ECLI:NL:RBOVE:2025:4638

RECHTBANK OVERIJSSEL Bestuursrecht zaaknummer: ZWO 23/1128 en ZWO 24/2508 uitspraak van de enkelvoudige kamer op het beroep en het verzoek om voorlopige voorziening in de zaken tussen Verzoeker 1, hierna: eiser, en de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur, hierna: de minister, (gemachtigden: mr. J. van Essen en mr. P.J. Kooiman). Als derde-partijen nemen aan de zaak deel: [derde belanghebbende 1] en [derde belanghebbende 2] (gemachtigde: [gemachtigde 1]) en [derde belanghebbende 3] (gemachtigde: [gemachtigde 2]), hierna: de journalisten. 1Samenvatting 1.1. Door de journalisten is op grond van de Wet open overheid (hierna: Woo) verzocht om openbaarmaking van bedrijfsgegevens uit de jaren 2010, 2015, 2020, 2021 en 2022 van alle veehouderijen in Nederland. De journalisten willen daarmee berekenen hoe effectief het stikstofbeleid is dat door het kabinet wordt gevoerd. 1.2. Deze uitspraak gaat over het besluit van de minister om op grond van de Woo de gevraagde bedrijfsgegevens van veehouderijen openbaar te maken. Voordat hierover een oordeel wordt gegeven, komt eerst de vraag aan de orde of de minister tijdens de beroepsprocedure het besluit op het bezwaar van eiser nog mocht intrekken om opnieuw een zienswijzeprocedure te starten. 1.3. De bedrijfsgegevens waar het om gaat, moeten worden aangemerkt als emissiegegevens. Emissiegegevens nemen een bijzondere positie in binnen de Woo. Het openbaar maken van deze gegevens kan namelijk – kort gezegd – op grond van de Woo niet worden geweigerd. Ze móeten dus openbaar worden gemaakt. Dit is ook de motivering die de minister daarover heeft gegeven in haar besluit en op zitting. De minister is op juiste gronden tot de conclusie gekomen dat de gevraagde gegevens openbaar moeten worden gemaakt. 1.4. De minister heeft misbruik gemaakt van haar bevoegdheden door de beslissing op bezwaar – in het geval van eiser – kort na de zitting alsnog in te trekken. Omdat het hier gaat om emissiegegevens, zal een nieuwe zienswijzeprocedure niet tot een andere uitkomst leiden. Het intrekken van de beslissing op bezwaar om opnieuw de zienswijzeprocedure te doorlopen oordeelt de rechtbank dan ook in strijd met het doel en de strekking van de Woo, specifiek artikel 5.1, zevende lid. Het handelen van de minister dient geen rechtens te respecteren doel. 1.5. Omdat het besluit tot intrekking van het besluit op bezwaar door de rechtbank wordt vernietigd, is die beslissing op bezwaar gaan herleven. De in dat verband door eiser aangevoerde gronden kunnen niet slagen. Eiser krijgt daarom geen gelijk. Omdat hij geen gelijk krijgt, ziet de rechtbank ook geen aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen en wijst zij dat verzoek af. 1.6. Onder 2 staat het procesverloop in deze zaak. Onder 3 staan de van belang zijnde feiten en omstandigheden die hebben geleid tot de bestreden besluiten. De beoordeling door de rechtbank volgt vanaf 4. Aan het eind staat de beslissing van de rechtbank en de gevolgen daarvan. 2.1. Met de besluiten van 4 mei 2023 (kenmerken: Woo/2022/192, Woo/2022/194, Woo/2023/022) heeft de minister op grond van de Woo besloten over te gaan tot openbaarmaking van de door de journalisten gevraagde bedrijfsinformatie. 2.2. Eiser heeft tegen de besluiten Woo/2022/192 en Woo/2022/194 bezwaar gemaakt en de voorzieningenrechter verzocht tot het treffen van een voorlopige voorziening. 2.3. Gelet op het verband tussen de informatie waar het hier om gaat en de naam van eiser, heeft de rechtbank eiser anoniem deel laten nemen aan de procedures. 2.4. Met het besluit van 15 februari 2024 op het bezwaar van eiser is de minister bij haar eerdere besluiten gebleven. 2.5. Eiser heeft hiertegen beroep ingesteld. Op grond van artikel 8:81, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) is het verzoek om voorlopige voorziening gelijkgesteld met een verzoek hangende het beroep bij de bestuursrechter. 2.6. De rechtbank heeft het beroep en het verzoek om voorlopige voorziening op 13 januari 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigden van de minister en de journalisten en hun gemachtigden. Eiser is niet verschenen. 2.7. De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting gesloten. De rechtbank heeft op 13 januari 2025 het onderzoek heropend, omdat de minister op de zitting van een met deze procedure samenhangende zaak te kennen heeft gegeven dat zij heeft besloten de beslissing van 15 februari 2024 in te trekken. Op 12 februari 2025 is het besluit tot intrekking van de beslissing op bezwaar bekendgemaakt. 2.8. De rechtbank heeft partijen naderhand in de gelegenheid gesteld schriftelijk standpunten uit te wisselen. Eiser heeft van deze gelegenheid geen gebruik gemaakt. 2.9. Omdat geen van de partijen, nadat zij daarop zijn gewezen, heeft aangegeven dat zij mondeling op een zitting wil worden gehoord, heeft de rechtbank bepaald dat een nadere zitting achterwege blijft. Vervolgens is het onderzoek op 2 juni 2025 gesloten. 2.10. De rechtbank beslist vandaag in aparte uitspraken ook op de verzoeken om voorlopige voorziening en beroepen van Farmers Defence Force e.a. en NMV. Daarin staan dezelfde besluiten van de minister centraal. 3.1. Woo-verzoeken 3.1.1. De minister heeft op 6 december 2022, 12 december 2022 en 26 januari 2023 in totaal drie verzoeken van journalisten ontvangen waarin op grond van de Woo gevraagd is om openbaarmaking van informatie. 3.1.2. De minister heeft de verzoeken aangemerkt als: Woo/2022/192, Woo/2022/194 en Woo/2023/022. 3.1.3. In deze verzoeken wordt om de volgende informatie verzocht: Verzoek van 2 december 2022 (Woo/2022/192): De openbaarmaking van de Gecombineerde Opgaven (GO) van alle agrarische ondernemingen in Nederland op 1 april 2010, 2015, 2020, 2021 en 2022 met per opgave de volgende gegevens: UBN-nummers; KVK-nummers; Adressen; Het aantal geregistreerde landbouwhuisdieren; Het staltype waarin de dieren worden gehouden; Of deze onderneming actief, gestopt of tijdelijk niet actief is. Verzoek van 5 december 2022 (Woo/2022/194): De openbaarmaking van informatie uit de Basiskaart Agrarische Bedrijfssituatie (BAB) van 2021. Verzoek van 26 januari 2023 (Woo/2023/022): De openbaarmaking van een overzicht van alle agrarische ondernemingen in de provincie Gelderland waar rundvee, varkens, kippen, geiten en/of schapen gehouden worden, voor de jaren 2020, 2021, 2022, met deze gegevens: Van elk UBN het aantal geregistreerde dieren (rundvee, geiten en/of schapen) op de eerste dag van iedere maand. Dit hoeft alleen als het totaal aantal dieren 50 of meer is; De diercategorieën rundvee, varkens, kippen, geiten en/of schapen per UBN uitgesplitst volgens de RAV-codering; De postcode en het huisnummer die bij het UBN horen. 3.1.4. De minister heeft vervolgens ten aanzien van alle verzoeken besloten dat zij de gevraagde informatie openbaar wil maken. 3.1.5. Om derde-belanghebbenden de mogelijkheid te bieden daartegen een zienswijze in te dienen, heeft de minister op 14 februari 2023 voor alle verzoeken dit voornemen tot openbaarmaking van de informatie in de Staatscourant gepubliceerd. Ook heeft de minister verschillende agrarische belangenorganisaties op de hoogte gebracht van haar voornemen. 3.1.6. De minister heeft – zo is op zitting gebleken – circa 3000 zienswijzen ontvangen. De inhoud van de zienswijzen heeft de minister bij haar besluitvorming betrokken, maar dat heeft de minister niet tot een ander besluit geleid. 3.1.7. De minister heeft op 4 mei 2023 in drie afzonderlijke besluiten besloten de gevraagde informatie openbaar te maken. Bij de beslissing op het verzoek Woo/2022/192 is daarbij door de minister bepaald de KVK-nummers van de betreffende bedrijven van openbaarmaking uit te zonderen. 3.1.8. Eiser heeft bezwaar gemaakt tegen openbaarmaking van in twee van de drie verzoeken gevraagde gegevens: Woo/2022/192 en Woo/2022/194. 3.1.9. In de beslissing op bezwaar van 15 februari 2024 heeft de minister de bezwaargrond van eiser aangemerkt als een beroep op de uitzonderingsgrond die is geregeld in artikel 5.1, tweede lid, onder e, van de Woo. De minister ziet geen aanleiding om eiser daarin te volgen, omdat – kort gezegd – sprake is van emissiegegevens en op grond van artikel 5.1, zevende lid, van de Woo openbaarmaking van dergelijke informatie niet kan worden geweigerd. 3.1.10. Eiser is het hiermee niet eens. 3.2. Intrekkingsbesluit 3.2.1. Op 13 januari 2025 heeft de minister besloten om de beslissing op bezwaar van eiser van 15 februari 2024 in te trekken. Met de brief van 12 februari 2025 heeft zij het besluit tot intrekking bekend gemaakt. 3.2.2. Aanleiding voor het intrekken van het besluit op bezwaar is de gevolgde zienswijzeprocedure geweest. Op de zitting van 13 januari 2025 heeft de minister naar voren gebracht dat zij recentelijk anders is gaan denken over de wijze waarop deze moet worden ingericht. Zij is vanuit het oogpunt van zorgvuldigheid niet langer van mening dat volstaan kan worden met – zoals in deze zaak is gedaan – een publicatie in de Staatscourant en het op de hoogte brengen van enkele belangenorganisaties. Er dient meer te gebeuren om een grote(re) groep derde-belanghebbenden van een voornemen tot openbaarmaking van informatie op de hoogte te stellen en de gelegenheid te bieden hun zienswijze daarover in te dienen. Op zitting heeft de minister aangegeven dat de wijze waarop dit dient te gebeuren nog moet worden uitgedacht. Een mogelijk ongegrond beroep en afwijzing van het verzoek om voorlopige voorziening, zou tot gevolg hebben dat de informatie openbaar moet worden gemaakt. Dit vindt de minister – zo is door haar op zitting verklaard – onder de gegeven omstandigheden niet wenselijk. Het intrekken van het besluit op bezwaar biedt haar de mogelijkheid eventuele procedurele fouten te herstellen. Het intrekkingsbesluit Beroep van rechtswege 4.1. Op grond van artikel 6:19, eerste lid, van de Awb heeft het beroep van rechtswege mede betrekking op een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben. 4.2. Het besluit tot intrekking is gelet op artikel 6:19, eerste lid, van de Awb onderdeel geworden van deze beroepsprocedure. Daartegen kan dus een beroep van rechtswege ontstaan, tenzij er onvoldoende belang is. 4.3. Met de brief van 18 maart 2025 heeft de rechtbank eiser en de journalisten in de gelegenheid gesteld aan te geven welk belang zij hebben. Eiser heeft daarop niet gereageerd. De journalisten hebben met de brief van 30 maart 2025 gereageerd. 4.4. De rechtbank stelt vast dat eiser onvoldoende belang heeft bij een beoordeling van het besluit tot intrekking. Ten aanzien van hem ontstaat dan ook geen beroep van rechtswege als bedoeld in artikel 6:19, eerste lid, van de Awb. 4.5. De rechtbank stelt vast dat voor de journalisten, die in de hoedanigheid van derde-belanghebbende als partijen deelnemen in de beroepsprocedure over het oorspronkelijke besluit, een beroep van rechtswege is ontstaan. Uit hun brief van 30 maart 2025 volgt dat zij zich niet kunnen verenigen met het besluit tot intrekking. Wat zij daarover naar voren hebben gebracht in hun reactie zal de rechtbank aanmerken als gronden van het beroep van rechtswege. Gronden beroep van rechtswege 4.6. De journalisten vinden dat de minister met het intrekken van het bestreden besluit misbruik heeft gemaakt van haar bevoegdheid en daarmee in strijd heeft gehandeld met artikel 3:3 van de Awb. 4.6.1. Volgens hen zou het intrekken van een besluit in de rede liggen als er tijdens het proces duidelijke fouten zijn gemaakt die dan ook zo zwaar wegen in de juridische procedure dat deze niet hersteld kunnen worden zonder een intrekking van het besluit. Met de plaatsing in de Staatscourant is echter voldaan aan de gebruikelijke en algemeen aanvaardbare wijze van het vragen om zienswijzen. Daarbij heeft de minister niet kunnen motiveren waarom de eerdere zienswijzeprocedure tekort schoot en waar deze in de toekomst wel aan moet voldoen. Bovendien blijkt uit de bewoordingen van de minister dat de uitkomst van de procedure niet anders kan zijn dan dat de gevraagde informatie openbaar moet worden gemaakt, omdat het om emissiegegevens gaat. De door de minister aangevoerde argumenten voor het intrekken van het bestreden besluit, lijken daarmee volgens de journalisten niet gebaseerd op recht, maar op politiek wensdenken. Oordeel rechtbank over misbruik van bevoegdheid 4.7. Artikel 3:3 van de Awb luidt: Het bestuursorgaan gebruikt de bevoegdheid tot het nemen van een besluit niet voor een ander doel dan waarvoor die bevoegdheid is verleend. 4.8. In beginsel heeft de minister de bevoegdheid tot het intrekken van een genomen besluit. Deze bevoegdheid is echter niet onbeperkt en afhankelijk van de aard van het besluit en wordt in ieder geval begrensd door algemene rechtsbeginselen. 4.8.1. Het doel van de Woo is het (nog) transparanter maken van de overheid. In dat licht moet ook worden bezien dat bij een verzoek om publieke informatie als hoofdregel geldt dat deze openbaar wordt gemaakt, tenzij sprake is van een uitzonderingsgrond. De belangrijkste uitzonderingsgronden worden genoemd in artikel 5.1, eerste en tweede lid, van de Woo. 4.8.2. In artikel 5.1, zevende lid, van de Woo heeft de wetgever bepaald dat de uitzonderingsgronden van artikel 5.1, eerste en tweede lid, van de Woo niet van toepassing zijn op milieu-informatie die betrekking heeft op emissies in het milieu (emissiegegevens). Dat betekent dat als de gevraagde informatie is aan te merken als emissiegegevens, deze niet kan worden geweigerd vanwege een uitzonderingsgrond genoemd in het eerste en tweede lid. Daarmee nemen emissiegegevens een bijzondere positie in binnen de Woo. De reden daarvoor is dat het, gezien de mogelijke invloed van emissies op het milieu en op de gezondheid van de mens, redelijk wordt geacht dat overheidsinstanties verplicht worden gesteld informatie over emissies openbaar te maken. De Woo biedt dus waar het gaat om emissiegegevens geen ruimte voor een belangenafweging op grond van artikel 5.1, eerste en tweede lid van de Woo. Deze gegevens moeten simpelweg openbaar worden gemaakt. 4.8.3. In deze procedure staat niet ter discussie dat de verzochte gegevens emissiegegevens zijn. De rechtbank ziet ook geen aanknopingspunten voor een ander oordeel daarover. In de beslissing op bezwaar heeft de minister ook, onder verwijzing naar artikel 5.1, zevende lid, van de Woo, gemotiveerd dat op de uitzonderingsgrond(en) geen beroep kan worden gedaan, omdat de gevraagde informatie betrekking heeft op emissiegegevens. Op zitting heeft de minister desgevraagd bevestigd dat zij inhoudelijk nog steeds op dit standpunt staat. 4.8.4. Uit wat op zitting naar voren is gebracht en het daaropvolgende intrekkingsbesluit begrijpt de rechtbank dat met het besluit tot intrekking enkel is beoogd om de zienswijzeprocedure op een andere wijze in te richten en min of meer over te doen en intussen te voorkomen dat de gevraagde informatie openbaar wordt. De minister wil dus nu alsnog, ruim twee jaren nadat de Woo-verzoeken zijn ingediend en nadat zij eerder na heroverweging in bezwaar nog het standpunt heeft ingenomen dat zij zorgvuldig heeft besloten tot openbaarmaking, een grotere groep derde-belanghebbenden, anderen dan de circa 3000 personen die reeds een zienswijze hebben gegeven en de (rechts)personen die bezwaar hebben gemaakt en/of beroep hebben ingesteld, informeren over de Woo-verzoeken van de journalisten en in de gelegenheid stellen een zienswijze in te dienen. Het overdoen van de zienswijzeprocedure ziet dus niet op eiser noch de eisers in de andere, samenhangende zaken, maar op mogelijke derden die geen zienswijze hebben kunnen geven. De minister heeft tijdens de zitting en ook daarna niet concreet kunnen uitleggen hoe de nieuwe zienswijzeprocedure eruit zou moeten komen te zien noch wat de toegevoegde waarde van nog meer zienswijzen kan zijn voor de besluitvorming waar het hier om gaat. 4.8.5. Deze gang van zaken, afgezet tegen de omstandigheid dat het indienen van een zienswijze – wat daar ook van zij – op grond van artikel 5.1, zevende lid, van de Woo niet kan leiden tot een andere uitkomst omdat de gevraagde emissiegegevens openbaar moeten worden gemaakt, maakt dat het handelen van de minister niet anders kan worden begrepen dan een actie om de openbaarmaking van de gevraagde emissiegegevens te vertragen. Het intrekken van de beslissing op bezwaar dient daarmee dan ook niet het doel waarvoor de Woo, en specifiek artikel 5.1, zevende lid, van de Woo, is bedoeld. 4.8.6. Gelet op wat hiervoor is overwogen komt de rechtbank tot het oordeel dat het intrekkingsbesluit is genomen in strijd met artikel 3:3 van de Awb. 4.8.7. Het beroep van de journalisten is gegrond, zodat het intrekkingsbesluit moet worden vernietigd. Het besluit op bezwaar van 15 februari 2024 4.9. De vernietiging van het besluit tot intrekking heeft tot gevolg dat de beslissing op bezwaar van 15 februari 2024 herleeft. Gelet op het doel en de strekking van artikel 6:19 van de Awb zal de rechtbank het (oorspronkelijke) beroep van eiser daartegen beoordelen. De rechtbank: - verklaart het beroep van de journalisten tegen het intrekkingsbesluit van 12 februari 2025 gegrond; - vernietigt het intrekkingsbesluit van 12 februari 2025; - verklaart het beroep van eiser tegen het besluit van 15 februari 2024 ongegrond; - wijst het verzoek om voorlopige voorziening af. Deze uitspraak is gedaan door mr. V.P.K. van Rosmalen, rechter, in aanwezigheid van de griffier. Uitgesproken in het openbaar op: griffier rechter is verhinderd deze uitspraak te ondertekenen Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: Informatie over hoger beroep Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. ZWO 24/2510, 24/2700, 24/2516, 24/2697, 24/2513, 24/2511, 24/2539 en 24/3538 (beroep); ZWO 23/1159, 23/1263, 23/1302, 23/1304, 23/1321, 23/1350, 23/1359 en 24/3540 (voorlopige voorziening). ZWO 23/1362 en 24/2596. Kamerstukken II 2004/05, 29877, nr. 3, pagina 11. De oorsprong daarvan ligt in het Verdrag van Aarhus en van richtlijn nr. 2003/4/EG . Uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 4 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2240. 5.1. Gelet op wat er in artikel 6:19, eerste lid, van de Awb is bepaald, is er, vanwege het ontbreken van voldoende belang, geen beroep van rechtswege van eiser ontstaan tegen het besluit tot intrekking van 12 februari 2025. 5.2. Voor de journalisten is wel een beroep van rechtswege ontstaan tegen het besluit tot intrekking van 12 februari 2025. 5.3. De rechtbank verklaart dit beroep gegrond, zodat het besluit tot intrekking moet worden vernietigd. 5.4. Omdat het beroep van de journalisten gegrond is, komen de journalisten in aanmerking voor een proceskostenvergoeding. Deze is reeds toegekend in de zaak met kenmerk ZWO 24/2510 e.a. De rechtbank ziet geen grondslag om de verzochte kosten in bezwaar van de journalisten op grond van artikel 7:15, tweede lid, van de Awb door de minister te laten vergoeden. 5.5. Het beroep van eiser gericht tegen de beslissing op bezwaar van 15 februari 2024 verklaart de rechtbank ongegrond. Dat betekent dat eiser geen gelijk krijgt en dat de minister de gevraagde bedrijfsgegevens openbaar moet maken. 5.6. Omdat het beroep ongegrond is, is er geen aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen. De rechtbank wijst het verzoek daarom af. Ook worden daarom het griffierecht en de (eventuele) proceskosten niet aan eiser vergoed.