkt tot een beoordeling van de brandveiligheid op de projectlocatie. Volgens hen had ook moeten worden gekeken naar de brandveiligheid van het omliggende bosgebied. Zij voeren aan dat de locatie deel uitmaakt van een brandgevaarlijk gebied waar een groot deel van het jaar een algemeen rookverbod geldt. Zij wijzen erop dat in de toelichting op het ter plaatse geldende bestemmingsplan “Buitengebied Holten, Brandgangen De Borkeld” (hierna: het bestemmingsplan brandgangen) staat dat de aanleg van brandgangen een essentiële voorwaarde is voor de veiligheid en zelfredzaamheid van de in het gebied aanwezige personen en dat dit wordt bevestigd door een advies van de brandweer van januari 2017 en een uitspraak van de Afdeling. Volgens eisers zijn nog steeds niet alle vereiste brandgangen aangelegd en zijn veel van de toegangspaden naar de brandgangen niet breed en hoog genoeg. Eisers stellen zich op het standpunt dat de kans op brand door het AZC wordt vergroot, doordat als gevolg van het vergunde project op de projectlocatie veel meer mensen aanwezig zullen zijn dan voorheen, veel mensen binnen de doelgroep die in het AZC wordt gehuisvest zullen roken en deze doelgroep een ander rookgedrag heeft dan recreanten. Ter onderbouwing van dit standpunt verwijzen zij naar het rapport van het Trimbos Instituut. Verder voeren zij aan dat uit de risicoanalyse van [bedrijf] blijkt dat de komst van het AZC het risico op brand op en rond het AZC verder vergroot. Verder voeren eisers aan dat de bewoners van het AZC zich niet uitsluitend op het terrein van het AZC zullen bevinden, maar ook in het omliggende bosgebied. Het weggooien van een sigaret kan in dit gebied volgens hen enorme gevolgen hebben. Ook voeren eisers aan dat de mogelijkheden voor omwonenden en recreanten om het gebied bij calamiteiten te ontvluchten en de toegankelijkheid van het gebied voor hulpdiensten door de komst van het AZC zal afnemen, omdat veel eigenaren van omliggende percelen uit veiligheidsoogpunt (hoge) hekken gaan plaatsen.

Het doel is het vastleggen van maatregelen en afspraken over de veiligheid op en rond het AZC en inbedding hiervan in de hulporganisatie. Het plan beschrijft preventieve maatregelen, hoe te handelen bij calamiteiten in en rond het AZC en de communicatie daarover. Het is een dynamisch plan dat bij voortschrijdend inzicht of nieuwe landelijke ontwikkelingen kan worden aangevuld. De burgemeester is bevoegd gezag en eindverantwoordelijk voor de openbare orde en veiligheid en kan bij (dreigende) verstoring van de openbare veiligheid op het AZC aanvullende maatregelen treffen. Dit plan is niet door middel van een voorschrift aan de omgevingsvergunning verbonden, omdat het een coördinatie- en uitvoeringsinstrument is in het kader van openbare orde en veiligheid en de burgemeester de vrijheid heeft om naargelang de situatie erom vraagt van dat plan af te wijken. Daarnaast vindt het college het in strijd met de rechtszekerheid om een dynamisch plan aan een omgevingsvergunning te verbinden. Wel zijn de belangrijkste maatregelen uit het plan als voorschrift aan de vergunning verbonden, zoals de eis dat 24/7 beveiliging aanwezig moet zijn en dat een bedrijfsnoodhulpplan moet worden opgesteld. 13.7. Naar het oordeel van de rechtbank volgt uit het voorgaande dat het college het belang van de sociale veiligheid heeft betrokken in zijn besluitvorming. Het college heeft rekening gehouden met de mogelijke negatieve gevolgen van een tijdelijke opvanglocatie en met de onder eisers en (andere) omwonenden levende gevoelens van angst, onveiligheid en onzekerheid. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat door middel van de aan de omgevingsvergunning verbonden voorschriften, de bestuurlijke overeenkomst, de werkafspraken en het veiligheidsplan voldoende wordt gewaarborgd dat het vergunde project niet zal leiden tot een onaanvaardbaar woon-, leef- en bedrijfsklimaat. De rechtbank wijst erop dat, als de omgevingsvergunning en de daaraan verbonden voorschriften niet worden nageleefd, het college de vergunning (geheel of gedeeltelijk) kan intrekken. Ook kunnen eisers het college in dat geval verzoeken om handhavend op te treden. De rechtbank ziet geen aanleiding voor het oordeel dat het college meer of andere voorschriften aan de vergunning had moeten verbinden. Een deel van de door eisers voorgestelde voorschriften heeft geen betrekking op het terrein van het AZC maar op het gebied rondom het AZC. Dergelijke voorschriften kunnen niet aan de omgevingsvergunning worden verbonden, omdat het COA geen zeggenschap heeft buiten het terrein van het AZC. De overige door eisers voorgestelde extra voorschriften zijn naar het oordeel van de rechtbank niet nodig in het kader van een goede ruimtelijke ordening. De rechtbank vindt het niet nodig dat in de omgevingsvergunning wordt vastgelegd dat de huisregels en het veiligheidsplan worden nageleefd. Deze documenten zijn in de eerste plaats gericht op de feitelijke gang van zaken op het terrein van het AZC. Voor zover het niet naleven van de huisregels of het veiligheidsplan leidt tot overlast buiten het terrein van het AZC is dat een kwestie van handhaving van de openbare orde. In dat geval kunnen omwonenden zich, net als bij overlast die veroorzaakt wordt door anderen, wenden tot de politie of de burgemeester of, in dit specifieke geval, tot het COA als beheerder van het AZC opdat het COA met de betreffende bewoner in gesprek kan gaan. De rechtbank ziet geen aanleiding om te twijfelen aan de mededeling van het college en het COA dat bewoners die overlast veroorzaken daarop worden aangesproken en dat zij bij onaanvaardbaar gedrag worden overgeplaatst. 13.8. De rechtbank ziet geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de realisatie van het AZC zal leiden tot zoveel financiële schade voor omwonenden of verhuurders van recreatiewoningen dat het college de omgevingsvergunning om die reden had moeten weigeren. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat uit het dossier en de toelichting die het college op de zitting heeft gegeven, blijkt dat een “fonds leefbaarheidsbevorderende maatregelen” is ingesteld op basis waarvan de directe omwonenden van het AZC een financiële bijdrage kunnen ontvangen voor het plaatsen van buitenverlichting en camerasystemen. Verder heeft het college er terecht op gewezen dat, als het verlenen van de omgevingsvergunning voor het AZC leidt tot materiële schade als gevolg van waardedaling van woningen of andere onroerende zaken, een verzoek tot vergoeding van planschade kan worden ingediend. Anders dan eisers stellen, is het niet zo dat een omgevingsvergunning voor een tijdelijke ontwikkeling in geen geval kan leiden tot een vergoeding van planschade. 13.9. Gelet op dit alles ziet de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel dat de nadelige gevolgen van het bestreden besluit onevenredig zijn in vergelijking tot de met de verlening van de omgevingsvergunning te dienen doelen. Het college heeft het algemeen belang van voldoende opvangplaatsen voor vreemdelingen in redelijkheid zwaarder kunnen wegen dan de betrokken belangen van eisers bij behoud van de bestaande situatie. De door eisers aangevoerde omstandigheid dat het kabinet heeft aangekondigd dat de Spreidingswet zal worden ingetrokken, kan niet tot een ander oordeel leiden, aangezien deze wet ten tijde van het nemen van het bestreden besluit nog van kracht was (en ook nu nog van kracht is). 13.10. Hieruit volgt dat deze beroepsgrond niet slaagt. Heeft het college voldoende rekening gehouden met de brandveiligheid? 14. Eisers stellen zich op het standpunt dat het college in het kader van de aanvraag voor de omgevingsvergunning onvoldoende onderzoek heeft gedaan naar de brandveiligheid en dat daar in de besluitvorming onvoldoende rekening mee is gehouden. Zij zijn van mening dat de brandweer zich in het advies van 23 november 2023 ten onrechte heeft beperkt tot een beoordeling van de brandveiligheid op de projectlocatie. Volgens hen had ook moeten worden gekeken naar de brandveiligheid van het omliggende bosgebied. Zij voeren aan dat de locatie deel uitmaakt van een brandgevaarlijk gebied waar een groot deel van het jaar een algemeen rookverbod geldt. Zij wijzen erop dat in de toelichting op het ter plaatse geldende bestemmingsplan “Buitengebied Holten, Brandgangen De Borkeld” (hierna: het bestemmingsplan brandgangen) staat dat de aanleg van brandgangen een essentiële voorwaarde is voor de veiligheid en zelfredzaamheid van de in het gebied aanwezige personen en dat dit wordt bevestigd door een advies van de brandweer van januari 2017 en een uitspraak van de Afdeling. Volgens eisers zijn nog steeds niet alle vereiste brandgangen aangelegd en zijn veel van de toegangspaden naar de brandgangen niet breed en hoog genoeg. Eisers stellen zich op het standpunt dat de kans op brand door het AZC wordt vergroot, doordat als gevolg van het vergunde project op de projectlocatie veel meer mensen aanwezig zullen zijn dan voorheen, veel mensen binnen de doelgroep die in het AZC wordt gehuisvest zullen roken en deze doelgroep een ander rookgedrag heeft dan recreanten. Ter onderbouwing van dit standpunt verwijzen zij naar het rapport van het Trimbos Instituut. Verder voeren zij aan dat uit de risicoanalyse van [bedrijf] blijkt dat de komst van het AZC het risico op brand op en rond het AZC verder vergroot. Verder voeren eisers aan dat de bewoners van het AZC zich niet uitsluitend op het terrein van het AZC zullen bevinden, maar ook in het omliggende bosgebied. Het weggooien van een sigaret kan in dit gebied volgens hen enorme gevolgen hebben. Ook voeren eisers aan dat de mogelijkheden voor omwonenden en recreanten om het gebied bij calamiteiten te ontvluchten en de toegankelijkheid van het gebied voor hulpdiensten door de komst van het AZC zal afnemen, omdat veel eigenaren van omliggende percelen uit veiligheidsoogpunt (hoge) hekken gaan plaatsen.

Eisers zijn van mening dat de brandveiligheid in en rondom het AZC door de maatregelen die het college en het COA hebben getroffen niet voldoende wordt gewaarborgd. Verder voeren zij aan dat uit de door hen overgelegde beelden blijkt dat veel bewoners van het AZC in en rond het AZC roken en peuken in de berm gooien. 15. De rechtbank begrijpt de zorgen van eisers over de brandveiligheid in hun leefomgeving. De rechtbank ziet echter geen aanleiding voor het oordeel dat het college bij de beoordeling van de aangevraagde omgevingsvergunning onvoldoende rekening heeft gehouden met de brandveiligheid. Zij zal dit hierna uitleggen. 15.1. Het staat vast dat de projectlocatie ligt in een gebied met een brandrisico. Om die reden geldt in de omgeving van het AZC een rookverbod en zijn regels gesteld over de in de omgeving van het AZC aan te leggen brandgangen. Dit was ook al zo vóór de realisatie van het AZC. De rechtbank ziet in wat eisers hebben aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat het brandrisico door de realisatie van het AZC zoveel is toegenomen dat dit risico daardoor onaanvaardbaar is geworden en het college de omgevingsvergunning daarom had moeten weigeren. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat op de projectlocatie voorheen (in overeenstemming met het bestemmingsplan) een vakantiepark was gevestigd en dat aannemelijk is dat de daar verblijvende recreanten ook op en rond de locatie rookten. Eisers hebben niet aannemelijk gemaakt dat het rookgedrag van de bewoners van het AZC zozeer afwijkt van het rookgedrag van recreanten dat het brandrisico daardoor significant is toegenomen. De rapporten van Trimbos en [bedrijf] en de overgelegde beelden geven daarvoor onvoldoende aanleiding. Naar het oordeel van de rechtbank volgt hieruit ook dat wat eisers hebben aangevoerd over (het voldoen aan) de verplichting tot het aanleggen van brandgangen niet van belang is voor de beoordeling van dit beroep. Deze verplichting staat los van de verleende omgevingsvergunning. Dit geldt te meer omdat de projectlocatie buiten het gebied ligt waar de brandgangen gerealiseerd moeten worden. Daarom slaagt deze beroepsgrond niet. 15.2. De rechtbank stelt overigens vast dat uit de door het college en het COA gegeven toelichting blijkt dat zij wel oog hebben voor de brandveiligheid. De brandveiligheid en de gevaren van roken worden uitgebreid met de bewoners van het AZC besproken in het kennismakingsgesprek, algemene voorlichtingen en (andere) individuele gesprekken. Ook is er een speciale voorlichting over brandveiligheid ontwikkeld en wordt in het welkomstboekje gewaarschuwd voor het risico op bosbranden. Ook is in dat boekje zowel in woorden als pictogrammen uitgelegd dat het ten strengste verboden is om (kamp)vuren te maken of te roken. Het rookbeleid is dat uitsluitend mag worden gerookt op het eigen terras bij de huisjes. Bewoners krijgen ook online en door middel van borden informatie over roken en brandgevaar. Verder heeft het COA de bewoners van het AZC erop aangesproken nadat eind april 2025 door eisers was aangegeven dat er veel sigarettenpeuken in de berm langs de Pannenweg ter hoogte van het AZC lagen. Is de projectlocatie geschikt voor een AZC? 16. Eisers stellen zich op het standpunt dat de projectlocatie niet geschikt is voor een AZC. Volgens eisers lijkt de keuze voor deze locatie enkel te zijn gebaseerd op beschikbaarheid en niet op de geschiktheid van het gebied en de geschiktheid van het terrein voor onmiddellijke bewoning. Daarbij wijzen zij erop dat er grootschalige aanpassingen nodig zijn, zoals het aanleggen van wegen en nieuwe infrastructuur en het strippen en renoveren van huisjes. Ook wijzen zij opnieuw op de grote risico’s voor de sociale veiligheid en de brandveiligheid die zijn gerelateerd aan de locatiekeuze. Verder voeren zij aan dat (nagenoeg) alle voorzieningen zich bevinden in Rijssen, waardoor de bewoners zijn aangewezen op het openbaar vervoer om deze voorzieningen te bereiken, terwijl er elders in het land problemen met asielzoekers in het openbaar vervoer zijn. 17. De rechtbank is van oordeel dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de projectlocatie geschikt is voor een AZC. Zij legt dit hierna uit. 17.1. Het college moet beslissen aan de hand van de aanvraag zoals die is ingediend. Het bestaan van alternatieven kan alleen dwingen tot het weigeren van planologische medewerking, als op voorhand duidelijk is dat door gebruikmaking van deze alternatieven een gelijkwaardig resultaat kan worden bereikt met aanmerkelijk minder bezwaren. Het is aan eisers om aannemelijk te maken dat dergelijke alternatieven bestaan. Het college hoeft hier niet uit zichzelf onderzoek naar te doen. De rechtbank is van oordeel dat eisers niet aannemelijk hebben gemaakt dat dergelijke alternatieven bestaan. Eisers hebben geen concrete andere locaties aangedragen. 17.2. De rechtbank ziet in wat eisers hebben aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat het vestigen van een AZC op deze locatie in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. De rechtbank verwijst naar wat zij hiervoor heeft overwogen over de sociale veiligheid en de brandveiligheid. Daarnaast is het volgende van belang. 17.3. Het college heeft toegelicht dat de gemeente het vakantiepark heeft gekocht, omdat het één van de weinige locaties is die beschikbaar was en vrij snel kon worden gebruikt als opvanglocatie. Het college heeft diverse locaties overwogen en daarover gesprekken gevoerd. Een aantal locaties was echter niet geschikt of niet op korte termijn beschikbaar. De eigenaren van een aantal andere locaties wilden niet meewerken aan verkoop of verhuur. Volgens het college voldoet het vakantiepark aan de gestelde randvoorwaarden en de wens van het college om een volwaardige opvang met alle voorzieningen te realiseren. Het college stelt dat de aanwezige recreatiewoningen al zijn ingericht op het verblijf van personen en de algemene ruimten op het park mogelijkheden bieden voor de realisatie van voorzieningen, begeleiding en ondersteuning. Verder voert het college aan dat de locatie niet ver van alle voorzieningen ligt, nu de kern van Holten op 1,5 kilometer afstand ligt en ook Rijssen met openbaar vervoer en per fiets goed bereikbaar is. 17.4. De rechtbank vindt het, mede gelet op deze toelichting, aannemelijk dat de aanpassingen die op de projectlocatie moeten worden gedaan om deze geschikt te maken voor een AZC juist relatief beperkt zijn ten opzichte van andere locaties. Verder is de rechtbank van oordeel dat het college voldoende heeft toegelicht dat het AZC niet te ver van alle voorzieningen ligt. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat in Holten meerdere supermarkten, drogisterijen en andere winkels zijn gevestigd. De rechtbank volgt eisers dan ook niet in hun stelling dat de bewoners van het AZC zijn aangewezen op het openbaar vervoer om de belangrijkste voorzieningen te bereiken. Daarnaast geldt dat het college in de problemen met vreemdelingen in het openbaar vervoer die zich elders in het land hebben voorgedaan geen aanleiding heeft hoeven zien om aan te nemen dat zich in dit geval dermate zwaarwegende problemen in het openbaar vervoer zullen gaan voordoen dat de aanvraag om die reden had moeten worden afgewezen. Naar het oordeel van de rechtbank geven de noodzakelijke aanpassingen en de afstand tussen het AZC en de dichtstbijzijnde voorzieningen dan ook geen aanleiding om te oordelen dat de projectlocatie ongeschikt is voor een AZC. 17.5. Hieruit volgt dat deze beroepsgrond niet slaagt. Is voor de ontwikkeling een natuurvergunning nodig? 18.

Eisers zijn van mening dat de brandveiligheid in en rondom het AZC door de maatregelen die het college en het COA hebben getroffen niet voldoende wordt gewaarborgd. Verder voeren zij aan dat uit de door hen overgelegde beelden blijkt dat veel bewoners van het AZC in en rond het AZC roken en peuken in de berm gooien. 15. De rechtbank begrijpt de zorgen van eisers over de brandveiligheid in hun leefomgeving. De rechtbank ziet echter geen aanleiding voor het oordeel dat het college bij de beoordeling van de aangevraagde omgevingsvergunning onvoldoende rekening heeft gehouden met de brandveiligheid. Zij zal dit hierna uitleggen. 15.1. Het staat vast dat de projectlocatie ligt in een gebied met een brandrisico. Om die reden geldt in de omgeving van het AZC een rookverbod en zijn regels gesteld over de in de omgeving van het AZC aan te leggen brandgangen. Dit was ook al zo vóór de realisatie van het AZC. De rechtbank ziet in wat eisers hebben aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat het brandrisico door de realisatie van het AZC zoveel is toegenomen dat dit risico daardoor onaanvaardbaar is geworden en het college de omgevingsvergunning daarom had moeten weigeren. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat op de projectlocatie voorheen (in overeenstemming met het bestemmingsplan) een vakantiepark was gevestigd en dat aannemelijk is dat de daar verblijvende recreanten ook op en rond de locatie rookten. Eisers hebben niet aannemelijk gemaakt dat het rookgedrag van de bewoners van het AZC zozeer afwijkt van het rookgedrag van recreanten dat het brandrisico daardoor significant is toegenomen. De rapporten van Trimbos en [bedrijf] en de overgelegde beelden geven daarvoor onvoldoende aanleiding. Naar het oordeel van de rechtbank volgt hieruit ook dat wat eisers hebben aangevoerd over (het voldoen aan) de verplichting tot het aanleggen van brandgangen niet van belang is voor de beoordeling van dit beroep. Deze verplichting staat los van de verleende omgevingsvergunning. Dit geldt te meer omdat de projectlocatie buiten het gebied ligt waar de brandgangen gerealiseerd moeten worden. Daarom slaagt deze beroepsgrond niet. 15.2. De rechtbank stelt overigens vast dat uit de door het college en het COA gegeven toelichting blijkt dat zij wel oog hebben voor de brandveiligheid. De brandveiligheid en de gevaren van roken worden uitgebreid met de bewoners van het AZC besproken in het kennismakingsgesprek, algemene voorlichtingen en (andere) individuele gesprekken. Ook is er een speciale voorlichting over brandveiligheid ontwikkeld en wordt in het welkomstboekje gewaarschuwd voor het risico op bosbranden. Ook is in dat boekje zowel in woorden als pictogrammen uitgelegd dat het ten strengste verboden is om (kamp)vuren te maken of te roken. Het rookbeleid is dat uitsluitend mag worden gerookt op het eigen terras bij de huisjes. Bewoners krijgen ook online en door middel van borden informatie over roken en brandgevaar. Verder heeft het COA de bewoners van het AZC erop aangesproken nadat eind april 2025 door eisers was aangegeven dat er veel sigarettenpeuken in de berm langs de Pannenweg ter hoogte van het AZC lagen. Is de projectlocatie geschikt voor een AZC? 16. Eisers stellen zich op het standpunt dat de projectlocatie niet geschikt is voor een AZC. Volgens eisers lijkt de keuze voor deze locatie enkel te zijn gebaseerd op beschikbaarheid en niet op de geschiktheid van het gebied en de geschiktheid van het terrein voor onmiddellijke bewoning. Daarbij wijzen zij erop dat er grootschalige aanpassingen nodig zijn, zoals het aanleggen van wegen en nieuwe infrastructuur en het strippen en renoveren van huisjes. Ook wijzen zij opnieuw op de grote risico’s voor de sociale veiligheid en de brandveiligheid die zijn gerelateerd aan de locatiekeuze. Verder voeren zij aan dat (nagenoeg) alle voorzieningen zich bevinden in Rijssen, waardoor de bewoners zijn aangewezen op het openbaar vervoer om deze voorzieningen te bereiken, terwijl er elders in het land problemen met asielzoekers in het openbaar vervoer zijn. 17. De rechtbank is van oordeel dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de projectlocatie geschikt is voor een AZC. Zij legt dit hierna uit. 17.1. Het college moet beslissen aan de hand van de aanvraag zoals die is ingediend. Het bestaan van alternatieven kan alleen dwingen tot het weigeren van planologische medewerking, als op voorhand duidelijk is dat door gebruikmaking van deze alternatieven een gelijkwaardig resultaat kan worden bereikt met aanmerkelijk minder bezwaren. Het is aan eisers om aannemelijk te maken dat dergelijke alternatieven bestaan. Het college hoeft hier niet uit zichzelf onderzoek naar te doen. De rechtbank is van oordeel dat eisers niet aannemelijk hebben gemaakt dat dergelijke alternatieven bestaan. Eisers hebben geen concrete andere locaties aangedragen. 17.2. De rechtbank ziet in wat eisers hebben aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat het vestigen van een AZC op deze locatie in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. De rechtbank verwijst naar wat zij hiervoor heeft overwogen over de sociale veiligheid en de brandveiligheid. Daarnaast is het volgende van belang. 17.3. Het college heeft toegelicht dat de gemeente het vakantiepark heeft gekocht, omdat het één van de weinige locaties is die beschikbaar was en vrij snel kon worden gebruikt als opvanglocatie. Het college heeft diverse locaties overwogen en daarover gesprekken gevoerd. Een aantal locaties was echter niet geschikt of niet op korte termijn beschikbaar. De eigenaren van een aantal andere locaties wilden niet meewerken aan verkoop of verhuur. Volgens het college voldoet het vakantiepark aan de gestelde randvoorwaarden en de wens van het college om een volwaardige opvang met alle voorzieningen te realiseren. Het college stelt dat de aanwezige recreatiewoningen al zijn ingericht op het verblijf van personen en de algemene ruimten op het park mogelijkheden bieden voor de realisatie van voorzieningen, begeleiding en ondersteuning. Verder voert het college aan dat de locatie niet ver van alle voorzieningen ligt, nu de kern van Holten op 1,5 kilometer afstand ligt en ook Rijssen met openbaar vervoer en per fiets goed bereikbaar is. 17.4. De rechtbank vindt het, mede gelet op deze toelichting, aannemelijk dat de aanpassingen die op de projectlocatie moeten worden gedaan om deze geschikt te maken voor een AZC juist relatief beperkt zijn ten opzichte van andere locaties. Verder is de rechtbank van oordeel dat het college voldoende heeft toegelicht dat het AZC niet te ver van alle voorzieningen ligt. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat in Holten meerdere supermarkten, drogisterijen en andere winkels zijn gevestigd. De rechtbank volgt eisers dan ook niet in hun stelling dat de bewoners van het AZC zijn aangewezen op het openbaar vervoer om de belangrijkste voorzieningen te bereiken. Daarnaast geldt dat het college in de problemen met vreemdelingen in het openbaar vervoer die zich elders in het land hebben voorgedaan geen aanleiding heeft hoeven zien om aan te nemen dat zich in dit geval dermate zwaarwegende problemen in het openbaar vervoer zullen gaan voordoen dat de aanvraag om die reden had moeten worden afgewezen. Naar het oordeel van de rechtbank geven de noodzakelijke aanpassingen en de afstand tussen het AZC en de dichtstbijzijnde voorzieningen dan ook geen aanleiding om te oordelen dat de projectlocatie ongeschikt is voor een AZC. 17.5. Hieruit volgt dat deze beroepsgrond niet slaagt. Is voor de ontwikkeling een natuurvergunning nodig? 18.

Eisers stellen zich op het standpunt dat voor het project een Wabo-omgevingsvergunning voor een Natura 2000-activiteit (hierna: een natuurvergunning) nodig is en dat deze ten onrechte niet is aangehaakt bij de aanvraag voor de omgevingsvergunning voor het AZC. Zij voeren aan dat het project leidt tot een toename van stikstofdepositie op het nabijgelegen Natura 2000-gebied Borkeld (hierna: het Natura 2000-gebied), althans dat het college onvoldoende heeft onderbouwd dat dit niet het geval is. Eisers verwijzen in dit kader naar twee uitspraken van de Afdeling van 18 december 2024, waarin de vaste rechtspraak over intern salderen is gewijzigd (hierna: de 18 december-uitspraken). Eisers zijn van mening dat voor het project ook op grond van de vóór deze uitspraken geldende rechtspraak een natuurvergunning nodig was. Volgens hen volgt uit de “Notitie Stikstofdepositie onderzoek” [naam 8] + [naam 9] van 15 mei 2024 (hierna: de stikstofnotitie) dat bij de berekeningen niet alle stikstof-emitterende bronnen en activiteiten in de beoogde situatie zijn meegenomen. Daarnaast zijn bepaalde ingevoerde gegevens volgens hen niet verifieerbaar en niet juist. Volgens eisers is ten onrechte alleen gekeken naar cv-ketels en wegverkeer, zijn de uitgangspunten die daarvoor zijn gebruikt niet controleerbaar en kan worden betwijfeld of deze uitgangspunten reëel en aannemelijk zijn. 19. Het college stelt zich primair op het standpunt dat deze beroepsgrond buiten beschouwing moet worden gelaten wegens strijd met een goede procesorde. Subsidiair stelt het college zich op het standpunt dat eisers geen belang hebben bij een beoordeling van deze beroepsgrond, omdat het COA – conform de 18 december-uitspraken – vóór 1 januari 2030 een natuurvergunning moet aanvragen bij het college van gedeputeerde staten van Overijssel (hierna: GS). Volgens het college kan de beroepsgrond daarom niet meer tot het beoogde doel leiden. Het college verwijst naar een uitspraak van de Afdeling van 12 maart 2025. Meer subsidiair stelt het college zich op het standpunt dat voor het project geen natuurvergunning nodig is en dat dus geen aanhaakverplichting bestond. Volgens het college blijkt uit de Aerius-berekeningen dat de stikstofdepositie niet toeneemt. 20. De rechtbank is van oordeel dat er geen verplichting bestond om een natuurvergunning aan te haken bij de aangevraagde omgevingsvergunning. De rechtbank zal dit hierna toelichten. 20.1. De rechtbank volgt het college niet in het standpunt dat deze beroepsgrond buiten beschouwing moet worden gelaten, omdat deze zonder goede reden pas kort voor de zitting is ingediend. Daartoe overweegt de rechtbank dat deze beroepsgrond meer dan tien dagen voor de zitting is ingediend. Daarnaast is van belang dat eisers deze beroepsgrond weliswaar eerder hadden kunnen indienen, maar dat er geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat het college en het COA door het late moment van indiening niet meer goed op deze grond hebben kunnen reageren. De rechtbank ziet niet in waarom het college niet in staat zou zijn om inzage in de gegevens te organiseren. Ook ziet de rechtbank niet in waarom het college niet in staat zou zijn om zonder het raadplegen van een deskundige op deze beroepsgrond te reageren. Gelet op dit alles, is het indienen van deze beroepsgrond op 31 juli 2025 niet in strijd met een goede procesorde. 20.2. De rechtbank volgt het college ook niet in het standpunt dat eisers geen procesbelang meer hebben bij een beoordeling van deze beroepsgrond. Ter zitting is gebleken dat het COA voor het project (nog) geen natuurvergunning heeft aangevraagd bij GS. Zolang niet zo’n afzonderlijke vergunning is aangevraagd, houden eisers belang bij een beoordeling van deze beroepsgrond. De door het college genoemde uitspraak van de Afdeling van 12 maart 2025 geeft geen aanleiding voor een ander oordeel. Daarom zal de rechtbank deze beroepsgrond hierna beoordelen. 20.3. De aanvraag en de omgevingsvergunning hebben betrekking op de activiteiten die zijn genoemd in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo. Als voor het project ook een natuurvergunning op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming (hierna: de Wnb) nodig is, had het COA ervoor kunnen kiezen om afzonderlijk een vergunning aan te vragen bij GS, zodat het daarover een apart besluit krijgt. Een andere mogelijkheid was de natuurvergunning te laten aanhaken bij de omgevingsvergunning. Op grond van artikel 2.1, eerste lid, onder i, van de Wabo, in samenhang gelezen met artikel 2.2aa, aanhef en onder a, van het Bor, is het realiseren van een project als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb, aangewezen als omgevingsvergunningplichtige activiteit, voor zover voor dat project geen natuurvergunning is aangevraagd of verleend. Dit betekent dat, als er op het moment van het besluit op de aanvraag om omgevingsvergunning geen natuurvergunning is gevraagd of verleend, de verplichting bestaat om tegelijkertijd met de omgevingsvergunning voor dat project een natuurvergunning aan te vragen die aanhaakt bij de omgevingsvergunning. 20.4. Het COA heeft niet afzonderlijk een natuurvergunning aangevraagd bij GS. Daarom heeft het college in het kader van de aanvraag van de omgevingsvergunning beoordeeld of de natuurvergunning daarbij moest aanhaken. Het college heeft geconcludeerd dat dit niet het geval was, omdat kan worden uitgesloten dat het project leidt tot significante effecten voor de omliggende Natura 2000-gebieden. Volgens het college leidt de ontwikkeling niet tot een toename van stikstofdepositie op deze gebieden. Daarbij heeft het college rekening gehouden met intern salderen en geconcludeerd dat de voorgenomen ontwikkeling niet leidt tot meer stikstofdepositie dan het voormalige vakantiepark. Aan deze beoordeling heeft het college de door eisers genoemde stikstofnotitie ten grondslag gelegd. Daarin zijn met behulp van het programma AERIUS-Calculator gemaakte berekeningen opgenomen om te beoordelen of het project leidt tot een toename van stikstofdepositie op de Natura 2000-gebieden. 20.5. Voor zover eisers hebben bedoeld te betogen dat de omstandigheid dat het college rekening heeft gehouden met intern salderen reeds tot de conclusie moet leiden dat de natuurvergunning had moeten aanhaken, slaagt dit betoog niet. In de door eisers genoemde 18 december-uitspraken heeft de Afdeling de vaste jurisprudentie over intern salderen gewijzigd, in die zin dat intern salderen niet meer mag worden toegepast in een voortoets maar alleen nog in een passende beoordeling in het kader van een natuurvergunning. Ook heeft de Afdeling in deze uitspraken overwogen dat als in beroep wordt betoogd dat de natuurvergunning ten onrechte niet is aangehaakt, moet worden beoordeeld of ten tijde van de aanvraag op grond van de vóór de 18 december-uitspraken geldende rechtspraak over intern salderen een natuurvergunning nodig was. Als de uitkomst van die beoordeling is dat op grond van de voorheen geldende rechtspraak geen natuurvergunning nodig was, dan bestond er ten tijde van de aanvraag voor de omgevingsvergunning geen procedurele verplichting om de natuurvergunning aan te haken bij de aanvraag voor de omgevingsvergunning. Op grond van de vóór 18 december 2024 geldende rechtspraak mocht in een voortoets rekening worden gehouden met intern salderen. 20.6. Eisers hebben aangevoerd dat ook op grond van de vóór 18 december 2024 geldende rechtspraak voor het project een natuurvergunning nodig was. Daartoe hebben zij aangevoerd dat de door het project veroorzaakte stikstofemissie in de stikstofnotitie is onderschat.

Eisers stellen zich op het standpunt dat voor het project een Wabo-omgevingsvergunning voor een Natura 2000-activiteit (hierna: een natuurvergunning) nodig is en dat deze ten onrechte niet is aangehaakt bij de aanvraag voor de omgevingsvergunning voor het AZC. Zij voeren aan dat het project leidt tot een toename van stikstofdepositie op het nabijgelegen Natura 2000-gebied Borkeld (hierna: het Natura 2000-gebied), althans dat het college onvoldoende heeft onderbouwd dat dit niet het geval is. Eisers verwijzen in dit kader naar twee uitspraken van de Afdeling van 18 december 2024, waarin de vaste rechtspraak over intern salderen is gewijzigd (hierna: de 18 december-uitspraken). Eisers zijn van mening dat voor het project ook op grond van de vóór deze uitspraken geldende rechtspraak een natuurvergunning nodig was. Volgens hen volgt uit de “Notitie Stikstofdepositie onderzoek” [naam 8] + [naam 9] van 15 mei 2024 (hierna: de stikstofnotitie) dat bij de berekeningen niet alle stikstof-emitterende bronnen en activiteiten in de beoogde situatie zijn meegenomen. Daarnaast zijn bepaalde ingevoerde gegevens volgens hen niet verifieerbaar en niet juist. Volgens eisers is ten onrechte alleen gekeken naar cv-ketels en wegverkeer, zijn de uitgangspunten die daarvoor zijn gebruikt niet controleerbaar en kan worden betwijfeld of deze uitgangspunten reëel en aannemelijk zijn. 19. Het college stelt zich primair op het standpunt dat deze beroepsgrond buiten beschouwing moet worden gelaten wegens strijd met een goede procesorde. Subsidiair stelt het college zich op het standpunt dat eisers geen belang hebben bij een beoordeling van deze beroepsgrond, omdat het COA – conform de 18 december-uitspraken – vóór 1 januari 2030 een natuurvergunning moet aanvragen bij het college van gedeputeerde staten van Overijssel (hierna: GS). Volgens het college kan de beroepsgrond daarom niet meer tot het beoogde doel leiden. Het college verwijst naar een uitspraak van de Afdeling van 12 maart 2025. Meer subsidiair stelt het college zich op het standpunt dat voor het project geen natuurvergunning nodig is en dat dus geen aanhaakverplichting bestond. Volgens het college blijkt uit de Aerius-berekeningen dat de stikstofdepositie niet toeneemt. 20. De rechtbank is van oordeel dat er geen verplichting bestond om een natuurvergunning aan te haken bij de aangevraagde omgevingsvergunning. De rechtbank zal dit hierna toelichten. 20.1. De rechtbank volgt het college niet in het standpunt dat deze beroepsgrond buiten beschouwing moet worden gelaten, omdat deze zonder goede reden pas kort voor de zitting is ingediend. Daartoe overweegt de rechtbank dat deze beroepsgrond meer dan tien dagen voor de zitting is ingediend. Daarnaast is van belang dat eisers deze beroepsgrond weliswaar eerder hadden kunnen indienen, maar dat er geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat het college en het COA door het late moment van indiening niet meer goed op deze grond hebben kunnen reageren. De rechtbank ziet niet in waarom het college niet in staat zou zijn om inzage in de gegevens te organiseren. Ook ziet de rechtbank niet in waarom het college niet in staat zou zijn om zonder het raadplegen van een deskundige op deze beroepsgrond te reageren. Gelet op dit alles, is het indienen van deze beroepsgrond op 31 juli 2025 niet in strijd met een goede procesorde. 20.2. De rechtbank volgt het college ook niet in het standpunt dat eisers geen procesbelang meer hebben bij een beoordeling van deze beroepsgrond. Ter zitting is gebleken dat het COA voor het project (nog) geen natuurvergunning heeft aangevraagd bij GS. Zolang niet zo’n afzonderlijke vergunning is aangevraagd, houden eisers belang bij een beoordeling van deze beroepsgrond. De door het college genoemde uitspraak van de Afdeling van 12 maart 2025 geeft geen aanleiding voor een ander oordeel. Daarom zal de rechtbank deze beroepsgrond hierna beoordelen. 20.3. De aanvraag en de omgevingsvergunning hebben betrekking op de activiteiten die zijn genoemd in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo. Als voor het project ook een natuurvergunning op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming (hierna: de Wnb) nodig is, had het COA ervoor kunnen kiezen om afzonderlijk een vergunning aan te vragen bij GS, zodat het daarover een apart besluit krijgt. Een andere mogelijkheid was de natuurvergunning te laten aanhaken bij de omgevingsvergunning. Op grond van artikel 2.1, eerste lid, onder i, van de Wabo, in samenhang gelezen met artikel 2.2aa, aanhef en onder a, van het Bor, is het realiseren van een project als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb, aangewezen als omgevingsvergunningplichtige activiteit, voor zover voor dat project geen natuurvergunning is aangevraagd of verleend. Dit betekent dat, als er op het moment van het besluit op de aanvraag om omgevingsvergunning geen natuurvergunning is gevraagd of verleend, de verplichting bestaat om tegelijkertijd met de omgevingsvergunning voor dat project een natuurvergunning aan te vragen die aanhaakt bij de omgevingsvergunning. 20.4. Het COA heeft niet afzonderlijk een natuurvergunning aangevraagd bij GS. Daarom heeft het college in het kader van de aanvraag van de omgevingsvergunning beoordeeld of de natuurvergunning daarbij moest aanhaken. Het college heeft geconcludeerd dat dit niet het geval was, omdat kan worden uitgesloten dat het project leidt tot significante effecten voor de omliggende Natura 2000-gebieden. Volgens het college leidt de ontwikkeling niet tot een toename van stikstofdepositie op deze gebieden. Daarbij heeft het college rekening gehouden met intern salderen en geconcludeerd dat de voorgenomen ontwikkeling niet leidt tot meer stikstofdepositie dan het voormalige vakantiepark. Aan deze beoordeling heeft het college de door eisers genoemde stikstofnotitie ten grondslag gelegd. Daarin zijn met behulp van het programma AERIUS-Calculator gemaakte berekeningen opgenomen om te beoordelen of het project leidt tot een toename van stikstofdepositie op de Natura 2000-gebieden. 20.5. Voor zover eisers hebben bedoeld te betogen dat de omstandigheid dat het college rekening heeft gehouden met intern salderen reeds tot de conclusie moet leiden dat de natuurvergunning had moeten aanhaken, slaagt dit betoog niet. In de door eisers genoemde 18 december-uitspraken heeft de Afdeling de vaste jurisprudentie over intern salderen gewijzigd, in die zin dat intern salderen niet meer mag worden toegepast in een voortoets maar alleen nog in een passende beoordeling in het kader van een natuurvergunning. Ook heeft de Afdeling in deze uitspraken overwogen dat als in beroep wordt betoogd dat de natuurvergunning ten onrechte niet is aangehaakt, moet worden beoordeeld of ten tijde van de aanvraag op grond van de vóór de 18 december-uitspraken geldende rechtspraak over intern salderen een natuurvergunning nodig was. Als de uitkomst van die beoordeling is dat op grond van de voorheen geldende rechtspraak geen natuurvergunning nodig was, dan bestond er ten tijde van de aanvraag voor de omgevingsvergunning geen procedurele verplichting om de natuurvergunning aan te haken bij de aanvraag voor de omgevingsvergunning. Op grond van de vóór 18 december 2024 geldende rechtspraak mocht in een voortoets rekening worden gehouden met intern salderen. 20.6. Eisers hebben aangevoerd dat ook op grond van de vóór 18 december 2024 geldende rechtspraak voor het project een natuurvergunning nodig was. Daartoe hebben zij aangevoerd dat de door het project veroorzaakte stikstofemissie in de stikstofnotitie is onderschat.

Deze onderschatting vindt volgens eisers plaats doordat in de berekening is uitgegaan van niet reële of aannemelijke uitgangspunten ten aanzien van de stikstofemissie als gevolg van het gebruik van cv-ketels, het gebruik van auto’s door de bewoners van het AZC en het gebruik van stikstof-emitterende bronnen in de aanlegfase. 20.7. Het college moet in een onderzoek naar de gevolgen van een omgevingsvergunning uitgaan van reële en aannemelijke uitgangspunten, maar die uitgangspunten hoeven niet per se in de vergunning te worden geborgd. 20.8. De uitgangspunten en gegevens die zijn gebruikt voor de berekeningen zijn toegelicht in de stikstofnotitie. In deze notitie is als uitgangspunt genomen dat de projectlocatie in gebruik is als vakantiepark, dat het vakantiepark wordt omgebouwd voor (tijdelijke) huisvesting van vreemdelingen en dat de nodige aanpassingen moeten worden gedaan om het park hiervoor geschikt te maken. Volgens de stikstofnotitie zijn er in de beoogde situatie twee typen stikstof-emitterende bronnen, te weten cv-ketels en wegverkeer. Het gasverbruik van de cv-ketels van de huisjes in de beoogde situatie is berekend door extrapolatie van het gasverbruik in de oude situatie naar een bezetting van 100%. Het gasverbruik in de oude situatie is geschat op basis van de (gasrekening)facturen en de bezettingsgraad zoals deze blijkt uit de administratie van het vakantiepark. Daarbij is er rekening mee gehouden dat een deel van de cv-ketels wordt vervangen door nieuwe cv-ketels met een lagere emissiefactor en dat de verwarmingsinstallatie van het nieuwe (verzamel)gebouw elektrisch wordt uitgevoerd. In de stikstofnotitie is ervan uitgegaan dat het AZC in de gebruiksfase wordt aangedaan door licht wegverkeer voor personeel en bezoekers, middelzwaar wegverkeer voor leveranciers en onderhoud, zwaar wegverkeer voor het ophalen van vuil en het halen en brengen van inkomende en vertrekkende bewoners. Verder is in de stikstofnotitie aangeven dat in de aanlegfase diverse aanpassingen aan het park worden gedaan om de locatie geschikt te maken voor de huisvesting van vreemdelingen en dat dit diverse stikstofemitterende bronnen met zich brengt. De voornaamste werkzaamheden bestaan volgens de notitie uit terreinwerkzaamheden en het plaatsen van de units voor het hoofdgebouw. De uitgangspunten voor het berekenen van de stikstofdepositie als gevolg van deze werkzaamheden zijn bepaald op basis van eerdere projecten van het COA. De materieelinzet is (conservatief) ingeschat op basis van de materieelinzet voor andere opvanglocaties waar vergelijkbare werkzaamheden zijn verricht. Uit de gemaakte AERIUS-berekeningen komt naar voren dat het plan niet leidt tot een toename van stikstofdepositie op het Natura 2000-gebied boven de 0,00 mol/ha/jaar. Op basis van de stikstofnotitie en de AERIUS-berekeningen komt het college tot de conclusie dat het project niet leidt tot een toename van stikstofdepositie op stikstofgevoelige habitattypen in de omliggende Natura 2000-gebieden. 20.9. De rechtbank is van oordeel dat eisers niet aannemelijk hebben gemaakt dat de uitgangspunten die zijn gebruikt voor de stikstofberekening niet reëel en aannemelijk zijn. Zij zal dit hierna toelichten. 20.9.1. Naar het oordeel van de rechtbank kan de referentiesituatie worden ontleend aan de situatie zoals deze was op het moment dat het Natura 2000-gebied op 7 december 2004 werd geplaatst op de lijst van gebieden van communautair belang. Dit is tussen partijen ook niet in geschil. Ook is tussen partijen niet in geschil dat het vakantiepark al bestond vóór de referentiedatum en dat ook alle recreatiewoningen al vóór die datum zijn gebouwd. De rechtbank acht het aannemelijk dat de recreatiewoningen op de referentiedatum recreatief werden gebruikt. Het verwarmen van recreatiewoningen door middel van cv-ketels is inherent aan het recreatief gebruik van die woningen. Daarom kan als vaststaand worden aangenomen dat de woningen op de referentiedatum werden verwarmd door middel van cv-ketels. Bij de berekening van de stikstofdepositie als gevolg van de cv-ketels in de referentiesituatie mag worden uitgegaan van wat op de referentiedatum ten hoogste was toegestaan. In de stikstofnotitie staat dat het altijd toegestaan is geweest om de recreatiewoningen volledig te gebruiken (100% bezetting). Eisers hebben dit niet betwist en de rechtbank ziet ook geen aanleiding om hieraan te twijfelen. Hieruit volgt dat bij de berekening van het gasverbruik van de cv-ketels in de referentiesituatie uitgegaan had mogen worden van een volledige bezetting van de recreatiewoningen. In de stikstofnotitie is het gasverbruik in de referentiesituatie berekend op basis van een inschatting van de werkelijke bezetting van de recreatiewoningen. Dit betekent dat onverplicht is uitgegaan van een lagere bezetting dan was toegestaan. Daarom is niet van belang of de inschatting van de bezetting al dan niet realistisch is. De rechtbank ziet geen aanleiding om te twijfelen aan de schatting van het gasverbruik van de cv-ketels op basis van de gasrekening(facturen). Dit brengt de rechtbank tot de conclusie dat het gasverbruik (en dus ook de stikstofemissie) van de cv-ketels in de referentiesituatie in ieder geval niet te hoog is ingeschat. De door eisers gesignaleerde omstandigheid dat de stikstofemissie van de cv-ketels in de referentiesituatie aanzienlijker hoger was dan deze in de beoogde situatie zal zijn, kan worden verklaard doordat een deel van de cv-ketels in de beoogde situatie wordt vervangen door nieuwe cv-ketels met een lagere emissiefactor. 20.9.2. De rechtbank volgt eisers niet in hun standpunt dat in de Aerius-berekening geen rekening is gehouden met de verkeersbewegingen van de eigen auto’s van bewoners van het AZC. Eisers hebben er terecht op gewezen dat in de ruimtelijke onderbouwing staat dat de ervaring leert dat vreemdelingen geen auto’s hebben. Uit de stikstofnotitie blijkt echter dat in de berekeningen voor “licht wegverkeer” in de gebruiksfase rekening is gehouden met (29.200 / 365 =) 80 voertuigen per dag. In de ruimtelijke onderbouwing staat dat in het AZC dagelijks ongeveer 20 personen werkzaam zijn. Hieruit volgt dat rekening is gehouden met 60 voertuigen per dag voor bewoners en bezoekers. De rechtbank ziet geen reden om aan te nemen dat het aantal voertuigen hiermee is onderschat, ook niet als ervan wordt uitgegaan dat de bewoners van het AZC tezamen over ongeveer vijftien auto’s beschikken, zoals eisers hebben gesteld. Ook in de omstandigheid dat het AZC een regionale functie krijgt, ziet de rechtbank geen aanleiding om aan te nemen dat het AZC per dag bezocht zal worden door meer dan 80 voertuigen. 20.9.3. De rechtbank ziet ook geen aanleiding om te oordelen dat in de Aerius-berekening niet alle in de aanleg fase gebruikte stikstof-emitterende bronnen zijn meegenomen. In de stikstofnotitie staat dat de ingevoerde bronnen zijn gebaseerd op eerdere projecten van het COA voor andere opvanglocaties waar vergelijkbare werkzaamheden zijn uitgevoerd. Het COA heeft toegelicht dat zij informatie aan [naam 8] + [naam 9] heeft verstrekt over de in de aanlegfase te verrichten werkzaamheden en het daarbij te gebruiken materieel. Het COA heeft gesteld dat zich bij het uitvoeren van die werkzaamheden geen noemenswaardige verschillen hebben voorgedaan ten opzichte van de verstrekte informatie. De rechtbank ziet in wat eisers hebben aangevoerd geen aanleiding om hieraan te twijfelen. Eisers hebben een groot aantal werkzaamheden genoemd die in de aanlegfase zijn uitgevoerd. Naar het oordeel van de rechtbank gaat het hierbij niet om uitzonderlijke of bijzonder veel omvattende werkzaamheden. Daarom ziet zij geen aanleiding om eraan te twijfelen dat deze werkzaamheden zijn meegenomen in de berekening.

Deze onderschatting vindt volgens eisers plaats doordat in de berekening is uitgegaan van niet reële of aannemelijke uitgangspunten ten aanzien van de stikstofemissie als gevolg van het gebruik van cv-ketels, het gebruik van auto’s door de bewoners van het AZC en het gebruik van stikstof-emitterende bronnen in de aanlegfase. 20.7. Het college moet in een onderzoek naar de gevolgen van een omgevingsvergunning uitgaan van reële en aannemelijke uitgangspunten, maar die uitgangspunten hoeven niet per se in de vergunning te worden geborgd. 20.8. De uitgangspunten en gegevens die zijn gebruikt voor de berekeningen zijn toegelicht in de stikstofnotitie. In deze notitie is als uitgangspunt genomen dat de projectlocatie in gebruik is als vakantiepark, dat het vakantiepark wordt omgebouwd voor (tijdelijke) huisvesting van vreemdelingen en dat de nodige aanpassingen moeten worden gedaan om het park hiervoor geschikt te maken. Volgens de stikstofnotitie zijn er in de beoogde situatie twee typen stikstof-emitterende bronnen, te weten cv-ketels en wegverkeer. Het gasverbruik van de cv-ketels van de huisjes in de beoogde situatie is berekend door extrapolatie van het gasverbruik in de oude situatie naar een bezetting van 100%. Het gasverbruik in de oude situatie is geschat op basis van de (gasrekening)facturen en de bezettingsgraad zoals deze blijkt uit de administratie van het vakantiepark. Daarbij is er rekening mee gehouden dat een deel van de cv-ketels wordt vervangen door nieuwe cv-ketels met een lagere emissiefactor en dat de verwarmingsinstallatie van het nieuwe (verzamel)gebouw elektrisch wordt uitgevoerd. In de stikstofnotitie is ervan uitgegaan dat het AZC in de gebruiksfase wordt aangedaan door licht wegverkeer voor personeel en bezoekers, middelzwaar wegverkeer voor leveranciers en onderhoud, zwaar wegverkeer voor het ophalen van vuil en het halen en brengen van inkomende en vertrekkende bewoners. Verder is in de stikstofnotitie aangeven dat in de aanlegfase diverse aanpassingen aan het park worden gedaan om de locatie geschikt te maken voor de huisvesting van vreemdelingen en dat dit diverse stikstofemitterende bronnen met zich brengt. De voornaamste werkzaamheden bestaan volgens de notitie uit terreinwerkzaamheden en het plaatsen van de units voor het hoofdgebouw. De uitgangspunten voor het berekenen van de stikstofdepositie als gevolg van deze werkzaamheden zijn bepaald op basis van eerdere projecten van het COA. De materieelinzet is (conservatief) ingeschat op basis van de materieelinzet voor andere opvanglocaties waar vergelijkbare werkzaamheden zijn verricht. Uit de gemaakte AERIUS-berekeningen komt naar voren dat het plan niet leidt tot een toename van stikstofdepositie op het Natura 2000-gebied boven de 0,00 mol/ha/jaar. Op basis van de stikstofnotitie en de AERIUS-berekeningen komt het college tot de conclusie dat het project niet leidt tot een toename van stikstofdepositie op stikstofgevoelige habitattypen in de omliggende Natura 2000-gebieden. 20.9. De rechtbank is van oordeel dat eisers niet aannemelijk hebben gemaakt dat de uitgangspunten die zijn gebruikt voor de stikstofberekening niet reëel en aannemelijk zijn. Zij zal dit hierna toelichten. 20.9.1. Naar het oordeel van de rechtbank kan de referentiesituatie worden ontleend aan de situatie zoals deze was op het moment dat het Natura 2000-gebied op 7 december 2004 werd geplaatst op de lijst van gebieden van communautair belang. Dit is tussen partijen ook niet in geschil. Ook is tussen partijen niet in geschil dat het vakantiepark al bestond vóór de referentiedatum en dat ook alle recreatiewoningen al vóór die datum zijn gebouwd. De rechtbank acht het aannemelijk dat de recreatiewoningen op de referentiedatum recreatief werden gebruikt. Het verwarmen van recreatiewoningen door middel van cv-ketels is inherent aan het recreatief gebruik van die woningen. Daarom kan als vaststaand worden aangenomen dat de woningen op de referentiedatum werden verwarmd door middel van cv-ketels. Bij de berekening van de stikstofdepositie als gevolg van de cv-ketels in de referentiesituatie mag worden uitgegaan van wat op de referentiedatum ten hoogste was toegestaan. In de stikstofnotitie staat dat het altijd toegestaan is geweest om de recreatiewoningen volledig te gebruiken (100% bezetting). Eisers hebben dit niet betwist en de rechtbank ziet ook geen aanleiding om hieraan te twijfelen. Hieruit volgt dat bij de berekening van het gasverbruik van de cv-ketels in de referentiesituatie uitgegaan had mogen worden van een volledige bezetting van de recreatiewoningen. In de stikstofnotitie is het gasverbruik in de referentiesituatie berekend op basis van een inschatting van de werkelijke bezetting van de recreatiewoningen. Dit betekent dat onverplicht is uitgegaan van een lagere bezetting dan was toegestaan. Daarom is niet van belang of de inschatting van de bezetting al dan niet realistisch is. De rechtbank ziet geen aanleiding om te twijfelen aan de schatting van het gasverbruik van de cv-ketels op basis van de gasrekening(facturen). Dit brengt de rechtbank tot de conclusie dat het gasverbruik (en dus ook de stikstofemissie) van de cv-ketels in de referentiesituatie in ieder geval niet te hoog is ingeschat. De door eisers gesignaleerde omstandigheid dat de stikstofemissie van de cv-ketels in de referentiesituatie aanzienlijker hoger was dan deze in de beoogde situatie zal zijn, kan worden verklaard doordat een deel van de cv-ketels in de beoogde situatie wordt vervangen door nieuwe cv-ketels met een lagere emissiefactor. 20.9.2. De rechtbank volgt eisers niet in hun standpunt dat in de Aerius-berekening geen rekening is gehouden met de verkeersbewegingen van de eigen auto’s van bewoners van het AZC. Eisers hebben er terecht op gewezen dat in de ruimtelijke onderbouwing staat dat de ervaring leert dat vreemdelingen geen auto’s hebben. Uit de stikstofnotitie blijkt echter dat in de berekeningen voor “licht wegverkeer” in de gebruiksfase rekening is gehouden met (29.200 / 365 =) 80 voertuigen per dag. In de ruimtelijke onderbouwing staat dat in het AZC dagelijks ongeveer 20 personen werkzaam zijn. Hieruit volgt dat rekening is gehouden met 60 voertuigen per dag voor bewoners en bezoekers. De rechtbank ziet geen reden om aan te nemen dat het aantal voertuigen hiermee is onderschat, ook niet als ervan wordt uitgegaan dat de bewoners van het AZC tezamen over ongeveer vijftien auto’s beschikken, zoals eisers hebben gesteld. Ook in de omstandigheid dat het AZC een regionale functie krijgt, ziet de rechtbank geen aanleiding om aan te nemen dat het AZC per dag bezocht zal worden door meer dan 80 voertuigen. 20.9.3. De rechtbank ziet ook geen aanleiding om te oordelen dat in de Aerius-berekening niet alle in de aanleg fase gebruikte stikstof-emitterende bronnen zijn meegenomen. In de stikstofnotitie staat dat de ingevoerde bronnen zijn gebaseerd op eerdere projecten van het COA voor andere opvanglocaties waar vergelijkbare werkzaamheden zijn uitgevoerd. Het COA heeft toegelicht dat zij informatie aan [naam 8] + [naam 9] heeft verstrekt over de in de aanlegfase te verrichten werkzaamheden en het daarbij te gebruiken materieel. Het COA heeft gesteld dat zich bij het uitvoeren van die werkzaamheden geen noemenswaardige verschillen hebben voorgedaan ten opzichte van de verstrekte informatie. De rechtbank ziet in wat eisers hebben aangevoerd geen aanleiding om hieraan te twijfelen. Eisers hebben een groot aantal werkzaamheden genoemd die in de aanlegfase zijn uitgevoerd. Naar het oordeel van de rechtbank gaat het hierbij niet om uitzonderlijke of bijzonder veel omvattende werkzaamheden. Daarom ziet zij geen aanleiding om eraan te twijfelen dat deze werkzaamheden zijn meegenomen in de berekening.