ECLI:NL:RBOBR:2018:4546

RECHTBANK OOST-BRABANT Zittingsplaats 's-Hertogenbosch Bestuursrecht zaaknummers: SHE 18/1801 en SHE 18/1802 uitspraak van de voorzieningenrechter van 14 september 2018 op het beroep en het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen [eisers] , te [plaatsnaam] en [plaatsnaam] , eisers, (gemachtigde: mr. C.G.J.M. Termaat), en het college van gedeputeerde staten van de provincie Noord-Brabant, verweerder (gemachtigden: R.K.P. Smeets, mr. B.T.J. Opsteen, mr. C.M.C. de Krosse-de Ridder, ing. T.J.M. van Biljouw).

Bij besluit van 3 oktober 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder, voor zover hier van belang, aan [eisers] en [bedrijf] een last onder dwangsom opgelegd van € 25.000,- per week dat sprake is van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), doordat in afwijking van de vergunning van 9 november 2006 afvalstoffen (afkomstig van [bedrijf] ) langer dan één jaar worden opgeslagen, met een maximum van € 150.000,-. Bij besluit van 18 oktober 2017 heeft verweerder de begunstigingstermijn opgeschort tot twee weken na de uitspraak op de voorlopige voorziening. Bij uitspraak van 4 december 2017 heeft de voorzieningenrechter het besluit geschorst voor zover betrekking hebbend op deze overtreding van de vergunning tot zes weken na bekendmaking van het besluit op bezwaar. Bij besluit van 3 juli 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het primaire besluit herroepen voor zover dat was gericht aan [bedrijf] en het primaire besluit van 3 oktober 2017 voor al het overige in stand gelaten met verwijzing naar de in het besluit gegeven nadere motivering. Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Zij hebben verder de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen. Bij brief van 17 augustus 2018 heeft verweerder de begunstigingstermijn opgeschort totdat op het verzoek is beslist door de voorzieningenrechter. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 31 augustus 2018. Eisers [naam] en [naam] zijn in persoon verschenen. Verder zijn eisers vertegenwoordigd door ing. H. Neelen en [naam] en bijgestaan door de gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.

1. Na afloop van de zitting is de voorzieningenrechter tot de conclusie gekomen dat nader onderzoek niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak. De voorzieningenrechter doet daarom op grond van artikel 8:86 van de Algemene wet bestuursrecht (de Awb) niet alleen uitspraak op het verzoek om voorlopige voorziening, maar ook op het beroep.

2. Bij besluit van 9 november 2006 heeft verweerder voor de inrichting gelegen aan de [adres] een revisievergunning krachtens de Wet milieubeheer (Wm) verleend. Deze vergunning is verleend voor de opslag, overslag en het bewerken van grondstoffen, bouwstoffen, afvalstoffen en mest en voor loonwerk en aanverwante werkzaamheden. Ook daarna zijn er nog diverse vergunningen verleend en meldingen ex artikel 8.19 van de Wm geaccepteerd. De vergunningen die vóór 1 oktober 2010 zijn verleend worden beschouwd als een omgevingsvergunning ingevolge de Wabo. 3. Naar aanleiding van controles op 20 oktober 2016, 10 juli 2017 en 29 september 2017 heeft verweerder bij het primaire besluit aan eisers een last onder dwangsom opgelegd vanwege overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Volgens verweerder zijn in afwijking van voorschrift 5.2.2. van de vergunning van 9 november 2006 afvalstoffen afkomstig van [bedrijf] langer dan één jaar opgeslagen. De in bigbags en IBC-containers opgeslagen afvalstoffen zijn in de periode van maart 2016 tot en met september 2016 ingenomen en afkomstig van [bedrijf] . Dit bedrijf huurde met ingang van 5 maart 2016 van Bedrijvenpark Het [bedrijf] B.V., eigenaresse van de inrichting, een buitenterrein van circa 1.000 m² en met ingang van 1 juni 2016 een extra buitenterrein van 1.500 m². Per 30 juni 2017 heeft Het [bedrijf] B.V. de huurovereenkomst met [bedrijf] B.V. ontbonden door de civiele kamer van de rechtbank. [bedrijf] B.V. is veroordeeld om uiterlijk op 4 september 2017 alle zich binnen de inrichting bevindende personen en goederen te hebben verwijderd uit deze inrichting. [bedrijf] B.V. is echter in gebreke gebleven, zodat de in geding zijnde afvalstoffen van [bedrijf] B.V. ten tijde van het nemen van het primaire besluit nog binnen de inrichting lagen opgeslagen. Dit betrof een hoeveelheid van ongeveer 1.500 ton, voor een groot deel bestaande uit metaalachtige reststoffen. Relevante regelgeving 4. De voor deze zaak relevante wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. Deze bijlage maakt onderdeel uit van de uitspraak. Overtreding5. Eisers betogen dat van strijd met vergunningvoorschrift 5.2.2. geen sprake is en dat de in geding zijnde afvalstoffen tot 14 maart 2019 mogen blijven liggen, omdat deze nuttig worden toegepast. Zij stellen daartoe dat [bedrijf] B.V., de vergunninghoudster van de inrichting, stukken heeft overgelegd waaruit expliciet blijkt dat zij deze afvalstoffen van [bedrijf] nuttig wil toepassen én voor een deel ook al nuttig heeft toegepast, maar dat het tijd vergt om uiteindelijk alle afvalstoffen van [bedrijf] elders nuttig toe te passen vanwege de (beperkte) verwerkingscapaciteit bij daartoe vergunde recyclingbedrijven elders. Volgens eisers is van meet af aan verweerder kenbaar gemaakt dat zij de afvalstoffen van [bedrijf] nuttig wil toepassen en heeft zij daartoe ook tijdens de vooracceptatie een check uitgevoerd door het uitvoeren van analyses, MSDS-en (Material Safety Data Sheet) én verificatie bij derden. Het enkele feit dat [bedrijf] B.V. gelden heeft ontvangen van erkende verwerkers voor de afvoer van deze afvalstoffen duidt er bovendien al op dat deze afvalstoffen wel nuttig moeten zijn toegepast buiten de inrichting bij deze erkende verwerkers. 6. Verweerder heeft gesteld dat het aantonen als bedoeld in voorschrift 5.2.2 dient te gebeuren op het moment dat de afvalstoffen worden geaccepteerd binnen de inrichting, omdat dan duidelijk moet zijn welke bewerkingsroute de afvalstoffen ondergaan. Daarnaast is de route omtrent het accepteren van afvalstoffen beschreven in de procedure voor de acceptatie en verwerking alsmede in de procedure inzake de administratieve organisatie en interne controle voor de inrichting, welke procedures onderdeel uitmaken van de aanvraag omgevingsvergunning (A&V en AO/IC). Het enkele feit dat er gelden zijn ontvangen van erkende verwerkers voor de afvoer van de afvalstoffen van [bedrijf] is niet voldoende, aldus verweerder, om te voldoen aan de definitie van nuttige toepassing zoals weergegeven in de Kaderrichtlijn afvalstoffen. Het overleggen van een grote hoeveelheid afvoerbonnen maakt dit volgens verweerder niet anders, omdat daarmee niet wordt aangetoond welke bewerking of toepassing plaatsvindt met de afvalstoffen. Er gold daarom een opslagtermijn van één jaar en die was ten tijde van het nemen van het primaire besluit verstreken, zodat sprake is van een overtreding van voorschrift 5.2.2. 7. Niet in geschil is dat het opgeslagen materialen, afkomstig van [bedrijf] , moet worden beschouwd als afvalstoffen als bedoeld in artikel 1.1 van de Wet milieubeheer en dat deze afvalstoffen ten tijde van het nemen van het primaire besluit langer lagen opgeslagen dan één jaar. De vraag die partijen verdeeld houdt is of de afvalstoffen maximaal drie jaar mogen worden opgeslagen binnen de inrichting.8. Verweerder heeft zich, mede gelet op de procedures A&V en AO/IC, terecht op het standpunt gesteld dat reeds bij de acceptatie van het materiaal had moeten worden aangetoond op welke wijze het afval zou worden afgevoerd en welke toepassing het afval zou ondergaan. De ten tijde van het primaire besluit opgeslagen afvalstoffen kenden een onzekere bestemming, nu gesteld noch gebleken is dat de afvalstoffen binnen de inrichting een verwerkingshandeling van nuttige toepassing zouden ondergaan, daargelaten of dit vergund is, en nuttige toepassing door een erkende verwerker elders ten tijde van het nemen van het primaire besluit niet was aangetoond. Van een overgelegd stappenplan in het kader van de acceptatie is niet gebleken. Dat verweerder de gevolgde handelswijze akkoord heeft bevonden is niet aangetoond. Het feit dat verweerder tijdens een controle op 12 september 2016 heeft vastgesteld dat er op basis van de administratie geen stoffen lijken te zijn ingenomen die niet vergund zijn, betekent niet dat verweerder ermee instemde dat die stoffen dan drie jaar opgeslagen zouden mogen worden. Met de enkele intentie om alle opgeslagen stoffen nuttig toe te passen wordt niet voldaan aan voorschrift 5.2.2. Verder is de voorzieningenrechter met verweerder van oordeel dat uit de overgelegde afvoerbonnen en het feit dat gelden zijn ontvangen van erkende verwerkers niet per definitie volgt dat de inmiddels afgevoerde afvalstoffen nuttig zijn toegepast. Eisers hebben dit eveneens onvoldoende aangetoond. 9. Dat de definitie van het begrip ‘nuttige toepassing’ in de door verweerder aangehaalde Kaderrichtlijn afvalstoffen 2008/98 een andere definitie is dan die welke in de begrippenlijst van de vergunning uit 2006 is opgenomen leidt niet tot het oordeel dat er, indien uit wordt gegaan van laatstgenoemde definitie, wél sprake zou zijn van nuttige toepassing ten tijde van het nemen van het primaire besluit. De voorzieningenrechter is dan ook van oordeel dat verweerder terecht heeft gesteld dat voorschrift 5.2.2. van de vergunning uit 2006 niet is nageleefd, zodat artikel 2.3 van de Wabo in samenhang met artikel 2.1, eerste lid, onder e, van de Wabo is overtreden. Verweerder was dus bevoegd tot handhavend optreden. Deze grond faalt. Overtreder 10. Eisers stellen dat zij, voor zover al sprake is van een overtreding van voorschrift 5.2.2, niet als overtreders kunnen worden aangemerkt en evenmin als medeplegers. Daarbij wijst zij op jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) en van de Hoge Raad, waaruit volgens hen blijkt dat de eigenaar/verhuurder en zelfs de vergunninghouder niet kan worden aangemerkt als overtreder, in het geval die niet kan worden aangemerkt als drijver van de inrichting, namelijk wanneer deze eigenaar/verhuurder en/of vergunninghouder géén (reële) zeggenschap heeft over de bedrijfsvoering van de exploitant van de inrichting én het hierdoor niet in zijn macht heeft om de overtreding te (laten) beëindigen en/of wanneer deze vergunninghouder niet tevens de exploitant is.

29. Uit het voorgaande vloeit voort dat het beroep gegrond is. De voorzieningenrechter vernietigt het bestreden besluit voor zover daarbij de begunstigingstermijn die in het primaire besluit was gesteld is gehandhaafd. De voorzieningenrechter ziet aanleiding een voorlopige voorziening te treffen als bedoeld artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb, in die zin dat de begunstigingstermijn eindigt binnen drie weken na de verzending van deze uitspraak, gezien de op 31 augustus 2018 nog af te voeren hoeveelheid van 90 ton afvalstoffen. Omdat het beroep gegrond is en de zaak finaal wordt afgedaan, is er geen aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen. De voorzieningenrechter wijst het verzoek om voorlopige voorziening dan ook af. 30. Omdat het beroep gegrond is, bepaalt de voorzieningenrechter dat verweerder aan eisers het door hen betaalde griffierecht voor het beroep vergoedt. 31. De voorzieningenrechter veroordeelt verweerder in de door eisers gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de voorzieningenrechter op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.002,00 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting). Tevens bestaat aanleiding voor een vergoeding van de gevraagde reiskosten van € 16,60.

De voorzieningenrechter:- verklaart het beroep gegrond;- vernietigt het bestreden besluit voor zover daarbij de begunstigingstermijn uit het primaire besluit is gehandhaafd;- treft de voorlopige voorziening dat de begunstigingstermijn eindigt binnen drie weken na de verzending van deze uitspraak;- wijst het verzoek om voorlopige voorziening af;- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 338,00 aan eisers te vergoeden;- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 1.018,60. Deze uitspraak is gedaan door mr. J. Heijerman, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. I.M.C. van Og, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 14 september 2018. griffier voorzieningenrechter Afschrift verzonden aan partijen op: Rechtsmiddel Tegen deze uitspraak kan voor zover daarbij is beslist op het beroep binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Bijlage Voorschrift 5.2.2 van de vergunning van 9 november 2006: “De termijn van opslag van afvalstoffen mag maximaal één jaar bedragen. In afwijking hiervan mag de termijn van opslag van afvalstoffen maximaal drie jaar bedragen, indien de vergunninghouder ten genoegen van het bevoegd gezag aantoont dat de opslag van afvalstoffen wordt gevolgd door nuttige toepassing van afvalstoffen”. Voorschrift 2.1.2 van de vergunning van 18 december 2012: “Bij inname en acceptatie van de hierboven genoemde afvalstromen dient geregistreerd te worden welke bewerkingsroute de afvalstof zal ondergaan binnen de inrichting. Dit dient per geaccepteerde partij te worden geregistreerd bij acceptatie”. Begrippen- en literatuurlijst vergunning 2006 (…) nuttige toepassing: Handelingen die zijn opgenomen in bijlage IIB van de Kaderrichtlijn afvalstoffen. De belangrijkste handelingen zijn het als product of als materiaal opnieuw gebruiken van een afvalstof in dezelfde of een andere toepassing en het toepassen van een afvalstof met een hoofdgebruik als brandstof. (…) Algemene wet bestuursrecht Artikel 5.1 1. In deze wet wordt verstaan onder overtreding: een gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift.2. Onder overtreder wordt verstaan: degene die de overtreding pleegt of medepleegt. 3. Overtredingen kunnen worden begaan door natuurlijke personen en rechtspersonen. Artikel 51, tweede en derde lid, van het Wetboek van Strafrecht is van overeenkomstige toepassing. Artikel 5:5 Het bestuursorgaan legt geen bestuurlijke sanctie op voor zover voor de overtreding een rechtvaardigingsgrond bestond. Artikel 5:32b 1. Het bestuursorgaan stelt de dwangsom vast hetzij op een bedrag ineens, hetzij op een bedrag per tijdseenheid waarin de last niet is uitgevoerd, dan wel per overtreding van de last. 2. Het bestuursorgaan stelt tevens een bedrag vast waarboven geen dwangsom meer wordt verbeurd.3. De bedragen staan in redelijke verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking van de dwangsom. Wet algemene bepalingen omgevingsrecht Artikel 2.25 1. Een omgevingsvergunning geldt voor eenieder die het project uitvoert waarop zij betrekking heeft. De vergunninghouder draagt ervoor zorg dat de aan de omgevingsvergunning verbonden voorschriften worden nageleefd. 2. Indien een omgevingsvergunning zal gaan gelden voor een ander dan de aanvrager of de vergunninghouder, meldt de aanvrager, onderscheidenlijk de vergunninghouder dat ten minste een maand voordien aan het bevoegd gezag, onder vermelding van de bij algemene maatregel van bestuur aangegeven gegevens.(…). Artikel 2.11 Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:(…);e. 1°. het oprichten, 2°. het veranderen of veranderen van de werking of 3°. het in werking hebben;(…) Artikel 2.3 Het is verboden te handelen in strijd met een voorschrift van een omgevingsvergunning dat betrekking heeft op:a. activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e; (…). Wetboek van Strafrecht Artikel 51 1. (…); 2 Indien een strafbaar feit wordt begaan door een rechtspersoon, kan de strafvervolging worden ingesteld en kunnen de in de wet voorziene straffen en maatregelen, indien zij daarvoor in aanmerking komen, worden uitgesproken: 1°. tegen die rechtspersoon, dan wel 2°. tegen hen die tot het feit opdracht hebben gegeven, alsmede tegen hen die feitelijke leiding hebben gegeven aan de verboden gedraging, dan wel 3°. tegen de onder 1° en 2° genoemden te zamen. (…).

Hoewel tussen vergunninghoudster, [bedrijf] B.V., én [bedrijf] als exploitant afspraken zijn gemaakt over de naleving van de omgevingsvergunning(en) milieu, had [bedrijf] B.V. volgens eisers geen reële zeggenschap over de bedrijfsvoering van [bedrijf] én is zij evenmin de exploitant daarvan. Bovendien is Bedrijvenpark het [bedrijf] B.V. de eigenaar/verhuurder daarvan. Eisers merken op dat het bestreden besluit niet gericht is aan vergunninghoudster, maar uitsluitend aan eisers die géén vergunninghoudster zijn én (hierdoor) geen drijver van deze inrichting. Bovendien heeft verweerder in het verleden altijd uitsluitend [bedrijf] B.V. en uitsluitend haar rechtsvoorganger [bedrijf] B.V. aangeschreven. Aan het Kamer van Koophandel-uittreksel (KvK-uittreksel) van [bedrijf] B.V. kan volgens eisers niet worden ontleend dat deze B.V. én daardoor alle drie overige eisers vermeende overtreders van vergunningvoorschrift 5.2.2 zijn. Uitsluitend relevant is wie vergunninghouder is, nog daargelaten dat in dit KvK-uittreksel niet alleen staat vermeld dat het drijven van de inrichting aan de [adres] één van haar activiteiten zou zijn, maar ook staat vermeld dat een organisatiebureau en het beheer van onroerend goed haar andere activiteiten zijn en deze beide activiteiten dus ook kunnen worden beschouwd als het drijven van een inrichting. Bovendien is [bedrijf] B.V. ook een ‘lege’ besloten vennootschap en nooit actief geweest. Verder betogen eisers dat het bestreden besluit in strijd is met het gelijkheidsbeginsel, omdat verweerder in de kwestie inzake [bedrijf] B.V. te [plaatsnaam] uitsluitend jegens de rechtspersoon [bedrijf] B.V. een last onder dwangsom heeft opgelegd en verweerder in deze zaak de vier eisers heeft aangeschreven.Ook kunnen eisers niet plaatsen waarom ter zake van de overtreding van artikel 17.2 van de Wm alleen [bedrijf] B.V. is aangeschreven en niet de andere eisers, terwijl dat in het kader van de overtreding van voorschrift 5.2.2 wel is gebeurd. Volgens eisers is daardoor sprake van willekeur. Ook anderszins is daarvan sprake, omdat de persoonlijke holding van de heer [naam] , zijnde [bedrijf] B.V., wél een last onder dwangsom is opgelegd, terwijl dat niet is gebeurd ten aanzien van de persoonlijke holding van de heer [naam] , zijnde [bedrijf] B.V. Voorts is geen last onder dwangsom opgelegd aan [naam] , terwijl hij ook voor 1/3 deel eigenaar is van vergunninghoudster, [bedrijf] B.V., en tevens voor 1/3 deel eigenaar is van het terrein van de onderhavige inrichting, Bedrijvenpark [bedrijf] B.V. 11. Verweerder heeft in het bestreden besluit verwezen naar het advies van de hoor- en adviescommissie. In dit advies is erop gewezen dat uit een uittreksel van het handelsregister van de Kamer van Koophandel volgt dat [bedrijf] B.V. een vennootschap is die zich sedert de oprichting bezighoudt met het voeren van parkmanagement en het drijven van de inrichting aan de [adres] Verder stelt de commissie dat de vennootschap [bedrijf] B.V. alleen/zelfstandig bevoegd blijkt te zijn om deze vennootschap te vertegenwoordigen. Voor laatstgenoemde vennootschap geldt blijkens het uittreksel dat [bedrijf] B.V. en [bedrijf] B.V. alleen en zelfstandig bevoegd zijn om deze te vertegenwoordigen. [naam] is enig aandeelhouder/bestuurder van [bedrijf] B.V.. De heer [naam] is enig aandeelhouder/bestuurder van [bedrijf] B.V. De heren [naam] . en [naam] (via de concernverhoudingen van Bedrijvenpark [bedrijf] B.V., via [bedrijf] B.V., via [bedrijf] B.V. en via de hiervoor genoemde vennootschappen) zijn bevoegd om vergunninghouder “ [bedrijf] B.V.” te vertegenwoordigen. 12. In dit advies is er verder op gewezen dat de normadressant van vergunningvoorschrift 5.2.2 de vergunninghouder is. Uit de Memorie van Toelichting bij de Wabo (Kamerstukken II, 2006-2007, 30 844) en vaste rechtspraak van de Afdeling (ECLI:NL:RVS:2015:1667) volgt, zo is gesteld, dat de tweede volzin van artikel 2.25, eerste lid, van de Wabo moet worden gelezen in samenhang met de eerste volzin van dat artikellid en dat het in de tweede volzin gebezigde begrip ‘vergunninghouder’ in ruime zin moet worden opgevat. Onder het begrip ‘vergunninghouder’ moet worden verstaan degene die het project uitvoert, dat wil zeggen degene die voor die uitvoering verantwoordelijk is en voor wie de omgevingsvergunning dus geldt. Hieruit volgt dat niet slechts degene aan wie de vergunning destijds is verleend overtreder van het aan de vergunning verbonden voorschrift 5.2.2 kan zijn en dat de ‘vergunninghouder’ uit meer dan een (rechts)persoon kan bestaan. De commissie stelt dat ten tijde van belang de in het besluit ten aanzien van deze last aangeschreven rechtspersonen en natuurlijke personen in staat waren de overtreding van het betrokken wettelijk voorschrift ongedaan te maken, waarbij zij tevens hebben verwezen naar rechtspraak van de Hoge Raad over feitelijk leidinggeven (ECLI:NL:HR:2016:733).Gelet op de feitelijke en concernverhoudingen, hun rol en betrokkenheid, zijn de aangeschreven (rechts)personen niet alleen bevoegd, maar ook verantwoordelijk te houden voor het in werking zijn van de inrichting ter plaatse, en daarmee voor overtreding van het betrokken voorschrift. De aangeschreven (rechts)personen waren redelijkerwijs gehouden om de gedragingen waarmee de in het besluit genoemde wettelijke voorschrift is overtreden te voorkomen en/of te beëindigen, maar zij hebben ook maatregelen achterwege gelaten ter voorkoming van de verboden gedraging. Aldus kunnen zij aangemerkt worden als overtreder. Eisers hebben niet aannemelijk gemaakt dat zij niet in staat waren om de overtreding ongedaan te maken of dat zij feitelijk geen bemoeienis hebben met deze opslagactiviteiten op het bedrijfsterrein. 13. De voorzieningenrechter stelt voorop dat op grond van artikel 5:1, tweede lid, van de Awb eisers alleen als overtreder kunnen worden aangemerkt als zij een overtreding hebben gepleegd of medegepleegd. Artikel 5:1, derde lid, van de Awb bepaalt dat overtredingen kunnen worden begaan door natuurlijke personen en rechtspersonen. Voor de vraag of eisers overtreder zijn van voorschrift 5.2.2 is niet van belang of zij het in hun macht hebben om de overtreding te beëindigen. Ook als zij dat in hun macht hebben, betekent dat immers nog niet dat zij de overtreding hebben gepleegd of medegepleegd. Pas nadat is vastgesteld dat eisers overtreder zijn, komt de vraag aan de orde of zij het in hun macht hebben om de overtreding te beëindigen, omdat hen alleen in dat geval een last onder dwangsom mag worden opgelegd. 14. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling (waaronder de uitspraak van 4 februari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:288) is de overtreder degene die het desbetreffende wettelijke voorschrift daadwerkelijk heeft geschonden. Dat is in de eerste plaats degene die de verboden handeling fysiek heeft verricht. Daarnaast kan in bepaalde gevallen degene die de overtreding niet zelf feitelijk heeft begaan, maar aan wie de handeling is toe te rekenen, voor de overtreding verantwoordelijk worden gehouden en dus als overtreder worden aangemerkt. 15. De voorzieningenrechter is van oordeel dat verweerder een juiste uitleg heeft gegeven aan artikel 2.25, eerste en tweede lid, van de Wabo. Dit betekent dat niet alleen [bedrijf] B.V. vergunninghouder is als bedoeld in dit artikel, maar dat ook anderen vergunninghouder kunnen zijn nu dit begrip ruim moet worden uitgelegd. De voorzieningenrechter is van oordeel dat eisers kunnen worden beschouwd als uitvoerenden van het project als bedoeld in artikel 2.25, eerste lid, van de Wabo en er uit dien hoofde zorg voor moeten dragen dat de aan de omgevingsvergunning verbonden voorschriften werden en worden nageleefd. Daarbij wijst de voorzieningenrechter op de procedures A&V en AO/IC van januari 2011, die deel uitmaken van de verleende vergunning in 2012. Blijkens de pagina’s 10 en 23 gaan de afvalstoffen zoals deze geaccepteerd worden, ook voor de huurders, allemaal over in eigendom naar [bedrijf] B.V. (thans: [bedrijf] B.V.).

De omgang met de afvalstoffen en de interne afhandeling bij afwijkingen, overtredingen en aansprakelijkheid is volgens deze procedures privaatrechtelijk richting de huurders vastgelegd. [bedrijf] B.V. is de enige (rechts)persoon binnen die inrichting die een afvalstroomnummer afgeeft en naar buiten toe neemt [bedrijf] B.V. de afvalstroom in en bedrijft [bedrijf] B.V. als het ware de activiteiten. De huurder, zo staat vermeld, neemt formeel geen deel in het proces en als huurders een afvalstroom willen innemen ten behoeve van hun activiteit (en daarvoor een afvalstroomnummer willen ontvangen) gaat dit altijd via [bedrijf] BV. Dat tussen [bedrijf] B.V. en [bedrijf] afspraken zijn gemaakt over de naleving van de omgevingsvergunning(en) milieu zoals eisers stellen maakt niet dat eisers niet verantwoordelijk zijn voor de handelingen van [bedrijf] op het terrein van de inrichting.Bovendien blijkt ook uit diverse controlerapporten dat eisers ten tijde van het nemen van het handhavingsbesluit bemoeienis hadden met de opslag van de in geding zijnde afvalstoffen.De voorzieningenrechter ziet in de uitspraken van de Afdeling waarnaar eisers verwijzen (waaronder de uitspraken van 1 maart 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:522), van 29 mei 2002, (ECLI:NL:RVS:2002:AE3309) en van 30 januari 2008 (ECLI:NL:RVS:2008:BC3051) geen aanleiding voor het oordeel dat de situatie in die zaken op één lijn is te stellen met deze zaak, waarbij de voorzieningenrechter nog opmerkt dat artikel 2.25 Wabo zich richt tot de vergunninghouder (in ruime zin) en niet tot de drijver van de inrichting, zoals in de door eisers genoemde zaken. 16. Verweerder heeft kunnen besluiten niet alleen [bedrijf] B.V. als overtreder aan te merken, maar ook de andere eisers, nu de activiteiten van alle B.V.’s blijkens de uittreksels van de Kamer van Koophandel economisch en bestuurlijk sterk met elkaar zijn verweven en eisers [naam] en [naam] via diverse B.V.’s als feitelijk leidinggevenden kunnen worden aangemerkt. Alle eisers kunnen worden geacht verantwoordelijk te zijn en zeggenschap te hebben over de opslagactiviteiten op het terrein van de inrichting. Dat [bedrijf] B.V. als vergunninghoudster niet is aangeschreven, terwijl zij volgens eisers de enige is die de afspraken heeft gemaakt met [bedrijf] , is blijkens het bestreden besluit en het verhandelde ter zitting te wijten aan het feit dat [bedrijf] , welke B.V. bij het primaire besluit ook was aangeschreven, volgens de gegevens van de Kamer van Koophandel de hoofdvestiging van de rechtspersoon [bedrijf] B.V. is en de melding ex artikel 2.25, tweede lid, van de Wabo door [bedrijf] is gedaan. De voorzieningenrechter ziet hierin geen aanleiding om het bestreden besluit te vernietigen en evenmin niet wegens het feit dat verweerder volgens eisers ook [bedrijf] en [naam] een last onder dwangsom had kunnen opleggen. De voorzieningenrechter ziet hierin geen willekeur evenmin als in het feit dat verweerder ten aanzien van de overtreding van artikel 17.2 van de Wm alleen [bedrijf] B.V. heeft aangeschreven. Ook bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder bij het nemen van het bestreden besluit heeft gehandeld in strijd met het gelijkheidsbeginsel, omdat in een gelijk geval met de kwestie inzake [bedrijf] B.V. te Son alleen de rechtspersoon [bedrijf] BV door verweerder is aangeschreven. Verweerder heeft zich namelijk terecht op het standpunt gesteld dat voor een prioritering in de wet geen aanknopingspunten kan worden gevonden en het bevoegd gezag de keuze heeft om een last aan één overtreder of aan meerdere overtreders op te leggen. Ter zitting heeft verweerder hierover nog opgemerkt dat hij inmiddels door voortschrijdend inzicht alle betrokken B.V.’s aanschrijft, welk beleid er nog niet was bij de aanschrijving van [bedrijf] B.V. Voor zover eisers stellen dat verweerder niet heeft mogen afgaan op het uittreksel van de Kamer van Koophandel voor zover het [bedrijf] B.V. betreft, overweegt de voorzieningenrechter dat hij dit standpunt niet deelt, nu eisers geen stukken hebben overgelegd die erop wijzen dat de inhoud van het uittreksel onjuist is. Uit de bewoordingen in dit uittreksel volgt, anders dan eisers betogen, wel degelijk dat deze B.V. de onderhavige inrichting drijft. De stelling dat deze B.V. ook een ‘lege’ besloten vennootschap betreft en nooit actief is geweest, hebben eisers niet met stukken gestaafd.Verweerder heeft eisers dan ook terecht aangemerkt als overtreders van het vergunningvoorschrift 5.2.2 en kunnen besluiten hen een last onder dwangsom op te leggen. Niet aannemelijk is geworden dat eisers het niet in hun macht zouden hebben om de overtreding te beëindigen, nu zij hiertoe bevoegd en feitelijk in staat zijn. Dit is overigens ook gebleken, nu een groot deel van de desbetreffende afvalstoffen inmiddels uit de inrichting is afgevoerd naar verwerkers of een opslaglocatie elders.Handhaving onevenredig17. Eisers betogen dat indien al sprake zou zijn van een overtreding van vergunningvoorschrift 5.2.2 en zo eisers al zouden kunnen worden aangemerkt als overtreders daarvan, het bestreden besluit ook dan onrechtmatig is. Daartoe voeren zij aan, onder verwijzing naar artikel 5:5 van de Awb, dat sprake is van overmacht dan wel van zodanige bijzondere (persoonlijke) omstandigheden dat verweerder jegens hen van handhavend optreden had moeten afzien. Eisers vinden daarbij van belang dat [bedrijf] B.V. vanaf 14 maart 2016 de afvalstoffen heeft geaccepteerd als exploitant van de inrichting, waar [bedrijf] B.V. en Bedrijvenpark [bedrijf] B.V. geen zeggenschap over hadden en hebben, en dat [bedrijf] B.V. in gebreke is gebleven om aan genoemd vonnis van 25 augustus 2017 te voldoen. Het is niet aan hen te wijten, aldus eisers, dat [bedrijf] B.V. zich niet aan de afspraken heeft gehouden over de naleving van de omgevingsvergunning. Verder betogen eisers dat de opslag van de in geding zijnde afvalstoffen hooguit kan worden aangemerkt als een overtreding van geringe aard, omdat deze overeenkomstig de voorschriften van de vergunning van 18 december 2012 zijn opgeslagen op een vloeistofdichte vloer én er daarnaast ook sprake is van een (gecontroleerde) waterafvoer zodat de opslag geen nadelige gevolgen heeft voor het milieu. Bovendien zou uitvoering van de last met zich brengen dat de resterende afvalstoffen moeten worden verwijderd of gestort buiten de inrichting, waardoor waardevolle afvalstoffen verloren zouden gaan die thans binnen zes maanden via nuttige toepassing door een erkende verwerker kunnen worden omgezet in grondstoffen. Dit strookt niet met het speerpunt van het beleid van de provincie Noord-Brabant, zijnde de circulaire economie. 18. Verweerder heeft erop gewezen dat bezwaarmaker (lees: eisers) de afvalstoffen heeft geaccepteerd, wetende dat deze maximaal een jaar binnen de inrichting mogen worden opgeslagen. De toezichthouder heeft ook meerdere keren aangegeven dat de desbetreffende opslag niet langer dan één jaar mag plaatsvinden. Dat het materiaal in eigendom van een derde is, maakt volgens verweerder niet dat eisers zich niet aan voorschrift 5.2.2 behoefden te houden. Verder stelt verweerder dat het feit dat de kosten voor verwerking € 212.983,75 bedragen niet maakt dat de dwangsom onevenredig is. Dit is het bedrijfsrisico dat men heeft genomen door de afvalstoffen (door een derde) binnen de eigen inrichting op te (laten) slaan. Verweerder volgt eisers niet in hun stelling dat de overtreding van geringe aard is. De bigbags scheuren en de vaten roesten en uit een analyse van het water in 2016 blijkt, aldus verweerder, dat het afstromend hemelwater ernstig is vervuild met diverse zware metalen. Hoewel deze analyseresultaten met het bedrijf zijn gedeeld, is pas op 14 november 2017 geconstateerd dat er actie is ondernomen om verdere uitloging en verspreiding te voorkomen. 19. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken.

Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien. 20. De voorzieningenrechter is van oordeel dat verweerder het standpunt heeft kunnen innemen dat eisers het zelf in de hand hadden om de bedrijfsvoering in te richten binnen de voor hen geldende regels en vergunde grenzen en dat het niet naleven van de binnen de inrichting geldende regels voor hun rekening en risico dient te komen. Daarbij wijst de voorzieningenrechter op de in rechtsoverweging 6 genoemde procedures A&V en AO/IC van januari 2011 en de daarin neergelegde verantwoordelijkheden voor de bedrijfsvoering. Eisers zijn dan ook verantwoordelijk te houden voor het feit dat [bedrijf] zich niet aan de afspraken heeft gehouden over de naleving van de omgevingsvergunning en dienen, in dit bestuursrechtelijke kader, ook de gevolgen te dragen van het niet naleven van het civiele vonnis door [bedrijf] . Daarom kan niet worden geoordeeld dat het bestreden besluit in strijd is met artikel 5:5 van de Awb.De voorzieningenrechter is van oordeel dat deze situatie niet op één lijn is te stellen met die in de uitspraak van de Afdeling van 6 augustus 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:2978), reeds omdat in die zaak geen sprake was van een contractuele relatie tussen de eigenaar van de grond en degene die zich van drugsafval ontdeed.Voorts is de voorzieningenrechter van oordeel dat hier geen sprake is van een overtreding van geringe aard, ook niet als zou moeten worden aangenomen dat de overtreding geen nadelige gevolgen voor het milieu met zich heeft gebracht, wat door eisers wordt gesteld maar door verweerder wordt bestreden. Het feit dat de afvalstoffen bij de uitvoering van de last niet meer nuttig kunnen worden toegepast, waar het beleid van de provincie volgens eisers wel op is gericht, maakt niet dat van handhavend optreden had moeten worden afgezien, temeer niet nu ten tijde van de oplegging van de last onder dwangsom niet vaststond dat de aanwezige afvalstoffen van [bedrijf] B.V. buiten de inrichting nuttig zouden worden toegepast. Verweerder heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat handhavend optreden in dit geval niet zodanig onevenredig was in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in deze concrete situatie behoorde te worden afgezien. Deze grond slaagt niet. Hoogte dwangsom 21. Eisers voeren aan dat de hoogte van de dwangsommen niet zorgvuldig en/of ondeugdelijk is gemotiveerd en/of in strijd met het recht zijn. Daarbij wijzen eisers op de bedragen die met de verwijdering of storting van de afvalstoffen gemoeid zijn en het feit dat elk van de eisers de opgelegde dwangsom verbeurt bij een overtreding. Ook het feit dat met de nuttige toepassing van de afvalstoffen door een erkende verwerker elders het milieu zou zijn gediend, had bij de besluitvorming hierover moeten worden meegewogen evenals het feit dat [bedrijf] B.V. al vóór het bestreden besluit 500 ton aan afvalstoffen van [bedrijf] had afgevoerd naar een erkende verwerker voor nuttige toepassing. Ook is er ten onrechte geen rekening mee gehouden dat eisers geen enkel economisch voordeel hebben gehad van de afvalstoffen van [bedrijf] . 22. Verweerder stelt hierover dat hij bij de bepaling van de hoogte van de dwangsommen rekening heeft gehouden met de ernst van de overtreding en de beoogde werking van het opleggen van de dwangsom. Ook is acht geslagen op de mate waarin de dwangsom een voldoende financiële prikkel geeft om de overtreding te beëindigen en beëindigd te houden. Ter zitting heeft verweerder gesteld dat de insteek is geweest dat als één van de overtreders betaalt ingeval sprake is van een verbeurde dwangsom dat dan de andere overtreders hiervan zijn bevrijd. 23. Ten aanzien van de stelling van eisers dat een verbeurde dwangsom vier maal kan worden ingevorderd overweegt de voorzieningenrechter dat dit aspect buiten de omvang van het geding valt, nu het de invordering betreft. Overigens heeft verweerder ter zitting te kennen gegeven dat de insteek van het besluit is geweest dat indien een eenmaal verbeurde dwangsom door een van de eisers wordt betaald, hiermee bevrijdend is betaald voor de overige drie eisers. Wat de hoogte van de dwangsommen betreft overweegt de voorzieningenrechter dat het opleggen van een last onder dwangsom ten doel heeft de overtreder te bewegen tot naleving van de voor hem geldende regels. Om dit doel te bereiken kan de hoogte van het bedrag worden afgestemd op het financiële voordeel dat een overtreder kan verwachten bij het niet naleven van deze regels. Van de dwangsom moet een zodanige prikkel uitgaan, dat de opgelegde last wordt uitgevoerd zonder dat een dwangsom wordt verbeurd. Bovendien dient de door verweerder gehanteerde dwangsom terughoudend te worden getoetst. De voorzieningenrechter ziet in hetgeen eisers aanvoeren geen grond voor het oordeel dat verweerder de hoogte van de dwangsom niet in redelijke verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang heeft kunnen achten. Begunstigingstermijn 24. Eisers stellen dat het bestreden besluit, voor zover dat ziet op de begunstigingstermijn, onzorgvuldig en/of ondeugdelijk is gemotiveerd. Daartoe brengen zij naar voren dat verweerder in dit besluit enerzijds het bezwaar tegen de begunstigingstermijn zoals opgenomen in het primaire besluit ongegrond heeft verklaard, terwijl anderzijds uit de brief van verweerder van 13 juli 2018 volgt dat verweerder in het bestreden besluit aan eisers een nieuwe begunstigingstermijn heeft gegeven die tot en met 16 augustus 2018 loopt. Volgens eisers is dit tegenstrijdig. Bovendien is in het dictum van het bestreden besluit geen gewag gemaakt van het feit dat verweerder bij besluit van 18 oktober 2017 de begunstigingstermijn in het primaire besluit heeft verlengd tot twee weken na de uitspraak op de voorlopige voorziening. Verder stellen eisers dat de nadien gestelde termijn tot en met 16 augustus 2018 sowieso te kort is, ongeacht of [bedrijf] B.V. de gelegenheid krijgt om deze afvalstoffen nuttig toe te passen of gedwongen wordt om deze afvalstoffen te storten bij een erkende verwerker. In dat kader wijzen eisers op de noodzaak tot het vragen van een ontheffing wegens het stortverbod op grond van artikel 1, eerste lid, onder 26, van het Besluit stortplaatsen en stortverboden en het sectorplan 72, dat onderdeel uitmaakt van het Landelijk Afvalbeheerplan 3 (en voorheen 2). 25. Voor zover eisers betogen dat het bestreden besluit innerlijk tegenstrijdig is, overweegt de voorzieningenrechter als volgt. Verweerder heeft blijkens het bestreden besluit zijn standpunt gehandhaafd dat de in het primaire besluit opgenomen begunstigingstermijn niet te kort was. Het bezwaar tegen de hierin gestelde termijn is daarom ongegrond verklaard. Dat vervolgens in het bestreden besluit is vermeld dat de begunstigingstermijn op zes weken na de bekendmaking van het besluit op bezwaar aanvangt vloeit niet voort, zo blijkt duidelijk uit het bestreden besluit, uit een beslissing van verweerder, maar uit de uitspraak van de voorzieningenrechter van 4 december 2017. De voorzieningenrechter ziet hierin geen tegenstrijdigheid. 26. Over het dictum stelt de voorzieningenrechter het volgende. In het dictum van het bestreden besluit is onder II vermeld: “Het bestreden besluit van 3 oktober 2017 voor al het overige in stand te laten met verwijzing naar de in dit besluit gegeven nadere motivering”. De voorzieningenrechter stelt vast dat hierbij geen rekening is gehouden met het feit dat verweerder hangende bezwaar bij besluit van 18 oktober 2017 de in het primaire besluit gestelde begunstigingstermijn heeft opgeschort, wat een wijziging van het primaire besluit is als bedoeld in artikel 6:19 van de Awb.