ECLI:NL:RBOVE:2025:4016

RECHTBANK OVERIJSSEL Zittingsplaats Almelo Bestuursrecht zaaknummer: ZWO 23/1805 uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen [eiseres], uit [woonplaats], eiseres, (gemachtigde: [gemachtigde 1]) en het college van burgemeester en wethouders van Enschede, verweerder, (het college), (gemachtigde: [gemachtigde 2]). Inleiding 1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de afwijzing van haar aanvraag om een eenmalige energietoeslag over het jaar 2022 op grond van de Participatiewet (PW) en het beroep van eiseres tegen het niet tijdig nemen van een besluit op bezwaar. 1.1. Eiseres heeft op 8 december 2022 een eenmalige energietoeslag voor 2022 aangevraagd. Met het besluit van 12 december 2022 heeft het college deze aanvraag afgewezen. Tegen dit besluit heeft eiseres bezwaar gemaakt. 1.2. Bij brief van 13 juli 2023 heeft eiseres het college in gebreke gesteld als bedoeld in artikel 4:17, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). 1.3. Met het bestreden besluit van 21 juli 2023 op het bezwaar van eiseres is het college gebleven bij de afwijzing van de aanvraag om een eenmalige energietoeslag over het jaar 2022. Eiseres heeft tegen dit besluit beroep ingesteld. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 1.4. Met een besluit van 2 augustus 2023 heeft het college aan eiseres gemeld dat zij geen recht heeft op een dwangsom vanwege het niet tijdig beslissen op haar bezwaar tegen de afwijzing van de eenmalige energietoeslag 2022. Eiseres heeft ook hiertegen beroep ingesteld. De rechtbank heeft het beroep ter behandeling als bezwaarschrift doorgezonden aan het college. Eiseres heeft vervolgens verzocht om het beroep over het niet tijdig beslissen op haar bezwaren ook te behandelen. 1.5. De rechtbank heeft de beroepen op 19 maart 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiseres, de gemachtigde van eiseres en de gemachtigde van het college.

2. De rechtbank beoordeelt of het college terecht heeft geweigerd om aan eiseres voor 2022 een eenmalige energietoeslag toe te kennen. De rechtbank beoordeelt ook of het college aan eiseres terecht geen dwangsom heeft toegekend wegens het te laat beslissen op haar bezwaren. Zij doet dat aan de hand van de argumenten van eiseres, de beroepsgronden. 3. De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot deze beslissingen komt. Afwijzing energietoeslag 2022 Standpunten van partijen Standpunt college 4. Het college heeft het bestreden besluit gebaseerd op het advies van 17 juli 2023 van de Commissie Bezwaarschriften. 4.1. Het college heeft aan eiseres geen eenmalige energietoeslag 2022 toegekend, omdat eiseres geen zelfstandige woning bewoont. Eiseres woont op een kamer. 4.2. Volgens het college is, met de voorwaarde dat de aanvrager een zelfstandige woning moet bewonen om voor de eenmalige energietoeslag in aanmerking te kunnen komen, geen sprake van categoriale uitsluiting van studenten in het algemeen of specifiek voor eiseres. Dit is immers een toetsingscriterium voor iedereen die eenmalige energietoeslag aanvraagt. 4.3. Verder stelt het college dat in de situatie van eiseres geen sprake is van bijzondere omstandigheden die een beroep op de hardheidsclausule kunnen rechtvaardigen. Standpunt eiseres 5. Eiseres stelt zich op het standpunt dat zij in aanmerking komt voor de eenmalige energietoeslag 2022. 5.1. Eiseres voert aan dat het bestreden besluit strijdig is met het bepaalde in artikel 3:3 van de Awb. Volgens eiseres moet de bepaling dat kamerbewoners worden uitgesloten van de eenmalige energietoeslag buiten toepassing blijven. Eiseres is van mening dat het uitsluiten van kamerbewoners geen verband houdt met het doel van de PW om voor huishoudens met een laag inkomen de gevolgen van de sterk gestegen energieprijzen te matigen. Kamerbewoners kunnen immers ook last hebben van de gestegen energiekosten. Eiseres heeft ter vergelijking gewezen op een uitspraak van de rechtbank Gelderland. In deze uitspraak heeft die rechtbank geoordeeld dat studenten als gehele groep ten onrechte zijn uitgesloten voor het eenmalig categoriaal verstrekken van de energietoeslag voor huishoudens met een laag inkomen. Volgens eiseres geldt die redenering ook voor het uitsluiten van kamerbewoners. 5.2. Eiseres stelt dat de voorwaarde dat sprake moet zijn van zelfstandige woonruimte strijdig is met artikel 14 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) en artikel 1 van het Twaalfde Protocol van het EVRM. Volgens eiseres moet de voorwaarde dat sprake moet zijn van een zelfstandige woning buiten toepassing worden gelaten. Zij vindt dat het college hiermee een ongerechtvaardigd onderscheid maakt. Het college heeft niet onderbouwd waarom hij dit onderscheid gerechtvaardigd vindt. Reactie college 6. Uit het verweerschrift blijkt dat het college bij zijn standpunt blijft.

7.1. Op grond van artikel 35, eerste lid, van de PW heeft iemand recht op bijzondere bijstand voor zover de kosten waarvoor bijzondere bijstand wordt aangevraagd zich voordoen, de kosten voor de aanvrager noodzakelijk zijn, de kosten het gevolg zijn van bijzondere omstandigheden en de kosten niet betaald kunnen worden uit de bijstandsnorm, de individuele inkomenstoeslag, de studietoeslag, het vermogen en het inkomen voor zover dit meer bedraagt dan de bijstandsnorm. 7.2. Om categoriale verstrekking van de energietoeslag mogelijk te maken is artikel 35 van de PW gewijzigd. Deze wijziging is in werking getreden op 26 augustus 2022. Op grond van het vierde lid kan tot en met 30 juni 2023 bijzondere bijstand ook worden verleend in de vorm van een eenmalige energietoeslag, zonder dat wordt nagegaan of de aanvrager in dat jaar een sterk gestegen energierekening had. 7.3. Het college heeft ten behoeve van de toekenning van de eenmalige energietoeslag op 8 november 2022 de Beleidsregels eenmalige energietoeslag gemeente Enschede 2022 (hierna: de Beleidsregels) vastgesteld. In artikel 4 van de Beleidsregels is bepaald aan welke voorwaarden moet zijn voldaan om voor de eenmalige energietoeslag 2022 in aanmerking te kunnen komen. In artikel 4, eerste lid, aanhef en onder d, van de Beleidsregels staat dat het college een eenmalige energietoeslag kan verstrekken aan de aanvrager als deze een zelfstandige woning bewoont. Daarmee zijn inwoners die onzelfstandige woonruimte bewonen uitgesloten van de eenmalige energietoeslag 2022.In artikel 9 van de Beleidsregels is bepaald dat, als de aanvrager niet in aanmerking komt voor een eenmalige energietoeslag het college, gelet op alle omstandigheden, in het individuele geval kan beoordelen of de aanvrager in afwijking van de beleidsregels alsnog in aanmerking komt voor een eenmalige energietoeslag, indien dringende redenen hiertoe noodzaken. Is met het uitsluiten van kamerbewoners sprake van discriminatie als verboden in het EVRM? 8.1. De rechtbank toetst het besluit mede aan het (accessoire) discriminatieverbod van artikel 14 van het EVRM. Daarnaast kan worden getoetst aan artikel 1 van het Twaalfde Protocol van het EVRM. Beide artikelen verbieden niet iedere ongelijke behandeling van gelijke gevallen, maar alleen die welke als discriminatie moet worden beschouwd. Hiervan is sprake indien een objectieve en redelijke rechtvaardiging voor die ongelijke behandeling ontbreekt. 8.2. Het toekennen van energietoeslag is een discretionaire bevoegdheid van het college. Uit de Memorie van Toelichting (MvT) bij de wijziging van de PW in verband met het eenmalig categoriaal verstrekken van een energietoeslag aan huishoudens met een laag inkomen volgt dat het college bij de uitoefening van deze bevoegdheid relatief veel beleidsruimte heeft. Dit betekent dat het college met beleidsregels invulling kan geven aan deze bevoegdheid. Het college heeft dat ook gedaan. Daarbij merkt de rechtbank op dat het college op zeer korte termijn een complexe socio-economische afweging moest maken, waarbij de urgente opdracht om minima, die werden geconfronteerd met snel gestegen energielasten, tegemoet te komen, werd verenigd met een doelmatige besteding van middelen. 8.3. In de genoemde MvT staat onder andere het volgende over de beleidsvrijheid voor gemeenten: ‘Met het wetsvoorstel krijgen gemeenten de bevoegdheid om in het jaar 2022 een eenmalige energietoeslag toe te kennen aan huishoudens met een laag inkomen. Het feit dat de eenmalige energietoeslag onderdeel zal uitmaken van de categoriale bijzondere bijstand, betekent dat gemeenten beleidsvrijheid hebben ten aanzien van de vormgeving: – het college bepaalt binnen het wettelijke kader de doelgroep van de eenmalige energietoeslag, hetgeen betekent dat het college bepaalt wat er onder een «laag inkomen» moet worden verstaan; – het college bepaalt bij de formulering van de doelgroep of er groepen moeten worden uitgesloten van het recht op een eenmalige energie toeslag (bijvoorbeeld groepen waarvan vaststaat dat zij geen energierekening hebben, zoals personen die in een inrichting verblijven en dak- en thuislozen); – het college bepaalt welk inkomen in aanmerking wordt genomen (waarbij de inkomsten bedoeld in artikel 31, tweede lid, van de Participatiewet in ieder geval buiten beschouwing worden gelaten); – het college bepaalt de periode waarover het inkomen in aanmerking wordt genomen; – het college bepaalt óf en welk vermogen in aanmerking wordt genomen; – het college bepaalt de hoogte van het bedrag van de toe te kennen eenmalige energietoeslag, eventueel gedifferentieerd naar leefsituatie.’ 8.4. Het college heeft in de Beleidsregels inwoners die geen zelfstandige woning bewonen uitgesloten van de eenmalige energietoeslag. Dit betekent dat een bepaalde woonsituatie uitsluiting van een eenmalige energietoeslag oplevert. Dat richt zich tegen elke groep personen die zich in die woonsituatie bevindt en niet alleen tegen een bepaalde groep personen, zoals bijvoorbeeld studenten. 8.5. De vraag is nu of het gerechtvaardigd is om onderscheid te maken tussen enerzijds kamerbewoners met een laag inkomen en anderzijds minima die zelfstandige woonruimte bewonen. 8.6. Volgens de toelichting bij de Beleidsregels acht het college het niet wenselijk dat meerdere toeslagen op één adres worden toegekend. Om die reden is geregeld dat er slechts één eenmalige energietoeslag van € 1300,- per zelfstandige woning kan worden toegekend. 8.7. Tijdens de zitting heeft het college toegelicht dat kamerbewoners anders worden behandeld, omdat zij de gestegen energiekosten kunnen delen met de medebewoners en de kosten voor gemeenschappelijke voorzieningen gezamenlijk kunnen betalen. Daardoor stijgen de kosten per individu minder. Ook behandelt het college bewoners van onzelfstandige woonruimte anders omdat bij die groep minder goed te controleren is of sprake is van stijging van de energiekosten. 8.8. De rechtbank kan deze redenering van het college volgen. In navolging van de uitspraak van 11 februari 2025 van de rechtbank Limburg is de rechtbank van oordeel dat de situatie van kamerbewoners een andere is dan die van de bewoners van zelfstandige woonruimten, die de extra energiekosten als huishouden alleen dragen. Er bestaat hierdoor voor de groep met onzelfstandige woonruimten een reële kans op overcompensatie. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college zich dan ook op het standpunt kunnen stellen dat bewoners van onzelfstandige woonruimten niet in vergelijkbare mate zijn getroffen door de stijging van de energiekosten als bewoners met zelfstandige woonruimten, zodat van gelijke gevallen geen sprake is. 8.9. De rechtbank concludeert dat het college in de Beleidsregels heeft mogen bepalen dat de eenmalige energietoeslag kan worden toegekend aan een huishouden met een laag inkomen dat een zelfstandige woonruimte bewoont. Deze bepaling in de Beleidsregels is niet in strijd met het discriminatieverbod nu er, als gezegd, geen sprake is van vergelijkbare gevallen die ongelijk worden behandeld en er dus geen ongerechtvaardigd onderscheid wordt gemaakt. 8.10. Eiseres heeft er tijdens de zitting op gewezen dat volgens de PW en de Beleidsregels recht op de eenmalige energietoeslag kan bestaan, zonder dat sprake hoeft te zijn van een sterk gestegen energierekening. Dit neemt echter niet weg dat groepen inwoners kunnen worden uitgesloten bij wie minder stijging van de energiekosten kan worden verwacht.

10. De beroepen zijn ongegrond. Dat betekent dat eiseres geen recht heeft op de eenmalige energietoeslag 2022 en geen recht heeft op een dwangsom. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.

De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond. Deze uitspraak is gedaan door mr. F. Koster, rechter, in aanwezigheid van mr. A.A.H. Beenen-Oskam, griffier. Uitgesproken in het openbaar op griffier rechter Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: Informatie over hoger beroep Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hoger beroepschrift sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Digitaal hoger beroep instellen kan via “Formulieren en inloggen” op www.rechtspraak.nl. Hoger beroep instellen kan eventueel ook nog steeds door verzending van een brief aan de Centrale Raad van Beroep, Postbus 16002, 3500 DA Utrecht. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. Zie rechtbank Gelderland 5 augustus 2022, ECLI:NL:RBGEL:2022:4263. Zie Staatsblad 2022, 321. Zie Centrale Raad van Beroep (CRvB) 29 februari 2024, ECLI:NL:CRVB:2024:304. Kamerstukken II 2021/2022, 36057, nr. 3 Zie rechtbank Limburg 11 februari 2025, ECLI:NL:RBLIM:2025:1238

Volgens de genoemde MvT mag het college immers zelf bepalen of groepen moeten worden uitgesloten van het recht op een eenmalige energie toeslag. Is het uitsluiten van kamerbewoners strijdig met het doel van de wijziging in de PW? 8.11. In de eerder aangehaalde MvT is vermeld dat de groep huishoudens die door de stijging van de energierekening mogelijk in de knel komt, dermate groot is dat het voor gemeenten niet uitvoerbaar is om al deze huishoudens via het maatwerk van de individuele bijzondere bijstand financiële ondersteuning te bieden. Het instrument van de categoriale bijstand kent vergeleken met het instrument van de individuele bijzondere bijstand een aantal belangrijke, uitvoeringstechnische voordelen. Anders dan bij de individuele bijzondere bijstand behoeft de ontvanger de kosten niet daadwerkelijk te maken. De gemeente hoeft dus geen individuele noodzakelijkheidstoets uit te voeren. Om voor categoriale bijzondere bijstand in aanmerking te komen, volstaat het dat het huishouden tot een door het college vastgestelde doelgroep behoort. De regering is van mening dat de wijziging in de PW de enige, snel uitvoerbare oplossing is voor het acute probleem dat huishoudens op of net boven het sociaal minimum de sterk gestegen energierekening financieel niet kunnen dragen. Daarbij acht de regering het onverminderd van belang dat de gemeenten de bijzondere bijstand zo gericht mogelijk inzetten voor vergoeding van de daadwerkelijke kosten van mensen die hierin echt zelf niet kunnen voorzien, en deze aanvullende ondersteuning echt nodig hebben. Individueel maatwerk geldt bij het verlenen van aanvullende inkomensondersteuning dan ook nog steeds als belangrijkste uitgangspunt. In de MvT staat ook dat de doelgroep van de eenmalige energietoeslag bestaat uit huishoudens met een laag inkomen, dat wil zeggen een inkomen op of net boven het sociaal minimum. Met de gewijzigde PW krijgt het college de bevoegdheid om zelf nader invulling te geven aan wat onder een «laag inkomen» moet worden verstaan. Het ligt daarbij voor de hand dat het college een inkomensgrens definieert in de vorm van een percentage van de van toepassing zijnde bijstandsnorm. Het college kan daarbij aansluiten bij de doelgroep van de bijzondere bijstand en het lokale gemeentelijk minimabeleid. Gemeenten hoeven geen rekening te houden met de vermogenspositie van huishoudens. Bij iedere nadere invulling aan het begrip «laag inkomen» is het onvermijdelijk dat er huishoudens zijn, die net buiten het bereik van de regeling zullen vallen. Daarbij kan het ook gaan om huishoudens die wel degelijk te maken hebben met een financieel probleem als gevolg van een sterk gestegen energierekening. De regering benadrukt dat voor deze huishoudens maatwerkoplossingen mogelijk zijn via het bestaande kader van de individuele bijzondere bijstand. 8.12. De rechtbank stelt vast dat het doel van de wijziging in de PW is om een snel uitvoerbare oplossing te bieden voor het acute probleem dat huishoudens op of net boven het sociaal minimum de sterk gestegen energierekening financieel niet kunnen dragen. Daarbij is het van belang dat de bijzondere bijstand zo gericht mogelijk wordt ingezet voor vergoeding van de daadwerkelijke kosten van mensen die hierin echt zelf niet kunnen voorzien, en deze aanvullende ondersteuning echt nodig hebben. Kamerbewoners kunnen ook last hebben van de gestegen energiekosten, maar zoals de rechtbank hiervoor al heeft overwogen, zijn bewoners van onzelfstandige woonruimten niet in vergelijkbare mate getroffen door de stijging van de energiekosten als inwoners met zelfstandige woonruimte. Daarom is de rechtbank van oordeel dat het niet strijdig is met het doel van de wijziging van de PW als inwoners, die geen zelfstandige woonruimte bewonen, categoriaal worden uitgesloten van de eenmalige energietoeslag. Daarbij acht de rechtbank verder van belang dat maatwerkoplossingen mogelijk zijn via de individuele bijzondere bijstand. De rechtbank wijst daarbij ook op artikel 9 van de Beleidsregels. Daar staat dat, als de aanvrager niet in aanmerking komt voor een eenmalige energietoeslag, het college, gelet op alle omstandigheden, in het individuele geval kan beoordelen of de aanvrager in afwijking van de Beleidsregels alsnog in aanmerking komt voor een eenmalige energietoeslag, indien dringende redenen hiertoe noodzaken. Dringende redenen 8.13. Eiseres heeft geen omstandigheden aangevoerd die aanleiding zouden moeten zijn om in afwijking van de Beleidsregels de eenmalige energietoeslag 2022 toe te kennen. Tijdens de zitting heeft eiseres verteld dat zij in 2022 in totaal met vijf mensen een pand bewoonde en dat de verhuurder de energiekosten bij de huur in rekening bracht. Zij had een eigen kamer met wastafel. De rest van de voorzieningen deelde zij met haar medebewoners. De rechtbank ziet hierin geen dringende redenen op grond waarvan het college had moeten beoordelen om in afwijking van de Beleidsregels aan eiseres de eenmalige energietoeslag 2022 toe te kennen. Eiseres valt daarmee juist binnen de doelgroep van inwoners bij wie het college een minder grote stijging van de energiekosten per individu verwachtte en eiseres heeft niet aangevoerd of aannemelijk gemaakt dat de situatie voor haar anders was. 8.14. De rechtbank komt dan ook tot de slotsom dat het college terecht heeft geweigerd om aan eiseres de eenmalige energietoeslag 2022 toe te kennen. Niet tijdig beslissen 9.1. Artikel 4:17, eerste lid, van de Awb bepaalt dat, indien een beschikking op aanvraag niet tijdig wordt gegeven, het bestuursorgaan aan de aanvrager een dwangsom verbeurt voor elke dag dat het in gebreke is, doch voor ten hoogste 42 dagen. Artikel 4:17, derde lid, van de Awb bepaalt dat de eerste dag waarover de dwangsom verschuldigd is, de dag is waarop twee weken zijn verstreken na de dag waarop de termijn voor het geven van de beschikking is verstreken en het bestuursorgaan van de aanvrager een schriftelijke ingebrekestelling heeft ontvangen. Artikel 4:18 van de Awb bepaalt dat het bestuursorgaan de verschuldigdheid en de hoogte van de dwangsom bij beschikking vaststelt binnen twee weken na de laatste dag waarover de dwangsom verschuldigd was. Artikel 4:19, eerste lid, van de Awb bepaalt dat het bezwaar, beroep of hoger beroep tegen de beschikking op de aanvraag mede betrekking heeft op een beschikking tot vaststelling van de hoogte van de dwangsom, voorzover de belanghebbende deze beschikking betwist. Artikel 4:19, tweede lid, van de Awb bepaalt dat de bestuursrechter de beslissing op het beroep of hoger beroep inzake de beschikking tot vaststelling van de hoogte van de dwangsom echter kan verwijzen naar een ander orgaan, indien behandeling door dit orgaan gewenst is. 9.2. Met een besluit van 2 augustus 2023 heeft het college aan eiseres gemeld dat zij geen recht heeft op een dwangsom. Eiseres is van mening dat de rechtbank haar beroep tegen dit besluit ten onrechte ter behandeling als bezwaar heeft doorgestuurd aan het college. De rechtbank overweegt hierover als volgt. 9.3. Eiseres heeft met haar beroep tegen het besluit van 2 augustus 2023 te kennen gegeven dat zij het niet eens is met het besluit, waarin aan haar is gemeld dat zij geen recht heeft op een dwangsom. Daarmee heeft ze de beschikking tot vaststelling van de hoogte van de dwangsom betwist. Het beroep van eiseres tegen het niet toekennen van de eenmalige energietoeslag heeft daarom mede betrekking op het besluit van 2 augustus 2023. De rechtbank heeft dit beroep met toepassing van artikel 4:19, tweede lid, van de Awb ter behandeling als bezwaar doorgezonden aan het college.