ECLI:NL:RBOBR:2025:7045
RECHTBANK OOST-BRABANT
Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
Bestuursrecht
zaaknummer: SHE 25/591 OWHAND
uitspraak van de meervoudige kamer van 31 oktober 2025 in de zaak tussen
[eiseres]
, gevestigd in [vestigingsplaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. P.W.H. Stassen),
en
de staatssecretaris van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur, namens deze de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO), de staatssecretaris
(gemachtigden: [naam] , mr. M.J.H. van der Burgt).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over de last onder bestuursdwang die de toenmalige minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (de minister) aan eiseres heeft opgelegd wegens het in bezit hebben van twee Sulawesi-jaarvogels en twee kleine paradijsvogels zonder dat daarvan de legale herkomst is aangetoond. Eiseres vindt dat zij voldoende heeft aangetoond dat de door haar ingevoerde dieren zijn gefokt met ouders die in gevangenschap leefden. Volgens eiseres kon zij in het verleden, bij overname van de dieren, volstaan met een naadloos gesloten pootring en mocht zij er op vertrouwen dat deze aanpak werd voortgezet. Zij vindt dat de staatssecretaris te strenge eisen stelt aan het bewijs dat moet worden geleverd.
1.1. De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het beroep gegrond is en het bestreden besluit moet worden vernietigd voor zover dit ziet op de Sulawesi-jaarvogels. Aanleiding daarvoor is een verklaring tijdens de zitting van een voormalig toezichthoudend ambtenaar van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA). Naar het oordeel van de rechtbank moet de staatssecretaris naar aanleiding van deze mededeling beter motiveren welk bewijs destijds van een importeur van beschermde diersoorten werd verlangd om aan te tonen dat de dieren waren gefokt met in gevangenschap levende ouders, of die uitgangspunten werden toegepast in de toezichtspraktijk en zo ja, of de toezichthoudend ambtenaar van die toezichtspraktijk is afgeweken. De conclusies die de staatssecretaris aan die nadere motivering verbindt, moet hij verwerken in een nieuwe beslissing op het bezwaar van eiseres. In de tussentijd mag de enige overgebleven Sulawesi-jaarvogel van de rechtbank bij eiseres blijven. 1.2 Deze onduidelijkheid in de besluitvorming bestaat er niet voor wat de twee kleine paradijsvogels betreft. Naar het oordeel van de rechtbank kon eiseres bij de overname van deze dieren in 2023 weten dat er meer werd verlangd dan alleen een gesloten pootring en een overdrachtsverklaring. De strengere eisen die de staatssecretaris stelt, vindt de rechtbank ook niet onredelijk. Dat leidt ertoe dat de last onder bestuursdwang, voor zover die betrekking heeft op de twee kleine paradijsvogels, in stand kan blijven. Dit deel van het bestreden besluit blijft in stand, net als de last onder bestuursdwang. Dat betekent dat staatssecretaris de enige overgebleven kleine paradijsvogel in beslag mag nemen.
1.4 De rechtbank zal in deze uitspraak eerst het procesverloop en de relevante feiten en omstandigheden bespreken. Daarna zal zij het toetsingskader weergeven en de beroepsgronden beoordelen. De rechtbank zal eerst de beroepsgronden bespreken over de Sulawesi-jaarvogel en dan de beroepsgronden over de kleine paradijsvogel. Aan het einde van de uitspraak zullen de conclusie en de gevolgen van deze uitspraak worden besproken.
Procesverloop
2. De minister heeft de last onder bestuursdwang opgelegd op 11 juni 2024.
2.1. De staatssecretaris heeft het bestreden besluit op het bezwaar van eiseres genomen op 28 januari 2025.
2.2. De staatssecretaris heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
2.3. Eiseres heeft daarna een nadere reactie ingediend.
2.4. De rechtbank heeft het beroep op 26 augustus 2025 op zitting behandeld. Hierbij waren de gemachtigde van eiseres, vergezeld van [naam] , directeur en enig aandeelhouder van [eiseres] , [naam] , voormalig ambtenaar bij de NVWA, [naam] , adviseur, en [naam] , directeur van [naam] , en de gemachtigden van de staatssecretaris aanwezig.
Beoordeling door de rechtbank
Feiten en omstandigheden
3. Eiseres exploiteert een vogelkwekerij aan de [adres] te [plaats] .
3.1. Eiseres heeft op 3 oktober 2018 twee Sulawesi-jaarvogels vanuit Italië overgenomen. Daarna heeft zij in 2023 twee kleine paradijsvogels overgenomen.
3.2. Inspecteurs van de NVWA, belast met het toezicht op de naleving van de regels over de invoer van beschermde dier- en plantsoorten, hebben op 23 november 2023 een inspectie uitgevoerd bij eiseres. Daarbij hebben zij de twee Sulawesi-jaarvogels en twee kleine paradijsvogels aangetroffen.
3.3. Omdat de legale herkomst van deze vogels volgens de minister niet is aangetoond, heeft de minister op 10 april 2024 een vooraankondiging bestuursrechtelijke handhaving aan eiseres kenbaar gemaakt. Eiseres heeft hierop een zienswijze ingebracht.
3.4. De last onder bestuursdwang die de minister heeft opgelegd aan eiseres, houdt in dat eiseres voor 25 juni 2024 de onrechtmatige situatie moet herstellen door de legale herkomst van de vogels aan te tonen, bij gebreke waarvan de minister de vogels zal meevoeren en opslaan en de kosten daarvan op eiseres zal verhalen. In de last onder bestuursdwang staat dat eiseres het bezit van de twee Sulawesi-jaarvogels en de twee kleine paradijsvogels wordt tegengeworpen, omdat eiseres de legale herkomst (dat wil zeggen: gefokt met al in gevangenschap levende ouderdieren) daarvan niet heeft aangetoond.
3.5. Partijen hebben hangende de bezwaarprocedure twee overeenkomsten gesloten, waarin is vastgelegd dat eiseres de vogels opslaat en verzorgt en daarbij hun welzijn voortdurend in stand houdt en hiervan de kosten draagt. In de overeenkomsten staat dat de staatssecretaris deze overeenkomsten op elk moment kan beëindigen door deze op te zeggen.
3.6. De staatssecretaris heeft het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard en is, zoals hiervoor al is weergegeven, bij de oplegging van de last onder bestuursdwang gebleven.
3.7. Nadat eiseres beroep heeft ingesteld, maar vóór de zitting, is één Sulawesi-jaarvogel en één kleine paradijsvogel overleden.
3.8. De staatssecretaris heeft op 15 augustus 2025 aan eiseres het voornemen kenbaar gemaakt om de twee Sulawesi-jaarvogels en de twee kleine paradijsvogels op 28 augustus 2025 mee te voeren en op te slaan.
Wettelijk kader
4. In het wild levende dier- en plantsoorten die (mede) door handel met uitsterven worden bedreigd, hebben een beschermde status gekregen op grond van het CITES-verdrag. Dit verdrag is in de Europese Unie uitgewerkt in de Verordening (EG) nr. 338/97 van de Raad van 9 december 1996 (de Basisverordening) en de Verordening (EG) nr. 865/2006 van de Commissie van 4 mei 2006 (de Uitvoeringsverordening).
Het doel van de Basisverordening is om in het wild levende dieren- en plantensoorten te beschermen en in stand te houden door controle op het desbetreffende handelsverkeer overeenkomstig de bepalingen van de Basisverordening. In de Basisverordening zijn de dier- en plantsoorten aangewezen die Europees beschermd zijn. Hierbij zijn de soorten onderverdeeld in Bijlage A tot en met D, waarbij de Bijlage A soorten het strengst beschermd zijn. De in onderhavig geval betreffende Sulawesi-jaarvogels en kleine paradijsvogels zijn genoemd in Bijlage B van de Basisverordening.
4.1. Het verbod om beschermde diersoorten in te voeren, staat in artikel 8, eerste en vijfde lid, van de Basisverordening.
4.2. Op 1 januari 2024 is de Omgevingswet (Ow) in werking getreden. Sindsdien is de CITES-regelgeving door de Nederlandse wetgever opgenomen in de Ow en uitgewerkt in het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal), meer specifiek in artikel 4.3, tweede lid, onder a, van de Ow, gelezen in combinatie met paragraaf 11.2.9 van het Bal.
4.3. Voor 1 januari 2024, ten tijde van het verkrijgen van de specimens door eiseres, was de CITES-regelgeving opgenomen in de Wet natuurbescherming (Wnb) en verder uitgewerkt in het Besluit natuurbescherming (Bnb) en de Regeling natuurbescherming (Rnb). Deze wet- en regelgeving is met inwerkingtreding van de Ow ingetrokken.
4.4. Op grond van artikel 2.9, vierde lid, van de Aanvullingswet natuur Omgevingswet is oud recht (alleen) van toepassing is op handhavingszaken wanneer voor de inwerkingtreding van de Ow een overtreding plaatsvond, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding van het bepaalde bij en krachtens de Wnb klaarblijkelijk dreigde, en voor die overtreding een bestuurlijke sanctie is opgelegd of een schriftelijk voornemen daartoe is verzonden aan een belanghebbende.
De staatssecretaris heeft op 10 april 2024, dus na 1 januari 2024, het voornemen kenbaar gemaakt om de last onder dwangsom op te leggen. Dat betekent dat het huidige recht van toepassing is op de last onder bestuursdwang en het bestreden besluit. Dat is tussen partijen ook niet in geschil.
4.5. De verdragsregels en wettelijke regels die van belang zijn voor deze zaak, staan in de bijlage bij deze uitspraak.
De Sulawesi-jaarvogels
5. Eiseres betoogt dat de staatssecretaris zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat sprake is van een overtreding. De staatssecretaris gaat er ten onrechte van uit dat de legale herkomst van de specimens middels sluitend bewijs moet worden aangetoond, op grond waarvan de staatssecretaris tot de conclusie is gekomen dat de legale herkomst van de specimens onvoldoende is aangetoond. Volgens eiseres is het voldoende om de legale herkomst van de specimens aannemelijk te maken om aan de eisen uit de CITES-verordening te voldoen. Volgens haar betreft het “ten genoegen aantonen van de herkomst” een subjectieve en onzekere norm.
Eiseres vindt dat zij de legale herkomst aannemelijk heeft gemaakt omdat de dieren van een naadloos gesloten pootring zijn voorzien. Van haar kan niet worden verwacht om daarnaast nog aanvullende bewijsstukken te leveren. Zij voert daartoe verder aan dat zij, op het moment dat zij de Sulawesi-jaarvogels overnam, op basis van de toen geldende regelgeving met een naadloos gesloten pootring kon volstaan en dat zij het onredelijk vindt dat zij nu met aanvullend bewijs moet komen. Eiseres stelt dat zij de specimens vóór 1 januari 2024, dus vóór inwerkingtreding van de Ow, heeft verworven en dat zij daarom mag vertrouwen op de eisen die de Wnb (en de onderliggende regelingen) aan het verkrijgen en houden van deze dieren stelde. Uit die wet- en regelgeving volgde dat een naadloos gesloten pootring als bedoeld in artikel 36, vijfde lid, en in artikel 74 van de Uitvoeringsverordening (intrekking vorige Uitvoeringsverordening), voldoende was om aannemelijk te maken dat aan de eisen van de CITES-verordening werd voldaan, aldus eiseres. Ter onderbouwing van dit standpunt wijst eiseres op artikel 3.27, eerste lid, aanhef en onder c, van het Bnb. Op grond van dat artikel zijn gefokte vogels die zijn voorzien van een gesloten pootring vrijgesteld van de administratieplicht. Ook op grond van artikel 2, eerste lid, aanhef en onder c, onder 1, van de Regeling administratie bezit van en handel in beschermde dier- en plantensoorten, die tot 11 juli 2017 gold, zijn gefokte vogels die van een naadloos gesloten pootring zijn voorzien vrijgesteld van de administratieplicht. Uit deze vrijstelling van de administratieplicht volgt volgens eiseres het impliciete oordeel van de Nederlandse wetgever dat de waarborgen die een naadloos gesloten pootring biedt voldoende zijn om aan te tonen dat het bij een vogel voorzien van een dergelijke pootring gaat om een in gevangenschap gefokt dier. Daarmee heeft de Nederlandse wetgever invulling gegeven aan artikel 8, vijfde lid, van de Basisverordening.
Eiseres merkt daarbij op dat een naadloos gesloten pootring een zeer grote mate van zekerheid biedt over de legale herkomst en dat de inspanningen en kosten voor stropers niet opwegen tegen het mogelijke voordeel om deze vogels te stropen. Bovendien heeft eiseres meer dan alleen die pootring ter staving van de legale herkomst, want zij heeft overdrachtsverklaringen van alle vogels en een kopie van de legitimatie van de vorige eigenaar van de Sulawesi-jaarvogels overgelegd.
5.1. De staatssecretaris is van mening dat sprake is van een overtreding. In artikel 8, eerste en vijfde lid, van de Basisverordening en artikel 11.93, tweede lid, van het Bal, is (onder meer) bepaald dat het (ver)kopen en in bezit hebben van specimens van de soorten genoemd in Bijlage B bij de Basisverordening ten behoeve van commerciële doeleinden verboden is, tenzij kan worden aangetoond dat die specimens verkregen werden overeenkomstig de geldende wetgeving inzake de instandhouding van de wilde flora en fauna. Eiseres zal derhalve moeten aantonen dat zij overeenkomstig de geldende wetgeving de vogels heeft verworven. Dat heeft zij niet gedaan. Dat betekent dat sprake is van een overtreding. Dat voor een gefokte vogel voorzien van een gesloten pootring een uitzondering op de administratieplicht geldt, betekent niet dat de aanwezigheid van een gesloten pootring op zichzelf voldoende is om van de legale herkomst uit te mogen gaan. De staatssecretaris verwijst in dit kader naar een uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 5 maart 2024. Concreet betekent dit dat fokgegevens moeten worden overgelegd van het dier zelf, waarbij valt te denken aan gegevens van de fokker en informatie over ouderdieren. De legale herkomst van de ouderdieren moet in ieder geval vast komen te staan. Naast de gesloten pootring, moet de houder bewijsstukken overleggen om de legale herkomst aan te tonen. De staatssecretaris merkt daarbij op dat, anders dan eiseres lijkt te veronderstellen, in de Wnb en de Flora- en Faunawet ook al werd verwezen naar het bepaalde in de Basis- en Uitvoeringsverordening en dat deze verordeningen niet recent zijn gewijzigd en rechtstreekse werking hebben.
Normstelling
6. Het verbod op het in bezit hebben van beschermde soorten, staat in artikel 8, eerste lid, gelezen in combinatie met artikel 8, vijfde lid, van de Basisverordening. De uitzonderingen op het verbod staan in artikel 54 van de Uitvoeringsverordening. De verordeningen hebben rechtstreekse werking. Dat wordt nog eens benadrukt in artikel 22 van de Basisverordening en artikel 75 van de Uitvoeringsverordening. De bepalingen in artikel 8, eerste en vijfde lid, van de Basisverordening lenen zich ook voor handhavend optreden tegen personen die zich niet aan het verbod houden. Voor de vraag of eiseres met het in bezit hebben van de Sulawesi-jaarvogels een overtreding heeft begaan, zal de rechtbank uitgaan van de normstelling in de verordeningen.
7. Niet in geschil is dat de vogels niet in Nederland zijn gefokt en het exoten zijn die niet voorkomen op de lijst als bedoeld in artikel 1 van de Vogelrichtlijn.Beoordelingsruimte en bewijslast
8. Eiseres voert terecht aan dat de bewoordingen in artikel 8, vijfde lid, van de Basisverordening “ten genoegen van de bevoegde autoriteit van de betrokken Lid-Staat aangetoond is dat die specimens verkregen werden overeenkomstig de geldende wetgeving inzake de instandhouding van de wilde flora en fauna” een beoordeling van de staatssecretaris vergt. De staatssecretaris komt bij het toezicht op de naleving van dit verbod dan ook beoordelingsruimte toe die hij in overeenstemming met de verordeningen en de bedoelingen daarvan moet invullen. Deze invulling toetst de rechtbank terughoudend.
8.1. Aan artikel 8, eerste en vijfde lid, van de Basisverordening, in combinatie gelezen met artikel 54 van de Uitvoeringsverordening, kan verder worden ontleend dat het aan eiseres is om aan te tonen dat de Sulawesi-jaarvogels een legale herkomst hebben.
Betekenis van de vrijstelling van de administratieverplichting
9. Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiseres aan artikel 3.27, eerste lid, aanhef en onder c, van het Besluit natuurbescherming niet kunnen ontlenen dat met de vrijstelling van de administratieverplichting voor vogels met een naadloos gesloten pootring destijds ook automatisch ontheffing was verleend van het bezitsverbod. De staatssecretaris heeft er terecht op gewezen dat het bedoelde artikel alleen betrekking had op de administratie die moet worden bijgehouden. Het was niet een artikel om invulling te geven aan artikel 8, vijfde lid, van de Basisverordening of aan artikel 54 van de Uitvoeringsverordening. In dat laatste artikel staat de uitzondering op het bezitsverbod waar eisers een beroep op doet. Daaruit volgt niet dat met een naadloos gesloten pootring kon worden volstaan.
10. Het door eiseres genoemde artikel 2, eerste lid, aanhef en onder c, onder 1, van de Regeling administratie bezit van en handel in beschermde dier- en plantensoorten, gold tot 11 juli 2017 en dus niet meer op het moment dat zij de Sulawesi-jaarvogels overnam. Handhavingsbeleid en toezichtspraktijk tot 2019
11. Ter ondersteuning van het betoog van eiseres was [naam] , voormalig toezichthouder bij de NVWA, aanwezig tijdens de zitting. Hij heeft tijdens de zitting het volgende verklaard:“Ik ben vorig jaar gestopt bij de NVWA. Ik heb een inspectie uitgevoerd bij meneer [naam] . Voor 2019 was alleen een naadloos gesloten pootring voldoende. Als er geen pootring was, dan was er een overdrachtsverklaring nodig. Later zijn de richtsnoeren gekomen en is een strenger regime gehanteerd. Op de site stond gewoon dat het voldoende was om een naadloos gesloten pootring te hebben.”
12. De rechtbank heeft geen reden om te twijfelen aan wat de voormalige toezichthouder tijdens de zitting heeft laten weten. Verder was deze toezichthouder ook belast met het toezicht op de naleving van CITES-regelgeving. Onder meer hield hij toezicht bij het bedrijf van eiseres.
13. Met ‘de richtsnoeren’ doelt de voormalig toezichthouder op de “Richtsnoeren geformuleerd over bewijs van legale verwerving voor levende dieren van in bijlage B genoemde diersoorten” van de Europese Commissie (de Richtsnoeren) die zij op 21 maart 2019 heeft gepubliceerd. De mededelingen van de voormalig toezichthouder roepen vragen op over de uitleg die de toenmalige minister gaf aan artikel 8, vijfde lid, van de Basisverordening en artikel 54 van de Uitvoeringsverordening toen de Richtsnoeren nog niet waren vastgesteld. Ook roepen deze vragen op over het handhavingsbeleid en de toezichtspraktijk dat destijds werd gevoerd. Weliswaar zijn de mededelingen van de voormalig toezichthouder tijdens de zitting namens de staatssecretaris uitdrukkelijk weersproken, maar zonder nadere toelichting van de staatssecretaris kunnen deze vragen niet worden beantwoord. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat de mededelingen afkomstig zijn van een ambtenaar van de NVWA, voor de toenmalige minister belast met het toezicht op de naleving van CITES-regelgeving bij onder anderen eiseres. De rechtbank neemt aan dat de voormalig ambtenaar in die functie op de hoogte was van de verordeningen en de wet- en regelgeving over CITES, net als de interne instructies en dergelijke waarnaar hij moest handelen.
14. De rechtbank merkt verder het volgende op. De staatssecretaris heeft gehandhaafd op een norm die tot op zekere hoogte open is. Weliswaar is de redactie van artikel 8, vijfde lid, van de Basisverordening als zodanig niet gewijzigd sinds 2019, maar de uitleg en de toepassing van de open norm, te weten “ten genoegen van de bevoegde instantie de legale herkomst van de dieren aantonen”, kan in de loop van de tijd wel zijn gewijzigd door nieuwe inzichten of een andere aanpak. Dat kan naar het oordeel van de rechtbank tot gevolg hebben dat de normstelling zelf tot op zekere hoogte wijzigt. Dat is inherent aan het handhaven op grond van een open norm en kan voor het toezichthoudend orgaan ook voordelen hebben.
15. Als blijkt dat de normstelling met een aangescherpte uitleg vanaf de publicatie van de Richtsnoeren inderdaad is gewijzigd, roept dat de vraag op of deze alsnog aan eiseres kan worden tegengeworpen, omdat zij bij de overname van de Sulawesi-jaarvogels daar niet bekend mee kon zijn. Op dit moment is dat nog niet duidelijk. De verklaringen van de voormalige toezichthouder vergen een gemotiveerd standpunt van de staatssecretaris wat de uitleg en toepassing was van de bewoordingen “ten genoegen aantonen” voordat de Richtsnoeren werden vastgesteld, meer specifiek of alleen een naadloos gesloten pootring werd vereist of dat om meer stukken werd gevraagd, en wat het handhavingsbeleid en de toezichtspraktijk was dat destijds werd gevoerd. Als de staatssecretaris geen deugdelijke verklaring geeft, heeft eiser met de pootring voldoende aangetoond en is er geen overtreding en kan dus niet handhavend worden opgetreden. Als de staatssecretaris wel in voldoende mate motiveert dat ook destijds meer nodig was dan een gesloten pootring, heeft eiseres niet aangetoond dat het bezitsverbod haar niet kan worden tegengeworpen en is wel sprake van een overtreding.
15. Afhankelijk van de uitkomst ervan, zal de staatssecretaris de last onder bestuursdwang moeten heroverwegen. De rechtbank kan zich voorstellen dat het enige tijd vergt voordat de staatssecretaris hier de gevraagde toelichting op kan geven. De rechtbank zal daarom volstaan met een vernietiging van het bestreden besluit, voor zover dat betrekking heeft op de Sulawesi-jaarvogels, en een termijn van 16 weken stellen waarbinnen in zoverre opnieuw op het bezwaar van eiseres moet worden besloten.
Kleine paradijsvogels
17. Eiseres betoogt ook wat de kleine paradijsvogels betreft dat de staatssecretaris te strenge eisen stelt aan het bewijs dat moet worden geleverd om een beroep te doen op de uitzondering van het bezitsverbod. Zij verwijst in dat verband naar dezelfde argumenten die hiervoor al aan de orde zijn gekomen bij bespreking van de Sulawesi-jaarvogels.
17. De twijfel die bij de rechtbank is opgeroepen door de verklaringen van de voormalige toezichthouder doet zich bij de twee kleine paradijsvogels niet voor. Deze toezichthouder heeft namelijk laten weten dat tot de komst van de Richtsnoeren werd volstaan met een naadloos gesloten pootring, maar daarna niet meer. De kleine paradijsvogels, zo heeft eiseres tijdens de zitting laten weten, zijn daarna – in 2023 – door ruiling overgenomen. Op dat moment kon eiseres dus in ieder geval ermee bekend zijn dat een gesloten pootring niet meer voldoende was als bewijs voor een uitzondering op het bezitsverbod.
17. De rechtbank is van oordeel dat de staatssecretaris, gegeven de beoordelingsruimte die hem toekomt, zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat niet met een naadloos gesloten pootring en een overdrachtsverklaring kon worden volstaan. De staatssecretaris kan dus om stukken vragen die aantonen dat een beroep op de uitzondering kan worden gedaan. De rechtbank verwijst daarvoor in de eerste plaats naar artikel 54 van de Uitvoeringsverordening. Daaruit volgt dat de uitzondering op het bezitsverbod van toepassing is op de nakomeling van een beschermde diersoort die is geboren in een gecontroleerd milieu, en is voortgekomen uit een paring van ouders die op dat moment ook al in een gecontroleerd milieu leefden. De staatssecretaris moet dus kennis hebben van de omgeving of de locatie waar het dier is geboren, van de ouderdieren van de nakomeling en van de locatie waar zij leefden op het moment van de paring. Die informatie moet eiseres in de eerste plaats leveren, omdat zij een beroep doet op de uitzondering en dat volgt uit artikel 54 van de Uitvoeringsverordening. Het invullen van alleen een overdrachtsverklaring kan de staatssecretaris als onvoldoende beschouwen, omdat daarmee niet kan worden gecontroleerd of de aangeleverde informatie juist is. Hoewel het opleggen van een last onder bestuursdwang een belastend besluit is, mag van eiseres worden verwacht dat zij in de eerste plaats informatie levert over waar, wanneer en van welk ouderdier, het dier is geboren, omdat zij bij de overname al de beschikking behoort te hebben over deze informatie. De informatie die de staatssecretaris hiermee vraagt, is ook in lijn met de informatie waarover eiseres volgens de Richtsnoeren al bij een overname moet beschikken en het formulier dat op basis van de Richtsnoeren tot stand is gekomen. Een gesloten pootring heeft de staatssecretaris ook onvoldoende kunnen achten om de redenen die op bladzijde negen van het bestreden besluit worden genoemd. Het betoog van eiseres dat de staatssecretaris te strenge eisen stelt aan de bewijsvoering slaagt dus niet.
17. Eiseres voert verder aan dat wat de verwerving van de kleine paradijsvogels betreft, zij de RVO heeft laten controleren of deze specimens met de voorliggende documenten mochten worden verkregen van een EAZA-dierentuin, die deelneemt aan het EEP.
21. De staatssecretaris stelt dat slechts een ongedateerde overdrachtsverklaring is overgelegd waarop ene Dalton als kweker vermeld is. Op de verklaring staat niets over (groot)ouderdieren. De staatssecretaris heeft daarop navraag gedaan bij de bevoegde Britse CITES-instantie (CITES MA). Deze instantie kon niet bevestigen of deze Dalton kweker is van kleine paradijsvogels. Als de gegevens niet achterhaald kunnen worden via de CITES MA van het land van de kweker, is het aan de houder van de dieren om de legale herkomst aan te tonen. Dat heeft eiseres niet gedaan, aldus de staatssecretaris.
21. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de staatssecretaris zich op het standpunt kunnen stellen dat eiseres niet de legale herkomst van de kleine paradijsvogels heeft aangetoond en eiseres het bezitsverbod in artikel 8, vijfde lid, van de Basisverordening kan worden tegengeworpen. Met de controle vooraf door de RVO heeft zij niet voldaan aan haar bewijsplicht. Die controle is wel van belang voor haar beroep op het vertrouwensbeginsel. Wat betreft het vertrouwen dat eiseres heeft ontleend aan de door haar gestelde vrijstelling van de administratieplicht, overweegt de rechtbank dat het vertrouwen dat aldus bij haar is ontstaan, niet wegneemt dat zij voldoende informatie beschikbaar moet hebben om de legale herkomst van de kleine paradijsvogels aan te tonen. De administratieverplichting en de bewijslast die op haar rust voor de uitzondering op het bezitsverbod, zijn namelijk twee van elkaar te onderscheiden verplichtingen. Dat eiseres dat niet zo heeft opgevat en geen stukken heeft bewaard, komt voor haar rekening en risico. Beginselplicht tot handhaving
21. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) geldt bij handhavingsbesluiten bij de toets aan het evenredigheidsbeginsel de maatstaf van de zogeheten Harderwijk-uitspraak. Daarbij geldt als uitgangspunt dat het algemeen belang gediend is met handhaving en dat om die reden in de regel tegen een overtreding moet worden opgetreden. Handhaving blijft dus voorop staan, aldus deze rechtspraak. Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er sprake van een bijzonder geval is.
Concreet zicht op legalisatie
24. Eiseres betoogt zonder succes dat uit artikel 8, zesde lid, van de Basisverordening volgt dat legalisatie van ‘Bijlage B tot en met D dieren’ mogelijk is. Artikel 8, zesde lid, van de Basisverordening geeft de staatssecretaris de bevoegdheid om inbeslaggenomen dieren te verkopen, op de voorwaarde dat de dieren worden verkocht aan degene van wie de dieren in beslag genomen, in dit geval eiseres. Dat artikel gaat dus niet over legalisatie van de overtreding, maar over de vraag wat met de in beslag genomen dieren het beste kan worden gedaan. Bovendien sluit het verkoop van de dieren aan eiseres uit. De staatssecretaris heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat alleen concreet zicht op legalisatie kan bestaan als eiseres de vereiste documenten kan overleggen.
Beroep op het vertrouwensbeginsel
25. Eiseres betoogt dat de staatssecretaris in strijd met de gedane toezegging van de Nederlandse CITES MA over is gegaan tot oplegging van een last onder bestuursdwang. Na vragen van eiseres heeft een medewerker van de Nederlandse CITES MA met de e-mail van 27 september 2023 namelijk aangegeven dat voor de overdracht van de kleine paradijsvogels geen vergunningen nodig zijn. Omdat, zoals eiseres hiervoor heeft betoogd, het aantonen van de legale herkomst een subjectief criterium betreft, dat door lidstaten nader kan worden uitgewerkt, is geen sprake van een toezegging die in strijd met de wetgeving is en dient die toezegging te worden nagekomen.
25.1. Eiseres beroept zich dus op het e-mailbericht van 27 september 2023 van een medewerker van de RVO die zich bezighoudt met CITES-zaken. Daarin staat het volgende:
“De vogel kan met de overdrachtsverklaring worden overgedragen. Het is bekend waar de vogels zijn gekweekt en ze hebben ook een vaste voetring. Gelukkig zijn ze net voor de BREXIT overgedragen, dus vergunningen waren niet nodig.” Deze e-mail is een reactie op een e-mailbericht van [naam], adviseur van eiseres, waarin hij vraagt of eiseres beschikt over voldoende stukken voor overname van de paradijsvogels, omdat hij twijfelde of dat het geval was.
26.2 In het bestreden besluit en tijdens de zitting heeft de staatssecretaris erkend dat de informatie die door de RVO met het e-mailbericht is gedeeld, niet juist was. De staatssecretaris heeft zich echter in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de strijd die bestaat met de Basisverordening en de Uitvoeringsverordening en de algemene belangen die zijn betrokken bij naleving van de CITES-regelgeving zwaarder moeten wegen. Daarbij neemt zij in aanmerking dat de staatssecretaris tijdens de zitting heeft laten weten dat los van deze procedure met eiseres wordt gesproken over een eventuele schadevergoeding, wat door eiseres tijdens de zitting is bevestigd. De rechtbank ziet met deze toelichting van de staatssecretaris geen aanleiding voor het oordeel dat het beroep dat eiseres doet op het vertrouwensbeginsel ertoe moet leiden dat de last onder bestuursdwang moet worden herroepen. Het betoog van eiseres slaag niet.
Evenredigheid
26. Eiseres betoogt verder, onder verwijzing naar artikel 8, zesde lid, van de Basisverordening, dat er andere mogelijkheden zijn voor een oplossing van dit geschil, bijvoorbeeld door de vogels te verkopen aan een partij die door eiseres wordt goedgekeurd. Het is in strijd met de beginselen van behoorlijk bestuur om hierover geen afspraak te willen maken, mede gelet op het feit dat een onjuiste toezegging is gedaan.
Eiseres geeft voorts aan dat het in strijd is met de beginselen van behoorlijk bestuur om in een later stadium voor dieren een volledige administratie te eisen als daarvoor op enig moment geen administratieplicht gold omdat zij een naadloos gesloten pootring dragen. Eiseres meent dat, omdat sprake is van een naadloos gesloten pootring en daarom sprake was van een vrijstelling van de administratieplicht, zij erop mocht vertrouwen dat hiermee afdoende de legale herkomst vaststaat en dat handhavend optreden in dat licht bezien onevenredig is.
22.1 Het beroep op het evenredigheidsbeginsel slaagt niet. Doel van de CITES-regelgeving is om illegale handel in beschermde dieren en handel tegen te gaan. Dat doel wordt onder meer bereikt door de dieren aan eiseres en aan haar vermogen te onttrekken zodat zij geen financieel voordeel meer kan behalen met de overname van de kleine paradijsvogel. De staatssecretaris wil verdere handel of gebruik van de vogel voorkomen. Daarom is het naar het oordeel van de rechtbank niet onredelijk van de staatssecretaris dat hij de overgebleven vogel niet bij eiseres laat verblijven en te volstaan met onttrekking aan het vermogen van eisers. Verder moet het besluit ten opzichte van eiseres evenredig zijn. Zonder verdere toelichting van eiseres, ziet de rechtbank niet in waarom het meer of minder evenredig wordt als de overgebleven kleine paradijsvogel naar een partij naar haar keuze wordt gebracht. Wat betreft het vertrouwen dat eiseres heeft ontleend aan de door haar gestelde vrijstelling van de administratieplicht, heeft de rechtbank hiervoor al overwogen dat het vertrouwen dat bij haar is ontstaan, niet wegneemt dat zij voldoende informatie beschikbaar moet hebben om de legale herkomst van de kleine paradijsvogels aan te tonen. De administratieverplichting en de bewijslast die op haar rust voor de uitzondering op het bezitsverbod, zijn namelijk twee van elkaar te onderscheiden verplichtingen. Dat eiseres dat anders heeft geïnterpreteerd en geen stukken heeft bewaard, komt voor haar rekening en risico.
Conclusie en gevolgen
27. Het beroep van eiseres is gegrond. Het bestreden besluit, voor zover dat betrekking heeft op de Sulawesi-jaarvogels, komt voor vernietiging in aanmerking wegens strijd met artikel 3:2 en artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. Dat betekent dat de staatssecretaris met inachtneming van deze uitspraak in zoverre een nieuwe beslissing op het bezwaar van eiseres moet nemen. De rechtbank zal hierna bepalen dat de staatssecretaris de nieuwe beslissing op bezwaar binnen een termijn van 16 weken moet nemen.
27. De rechtbank zal met toepassing van artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb bepalen dat in de tussentijd de last onder bestuursdwang wordt geschorst, als het gaat om de overgebleven de Sulawesi-jaarvogel en dat deze bij eiseres moet verblijven. Het verblijf van de Sulawesi-jaarvogel bij eiseres moet worden voortgezet overeenkomstig de gesloten bewaarnemingsovereenkomst, de vogel opslaan en verzorgen, het welzijn van de vogel voortdurend in stand houden en de kosten dragen van de verzorging en het verblijf. Voor de duidelijkheid van partijen merkt de rechtbank op dat de voorlopige voorziening voor gaat op de bewaarnemingsovereenkomst. De staatssecretaris kan dus niet gedurende de tijd dat voorlopige voorziening geldt, de Sulawesi-jaarvogel onttrekken aan het bezit van eiseres door opzegging van de bewaarnemingsovereenkomst. De bewaarnemingsovereenkomst wordt op dit punt alleen aangehaald, om partijen duidelijk te maken dat de verzorging op basis van de bewaarnemingsovereenkomst plaats moet blijven vinden. De Sulawesi-jaarvogel moet bij eiseres verblijven. Uit de bewaarnemingsovereenkomst volgt dat eiseres de Sulawesi-jaarvogel niet zonder toestemming van de Staat mag overdragen. De rechtbank bepaalt dat, als in weerwil van deze overeenkomst, de Sulawesi-jaarvogel toch aan een derde wordt overgedragen, de voorlopige voorziening vervalt.
27. De rechtbank laat het bestreden besluit voor het overige in stand. Dat deel gaat over de kleine paradijsvogels. Dat betekent dat de last onder bestuursdwang die is opgelegd en nog werkt ten aanzien van de overgebleven kleine paradijsvogel mag worden uitgevoerd.
27. De rechtbank zal de staatssecretaris veroordelen in de proceskosten van eiseres omdat het beroep gegrond is. Die bestaan uit door aan haar verleende rechtsbijstand. De proceskostenveroordeling is berekend aan de hand van het Besluit proceskosten bestuursrecht, dat vaste bedragen bevat voor de toekenning van een proceskostenveroordeling. Voor iedere proceshandeling die op grond van dat Besluit in aanmerking komt voor vergoeding, wordt één punt toegekend. Eén punt staat daarbij gelijk aan een bedrag van € 917,00. De rechtsbijstand die de gemachtigde van eiseres aan haar heeft verleend en op grond van het Besluit voor vergoeding in aanmerking komt, bestaat uit het indienen van een beroepschrift en de aanwezigheid tijdens de zitting om eiseres bij te staan. Dat betekent dat de staatssecretaris wordt veroordeeld tot betaling van een bedrag van in totaal € 1814,00.
27. Omdat het beroep gegrond is, zal de rechtbank ook bepalen dat de staatssecretaris het door eiseres betaalde griffierecht (€ 385,00) aan haar moet terugbetalen.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep van eiseres gegrond;- vernietigt het bestreden besluit, voor zover het betrekking heeft op de Sulawesi-jaarvogels;
- bepaalt dat de staatssecretaris binnen zestien weken na verzending van deze uitspraak een nieuwe beslissing op het bezwaar van eiseres moet nemen met inachtneming van deze uitspraak, als het gaat om de Sulawesi-jaarvogels; - treft de voorlopige voorziening dat de last onder bestuursdwang wordt geschorst, voor zover de last betrekking heeft op de overgebleven Sulawesi-jaarvogel, tot zes weken na de bekendmaking van de nieuwe beslissing op het bezwaar van eiseres;
- bepaalt dat de schorsing vervalt als de vogel door eiser aan een derde wordt overgedragen;- laat het bestreden besluit voor het overige (de kleine paradijsvogels) in stand;
- veroordeelt de staatssecretaris in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1814,00; - bepaalt dat de staatssecretaris het door eiseres betaalde griffierecht (€ 385,00) aan haar moet vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.A.W. Huijben, voorzitter, mr. M.J.H.M. Verhoeven en mr. D.J. de Lange, leden, in aanwezigheid van mr. J. Oosterveer, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 31 oktober 2025.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage
Verordening (EG) nr. 338/97 van de Raad van 9 december 1996 inzake de bescherming van in het wild levende dier- en plantensoorten door controle op het desbetreffende handelsverkeer (de Basisverordening)
- Artikel 8 - Bepalingen betreffende de controle op handelsactiviteiten
1. De aankoop, het te koop vragen, de verwerving voor commerciële doeleinden, het tentoonstellen voor commerciële doeleinden, het gebruik met winstoogmerk en het verkopen, het in bezit hebben met het oog op verkoop, het ten verkoop aanbieden of het vervoeren met het oog op verkoop van specimens van de in bijlage A genoemde soorten, is verboden.(…).5. De in lid 1 genoemde verbodsbepalingen gelden ook voor specimens van de soorten genoemd in bijlage B, behalve indien ten genoegen van de bevoegde autoriteit van de betrokken Lid-Staat is aangetoond dat die specimens verkregen werden en, indien zij niet uit de Gemeenschap afkomstig zijn, daarin werden binnengebracht overeenkomstig de geldende wetgeving inzake de instandhouding van de wilde flora en fauna.6. De bevoegde autoriteiten van de Lid-Staten kunnen de specimens van de in de bijlagen B tot en met D bij deze verordening genoemde soorten die zij uit hoofde van deze verordening verbeurd hebben verklaard, verkopen op voorwaarde dat zij op deze wijze niet rechtstreeks terugkeren naar de natuurlijke of rechtspersoon waarvan zij in beslag werden genomen of die medeschuldig aan de inbreuk is. Deze specimens kunnen dan voor alle doeleinden worden gebruikt alsof zij legaal waren verworven.
Verordening (EG) nr. 865/2006 van de Commissie van 4 mei 2006 houdende uitvoeringsbepalingen van Verordening (EG) nr. 338/97 van de Raad inzake de bescherming van in het wild levende dier- en plantensoorten door controle op het desbetreffende handelsverkeer (de Uitvoeringsverordening)
- Artikel 54 - In gevangenschap geboren en gefokte specimens van diersoorten
Onverminderd het bepaalde in artikel 55 wordt een specimen van een diersoort uitsluitend beschouwd als zijnde in gevangenschap geboren en gefokt indien ten genoegen van een bevoegde administratieve instantie, welke overleg pleegt met een bevoegde wetenschappelijke autoriteit van de betrokken lidstaat, is aangetoond dat aan de volgende vereisten is voldaan:
1. het betreft een nakomeling of een afgeleid product van een nakomeling, die in een gecontroleerd milieu is geboren of anderszins op één van de volgende wijzen is geteeld:
a. a) als gevolg van de paring of een andere vorm van gametenoverdracht tussen ouderdieren in een gecontroleerd milieu, in het geval van geslachtelijke voortplanting;
b) uit ouderdieren die zich bij het begin van de ontwikkeling van de nakomeling in een gecontroleerd milieu bevonden, in het geval van ongeslachtelijke voortplanting;
2. het fokdierenbestand is in overeenstemming met de op het moment van verwerving daarop toepasselijke wettelijke bepalingen op een zodanige wijze gevormd dat het voortbestaan van de betrokken soort in het wild daardoor geen schade heeft ondervonden;
3. het fokdierenbestand wordt zonder toevoeging van aan de natuur onttrokken specimens in stand gehouden, afgezien van de occasionele aanvulling met dieren, eieren of gameten in overeenstemming met de toepasselijke wettelijke bepalingen en op een zodanige wijze dat het voortbestaan van de betrokken soort in het wild daardoor geen schade ondervindt, en zulks uitsluitend voor één of meer van de volgende doeleinden:
a. a) om schadelijke inteelt te voorkomen of te matigen, waarbij de omvang van de aanvulling door de behoefte aan nieuw genetisch materiaal wordt bepaald;
b) teneinde een bestemming te geven aan verbeurdverklaarde dieren, overeenkomstig artikel 16, lid 3, van Verordening (EG) nr. 338/97;
c) in uitzonderlijke gevallen, om zich daarvan als fokdieren te bedienen;
4. het fokdierenbestand heeft zelf in een gecontroleerd milieu nakomelingen van de tweede of een latere generatie opgeleverd (F2, F3 enzovoort), dan wel wordt beheerd op een wijze waarvan is aangetoond dat daarbij de productie van nakomelingen van de tweede generatie in een gecontroleerd milieu is gewaarborgd.
Besluit activiteiten leefomgeving (Bal)
- Artikel 11.93 (verboden te handelen in strijd met cites-basisverordening)
1. Het is verboden te handelen in strijd met de artikelen 4, eerste lid, eerste zin, tweede lid, eerste zin, derde en vierde lid, 5, eerste en vierde lid, eerste zin, 6, derde lid, 8, eerste lid in samenhang met het vijfde lid, en 9, eerste, vierde en vijfde lid, van de cites-basisverordening.
2. Het is verboden te handelen in strijd met de voorwaarden en vereisten, bedoeld in artikel 11, derde lid, van de cites-basisverordening.
- Artikel 11.96 (aanvullend verbod bezit van en handel in dieren en planten)
(…).
2. Dieren of planten van de soorten, genoemd in bijlage A, B, C of D bij de cites-basisverordening, producten of eieren van deze dieren of producten van deze planten worden niet onder zich gehouden.
(…).
- Artikel 11.97 (uitzondering op bezits- en handelsverboden voor gefokte vogels)
1. Artikel 11.96, eerste, tweede en derde lid, geldt niet voor:
(…).b. het onder zich hebben van een aantoonbaar gefokte vogel van een soort die is genoemd in bijlage A, B, C of D bij de cites-basisverordening;
(…).3. Voor een vogel die behoort tot een soort, genoemd in bijlage A, B, C of D bij de cites-basisverordening, en die geen soort als bedoeld in artikel 1 van de vogelrichtlijn is, geldt het eerste lid:
(…).c. voor een vogel die behoort tot een soort, genoemd in bijlage B, C of D bij de cites-basisverordening, alleen als:
1°. de vogel aantoonbaar is gefokt of het product of het ei van een dergelijke vogel afkomstig is of de vogel, het product of het ei aantoonbaar met inachtneming van de cites-basisverordening en de cites-uitvoeringsverordening binnen het grondgebied van Nederland is gebracht of verkregen; en
2°. de vogel behoort tot een soort, genoemd in bijlage B bij de cites-basisverordening, en is voldaan aan artikel 11.103.(…).
- Artikel 11.103 (administratieve verplichtingen voor het fokken van dieren of het kweken van planten)
1. Degene die een levend gefokt dier of een levende gekweekte plant onder zich heeft, houdt een administratie bij over dat dier of die plant die voldoet aan bij ministeriële regeling gestelde regels, als het dier of de plant behoort tot:
(…).c. de diersoorten, genoemd in bijlage B bij de cites-basisverordening, met uitzondering van:
1°. gefokte vogels die van een gesloten pootring zijn voorzien; (…).
2. Degene die een administratie als bedoeld in het eerste lid bijhoudt, verschaft op verzoek inzage in die administratie aan de toezichthouder.
Omgevingsregeling- Artikel 4.32 (administratieve verplichtingen voor fokken van dieren, kweken van planten en sommige cites-soorten)
1. Dit artikel is van toepassing op degene die een levend gefokt dier, een levende gekweekte plant of een uit het wild afkomstig levend dier onder zich heeft, en de daar bijbehorende administratie als bedoeld in artikel 11.103 van het Besluit activiteiten leefomgeving bijhoudt als het dier of de plant behoort tot:
(…).c. de diersoorten, genoemd in bijlage B bij de cites-basisverordening, met uitzondering van:
1°. gefokte vogels, die van een gesloten pootring zijn voorzien;(…).
Besluit natuurbescherming (geldend tot 1 januari 2024)
- Artikel 3.27
1. Degene die een levend gefokt dier of een levende gekweekte plant onder zich heeft, houdt een administratie bij met betrekking tot dat dier of die plant, indien het dier of de plant behoort tot:
(…).c.de diersoorten, genoemd in bijlage B bij de CITES-basisverordening, met uitzondering van:
1°. gefokte vogels, die van een gesloten pootring zijn voorzien.
Aceros cassidix.
Paradisaea minor
The Convention on International Trade in Endangered Species of Wild Fauna and Flora.
ECLI:NL:RBMNE:2024:1154.
Pb EU 2019/C 107/2.
European Association of Zoos and Aquaria.
European Endangered Species Programme.
Zie de uitspraak van 5 maart 2025, ECLI:NL:RVS:2025:678.
Uitspraak van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285.