ECLI:NL:RBOVE:2024:6429

RECHTBANK OVERIJSSEL Zittingsplaats Zwolle Bestuursrecht zaaknummer: ZWO 24/1255 CHW uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen [eiseres] uit [vestigingsplaats] , eiseres (gemachtigde: R.J.A. Steenbergen), en het dagelijks bestuur van het waterschap Vechtstromen, verweerder (gemachtigden: mr. P.C.T. Bijveld en mr. M.W. van Nijendaal). Inleiding 1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen het besluit van verweerder van 21 november 2023 waarmee het projectplan ‘ [de beek] Fase 1 (het projectplan) is vastgesteld (het bestreden besluit). 1.1. Eiseres heeft op 19 januari 2024 beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. 1.2. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. 1.3. De rechtbank heeft het beroep op 8 oktober 2024 op een zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiseres (vertegenwoordigd door [naam 1] ), de gemachtigde van eiseres en de gemachtigden van verweerder, bijgestaan door [naam 2] en [naam 3] , projectleiders. Totstandkoming van het besluit 2. Eiseres bezit ongeveer 50 hectare grond, in en nabij [adres] . Zij exploiteert een melkveebedrijf en zij verbouwt maïs. De gronden van eiseres liggen in het bovenstroomse deel van de beek het [de beek] . [adres] is een van de drie deelgebieden waarop het projectplan betrekking heeft. 2.1. Het projectplan is onderdeel van een breder totaalplan dat gaat over de herinrichting van en natuurontwikkeling rond het [de beek] van [locatie 1] tot de [stuw 2] . Het totaalplan voorziet in maatregelen ter uitvoering van de Kaderrichtlijn Water (KRW) en doelen van het Natuurnetwerk Nederland (NNN). 2.2. Het projectplan gaat over de herinrichting of aanpassing van de deelgebieden [locatie 2] , [locatie 3] en een deel van de [adres] . Het projectplan kwam tot stand op basis van samenwerking tussen verweerder en de provincie Drenthe, de gemeente Coevorden en een aantal organisaties, waaronder Natuurmonumenten. 2.3. Verweerder heeft het projectplan voorbereid met toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3:4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Op 18 juli 2023 is een ontwerp-projectplan fase 1 vastgesteld. Eiseres heeft geen zienswijze ingediend. 2.4. Om bepaalde maatregelen planologisch mogelijk te maken heeft het college van burgemeester en wethouders van Coevorden op 27 september 2022 het wijzigingsplan ‘ [de beek] ’ (het Wijzigingsplan) vastgesteld. Eiseres heeft tegen dit besluit afzonderlijk beroep ingesteld.

Samenvatting 3. De rechtbank beoordeelt in deze uitspraak of verweerder in redelijkheid heeft kunnen beslissen om het projectplan vast te stellen. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres. 3.1. De rechtbank is van oordeel dat verweerder in redelijkheid het projectplan heeft kunnen vaststellen. Verweerder heeft het projectplan zorgvuldig voorbereid en de hierin gemaakte keuzes voldoende onderbouwd. 3.2. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot haar oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Welk recht is van toepassing? 4. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Het overgangsrecht voor projectplannen is geregeld in afdeling 4.3 van de Invoeringswet Omgevingswet. In de artikelen 4.62 tot en met 4.65 zijn zowel de gelijkstelling van onherroepelijke projectplannen als de eerbiedigende werking voor in voorbereiding en in een rechtsbeschermingsprocedure zijnde projectplannen geregeld. Op het bestreden besluit is afdeling 2 van de Crisis- en Herstelwet (Chw) van toepassing omdat artikel 5.4, eerste lid, van de Waterwet is genoemd in categorie 7.3 van bijlage I bij de Chw. De Waterwet en afdeling 2 van de Chw zijn hiermee van toepassing zoals deze golden vóór 1 januari 2024. Toetsingskader 5. Op grond van artikel 5.4, eerste lid, van de Waterwet dient voorafgaand aan de aanleg of de wijziging van een waterstaatswerk door de beheerder - hier: het waterschap - een projectplan te worden vastgesteld. Op grond van het tweede lid van genoemde bepaling moeten in het projectplan het waterstaatswerk, de wijze waarop dat wordt uitgevoerd en de voorzieningen, gericht op het ongedaan maken of beperken van de nadelige gevolgen van de uitvoering van het werk worden beschreven. Het projectplan is vormvrij. 5.1. Bij het vaststellen van een projectplan komt aan verweerder beleidsvrijheid toe. De rechter zal zich bij de toetsing van het projectplan aan de hand van de aangevoerde gronden, beperken tot de vraag of verweerder in redelijkheid heeft kunnen komen tot het besluit tot vaststelling van het projectplan. Dit betekent dat de bestuursrechter de gemaakte keuzes terughoudend toetst. Dit neemt niet weg dat verweerder zijn besluitvorming zorgvuldig moet voorbereiden en deugdelijk moet motiveren. Verweerder moet alle verschillende bij het projectplan betrokken belangen tegen elkaar af te wegen. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen. 5.2. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling Bestuursrecht van de Raad van State (de Afdeling) is het niet zo dat er helemaal geen nadelige gevolgen als gevolg van een projectplan mogen optreden. Ook is niet vereist dat met alle betrokkenen volledige overeenstemming bestaat over de te nemen maatregelen. Het is voldoende wanneer in een projectplan staat omschreven welke nadelige gevolgen kunnen optreden, welke voorzieningen worden getroffen om die nadelige gevolgen ongedaan te maken en welke mogelijkheden er - zo nodig - zijn om financiële vergoeding te krijgen indien schade niet kan worden voorkomen. Heeft verweerder in redelijkheid het projectplan kunnen vaststellen? Standpunten partijen 6. Volgens eiseres heeft verweerder het projectplan niet zorgvuldig voorbereid. Zij heeft al jaren te kampen met wateroverlast op haar percelen. Haar gronden bestaan voornamelijk uit (made-)veengrond, dat veel vocht vasthoudt. Een verdere vernatting zal desastreuze gevolgen hebben voor haar bedrijf. 6.1. Volgens eiseres heeft verweerder de gevolgen van de uitvoering van de plannen voor eiseres niet voldoende onderzocht en niet deugdelijk onderbouwd dat op haar percelen geen verdere vernatting zal optreden. Eiseres wijst daartoe op een rapport van bureau Aequator Groen & Ruimte B.V. (Aequator) van 9 januari 2020, opgemaakt na drainage-onderzoek bij eiseres. Uit dit rapport blijkt dat door de plannen het grondwaterpeil zal stijgen, met verdere vernatting van de percelen in de [adres] tot gevolg. Ook het bureau Royal Haskonig DHV (Royal Haskonig) heeft in haar m.e.r.- rapportage van juli 2023 (opgemaakt in het kader van het Wijzigingsplan) geconcludeerd dat bij uitvoering van de plannen sprake zal zijn van forse vernatting, ook in de [adres] . Volgens eiseres beoordeelt verweerder de gevolgen van de plannen voor herinrichting van de [de beek] ten onrechte niet in samenhang, door met (deel-) projectplannen de maatregelen gefaseerd in te voeren. 6.1.1. Volgens eiseres had verweerder alvorens het projectplan vast te stellen, aanvullend, onafhankelijk onderzoek moeten laten verrichten door deskundigen. Door dit achterwege te laten, houdt verweerder onvoldoende rekening met haar belangen. Ter zitting heeft eiseres de rechtbank verzocht om de Stichting advisering bestuursrechtspraak (StAB) in te schakelen om een advies uit te brengen over de toestand op haar percelen na uitvoering van het projectplan. 7. Verweerder stelt zich op het standpunt dat hij met meerdere onderzoeken en rapportages de gevolgen van het projectplan voor de agrarische gronden van eiseres voldoende zorgvuldig heeft onderzocht en dat met het projectplan voldoende is geborgd dat op die gronden geen verdere vernatting zal optreden. Met de vaststelling en uitvoering van het projectplan is met de belangen van eiseres voldoende rekening gehouden. Verweerder wijst daarvoor op de rapporten van de bureaus Aequator en Royal Haskonig, een notitie van Aequator van 1 september 2020 en de berekeningen opgenomen in het projectplan en opgemaakt aan de hand van hydrologische kaarten en rekenkundige modellen van het waterschap. 7.1. Ter zitting heeft verweerder toegelicht dat bij de voorbereiding van de plannen behalve de bureaus Aequator en Royal Haskonig ook hydrologen van Arcadis en het waterschap zelf betrokken zijn geweest. Uit de deskundigenonderzoeken bleek dat op de (veen-)gronden van eiseres snel sprake is van wateroverlast. Het projectplan is onder meer opgesteld om verdere vernatting op die gronden te voorkomen. Verschillende maatregelen uit het totaalplan zullen ter hoogte van de agrarische gronden niet worden uitgevoerd. Medewerkers van de Provincie hebben de berekeningen voor de gewenste waterstanden voor agrarische gronden gecontroleerd. Bovendien is een plan opgesteld om de situatie te monitoren. 7.1.1. Verweerder stelt zich op het standpunt dat nader onafhankelijk onderzoek, al dan niet door de StAB, niet nodig is. 8. De rechtbank overweegt als volgt. Vrees voor vernatting 8.1. Tijdens de voorbereidingen voor het initiële totaalplan en het projectplan heeft verweerder de toestand van de gronden van het beekdal, waaronder de agrarische gronden in de [adres] , middels onderzoeken in kaart laten brengen. Het dossier bevat onder meer de volgende rapportages: een rapport ‘Drainage onderzoek huiskavel [bedrijf] , [adres] ’ van Aequator van 8 januari 2020 (bijlage 20 bij de stukken) en het rapport ‘ [de beek] , Effecten in landbouwgebied buiten NNN-natuur, Geïdentificeerde risicopercelen’ van Aequator van 2 november 2020 (bijlage 22). 8.1.1. Uit genoemde onderzoeken bleek dat de gronden van eiseres en andere agrariërs in de [adres] wegens de ligging en bodemsamenstelling vaak hebben te kampen met wateroverlast. Aequator heeft in december 2019 geconstateerd dat de gronden (zeer) nat zijn en het drainagesysteem bij eiseres onvoldoende werkt.

13. Verweerder heeft naar het oordeel van de rechtbank gelet op het voorgaande het projectplan voldoende zorgvuldig voorbereid en de ten aanzien van deelgebied de [adres] en de gronden van eiseres gemaakte keuzes deugdelijk gemotiveerd. 13.1. Verweerder heeft de betrokken belangen zorgvuldig gewogen en daarbij voldoende aandacht besteed aan de mogelijk nadelige gevolgen van de herinrichting van het [de beek] voor eiseres en de te treffen maatregelen om die gevolgen zoveel als mogelijk ongedaan te maken. De rechtbank acht aannemelijk dat door uitvoering van het projectplan geen gevolgen zijn te verwachten die onevenredig nadelig zijn voor eiseres in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat in het projectplan staat, zoals ook door verweerder ter zitting bevestigd, dat de situatie gedurende vijf jaar zal worden gemonitord en dat in de toekomst alsnog mitigerende maatregelen kunnen worden genomen, mocht blijken dat eiseres ondanks alle inspanningen tóch onevenredig nadeel zal ondervinden van maatregelen in het kader van de herinrichting van de beek. In dat geval kan eiseres bij verweerder een verzoek om handhaving indienen. De rechtbank neemt bij haar oordeel verder in aanmerking dat dat verweerder in het verleden meermaals heeft gepoogd om met eiseres tot overeenstemming te komen over de verplaatsing van het bedrijf en/of ruilverkaveling. Ook hieruit blijkt dat verweerder rekening houdt met de belangen van eiseres. 14. Verweerder heeft gelet op het voorgaande en gezien de hem toekomende beleidsruimte het projectplan in redelijkheid kunnen vaststellen. 15. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat het projectplan in stand blijft. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Eiseres krijgt ook geen vergoeding van de proceskosten.

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. Deze uitspraak is gedaan door mr. A.T. de Kwaasteniet, rechter, in aanwezigheid van mr. J.M. van Westerlaak, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op griffier rechter Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: Informatie over hoger beroep Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. Op het hoger beroep tegen deze uitspraak is de Crisis- en herstelwet van toepassing. Op grond van artikel 1.6a van de Crisis- en herstelwet kunnen na afloop van de termijn voor het instellen van beroep geen beroepsgronden meer worden aangevoerd. Dit besluit is bekendgemaakt in het Waterschapsblad van 8 december 2023. MvT bij de Invoeringswet Omgevingswet, Kamerstukken II, 2017-2018, 34986, nr. 3. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 6 juli 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1909, r.o. 6 en 7. Notitie van Aequator, [naam 4] , 1 september 2020, bijlage 21 bij de stukken. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 8 mei 2024, ECLI:NL:RVS:2024:1969, r.o. 12.

In de onderzoeken van Aequator wordt aandacht besteed aan de effectiviteit van het drainagesysteem bij eiseres en de vraag of herstel of vervanging daarvan voldoende soelaas zou kunnen bieden. 8.1.2. Ook uit een notitie van Aequator van 1 september 2020, met als onderwerp ‘Inzicht in mogelijkheden verbetering bodemgeschiktheid (broek-)veengronden in de [adres] ’ (bijlage 21 bij de stukken), blijkt dat de bedrijfsvoering van [bedrijf] te maken heeft met grote beperkingen, door de slechte waterdoorlatendheid van de grond van ‘de huiskavel’ en veel wateroverlast. Na veldonderzoeken ter plekke en gesprekken met deskundigen is geconcludeerd dat ‘met cultuurtechnische ingrepen geen situatie kan worden gecreëerd die leidt tot voldoende ontwatering’, en waar betrokkenen vertrouwen in kunnen hebben, want ‘een dergelijke broekveengrond is niet/nauwelijks te verbeteren’. Deze conclusie was mede gebaseerd op landelijke ervaringen met veengronden. Volgens de notitie zijn ‘het gedrag en de eigenschappen van deze broekveengronden in feite niet te veranderen’ en blijven de genoemde grote beperkingen en zijn fysieke verbeter-mogelijkheden zijn gering. Mogelijkheden tot verbetering, zoals intensieve drainage, maken de situatie maar een klein beetje beter. De winst van andere rigoureuze cultuurtechnische ingrepen is onzeker en waarschijnlijk gering en bovendien zijn dergelijke ingrepen risicovol. Het advies luidt om te gaan zoeken naar mogelijkheden buiten de veengrond en buiten de huiskavel-situatie aan de oostkant van de bedrijfsgebouwen. 8.2. Volgens vaste rechtspraak mag een bestuursorgaan op het advies van een deskundige afgaan, nadat het is nagegaan of dit advies op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, de redenering daarin begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten. Deze verplichting is neergelegd in artikel 3:9 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) voor de wettelijk adviseur en volgt voor andere adviseurs uit artikel 3:2 van de Awb. Indien echter een partij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies, de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop naar voren heeft gebracht, mag het bestuursorgaan niet zonder nadere motivering op het advies afgaan. 8.2.1. Eiseres heeft naar oordeel van de rechtbank geen concrete aanknopingspunten naar voren gebracht die kunnen leiden tot twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van voornoemde adviezen, de begrijpelijkheid van de in de adviezen gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop. Zij heeft niet aannemelijk gemaakt dat het onderzoek onvolledig en/of ondeugdelijk is geweest en daarom nader onafhankelijk onderzoek noodzakelijk zou zijn. De rechtbank wijst daarom het verzoek van eiseres om het StAB in te schakelen voor een nader onafhankelijk advies af. 8.2.2. Verweerder heeft naar aanleiding van de resultaten van onderzoek besloten het totaalplan aan te passen en een projectplan op te stellen. Daarbij heeft verweerder ervoor gekozen om in de omgeving van de landbouwgronden in de [adres] bepaalde maatregelen van het totaalplan niet uit te voeren. Verweerder heeft met behulp van rekenkundige modellen vastgesteld dat door het treffen of juist het achterwege laten van bepaalde maatregelen uit het projectplan aan de normen van het waterschap voor agrarische gronden wordt voldaan. 8.2.3. In het projectplan staat hierover onder meer, dat voor een groot deel van de landbouwgronden in de [adres] , het bovenstroomse gedeelte, een bepaalde drooglegging wordt gehandhaafd. Dat deel zal haar agrarische functie behouden. De bestaande loop van het [de beek] in de [adres] , tussen [stuw 1] en [stuw 2] , en de stuwen blijven gehandhaafd. Er zullen 11 peilgebieden worden gecreëerd. In de peilgebieden 1, 2 en 3 - de omgeving van eiseres – zal van de herinrichtingsmaatregelen en meandering worden afgezien en het agrarische waterpeil (11, 10 of 10,75 +m NAP) blijft gehandhaafd (pagina 21 projectplan onder ‘ [adres] ’). De grondwaterstanden mogen in die drie peilgebieden niet of nauwelijks (minder dan 5 cm) stijgen en inundaties mogen niet optreden tot de ‘T10-situatie’ (zie figuur 6-1 tot 6-4 en de toelichting daarop). Uit de modelleringen blijkt dat de effecten van deze maatregelen aan de normering van het waterschap voor agrarische gronden voldoen. De beekloop in het noordelijk deel van de [adres] zal verder drie meter worden verbreed om vernatting in dit deelgebied te voorkomen en twee duikers zullen worden vergroot. Ook zal bij de stuw [stuw 3] het waterpeil in de winter 0,3 m lager worden ingesteld om vernatting tegen te gaan (figuur 64 en toelichting). Concluderend staat in het projectplan dat als gevolg van genoemde aanpassingen van het totaalplan in de [adres] geen meandering en beekbodemverhoging zal plaatsvinden, dat de grondwaterstanden voor de percelen met een landbouwfunctie ongewijzigd zullen zijn en de oppervlakte-waterstanden nagenoeg ongewijzigd. Daarmee blijft de voor de landbouwfunctie vereiste drooglegging gehandhaafd. 8.2.4. Verweerder heeft ter zitting nog eens benadrukt dat ook de [stuw 1] -stuw wordt gehandhaafd, zodat het waterschap het water in de beekloop kan blijven reguleren en de functie ‘agrarisch’ van de betreffende gronden ook in het wijzigingsplan behouden blijft. 8.3. De rechtbank is gelet op het voorgaande van oordeel dat verweerder met het projectplan voldoende borgt dat de gevolgen van de herinrichting van het [de beek] voor de agrarische gronden van eiseres zo beperkt mogelijk blijven en een verdergaande vernatting zoveel als mogelijk wordt tegengegaan. 8.4. De beroepsgrond slaagt niet. Mitigerende maatregelen 9. Eiseres voert aan dat verweerder ten onrechte nalaat om voor haar percelen mitigerende maatregelen te treffen, ondanks het reële risico dat door uitvoering van het projectplan het grondwaterpeil verder zal verhogen. Volgens eiseres heeft verweerder zijn standpunt dat mitigerende maatregelen niet nodig zijn niet deugdelijk onderbouwd en is ook in dit opzicht in de besluitvorming onvoldoende rekening gehouden met de mogelijk nadelige gevolgen voor eiseres. 9.1. Volgens verweerder heeft hij voldoende onderbouwd dat het treffen van (aanvullende) mitigerende maatregelen voor de gronden van eiseres niet nodig is. Dit, vanwege een gebrek aan effectiviteit van dergelijke maatregelen door de bijzondere bodemsamenstelling van de (madeveen-)gronden van eiseres. 10. De rechtbank overweegt als volgt. 10.1. Uit de onderzoeken van Aequator en Royal Haskonig, het in de notitie van Aequator van 1 september 2020 neergelegde advies en een hierop gegeven toelichting van verweerder in het verweerschrift en ter zitting blijkt dat, en waarom, het treffen van mitigerende maatregelen voor de (veen-)gronden van eiseres niet aangewezen is. Op basis van de onderzoeken hebben de deskundigen van Aequator geconcludeerd dat dergelijke maatregelen naar verwachting niet voldoende effectief zullen zijn, gezien de ligging en de bodemgesteldheid van die gronden. 10.2. Daarnaast is in het projectplan is opgenomen dat verweerder de grondwaterstand gedurende vijf jaar zal monitoren na uitvoering van het projectplan en, mocht blijken dat de grondwaterstand-verhoging na de uitvoering van de maatregelen in het kader van de herinrichting van het [de beek] afwijkt van de modelberekeningen, zo nodig bepaalde mitigerende maatregelen alsnog genomen zullen worden pagina 29, onder ‘Negatieve effecten’).