ECLI:NL:RBOVE:2022:2056
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Almelo
Bestuursrecht
zaaknummer: ZWO 20/1954
uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
[eiseres] uit [woonplaats] eiseres,
gemachtigde: [naam] ,
en
de Raad van Bestuur van de Sociale Verzekeringsbank, verweerder,
gemachtigde: H. Koning.
In het besluit van 13 november 2019 (het primaire besluit) heeft verweerder vastgesteld dat eiseres gedurende de periode van 1 april 1999 tot en met 30 juni 2017 niet verzekerd was voor de Algemene Ouderdomswet (AOW).
In het besluit van 16 januari 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De rechtbank heeft het beroep op 28 oktober 2021 op zitting behandeld, waarbij gebruik is gemaakt van een videoverbinding (Skype). Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde, [naam] (haar dochter). Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. De rechtbank heeft de behandeling aangehouden, om verweerder in de gelegenheid te stellen nader te reageren.
Verweerder heeft dat gedaan, bij brief van 8 november 2021. De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting geschorst en de zaak vervolgens doorverwezen voor verdere behandeling door de meervoudige kamer.
De behandeling ter zitting is voortgezet door de meervoudige kamer op 26 april 2022. Eiseres en haar gemachtigde en verweerder waren daarbij aanwezig via een videoverbinding. De rechtbank heeft het onderzoek op de zitting gesloten.
Overwegingen
1. Eiseres heeft van 1 april 1999 tot en met 30 juni 2017 in Duitsland in loondienst gewerkt voor ongeveer 2 uur per week. Daarnaast werkte zij vanaf 1 januari 2002 tot en met 31 december 2009 als alfahulp via Carint Reggeland Groep. Zij werd betaald uit het persoonsgebonden budget van de zorgbehoevende. Vanaf 1 januari 2010 bleef zij hetzelfde werk verrichten als alfahulp, maar gebeurde dit op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning.
De aanstelling van eiseres in Duitsland was een zogenaamde “mini-job”; een aanstelling van zo’n kleine omvang dat deze niet-verzekeringsplichtig is. De werknemer is in die gevallen alleen verzekerd voor bedrijfsongevallen en niet sociaal verzekerd. Dat betekent dat eiseres geen pensioen ontvangt vanuit Duitsland.
De ontvankelijkheid van het beroep
2.1 De rechtbank moet eerst beoordelen of het beroep op tijd is ingediend. Zoals de rechtbank tijdens de eerste zitting al heeft meegedeeld aan partijen, is de rechtbank van oordeel dat dit het geval is en dat het beroep dus ontvankelijk is. Dat betekent dat de rechtbank het beroep inhoudelijk kan beoordelen. De rechtbank legt hieronder uit waarom zij dit vindt.
2.2 De termijn voor het indienen van een beroepschrift is zes weken. Deze termijn vangt aan op de dag na die waarop het besluit op de voorgeschreven wijze is bekendgemaakt. De bekendmaking van besluiten die tot een of meer belanghebbenden zijn gericht, geschiedt door toezending of uitreiking aan hen.
2.3 Het bestreden besluit is gedagtekend op 16 januari 2020 en is geadresseerd aan de toenmalige gemachtigde van eiseres. Uit de begeleidende brief van diezelfde datum aan de toenmalige gemachtigde van eiseres, volgt dat verweerder ervan uitgaat dat de gemachtigde eiseres informeert.
Medio september 2020 heeft eiseres telefonisch contact opgenomen met verweerder met de mededeling dat zij tot dan toen geen beslissing op het bezwaar heeft ontvangen. Daarop heeft verweerder op 23 september 2020 het bestreden besluit naar eiseres zelf gezonden.
2.4 Als de geadresseerde stelt dat hij een besluit dat niet aangetekend is verzonden niet heeft ontvangen, is het in principe aan het bestuursorgaan om aannemelijk te maken dat het besluit wel op het adres van de geadresseerde is ontvangen. De omstandigheid dat per post verzonden stukken in de regel op het daarop vermelde adres van de geadresseerde worden bezorgd, rechtvaardigt het vermoeden dat dat besluit ook is ontvangen op dat adres. Dit brengt mee dat het bestuursorgaan in eerste instantie kan volstaan met het aannemelijk maken van verzending naar het juiste adres. Daartoe is in ieder geval vereist dat het besluit is voorzien van de juiste adressering en een verzenddatum en dat sprake is van een deugdelijke verzendadministratie.
2.5 Het is niet in geschil dat het adres van de toenmalige gemachtigde klopte. Verweerder heeft desgevraagd verklaard dat van de verzending van het bestreden besluit van 16 januari 2020 geen administratie is bijgehouden. Dat betekent dat verweerder niet aannemelijk heeft kunnen maken dat het besluit ook daadwerkelijk is verzonden op 16 januari 2020. Dat betekent dat de termijn voor het instellen van beroep toen niet is gaan lopen.
De rechtbank gaat ervan uit dat verweerder het bestreden besluit pas bij brief van
23 september 2020 aan eiseres heeft verzonden en dat de termijn voor het instellen van beroep op 24 september 2020 is aangevangen. Dit betekent dat het beroepschrift dat op 8 oktober 2020 is ontvangen door de rechtbank tijdig is ingediend en dat de rechtbank het beroep inhoudelijk kan beoordelen.
Vooraf
3.1 De lidstaten van de Europese Unie hebben regels opgesteld om te coördineren onder welke wetgeving (regime) een werknemer valt die in het ene land woont en in het andere land werkt, of in meerdere landen werkt.
3.2 Eiseres woont in Nederland en werkte in Nederland en Duitsland. Daarom was de Verordening (EEG) nr. 1408/71 van de Raad van 14 juni 1971 betreffende de toepassing van de sociale zekerheidsregelingen op loontrekkende en hun gezinnen, die zich binnen de Gemeenschap verplaatsen (Verordening 1408/71, geldig tot 1 mei 2010) op eiseres van toepassing. Ingevolge Verordening 1408/71 was op eiseres de Duitse wetgeving van toepassing. Verordening 1408/71 is vanaf 1 mei 2010 vervangen door een nieuwe Verordening, namelijk de Verordening (EG) nr. 883/2004 van het Europees parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende de coördinatie van de socialezekerheidsstelsels (Verordening 883/2004, geldig vanaf 1 mei 2010). Vanaf 1 mei 2010 is Verordening 883/2004 van kracht; ingevolge de bepalingen daarvan is in beginsel op eiseres de Nederlandse wetgeving van toepassing.
Wat vindt verweerder?
4.1. Verweerder stelt dat eiseres in de periode van 1 april 1999 tot en met 30 juni 2017 niet verzekerd was voor de AOW. Voor die jaren kort verweerder eiseres op haar AOW, met 2% per kalenderjaar.
De Verordeningen die hierboven worden genoemd kennen volgens verweerder twee soorten werkzaamheden; werkzaamheden in loondienst en werkzaamheden anders dan in loondienst. Eiseres heeft in deze periode gewerkt in Duitsland en Duitsland heeft vastgesteld dat dit werkzaamheden in loondienst waren. De werkzaamheden die eiseres als zorgverlener (alfahulp) in Nederland heeft verricht, zijn volgens verweerder op grond van artikel 5 van de Wet op loonbelasting 1964 niet aan te merken als werkzaamheden in loondienst. De Verordening 1408/71 bepaalt dan dat Duitsland voor de gehele periode dat eiser daar in loondienst was, wordt aangewezen als land waar zij verzekerd is voor het ouderdomspensioen. De omstandigheid dat de eigenaar van het Duitse bedrijf waar eiseres in loondienst werkte in Nederland woont, is volgens verweerder niet van belang. Het gaat erom waar eiseres haar werkzaamheden heeft uitgevoerd. Op grond van een overgangsbepaling blijft op eiseres na invoering van de Verordening 883/2004 op 1 mei 2010 de Duitse wetgeving van toepassing. Dat betekent dat zij die periode niet verzekerd was in Nederland.
4.2 Verweerder heeft tijdens de eerste zitting aangeboden om te onderzoeken of eiseres, vanwege haar werk als alfahulp, mogelijk na 1 mei 2010 wel onder het Nederlandse regime valt. Toen is de nieuwe Verordening 883/2004 in werking getreden en zijn de regels veranderd, waardoor het werk dat eiseres deed als alfahulp is te beschouwen als werk in loondienst. Daarmee telt dit wel mee voor de toepassing van de nieuwe Verordening. Dat komt doordat voor het bepalen van wat werk in loondienst is, krachtens Verordening 883/2004 wordt aangeknoopt bij de Werkloosheid (WW) en niet langer bij de Wet op de loonbelasting 1964.
Verweerder heeft de rechtbank in de brief van 8 november 2021 bericht dat hij niet terugkomt op zijn besluit. Eiseres had binnen drie maanden na 1 mei 2010 een aanvraag moeten indienen om te worden onderworpen aan de regels van Verordening 883/2004. Zij heeft zo’n aanvraag niet ingediend. Op grond van het overgangsrecht wordt, in de periode hier van belang, dan de situatie voortgezet zoals die was ingevolge Verordening 1408/71.
Wat vindt eiseres?
5. Eiseres is het niet eens met verweerder. Zij woont in Nederland en de eigenaar van het bedrijf waar zij voor werkte in Duitsland ook. Verder heeft zij gewezen op haar werkzaamheden als alfahulp en op de conclusie van Advocaat-Generaal (A-G) Sharpston van 26 maart 2019 in de gevoegde zaken van de SVB tegen Van den Berg, Giesen en Franzen, waarin de Hoge Raad prejudiciële vragen heeft gesteld. In die conclusie is gesteld dat het recht op ouderdomspensioen niet afhankelijk mag worden gesteld van de verzekeringsplicht en premiebetaling.
Eiseres werkte ook maar ongeveer 2 uur per week in Duitsland (later minder). De rechtbank begrijpt dat eiseres stelt dat de derving van haar AOW niet in verhouding staat tot de inkomsten die eiseres heeft genoten en dat de uitwerking van de regels oneerlijk is. Tot slot heeft eiseres er op gewezen dat zij tussen wal en schip valt, omdat zij in Duitsland ook niet in aanmerking komt voor ouderdomspensioen.
Wat vindt de rechtbank?
- over de periode 1 april 1999 tot 1 mei 2010
6.1 Van 1 april 1999 tot 1 mei 2010 was Verordening 1408/71 van toepassing. Zoals verweerder terecht heeft gesteld was eiseres in deze periode niet verzekerd in Nederland, omdat eiseres in die periode werkzaamheden in Duitsland verrichtte en daarom de Duitse wetgeving op haar van toepassing was. Dat betekent dat verweerder over die periode terecht een korting heeft toegepast op het ouderdomspensioen van eiseres. De rechtbank legt hieronder uit waarom zij tot die conclusie komt.
6.2 De werkzaamheden van eiseres als alfahulp in deze periode zijn niet te beschouwen als werkzaamheden in loondienst onder die Verordening 1408/71. Voor die Verordening werd namelijk aangeknoopt bij de Wet op de loonbelasting 1964. De persoon die als werknemer in de zin van de Wet op de loonbelasting 1964 wordt aangemerkt en op grond dáárvan verzekerd is voor de volksverzekeringen, werd geacht werkzaamheden in loondienst te verrichten als bedoeld in titel II van de Verordening 1408/71. Eiseres was op grond van haar werkzaamheden als alfahulp geen werkneemster in de zin van de Wet op de loonbelasting 1964. Verweerder heeft daarbij terecht gewezen op artikel 5 van de Wet op de loonbelasting 1964. Daarin is namelijk bepaald dat als dienstbetrekking niet wordt beschouwd de arbeidsverhouding van degene die uitsluitend of nagenoeg uitsluitend diensten verricht ten behoeve van het huishouden van de natuurlijke persoon tot wie hij in dienstbetrekking staat, indien hij de diensten doorgaans op minder dan vier dagen per week verricht.
6.3 Dat de eigenaar van het bedrijf waar eiseres werkte in Nederland woonde, maakt niet uit. Het was een Duits bedrijf, Ruel Stahlbau GmbH, zoals ook blijkt uit het uittreksel uit het Handelsregister van Osnabrück, dat zich in het dossier bevindt, en eiseres verrichte haar werkzaamheden in Duistland.
6.4 Eiseres heeft verder gewezen op een conclusie van A-G Sharpston. Het Hof van Justitie van de Europese Unie (het Hof) heeft op 19 september 2019 uitspraak gedaan in de zaken waar die conclusie op ziet. Eén van de betrokkenen in die zaken (Franzen) had ook een zogenaamde mini-job. Het Hof had in die zaak al eerder uitspraak gedaan, maar de Hoge Raad had opnieuw prejudiciële vragen gesteld. De Hoge Raad wilde van het Hof van Justitie van de Europese Unie weten of het Unierecht verplicht om het nationale recht buiten toepassing te laten volgens welke een migrerende werknemer die in deze lidstaat woont en op grond van artikel 13 van Verordening 1408/71 is onderworpen aan de socialezekerheidswetgeving van de werklidstaat, niet verzekerd is voor de volksverzekeringen van die woonlidstaat, ook al komt die werknemer volgens het recht van de werklidstaat niet in aanmerking voor een ouderdomspensioen of kinderbijslag. Het Hof heeft deze vraag in het arrest van 19 september 2019 anders beantwoord dan A-G Sharpston in haar door eiseres aangehaalde conclusie. Volgens het Hof verzet het Unierecht zich er niet tegen dat iemand in zo’n geval “buiten de boot valt” en in geen enkel land recht op ouderdomspensioen heeft.
- over de periode vanaf 1 mei 2010 tot en met 2017
7.1 Per 1 mei 2010 is de Verordening 883/2004 in werking getreden. Daarin wordt voor het begrip ‘werkzaamheden in loondienst’ aangeknoopt bij de nationale sociale zekerheidswetgeving, in dit geval de WW. Op grond van die wet kon eiseres zich als alfahulp vrijwillig laten verzekeren voor de WW. Daarom worden ingevolge Verordening 883/2004 de werkzaamheden die eiseres in Nederland verrichtte als alfahulp wèl als werkzaamheden in loondienst beschouwd. Eiseres werkte meer uren in Nederland dan in Duitsland. Ingevolge Verordening 883/2004 zou dan in beginsel de Nederlandse wetgeving op eiseres van toepassing zijn en zou eiseres dus verzekerd zijn krachtens de AOW. Partijen zijn het daar ook over eens.
7.2 De Verordening 883/2004 bevat echter een overgangsbepaling. Daarin staat dat de bepalingen ervan werken vanaf de inwerkingtreding (1 mei 2010). Als op iemand op grond van Verordening 1408/71 het recht van de ene lidstaat van toepassing zou zijn en op grond van Verordening 883/2004 het recht van een andere lidstaat, blijft de situatie nog 10 jaar zoals deze was onder de ouder Verordening 1408/71.
De betrokkene kan echter een aanvraag indienen om te worden onderworpen aan de regels van Verordening 883/2004. Als die aanvraag binnen drie maanden na 1 mei 2010 wordt ingediend bij het bevoegde orgaan van de lidstaat waarvan de wetgeving krachtens Verordening 883/2004 van toepassing zou zijn, werkt de wijziging van de toepasselijke wetgeving terug tot die datum. Bij een latere aanvraag gaat de wijziging in vanaf de eerste dag van de maand volgend op die waarin de aanvraag is gedaan.
7.3 Eiseres heeft niet binnen 3 maanden na 1 mei 2010 een aanvraag heeft ingediend om de nieuwe Verordening 883/2004 op haar van toepassing te laten zijn. Verweerder is van mening dat zo’n aanvraag alleen binnen die termijn kon worden gedaan.
De rechtbank is van oordeel dat dit standpunt uitgaat van een verkeerde interpretatie van de overgangsbepaling van artikel 87, achtste lid, van Verordening 883/2004, zoals hiervoor weergegeven. In die bepaling staat uitdrukkelijk dat ook later dan drie maanden na 1 mei 2010 nog een aanvraag tot verkorting van de overgangstermijn kan worden ingediend.
7.4 In artikel 87, achtste lid, van Verordening 883/2004 noch ergens anders in die Verordening is geregeld wat het gevolg is van een (verschoonbaar) te late aanvraag. Die vraag wordt niet beheerst door het Unierecht en is daarmee overgelaten aan de nationale autonomie van de lidstaten.
In de Algemene wet bestuursrecht (Awb) zijn geen regels opgenomen over de verschoonbaarheid van een termijnoverschrijding. De hoogste bestuursrechters hebben zich hierover wel uitgelaten, in verschillende uitspaken. Deze uitspraken komen erop neer dat alleen in heel uitzonderlijke situaties het indienen van een te late aanvraag verschoonbaar is. Dat iemand niet op de hoogte is van een wettelijke regeling wordt bijvoorbeeld niet gezien als zo’n bijzondere situatie.
7.5 Eiseres heeft – kort samengevat – gesteld dat zij de gang van zaken niet eerlijk vindt en dat de gevolgen voor haar heel groot zijn, in verhouding tot de baten die zij uit haar werk in Duitsland heeft genoten. Zij doet een beroep op het evenredigheidsbeginsel.
7.6 De rechtbank gaat ervan uit dat recente toepassingen van het evenredigheidsbeginsel op beleid en wetgeving ook richtinggevend zijn voor rechtsregels die in jurisprudentie zijn ontwikkeld. De rechtbank zal daarom beoordelen in hoeverre het evenredigheidsbeginsel in dit geval is geschonden.
Het hanteren van termijnen voor het indienen van aanvragen en het instellen van rechtsmiddelen dient de rechtszekerheid en voorspelbaarheid, ook voor bestuursorganen. Een strenge lijn over wanneer termijnoverschrijding verschoonbaar is, is daarom in het algemeen gerechtvaardigd.
De rechtbank neemt in aanmerking dat de overgangsregels van artikel 87, achtste lid, van de Verordening 883/2004 – gelet op de bewoordingen ervan – kennelijk bedoeld zijn om de mensen te beschermen die onder Verordening 883/2004 slechter af zouden zijn. In het geval van eiseres was dit juist andersom. Voor zulke gevallen is erin voorzien dat de betrokkene kon verzoeken van die ‘bescherming’ te worden gevrijwaard. Over die mogelijkheid is echter niemand geïnformeerd, zo heeft verweerder ter zitting erkend.
In dit geval zijn de gevolgen voor eiseres heel groot: zij wordt over de periode van 1 mei 2010 tot en met 30 juni 2017 voor elk jaar 2% gekort op haar AOW, terwijl dit niet of in mindere mate het geval zou geweest bij een tijdige aanvraag of het verschoonbaar achten van een late aanvraag. Anderzijds wordt het door het stellen van de termijn gediende belang van rechtszekerheid en voorspelbaarheid, niet of nauwelijks geschaad door het verschoonbaar achten van een late aanvraag in de deze zaak.
De rechtbank is daarom van oordeel dat het onverkort vasthouden aan de strenge jurisprudentie over de verschoonbaarheid van termijnoverschrijding bij een aanvraag ingevolge artikel 87 van Verordening 883/2004 voor eiseres tot evident onevenredige gevolgen leidt.
7.7 Verweerder heeft niet onderkend dat eiseres wel degelijk op een later moment dan drie maanden na 1 mei 2010 een verzoek kon doen om de overgangstermijn van artikel 87 van Verordening 883/2004 te beëindigen. Daardoor heeft verweerder zich ook geen rekenschap ervan gegeven dat een onverkort vasthouden aan de termijnen voor het doen van zo’n verzoek leidt tot schending van het evenredigheidsbeginsel.
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op een nieuw besluit op het bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat verweerder het door eiseres betaalde griffierecht van € 181,- vergoedt;
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.I. van Meel, voorzitter, mr. R.J. van Lochem en mr. P.H. Banda, rechters, in aanwezigheid van J. Poeles, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op:
griffier
de rechter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.
Dit is bepaald in artikel 6:7 en 6:8 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
Dit is bepaald in artikel 3:41, eerste lid, van de Awb.
Zie artikel 13, eerste lid, onder a, van de AOW.
Artikel 14quater, sub a, van de Verordening 1408/71.
ECLI:EU:C:2019:252.
Zie artikel 14 quater, onder a van de Verordening 1408/71.
Zie de Bijlage VI bij artikel 89 van de Verordening 1408/71, onder ‘R. Nederland’.
Zie artikel 5, eerste lid, van de Wet op de loonbelasting 1964.
ECLI:EU:C:2019:767.
Namelijk op 13 april 2015, C-382/13, ECLI:EU:C:2015:261.
Specifiek artikel 45 en 48 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU).
Zie artikel 1(a) van de Verordening 883/2004.
van artikel 13, eerste lid, onder a, van de Verordening 883/2004.
Zie artikel 87, lid 1, van de Verordening 883/2004.
Zie artikel 87, lid 8, van de Verordening 883/2004.
Zie de artikelen 7:12, 3:2 en 3:4 van de Awb.
8.1 Over de periode 1 april 1999 tot 1 mei 2010 heeft verweerder terecht gesteld dat eiseres niet verzekerd was. De rechtbank heeft in deze uitspraak uitgelegd waarom zij dat vindt.
Over de periode 1 mei 2010 tot en met 30 juni 2017 denkt de rechtbank daar anders over. Verweerder heeft ten onrechte gezegd dat eiseres over die hele periode niet verzekerd was, omdat zij geen aanvraag heeft ingediend om onder de werking van de nieuwe Verordening 883/2004 te vallen. Daarbij heeft verweerder ook ten onrechte niet betrokken of de aanvraag verschoonbaar te laat is ingediend.
8.2 Het beroep is gegrond, omdat het besluit niet goed is gemotiveerd, onvoldoende zorgvuldig is voorbereid en in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. De rechtbank zal het besluit vernietigen. Verweerder moet een nieuw besluit op het bezwaar nemen en daarbij rekening houden met wat de rechtbank in deze uitspraak heeft geoordeeld. De rechtbank ziet geen mogelijkheid tot verdere finale geschillenbeslechting, omdat verweerder zelf moet boordelen vanaf welk moment eiseres wel als verzekerd kan worden beschouwd.
8.3. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, moet verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoeden.
8.4 De rechtbank ziet geen aanleiding voor vergoeding van de proceskosten, omdat geen sprake is van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, of andere kosten zoals genoemd in het Besluit proceskosten bestuursrecht.