ECLI:NL:RBOVE:2014:5836
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 14/1650
uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
St. Evangelisch Onderwijs Deventer e.o., te Deventer, eiseres
(gemachtigde: mr. E.C. Visser-Buizert),
en
het college van burgemeester en wethouders van Deventer, verweerder.
Bij besluit van 24 december 2013 (het primaire besluit) zijn het programma voor huisvestingsvoorzieningen 2014 (als bedoeld in artikel 95 van de Wet op het primair onderwijs (hierna: WPO) en het overzicht van niet toegekende voorzieningen (als bedoeld in artikel 96 van de WPO) door verweerder vastgesteld. Hierbij is, voor zover hier van belang, de aanvraag van eiseres voor een permanent onderwijsgebouw voor de huisvesting van evangelische basisschool De Olijfboom te Deventer, opgenomen in het overzicht van niet toegekende voorzieningen.
Bij besluit van 2 juni 2014 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft bij brief van 8 juli 2014 tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft op 10 september 2014 een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 29 september 2014. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door R.E. de Jong, K.J. Paap en A.H. Jongkind, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door H. de Graaff en
J. Horst, werkzaam bij de gemeente Deventer.
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.R.H. Lutjes, voorzitter, en mr. A.P.W. Esmeijer en
mr. M.A. Heldeweg, leden, in aanwezigheid van mr. A.E.M. Lever griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.
1. De navolgende feiten zijn niet betwist en ook de rechtbank aanvaardt deze feiten.
De Olijfboom is een basisschool die onder bestuur staat van eiseres. De bekostiging is per
1 augustus 2011 aangevangen. De Olijfboom is sinds 1 augustus 2011 gehuisvest in een bestaand schoolgebouw aan de Koningin Wilhelminalaan 16 te Deventer. Dit onderwijsgebouw heeft een bruto-oppervlakte van 1020 m² en is geschikt voor de huisvesting van 175 leerlingen. Dit betreft een semi-permanente (tijdelijke) locatie.
Op de teldatum 1 oktober 2013 heeft De Olijfboom 194 leerlingen. De stichtingsnorm bedraagt 208 leerlingen.
2. Het wettelijk kader luidt als volgt.
Artikel 74, eerste lid, van de WPO bepaalt, voor zover van belang, dat de bekostiging van een openbare en een bijzondere school slechts een aanvang kan nemen indien zij voorkomt op een voor de gemeente van vestiging vastgesteld plan van nieuwe scholen. De bekostiging kan slechts aanvangen per 1 augustus van een schooljaar.
Artikel 77, eerste lid, van de WPO bepaalt dat de gemeenteraad een bijzondere school in elk geval in het plan opneemt, indien op grond van de bij het verzoek overgelegde gegevens aannemelijk is dat zij binnen 5 jaar vanaf de datum van ingang van de bekostiging en voorts gedurende 15 jaar na die periode van 5 jaar zal worden bezocht door ten minste het aantal leerlingen dat overeenkomt met de voor de gemeente geldende stichtingsnorm.
Het tweede lid van dit artikel bepaalt, voor zover van belang, dat bij ministeriële regeling voor elke gemeente een stichtingsnorm wordt vastgesteld. De stichtingsnorm bedraagt minimaal 200.
Artikel 91, eerste lid, van de WPO bepaalt, voor zover van belang, dat de gemeenteraad onderscheidenlijk burgemeester en wethouders ten behoeve van scholen zorgdragen voor de voorzieningen in de huisvesting overeenkomstig het bepaalde in deze afdeling.
Artikel 92, eerste lid, aanhef en onder a, van de WPO bepaalt dat voor de toepassing van deze afdeling onder voorzieningen in de huisvesting worden begrepen: voor blijvend onderscheidenlijk voor tijdelijk gebruik bestemde voorzieningen, bestaande uit:
1°. nieuwbouw, een bestaand gebouw of een gedeelte daarvan, verplaatsing van een bestaand gebouw of van een gedeelte daarvan, terreinen, alsmede eerste aanschaf van onderwijsleerpakketten en meubilair,
2°. uitbreiding van de onder 1° bedoelde voorzieningen, en
3°. medegebruik van een ruimte die geschikt is voor het onderwijs.
Artikel 95, eerste lid, van de WPO bepaalt, voor zover van belang, dat burgemeester en wethouders jaarlijks een programma vaststellen als bedoeld in het tweede lid.
Het tweede lid van dit artikel bepaalt, voor zover van belang, dat het programma de voorzieningen in de huisvesting, bedoeld in artikel 92, omvat die in het jaar na de vaststelling van het programma voor bekostiging in aanmerking zullen worden gebracht.
Het derde lid van dit artikel bepaalt dat burgemeester en wethouders uitsluitend voorzieningen in de huisvesting in het programma opnemen, voor zover:
a. met de voorzieningen in het kalenderjaar volgend op het jaar van vaststelling van het programma redelijkerwijs een aanvang kan worden gemaakt dan wel de voorzieningen in het desbetreffende kalenderjaar kunnen worden gerealiseerd, en
b. niet een van de weigeringsgronden, genoemd in artikel 100, van toepassing is.
Artikel 96 van de WPO bepaalt, voor zover van belang, dat burgemeester en wethouders gelijktijdig met het programma, bedoeld in artikel 95, ten behoeve van het onderwijs een overzicht vaststellen van die voorzieningen die zijn aangevraagd dan wel nodig zijn, die niet op het programma zijn opgenomen. Daarbij wordt aangegeven waarom de desbetreffende voorzieningen niet zijn opgenomen.
Artikel 100, eerste lid, van de WPO bepaalt dat een voorziening in de huisvesting slechts wordt geweigerd, indien:
a. t/m c. (…),
d. op andere wijze dan wordt gewenst redelijkerwijs in de behoefte aan huisvesting kan worden voorzien, onder meer doordat binnen redelijke afstand van de gewenste plaats van de voorziening gebruik dan wel medegebruik mogelijk is, of een reeds voor bekostiging in aanmerking gebracht gebouw of deel daarvan beschikbaar komt,
e.t/m f. (…).
Artikel 102, eerste lid, aanhef en onder a, van de WPO bepaalt dat de gemeenteraad bij
verordening een regeling vaststelt met betrekking tot de voorzieningen die ingevolge artikel
92 voor bekostiging in aanmerking kunnen worden gebracht.
Het tweede lid van dit artikel bepaalt dat de regeling zodanig wordt vastgesteld dat kan
worden voldaan aan de redelijke eisen die het onderwijs aan de huisvesting van scholen in de
gemeente stelt.
Deze verordening betreft de Verordening voorzieningen huisvesting onderwijs van de
gemeente Deventer, vastgesteld in december 2009 (hierna: de Verordening).
Wanneer er sprake is van een ‘noodzaak tot nieuwbouw’ is neergelegd in paragraaf 1.1 van
bijlage I, deel A, van de Verordening. Wanneer er sprake is van een ‘noodzaak tot
ingebruikneming van een bestaand gebouw’ is neergelegd in paragraaf 1.4, bijlage 1, deel A,
van de Verordening.
Onder ‘redelijke afstand’ als bedoeld in artikel 100, eerste lid, aanhef en onder d, van de
WPO wordt, blijkens de Verordening, 2000 meter verstaan.
3. Bij brief van 29 januari 2013 heeft eiseres een aanvraag voorziening onderwijshuisvesting 2014 ingediend. Voor zover van belang heeft eiseres verzocht om in aanmerking te worden gebracht voor een permanent schoolgebouw bestaande uit 10 tot 11 lokalen voor circa 245 leerlingen. Deze aanvraag ziet zowel op de ingebruikname van een reeds bestaand schoolgebouw als op nieuwbouw. In beide gevallen wenst eiseres De Olijfboom te huisvesten in één gebouw.
De gevraagde permanente huisvesting is in het primaire besluit opgenomen in het overzicht van niet toegekende voorzieningen. De weigeringsgrond betreft artikel 100, eerste lid, onder d, van de WPO.
In het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd.
4. Eiseres heeft in haar beroepschrift het navolgende aangevoerd.
4.1. Eiseres stelt dat zij reeds vanaf 1 augustus 2011, het moment van aanvang van de bekostiging, ‘recht’ had op permanente huisvesting, zodat zij vanaf 2014 zeker recht heeft op permanente huisvesting.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat hij, door het aanbieden van tijdelijke huisvesting, voldoet aan de op hem rustende zorgplicht zoals neergelegd in artikel 91 van de WPO. Van een automatisch ‘recht’ op permanente huisvesting is dan ook geen sprake.
De rechtbank overweegt als volgt.
Artikel 91 van de WPO verwoordt de gemeentelijke zorgplicht voor voorzieningen in de huisvesting van basisscholen, overeenkomstig het bepaalde in Titel IV, Afdeling 3 van de WPO. In artikel 92, eerste lid, aanhef en onder a, van de WPO staat verwoord dat de huisvestingsvoorzieningen zowel zien op blijvend gebruik als op tijdelijk gebruik. De stelling van eiseres dat een school vanaf de aanvang van bekostiging (oftewel: elke bekostigde school en van meet af aan) ‘recht’ zou hebben op permanente huisvesting, is in strijd met artikel 92 van de WPO en bijgevolg onjuist. De rechtbank onderschrijft dan ook het standpunt van verweerder dat hij aan zijn zorgplicht voldoet door De Olijfboom te laten beschikken over tijdelijke huisvesting.
Deze beroepsgrond faalt.
4.2. Eiseres stelt dat verweerder in het bestreden besluit een buitenwettelijke weigeringsgrond heeft gebruikt. Dit betreft het hanteren van een wachttijd van vijf jaren.
Deze wachttijd is gebaseerd op artikel 77 van de WPO, welk artikel is opgenomen in een andere afdeling van de WPO dan het van toepassing zijnde artikel 91 van de WPO. Deze buitenwettelijke weigeringsgrond is dan ook in strijd met de op verweerder rustende zorgplicht zoals neergelegd in artikel 91 van de WPO en had daarom niet mogen worden gebruikt, aldus eiseres.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat er van een buitenwettelijke weigeringsgrond geen sprake is. Hij stelt dat de gehanteerde termijn van vijf jaren na aanvang van bekostiging een afspraak betreft die verweerder heeft gemaakt met alle schoolbesturen in de gemeente Deventer, waaronder eiseres. Deze afspraak is vervolgens vastgelegd in het Integraal Huisvestingsplan 2012-2017.
De rechtbank overweegt als volgt.
De bekostiging van De Olijfboom (evenals de islamitische basisschool De Zonnebloem) is recent (in elk geval minder dan vijf jaren geleden) aangevangen. Beide scholen hebben een wijkoverstijgende en regionale instroom van leerlingen. Verder bestaat het leerlingenbestand van De Olijfboom uit leerlingen die ‘overstappen’ van een niet-evangelische basisschool in de gemeente Deventer naar De Olijfboom. Bij aanvang van de bekostiging kon niet met zekerheid worden bepaald of de geprognosticeerde groei van leerlingen van De Olijfboom zou worden gehaald dan wel hoger of lager zou uitvallen. Hiermee samenhangend kon niet worden vastgesteld wat de gevolgen zouden zijn voor de leerlingenaantallen op de overige basisscholen in Deventer. Gelet op deze onzekerheid en gelet op de noodzaak om de gemeentelijke uitgaven beheersbaar te houden, heeft verweerder zich op het standpunt gesteld en mogen stellen dat De Olijfboom (evenals De Zonnebloem) eerst na een verloop van vijf jaren in aanmerking kan komen voor een permanente onderwijsgebouw. Hierdoor wordt voorkomen dat De Olijfboom (bij ongebreidelde groei) meerdere keren zal moeten verhuizen, alsmede dat bij achterblijvende leerlingenaantallen (waardoor de bekostiging wordt gestaakt) een onderwijsgebouw leeg komt te staan. Verder is er na vijf jaren meer duidelijkheid over de gevolgen voor de overige basisscholen in Deventer, zodat er meer duidelijkheid is over op welke wijze een herschikking van onderwijsgebouwen kan plaatsvinden.
Dit standpunt is voorgehouden aan, onder meer, eiseres, die hiermee heeft ingestemd.
De rechtbank onderschrijft verweerders standpunt dat in het bestreden besluit deze ‘weigeringsgrond’ niet wordt gehanteerd. Het feit dat verweerder in de besluitvorming heeft verwezen naar voornoemde afspraak betekent niet dat er sprake is van een impliciete weigeringsgrond die aan het bestreden besluit ten grondslag zou zijn gelegd. Voorts overweegt de rechtbank dat deze afspraak niet in strijd is met de op verweerder rustende zorgplicht, zoals neergelegd in artikel 91 van de WPO. Immers, het voldoen aan deze zorgplicht betekent niet dat er een ongebreideld beroep op de gemeentelijke financiën kan worden gedaan. Verweerder dient een afweging te maken waarbij niet alleen de adequaatheid van de aangeboden huisvesting wordt bezien maar tevens dient het kostenaspect meegewogen te worden.
Dat eiseres is teruggekomen van haar instemming, zoals zij ter zitting heeft betoogd, betekent niet dat verweerder thans gehouden zou zijn om af te wijken van de gemaakte afspraken, zoals neergelegd in het Integraal Huisvestingsplan 2012-2017.
Deze beroepsgrond faalt.
4.3. Eiseres stelt dat de in het bestreden besluit gehanteerde weigeringsgrond ex artikel 100, eerste lid, aanhef en onder d, van de WPO niet van toepassing is. De reden hiervoor is dat deze weigeringsgrond enkel en alleen betrekking heeft op een permanente hoofdvestiging die niet langer voldoet omdat anders een nieuwe school in een tijdelijke onderwijsgebouw nimmer de beschikking zou kunnen krijgen over een permanente locatie. Nu er in casu sprake is van een nieuwe school in een tijdelijk onderwijsgebouw, heeft verweerder ten onrechte deze weigeringsgrond aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd, aldus eiseres.
De rechtbank overweegt als volgt.
Uit de jurisprudentie blijkt dat verweerder beoordelingsvrijheid heeft bij beantwoording van de vraag of er in casu sprake is van een weigeringsgrond als bedoeld in artikel 100 van de WPO. Indien naar het oordeel van verweerder sprake is van een dergelijke weigeringsgrond, is verweerder gehouden de gevraagde voorziening(en) te weigeren. De rechtbank verwijst in dit kader naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 11 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2096.
De rechtbank oordeelt dat het standpunt van eiseres met betrekking tot de reikwijdte van artikel 100, eerste lid, aanhef en onder d, van de WPO geen grondslag vindt in de WPO noch in de jurisprudentie. Voorts is dit standpunt gebaseerd op de onjuiste veronderstelling dat basisscholen vanaf het moment van bekostiging ‘recht hebben’ op permanente huisvesting.
In casu is niet in geschil dat medegebruik met het onderwijsgebouw van de Lebuïnusschool mogelijk is, dat de beschikbare ruimte binnen de Lebuïnusschool toereikend is om het ‘overschot’ aan leerlingen van De Olijfboom te huisvesten en dat dit onderwijsgebouw hemelsbreed op een afstand van circa 1000 meter (oftewel minder dan 2000 meter hemelsbreed) van de locatie van De Olijfboom is gelegen. Dat eiseres de voorkeur heeft voor een afzonderlijke onderwijslocatie voor De Olijfboom betekent niet dat medegebruik niet mogelijk zou zijn. Bovendien is het feit dat medegebruik niet de voorkeur heeft van eiseres reeds verdisconteerd in de zinsnede ‘op andere wijze dan gewenst’ in de weigeringsgrond ex artikel 100, eerste lid, aanhef en onder d, van de WPO. Verweerder heeft zich dan ook in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat op andere wijze dan wordt gewenst redelijkerwijs in de behoefte aan huisvesting kan worden voorzien doordat binnen een redelijke afstand van de gewenste plaats van de voorziening medegebruik mogelijk is in een ander onderwijsgebouw. Hieruit vloeit voort dat de weigeringsgrond ex artikel 100, eerste lid, aanhef en onder d, van de WPO van toepassing is.
Nu een van de weigeringsgronden, genoemd in artikel 100, eerste lid, van de WPO, van toepassing is, was verweerder gehouden de aanvraag om permanente huisvesting te plaatsen op het overzicht van niet toegekende voorzieningen, gelet op de dwingende redactie van artikel 95, derde lid, van de WPO en artikel 96 van de WPO. Voor een nadere belangenafweging, zoals eisers die voorstaat, is dan geen plaats.
Deze beroepsgrond faalt.
4.4. Eiseres stelt dat het fair play beginsel is geschonden. De reden hiervoor is dat voor herschikking van onderwijsgebouwen de medewerking van andere schoolbesturen is vereist. Hierdoor is het illusoir dat De Olijfboom over een termijn van twee jaren zal kunnen beschikken over permanente huisvesting.
De rechtbank overweegt ten eerste dat deze beroepsgrond is gebaseerd op speculaties omtrent (toekomstig) handelen door de schoolbesturen van de overige basisscholen in Deventer. Ten tweede overweegt de rechtbank dat het thans in rechte voorliggende besluit ziet op het in bezwaar handhaven van het opnemen van de aanvraag voor permanente huisvesting van De Olijfboom in het overzicht van niet toegekende voorzieningen voor het jaar 2014. Dat in de stukken staat verwoord dat eiseres voor het jaar 2016 een nieuwe aanvraag kan indienen betekent niet dat die toekomstige besluitvorming thans door de bestuursrechter kan en mag worden beoordeeld.
Deze beroepsgrond faalt.