ECLI:NL:RBOBR:2025:7365

RECHTBANK OOST-BRABANT Zittingsplaats 's-Hertogenbosch Bestuursrecht zaaknummer: SHE 24/3039 uitspraak van de enkelvoudige kamer van 12 november 2025 in de zaak tussen [verzoekster] uit [vestigingsplaats], verzoekster (gemachtigde: mr. B.J.W. Walraven), en de burgemeester van de gemeente Veldhoven, de burgemeester (gemachtigde: mr. L.W. Feenstra). Samenvatting 1. Deze uitspraak gaat over het verzoek om de burgemeester te veroordelen tot het betalen van een schadevergoeding. 1.1. De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het verzoek van verzoekster om een schadevergoeding wordt toegewezen. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. 1.2. Onder 2 staat het procesverloop in deze zaak. Onder 3 tot en met 4 staan de van belang zijnde feiten en omstandigheden. De beoordeling door de rechtbank volgt vanaf 5. Daarbij gaat de rechtbank in op de vragen of de gestelde schade op objectieve en verifieerbare wijze aannemelijk is gemaakt, of voldoende causaal verband bestaat tussen het onrechtmatige noodbevel en de gestelde schade en of sprake is van eigen schuld van verzoekster. Aan het eind staat de beslissing van de rechtbank en de gevolgen daarvan.

2. Op 13 juli 2020 heeft verzoekster de burgemeester verzocht om een schadevergoeding. Met de brief van 1 september 2020 heeft de burgemeester op het verzoek om schadevergoeding gereageerd. Op 20 augustus 2024 heeft verzoekster de rechtbank verzocht om de burgemeester te veroordelen tot het betalen van een schadevergoeding. 2.1. De burgemeester heeft een verweerschrift ingediend. 2.2. Verzoekster heeft een reactie op het verweerschrift ingediend. 2.3. De burgemeester heeft een aanvullend verweerschrift ingediend. 2.4. Verzoekster heeft aanvullende stukken overgelegd. 2.5. De rechtbank heeft het beroep op 10 oktober 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van verzoekster en namens de burgemeester: de gemachtigde, mr. N. Boulhrir en [naam] . Van belang zijnde feiten en omstandigheden 3. Met het besluit van 13 april 2017 (het noodbevel) heeft de burgemeester op grond van artikel 175, eerste lid, van de Gemeentewet bevolen de meerdaagse conferentie van Young Peoples Front for Democracy and Justice (YPFDJ) in het NH hotel- en conferentiecentrum Koningshof te Veldhoven (de Koningshof) geen doorgang te laten vinden. 3.1. De voorzieningenrechter van deze rechtbank heeft op 14 april 2017 de door verzoekster gevraagde voorlopige voorziening om het noodbevel te schorsen, afgewezen. 3.2. Met het besluit van 21 september 2017 heeft de burgemeester het door verzoekster en anderen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. 3.3. Met de uitspraak van 14 juni 2018 heeft deze rechtbank het – onder andere door verzoekster – ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 21 september 2017 vernietigd en het noodbevel herroepen. 3.4. Het door de burgemeester ingestelde hoger beroep en het incidentele hoger beroep van verzoekster en anderen is door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) op 21 augustus 2019 ongegrond verklaard. De uitspraak van deze rechtbank van 14 juni 2018 is bevestigd. 4. Op 13 juli 2020 heeft verzoekster de burgemeester verzocht om een schadevergoeding van € 25.000,. Deze schade bestaat uit een deel van de kosten die zijn gemaakt voor het afhuren van de Koningshof voor de conferentie. Ter onderbouwing heeft verzoekster de overeenkomst met de Koningshof, de pro forma factuur van de Koningshof en een bewijs van betaling van een deel van de factuur (een bedrag van € 28.801,88) meegestuurd. 4.1. Met de brief van 1 september 2020 heeft de burgemeester op het verzoek van verzoekster gereageerd. Volgens de burgemeester wordt in het verzoek geen onderbouwing van het schadebedrag gegeven en wordt door verzoekster geen standpunt ingenomen over het causaal verband tussen het noodbevel en de gestelde schade. De burgemeester heeft het verzoek afgewezen. 4.2. Op 20 augustus 2024 heeft verzoekster op grond van artikel 8:88 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) de rechtbank verzocht de burgemeester te veroordelen tot het betalen van een schadevergoeding ter hoogte van € 25.000,-. Ter onderbouwing van haar verzoek heeft verzoekster verwezen naar de bijlagen bij het verzoek om schadevergoeding aan de burgemeester van 13 juli 2020 .

Toetsingskader 5. Op grond van artikel 8:88, eerste lid, onder a, van de Awb is de bestuursrechter bevoegd op verzoek van een belanghebbende een bestuursorgaan te veroordelen tot vergoeding van schade die de belanghebbende lijdt of zal lijden als gevolg van een onrechtmatig besluit. In artikel 8:89, tweede lid, van de Awb staat dat de bestuursrechter enkel bevoegd is voor zover de gevraagde vergoeding ten hoogste € 25.000,- bedraagt. 5.1. Voor de beantwoording van de vraag of de burgemeester gehouden is tot schadevergoeding in verband met de gestelde onrechtmatige besluitvorming dient aansluiting te worden gezocht bij het civielrechtelijke schadevergoedingsrecht. Dit blijkt uit vaste rechtspraak van de Hoge Raad en van de hoogste bestuursrechter. Voor toekenning van schadevergoeding is, gelet op de regeling van het aansprakelijkheids- en schadevergoedingsrecht in het Burgerlijk Wetboek (BW) en de relevante vaste rechtspraak, grond als (a) sprake is van een daad van de overheid die (b) onrechtmatig is, dat wil zeggen in strijd met een geschreven of ongeschreven rechtsnorm, (c) welke onrechtmatige daad de overheid is toe te rekenen. Voorts dient (d) de geschonden norm ertoe te strekken het belang van de benadeelde te beschermen (relativiteitsvereiste), dient er (e) schade te zijn en moet (f) voldoende causaal verband bestaan tussen de schadeveroorzakende gebeurtenis en de geleden schade. 5.2. Als uitgangspunt geldt dat de schadevergoeding de schuldeiser zoveel mogelijk in de toestand moet brengen waarin hij zou verkeren als het schadeveroorzakende feit niet zou hebben plaatsgevonden. Dit brengt met zich mee dat de omvang van de schade wordt bepaald door een vergelijking van de toestand zoals deze in werkelijkheid is met de toestand zoals die zou zijn geweest als het schadeveroorzakende feit niet zou hebben plaatsgevonden. Punten van geschil 6. De rechtbank stelt vast dat de burgemeester de onrechtmatigheid van het noodbevel niet heeft bestreden (a en b). Ook is niet in geschil dat de onrechtmatigheid van het noodbevel de burgemeester is toe te rekenen (c) en dat is voldaan aan het relativiteitsvereiste (d). 6.1. Partijen zijn het niet eens over de vraag of verzoekster schade heeft geleden (e) en of er een causaal verband bestaat tussen het onrechtmatige noodbevel en de gestelde schade (f). Daarnaast is in geschil of sprake is van eigen schuld van verzoekster. Is de gestelde schade op objectieve en verifieerbare wijze aannemelijk gemaakt? 7. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling is het aan de verzoekster om de gestelde schade op objectieve en verifieerbare wijze aannemelijk te maken. De bewijslast van het bestaan van de schade en de omvang daarvan ligt in beginsel bij degene die stelt dat hij schade heeft geleden. 7.1. Verzoekster voert aan dat zij kosten heeft moeten maken voor de organisatie van de conferentie, bestaande uit het afhuren van hotel de Koningshof. Doordat de conferentie niet kon doorgaan, zijn die kosten vergeefs gemaakt. Ter onderbouwing van de kosten overlegt verzoekster i) de overeenkomst met de Koningshof, ii) de pro-forma factuur van de Koningshof en iii) betalingsbewijzen van de pro-forma factuur. De factuur is volgens verzoekster betaald uit eigen middelen. Deze eigen middelen komen uit giften en legaten van de Eritrese gemeenschap in Nederland. Daarnaast hebben deelnemers een beperkte eigen bijdrage betaald van € 200,- persoon, voor zover dat veroorloofd kon worden. Met de eigen bijdragen werden de kosten slechts gedeeltelijk gedekt. 7.2. De burgemeester betwist dat verzoekster de gestelde schade op objectieve en verifieerbare wijze aannemelijk heeft gemaakt. Daarbij wijst de burgemeester erop dat niet controleerbaar is of de overeenkomst met de Koningshof is gesloten met verzoekster, omdat de laatste pagina van de overeenkomst waar de ondertekening op hoort te staan, ontbreekt. De burgemeester wijst er daarnaast op dat de overeenkomst onder voorbehoud van wijzigingen is opgesteld en verzoekster geen eindfactuur heeft overgelegd waaruit de precieze afrekening blijkt. Nu onduidelijk is welke kosten de Koningshof in rekening heeft gebracht, kan het verzoek tot schadevergoeding niet worden toegewezen, aldus de burgemeester. Verder stelt de burgemeester zich op het standpunt dat niet duidelijk is of verzoekster zelf schade heeft geleden in die zin dat haar vermogen is verminderd. De burgemeester stelt namelijk vraagtekens bij de herkomst van het geld waarmee de Koningshof is betaald. Mogelijk is (een deel) van het geld afkomstig van de YPFDJ, de jongerenorganisatie van de staatspartij van Eritrea, die de conferentie organiseerde. Het is volgens de burgemeester niet ondenkbaar dat verzoekster van YPFDJ een bijdrage voor het organiseren van de conferentie heeft ontvangen en verzoekster in zoverre enkel als doorgeefluik voor het geld heeft gefungeerd. De burgemeester wijst erop dat verzoekster pas kort voor het sluiten van de overeenkomst met de Koningshof is opgericht. Als de Koningshof niet is betaald met geld van verzoekster, is niet het vermogen van verzoekster verminderd, maar het vermogen van een derde en kan het verzoek tot schadevergoeding niet worden toegewezen, aldus de burgemeester. 7.3. De rechtbank stelt vast dat als onbestreden vaststaat dat de conferentie van de YPFDJ zou plaatsvinden in de Koningshof. De rechtbank stelt verder vast dat de overeenkomst met de Koningshof en de bijbehorende pro-forma factuur met daarop de aanbetalingstermijnen is geadresseerd aan verzoekster. Op de overeenkomst staat op elke pagina een paraaf. Verder blijkt uit de bankafschriften van verzoekster dat zij alle aanbetalingen aan de Koningshof volgens de pro-forma factuur van € 144.009,- heeft betaald. Bij het betalingskenmerk op de bankafschriften staat het boekingsnummer dat correspondeert met het kenmerk op de pro-forma factuur. Uit de bankafschriften blijkt dat de gelden door verzoekster zijn overgemaakt op het rekeningnummer van de Koningshof, zoals vermeld staat op de pro-forma factuur. De laatste aanbetaling is op 6 april 2017 betaald. Vaststaat dus dat ruim een week voor aanvang van de conferentie door verzoekster aan de Koningshof een bedrag van in totaal € 144.009,- is betaald als boekingskosten voor de conferentie. Op de zitting heeft verzoekster toegelicht dat van de faciliteiten in het hotel gedeeltelijk gebruik is gemaakt. Sommige gasten bevonden zich al in het hotel op het moment dat het noodbevel werd uitgevaardigd. De burgemeester heeft niet bestreden dat verzoekster gedeeltelijk gebruikt heeft gemaakt van faciliteiten van het hotel. Gezien het vorengaande heeft verzoekster naar het oordeel van de rechtbank haar schade op voldoende objectieve en verifieerbare wijze aannemelijk gemaakt. Dat de laatste pagina van de overeenkomst ontbreekt, is naar het oordeel van de rechtbank in het licht van het voorgaande onvoldoende om aan te nemen dat verzoekster de gestelde schade niet aannemelijk heeft gemaakt. 7.4. Dat de omvang van de schade niet vaststaat, omdat verzoekster geen eindfactuur heeft overgelegd en mogelijk minder kosten in rekening zijn gebracht, volgt de rechtbank niet. Zoals uit het voorgaande volgt, staat vast dat verzoekster een bedrag van € 144.009,- aan de Koningshof heeft voldaan. Het ontbreken van een eindfactuur maakt dat niet anders. Bovendien heeft verzoekster op de zitting uitgelegd dat zij na 17 april 2017 van de Koningshof een factuur heeft ontvangen waarop geen minder-, maar juist meerkosten in rekening zijn gebracht en daarover tussen verzoekster en de Koningshof een discussie is ontstaan. De burgemeester heeft dit niet bestreden. Het ontbreken van een eindfactuur maakt daarom niet dat verzoekster haar gestelde schade niet aannemelijk heeft gemaakt.

10. Gelet op het voorgaande wijst de rechtbank het verzoek om schadevergoeding, voor het maximum bedrag van € 25.000,- toe. 11. De rechtbank ziet aanleiding te bepalen dat de burgemeester aan verzoekster het door haar betaalde griffierecht van € 371,- vergoedt, omdat het verzoek om schadevergoeding wordt toegewezen. 12. De rechtbank veroordeelt de burgemeester in de door verzoekster gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2.267,50 (1 punt voor het indienen van het verzoekschrift, 0,5 punt van het indienen van de repliek en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 907,- en een wegingsfactor 1).

De rechtbank: wijst het verzoek om schadevergoeding toe; veroordeelt de burgemeester tot het betalen van een schadevergoeding aan verzoekster tot een bedrag van € 25.000,-; draagt de burgemeester op het betaalde griffierecht van € 371,- aan verzoekster te vergoeden; veroordeelt de burgemeester in de proceskosten van verzoekster tot een bedrag van € 2.267,50. Deze uitspraak is gedaan door mr. J.F.C. Veelenturf, rechter, in aanwezigheid van mr.F.M. van den Assem, griffier. Uitgesproken in het openbaar op 12 november 2025. griffier rechter Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: Informatie over hoger beroep Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. ECLI:NL:RBOBR:2017:2241. ECLI:NL:RBOBR:2018:2894. ECLI:NL:RVS:2019:2820. Hoge Raad, 13 april 2007 (ECLI:NL:HR:2007:AZ8751) en Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling), 6 december 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:3347). Afdeling, 22 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1166 en 14 augustus 2023, ECLI:NL:RVS:2013:758. Hoge Raad (HR), 6 januari 2017, ECLI:NL:HR:2017:18 en 30 september 2022, ECLI:NL:HR:2022:1334, onder 3.2 en het arrest van de Afdeling van 31 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1429. Hoge Raad, 25 september 2020, ECLI:NL:HR:2020:1510, onder 3.4, en de uitspraak van de Afdeling van 8 september 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2023, onder 68. Hoge Raad, 6 januari 2017, ECLI:NL:HR:2017:18, r.o. 3.4.4. en 3.4.5. Hoge Raad, 5 december 2014, ECLI:NL:HR:2014:3532.

7.5. De rechtbank volgt de burgemeester eveneens niet in het standpunt dat niet duidelijk is of het vermogen van verzoekster is verminderd. Uit het voorgaande volgt dat vaststaat dat verzoekster aan de Koningshof € 144.009,- heeft betaald voor de te houden conferentie. Verzoekster heeft op de zitting bestreden dat het geld waarmee de Koningshof is betaald afkomstig was van de YPFDJ, dan wel van de Eritrese regering. De burgemeester heeft in reactie daarop enkel gesteld dat verzoekster een doorgeefluik voor gelden zou zijn, maar op geen enkele manier aangetoond dat het geld waarmee verzoekster de Koningshof heeft betaald gelden van een derde betrof dat niet tot het eigen vermogen van verzoekster behoorde. De door de burgemeester op de zitting ingenomen stelling dat verzoekster pas kort voor het aangaan van de overeenkomst met de Koningshof is opgericht maakt dit niet anders. Uit die omstandigheid blijkt niet dat verzoekster gelden voor derden beheerde en het geld geen deel uitmaakte van haar vermogen. 7.6. De tussenconclusie is dat verzoekster de gestelde schade op objectieve en verifieerbare wijze aannemelijk heeft gemaakt. Is er een causaal verband tussen het onrechtmatige besluit en de gestelde schade? 8. Uit artikel 6:162, eerste lid, van het BW vloeit voort dat voor vergoeding van de gestelde schade onder meer is vereist dat er een causaal verband (het conditio sine qua non-verband) bestaat tussen het als schadeoorzaak gestelde onrechtmatige besluit en de gestelde schade. Het bestaan van causaal verband dient te worden beoordeeld aan de hand van de maatstaf hoe het bestuursorgaan zou hebben beslist (of gehandeld) als het niet het onrechtmatige besluit had genomen. Het causaal verband moet worden vastgesteld door vergelijking van enerzijds de situatie zoals die zich in werkelijkheid heeft voorgedaan, en anderzijds de hypothetische situatie die zich zou hebben voorgedaan als de onrechtmatige gedraging achterwege was gebleven. 8.1. De hoofdregel is dat de belanghebbende die in een verzoek om toepassing van artikel 8:88 van de Awb stelt dat hij voor vergoeding in aanmerking komende schade heeft geleden als gevolg van een onrechtmatige gedraging van een bestuursorgaan, bij gemotiveerde betwisting daarvan door het bestuursorgaan, het gestelde oorzakelijk verband moet bewijzen. Op de belanghebbende rust de stelplicht en bewijslast van het oorzakelijk verband. 8.2. Volgens verzoekster is sprake van een causaal verband tussen het onrechtmatige noodbevel en de gestelde schade. Door het noodbevel heeft de conferentie geen doorgang mogen vinden, maar er zijn wel kosten gemaakt voor het tevergeefs afhuren van de Koningshof. 8.3. De burgemeester betwist dat sprake is van een causaal verband tussen het onrechtmatige noodbevel en de gestelde schade. Daarbij wijst de burgemeester erop dat het noodbevel is vernietigd vanwege een motiveringsgebrek. Door de Afdeling is in haar uitspraak van 21 augustus 2019 namelijk geoordeeld dat de burgemeester het noodbevel onvoldoende had gemotiveerd, omdat door de burgemeester niet voldoende is doorgevraagd naar de benodigde maatregelen, waaronder de beschikbaarheid van de politie. In de hypothetische situatie dat de burgemeester wel navraag zou hebben gedaan bij de politie had dat niet tot een ander besluit dan het geven van een noodbevel geleid. In de visie van de burgemeester was dan wel sprake van een rechtmatig noodbevel. Omdat de burgemeester ook een rechtmatig noodbevel had kunnen afgeven, ontbreekt volgens hem het causale verband tussen het onrechtmatige noodbevel en de schade. 8.4. De rechtbank volgt de burgemeester niet. De stelling van de burgemeester dat hij ten tijde van het nemen van het onrechtmatige besluit een rechtmatig besluit had kunnen nemen dat naar aard en omvang eenzelfde schade tot gevolg zou hebben en om die reden het causaal verband tussen het onrechtmatige besluit en de schade (al vanwege deze omstandigheid) ontbreekt, is gelet op de uitspraak van de Hoge Raad van 6 januari 2017 niet juist. In de hypothetische situatie dat het noodbevel achterwege was gebleven, had de conferentie doorgang kunnen vinden. Het causaal verband staat daarmee voldoende vast. Is sprake van eigen schuld van verzoekster? 9. De burgemeester voert aan dat verzoekster zich zowel voorafgaand aan de uitvaardiging van het noodbevel als daarna niet heeft gehouden aan haar schadebeperkingsplicht. Tijdens de voorbereiding van de conferentie is niet één keer contact opgenomen met de politie of de burgemeester. Opvallend is dat verzoekster wel een ‘ordedienst’ heeft samengesteld die de veiligheid diende te bewaren. Daaruit blijkt volgens de burgemeester dat verzoekster al rekening hield met mogelijke ordeverstoringen. Gelet op deze maatregel lag het volgens de burgemeester in de rede dat verzoekster ook afspraken zou hebben gemaakt over de betalingsverplichtingen bij een verstoring van de conferentie. Echter, dat is niet gebeurd. Ook na het uitvaardigen van het noodbevel heeft verzoekster niet geprobeerd de gestelde schade de beperken, door bijvoorbeeld in gesprek te gaan met de Koningshof. De schade die verzoekster heeft geleden is dan ook haar eigen schuld. 9.1. Het is vaste rechtspraak dat, in geval van een wettelijke verplichting tot schadevergoeding, de benadeelde gehouden is om de schade te beperken voor zover dit redelijkerwijze van hem kan worden verlangd. Als hij daaraan niet voldoet, kan dit tot gevolg hebben dat de vergoedingsplicht op de voet van artikel 6:101 van het BW wordt verminderd. 9.2. De rechtbank is van oordeel dat verzoekster niet tekort is geschoten in de op haar rustende plicht tot schadebeperking en dat van eigen schuld geen sprake is. De stelling van de burgemeester dat uit de omstandigheden dat verzoekster voorafgaand aan de conferentie uitvoerig met de Koningshof heeft gesproken over veiligheid tijdens de conferentie en verzoekster een “ordedienst” had opgezet, zou blijken dat verzoekster bekend was met mogelijke veiligheidsrisico’s, heeft verzoekster bestreden. Verzoekster heeft toegelicht dat van een ordedienst geen sprake was, maar wel gesproken is over een goed verloop van de conferentie waarbij ervoor gezorgd moest worden dat de minderjarige aanwezigen in de nachtelijke uren niet in of rond het hotel zouden rondhangen. De burgemeester heeft dit niet, althans onvoldoende gemotiveerd bestreden en ook geen andere omstandigheden aangevoerd die zijn beroep op eigen schuld onderbouwen. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de burgemeester daarom onvoldoende aangevoerd om aan te nemen dat verzoekster voorafgaand aan de conferentie bekend was, dan wel bekend had moeten zijn met voornemens van derden om de conferentie in zodanige mate te verstoren dat van een verstoring van de openbare orde zou kunnen worden gesproken zoals bedoeld in artikel 175, eerste lid, van de Gemeentewet. Dat verzoekster na 17 april 2017 in gesprek had moeten gaan om een deel van de aanbetaling terug te krijgen leidt eveneens niet tot het oordeel dat sprake is van een eigen schuld. Uit de overeenkomst die is gesloten met de Koningshof volgt dat bij een annulering van zeven dagen of minder voor de datum van de conferentie verzoekster gehouden was om 100% van de reserveringswaarde aan de Koningshof te betalen. Daarnaast heeft verzoekster onbestreden gesteld dat de Koningshof juist meerwerk in rekening heeft gebracht. Het beroep op eigen schuld slaagt niet.