ECLI:NL:RBOBR:2016:6400

RECHTBANK OOST-BRABANT

Zittingsplaats 's-Hertogenbosch

Bestuursrecht

zaaknummer: SHE 16/2169

uitspraak van de meervoudige kamer van 18 november 2016 in de zaak tussen

CURO Payments B.V., eiseres

(gemachtigde: mr. L.H.M. Eijpe),

en

de raad van bestuur van de Kansspelautoriteit, verweerder

(gemachtigden: mr. R.L. Straathof en mr. R. van ’t Hof)

Procesverloop

Bij besluit van 24 december 2015 (primair besluit I) heeft verweerder aan eiseres een last onder dwangsom opgelegd inhoudende dat eiseres binnen vijf werkdagen de dienstverlening aan Bluemay Enterprises NV (Bluemay) dient te beëindigen. Als zij niet voldoet aan de last verbeurt zij een dwangsom van € 1.500,- per dag, tot een maximum van € 21.000,-.

Bij besluit van 18 januari 2016 (primair besluit II) heeft verweerder besloten om primair besluit I te publiceren op de website van de Kansspelautoriteit.

Bij besluit van 28 juni 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren tegen beide primaire besluiten ongegrond verklaard.

Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 11 oktober 2016. Namens eiseres zijn verschenen [persoon 1] en [persoon 2] , bijgestaan door de gemachtigde van eiseres. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.

Overwegingen

1.1 De rechtbank gaat uit van de volgende feiten.

1.2 Eiseres is een Collecting Payment Service Provider (CPSP), gespecialiseerd in het verzorgen van financiële transacties tussen consumenten en online verkopers. Daarnaast levert eiseres verschillende diensten aan bedrijven die zich bezighouden met online betalingen. Zij beschikt over een vergunning van de Nederlandsche bank. Transacties vinden plaats over de hele wereld. Eiseres biedt diverse betaalmethoden aan. In de Benelux zijn de meest gebruikte betaalmethoden: iDEAL, Credit Cards, Giropay, MisterCash en Paypal.

1.3 Op 24 september 2014 heeft verweerder aan Redcorp S.A., Bluemay Enterprises Ltd. en Bluemay bestuurlijke boetes opgelegd vanwege overtreding van artikel 1, eerste lid, onder a, van de Wet op de kansspelen (Wok), vanwege het zonder vergunning online kansspelen aanbieden via de websites www.7red.com en www.royaalcasino.com (de kansspelwebsites).

1.4 Op 9 januari 2015 is eiseres toegetreden tot het convenant ter bestrijding van illegale kansspelen via Internet. Eiseres heeft in dat kader verklaard dat zij het betalingsverkeer tussen consumenten en aanbieders van illegale kansspelen via internet zoveel mogelijk tegengaat.

1.5 Op 18 mei 2015 heeft eiseres een overeenkomst gesloten met Bluemay op basis waarvan eiseres betaaldiensten levert aan Bluemay, in deze overeenkomst “Merchant” genoemd. In de overeenkomst is in artikel 2, onder meer, vermeld:

“CURO will, to enable the use of agreed Payment Method, make a secured connection with the infrastructure of the Financial Institutions in order tot enable Customers to make a payment via de Website in favour of the Merchant with regard tot the agreed Payment Transaction.”

1.6 Op 29 oktober 2015 heeft verweerder aan Bluemay een bestuurlijke boete opgelegd, wederom voor overtreding van artikel 1, eerste lid, onder a, van de Wok. Ditmaal werden zonder vergunning kansspelen online aangeboden via de website www.redslots.com.

1.7 Op 8 december 2015 heeft verweerder aan eiseres meegedeeld voornemens te zijn om een last onder dwangsom op te leggen. Eiseres heeft daartegen haar zienswijzen kenbaar gemaakt bij brief van 21 december 2015. Vervolgens heeft verweerder primair besluit I, (hierna ook genoemd het sanctiebesluit) en primair besluit II (het openbaarmakingsbesluit) genomen. Eiseres heeft bezwaar gemaakt tegen de primaire besluiten.

2.1 Bij het bestreden besluit heeft verweerder conform het advies van 14 juni 2016 van de Adviescommissie bezwaarschriften van de Kansspelautoriteit de bezwaren van eiseres tegen de primaire besluiten ongegrond verklaard.

2.2 Ten aanzien van het sanctiebesluit stelt verweerder zich op het standpunt dat eiseres zonder vergunning betaaldiensten heeft geleverd aan een illegale kansspelaanbieder. De werkzaamheden van betaaldienstverleners vallen onder het (bevorderings)verbod van artikel 1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wok. Verweerder wijst in dit verband op het arrest van het Hof ’s-Gravenhage van 19 november 1998 (ECLI:NL:GHSGR:1998:AD2964), de beantwoording op 6 september 2013 van op 31 juli 2013 ingezonden Kamervragen naar aanleiding van de brief “kansspelen op het internet” en naar de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel Wijziging van de Wet op de kansspelen, de Wet op de kansspelbelasting en enkele andere wetten in verband met het organiseren van kansspelen op afstand (hierna: Kansspelen op afstand, Kamerstukken II, 2013-2014, 33 996, nr. 3, p. 41 en 74).

2.3 Ten aanzien van het bezwaar tegen het openbaarmakingsbesluit heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat hij het beleid voert om actief voorlichting te geven over zijn taakuitvoering. Het openbaar maken van sanctiebesluiten maakt daar onderdeel van uit, gelet op het maatschappelijk belang de consument te informeren. Verweerder verwijst daarbij naar de uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 10 november 2010 (ECLI:NL:RVS:2010:BO3468). Verder acht verweerder openbaarmaking van belang in verband met de preventieve werking van sanctiebesluiten en beoogt verweerder met de openbaarmaking van sanctiebesluiten transparantie te bieden met betrekking tot het functioneren van haar organisatie. Van een onevenredige benadeling aan de zijde van eiseres door publicatie van het openbaarmakingsbesluit is geen sprake. Het algemeen belang dat is gediend met publicatie weegt zwaarder.

De beroepsgronden

3. Gelet op de gedingstukken en het verhandelde ter zitting heeft eiseres de volgende beroepsgronden aangevoerd:

- de dienstverlening van eiseres heeft geen betrekking op illegale kansspelen waarvoor aan Bluemay een boete is opgelegd;

- eiseres heeft niet in strijd gehandeld met artikel 1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wok. Er is geen wettelijke basis voor de ruime uitleg van het bevorderingsverbod als bedoeld in de Wok, zoals verweerder voorstaat. Eiseres beroept zich op de taalkundige betekenis van het begrip bevorderen, de wetsgeschiedenis, de rechtspraak en het legaliteitsbeginsel;

- het openbaarmakingsbesluit is in strijd met artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), en artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob.

- het openbaarmakingsbesluit is in strijd met de onschuldpresumptie van artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).

Het wettelijk kader

4.1 Ingevolge artikel 1, eerste lid, van de Wok is het verboden om:

a. gelegenheid te geven om mede te dingen naar prijzen of premies, indien de aanwijzing der winnaars geschiedt door enige kansbepaling waarop de deelnemers in het algemeen geen overwegende invloed kunnen uitoefenen, tenzij daarvoor ingevolge deze wet vergunning is verleend;

b. de deelneming hetzij aan een onder a bedoelde gelegenheid, gegeven zonder vergunning ingevolge deze wet, hetzij aan een overeenkomstige gelegenheid, gegeven buiten het Rijk in Europa, te bevorderen of daartoe voor openbaarmaking of verspreiding bestemde stukken in voorraad te hebben;

4.2 Ingevolge artikel 8, eerste lid, van de Wob, verschaft het bestuursorgaan dat het rechtstreeks aangaat, uit eigen beweging informatie over het beleid, de voorbereiding en de uitvoering daaronder begrepen, zodra dat in het belang is van een goede en democratische bestuursvoering.

Ingevolge het tweede lid draagt het bestuursorgaan er zorg voor dat de informatie wordt verschaft in begrijpelijke vorm, op zodanige wijze, dat belanghebbende en belangstellende burgers zoveel mogelijk worden bereikt en op zodanige tijdstippen, dat deze hun inzichten tijdig ter kennis van het bestuursorgaan kunnen brengen.

Ingevolge artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob, blijft het verstrekken van informatie ingevolge deze wet achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen het belang van het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden.

Bespreking van de beroepsgronden

5.1 De rechtbank is met verweerder van oordeel dat de dienstverlening door eiseres aan Bluemay betrekking heeft op door Bluemay illegaal georganiseerde online kansspelen. De rechtbank betrekt hierbij dat aan Bluemay in Nederland geen vergunning is verleend voor het organiseren van online kansspelen en ook de tussen Bluemay en eiseres gesloten overeenkomst en het gegeven dat een toezichthouder van verweerder op 16 juli 2015 en 10 november 2015 stortingen heeft verricht via de (ten dele) Nederlandstalige kansspelwebsites van Bluemay. Daarbij is gebruik gemaakt van iDeal en op beide data bleek eiseres de betaaldienstverlener. Het feit dat door verweerder aan Bluemay boetes zijn opgelegd die betrekking zouden hebben op een periode waarin eiseres geen betaaldienst voor Bluemay heeft verricht, doet aan het voorstaande niet af.

5.2 Ten aanzien van de vraag of de door eiseres ten behoeve van Bluemay verrichte dienstverlening kan worden aangemerkt als ‘bevorderen’ in de zin van artikel 1, eerste lid, van de Wok, stelt de rechtbank vast dat er een duidelijk verband is tussen de dienstverlening van eiseres en het uiteindelijk daadwerkelijk deelnemen aan het kansspel door de bezoekers van de door Bluemay beheerde websites. Zonder de dienstverlening kan een deelnemer geen geld inleggen en dus ook niet deelnemen. Het woord bevorderen wordt in Van Dale (Groot Woordenboek der Nederlandse Taal, vijftiende, herziene editie, Utrecht 2015), onder meer omschreven als ‘de werking of ontwikkeling van iets begunstigen, in de hand werken’. In de op internet te raadplegen (gratis) digitale versie van Van Dale wordt ‘bevorderen’, onder meer, omschreven als ‘vooruit helpen’. Gelet op deze omschrijvingen kan de betaalservice die eiseres aan Bluemay biedt, grammaticaal worden aangemerkt als ‘bevorderen’ in zin van de Wok.

5.3 Artikel 1, eerste lid, van de Wok dateert uit 1964. Uit de Memorie van Toelichting (Kamerstukken II, 1963-1964, 7603, nr. 3) blijkt dat met deze bepaling aansluiting is gezocht met artikel 2 van de Loterijwet 1905. De ouderdom van de genoemde bepalingen heeft, gelet op de technologische ontwikkelingen die sindsdien hebben plaatsgevonden, direct tot gevolg dat in de wetsgeschiedenis expliciete aanwijzingen over de vraag of de door eiseres verleende diensten vallen onder het begrip ‘bevorderen’ ontbreken. Niettemin kan uit de wetsgeschiedenis worden afgeleid dat zeer indirecte vormen van ‘bevorderen’ in beginsel niet onder de reikwijdte van de bepaling vallen. In het voorlopig verslag (Kamerstukken II, 1963-1964, 7603, nr. 5, p. 3) staat te lezen:

“Het regeringsvoorstel, wèl de bevordering van deelneming aan buitenlandse kansspelen tegen te gaan door strafbaarstelling vond in het algemeen bij deze leden instemming. In dit verband vroegen zij, of de bepaling van artikel 1 sub h, niet te ruim geformuleerd is, waardoor onder het begrip „bevorderen van deelneming" veel meer komt te vallen dan de Regering blijkens de sobere toelichting op hetzelfde artikel voor ogen heeft gestaan. Komen onder deze strafbepaling, zo vroegen zij, bij strikte toepassing niet mede te vallen b.v. het opnemen in kranten en periodieken van advertenties van buitenlandse toeristencentra waar speelgelegenheden gevestigd zijn, het organiseren van reizen naar zodanige plaatsen waarbij de mogelijkheid om van de speelgelegenheid gebruik te maken als attractie in het reisschema is opgenomen, en zelfs het in voorraad hebben bij reisbureaus van prospecti van plaatsen in het buitenland, die hun ter plaatse gevestigde speelgelegenheid als bijzondere aantrekkelijkheid aanprijzen? De strafbaarheid van de in deze voorbeelden aangeduide activiteiten moge op het eerste gezicht absurd lijken, het kwam deze leden toch gewenst voor buiten twijfel te stellen, dat voor deze en soortgelijke wijzen van bevordering van deelneming aan buitenlandse kansspelen artikel 1, sub b, niet van toepassing zal zijn.”

In de memorie van antwoord (Kamerstukken II, 1964-1965, 7603, nr. 6, p. 3) reageerden de betrokken bewindslieden als volgt:

“Vele (…) leden, die overigens in het algemeen konden instemmen met strafbaarstelling van het bevorderen van deelneming aan buitenlandse kansspelen, vroegen of de desbetreffende bepaling niet te ruim is geformuleerd. Vooropgesteld zij, dat artikel 1, onder b, van het ontwerp (…) materieel overeenkomt met de verbodsbepaling van artikel 2, eerste lid onder 2° van de Loterijwet. Echter wordt de toepasselijkheid, die thans beperkt is tot loterijen, door het vervallen van het onderscheid tussen hazardspel en loterij verruimd tot het bevorderen van deelneming aan in het buitenland bedreven hazardspel. Theoretisch kunnen handelingen als door de aan het woord zijnde leden als voorbeeld genoemd ook thans onder bepaalde voorwaarden strafbaar zijn, nl. als uitlokking van de overtreding van artikel 457 van het Wetboek van Strafrecht door middel van het verschaffen van inlichtingen. In zoverre verandert er dus niet veel, wanneer de ontworpen bepaling kracht van wet verkrijgt. Aan de ondergetekenden zijn geen gevallen bekend, waarin reisbureaus e.d. zijn vervolgd wegens uitlokking van deelneming aan hazardspel in het buitenland. Zij verwachten niet dat de praktijk op basis van de nieuwe bepaling een ander beeld zal vertonen. In de gegeven voorbeelden is hoogstens sprake van een zeer indirecte vorm van bevorderen, waarbij het nodige bewijs van schuld niet wel valt te leveren.”

Naar het oordeel van de rechtbank kan de door eiseres verleende service aan Bluemay niet op een lijn worden gesteld met de in de parlementaire stukken genoemde zeer indirecte vormen van bevorderen. De betaling door middel van iDeal door een bezoeker van de kansspelwebsite zal namelijk normaal gesproken meteen leiden tot de deelname aan het online gokken. Dit is wat de betalende bezoeker en Bluemay beogen. Het feit dat het geld door Bluemay pas in een later stadium daadwerkelijk wordt ontvangen, maakt dit niet anders. Eiseres faciliteert op grond van de overeenkomst met Bluemay met de door haar verleende betaalservice direct de deelname aan het online gokken.

Gelet op het voorstaande is de rechtbank, anders dan eiseres, van oordeel dat de wetsgeschiedenis zich niet verzet tegen een interpretatie van de Wok waarbij de door eiseres verrichte betaalservice valt onder het begrip ‘bevorderen’. De op zichzelf terechte opmerking van eiseres dat in de wetsgeschiedenis geen aandacht wordt geschonken aan de vraag of banken die betalingen verrichten zich ook schuldig kunnen maken aan het ‘bevorderen’ in de zin van de Wok, leidt niet tot een ander oordeel.

5.4 Thans is bij de Eerste Kamer in behandeling het wetsvoorstel Kansspelen op afstand. Uit de memorie van toelichting van dit wetsvoorstel (Kamerstukken II, 2013-2014, 33996, nr. 3) kan worden afgeleid dat de betrokken staatsecretaris van mening is dat dienstverlening van financiële instellingen en ICT-dienstverleners onder het begrip ‘bevorderen’ van de huidige Wok vallen. In antwoord op gestelde Kamervragen (zie, onder meer, Kamerstukken I, 2007-2008, 30362, nr. J, p. 10) hebben bewindspersonen voordien echter ook aangegeven van mening te zijn dat het niet wettelijk verboden is om betaaltransacties te verwerken die bestemd zijn voor illegale kansspelsites. Reeds omdat moet worden vastgesteld dat de interpretatie over de reikwijdte van het begrip ‘bevorderen’ in de meer recente Kamerstukken niet eenduidig is, kent de rechtbank daaraan voor de onderhavige beoordeling geen relevante betekenis toe.

5.5 Anders dan eiseres is de rechtbank van oordeel dat in de rechtspraak over artikel 1 van de Wok steun kan worden gevonden voor een interpretatie waarbij de betaalservice van eiseres wordt aangemerkt als ‘bevorderen’. In het (civiele) arrest van 19 november 1998 van het Gerechtshof ’s-Gravenhage NJ 1999, 679, heeft het Hof het vergemakkelijken van de betaling van de inzet door deelnemers onder de reikwijdte van artikel 1 van de Wok gebracht. De verwijzing naar het arrest van de Hoge Raad van 23 februari 1971 (NJ 1971, 211) waarmee eiseres haar stelling nog nader onderbouwt, kan haar niet helpen omdat die casus betrekking had op het achteraf publiceren van loterijuitslagen.

5.6 Het beroep op het legaliteitsbeginsel kan eiseres evenmin baten. Uit de toetreding tot het onder rechtsoverweging 1.4 genoemde convenant blijkt dat eiseres zich bewust is geweest van het feit dat volgens verweerder de serviceverlening van betaaldiensten aan organisatoren van illegale kansspelen een overtreding van de bepalingen van de Wok vormde. Nergens uit blijkt dat eiseres zich indertijd tegen deze interpretatie heeft verzet. Deze interpretatie kan daarom in deze zaak dan ook niet als een verrassing komen, maar worden beschouwd als een redelijke uitleg die niet in strijd is met het legaliteitsbeginsel.

5.7 Alles overziend, is de rechtbank van oordeel dat de betaaldienstverlening door eiseres aan Bluemay door verweerder terecht is aangemerkt als het in strijd met artikel 1, eerste lid, onder b, van de Wok ‘bevorderen’ van het gelegenheid geven mee te doen aan een kansspel waarvoor geen vergunning is verleend. De beroepsgrond faalt.

6.1 Ten aanzien van de aangevoerde grond dat het openbaarmakingsbesluit in strijd is met de Awb en de Wob overweegt de rechtbank als volgt. De Afdeling heeft in de uitspraak van 10 november 2010 (ECLI:NL:RVS:2010:BO3468) overwogen dat het in het kader van een toezichthoudende taak past dat boetebesluiten worden gepubliceerd, zodat bekendheid wordt gegeven aan de wijze van uitvoering van deze taak. De rechtbank ziet geen aanleiding in de onderhavige zaak, waar het niet gaat om een boetebesluit maar een last onder dwangsom, anders te oordelen.

6.2 Uit genoemde uitspraak blijkt verder dat artikel 8 en artikel 10 van de Wob in het algemeen de basis bieden om sanctiebesluiten volledig, met inbegrip van de namen van de betrokkenen, te publiceren. Daarbij is ook in geval van een voorgenomen spontane openbaarmaking ingevolge artikel 8, eerste lid, van de Wob een nadere afweging van belangen geboden. Van een onevenredige benadeling zal naar het oordeel van de Afdeling sprake kunnen zijn als het sanctiebesluit uiteindelijk in rechte geen stand houdt en de betrokken rechtspersoon ten onrechte als overtreder van de norm kenbaar is gemaakt. Of sprake is van onevenredige benadeling hangt dan af van een oordeel over de rechtmatigheid van het sanctiebesluit.

6.3 Uit hetgeen hiervoor onder 5.1 tot en met 5.7 is overwogen, blijkt dat de rechtbank het bestreden besluit, voor zover dat betrekking heeft op de opgelegde sanctie, niet onrechtmatig acht.

6.4 Zowel in het openbaarmakingsbesluit als in het bestreden besluit heeft verweerder gemotiveerd waarom hij openbaarmaking noodzakelijk acht. Daarbij is betrokken dat verweerder een beleid voert om actief voorlichting te geven over zijn taakuitvoering waarvan het openbaar maken van sanctiebesluiten deel uitmaakt. Volgens verweerder is er sprake van een maatschappelijk belang om de consument te informeren over, dan wel te waarschuwen voor handelspraktijken van aanbieders van kansspelen zonder vergunning en de risico’s die consumenten daarbij lopen. Daarnaast beoogt verweerder transparantie te bieden met betrekking tot het functioneren van zijn organisatie. Tevens acht verweerder openbaarmaking van belang in verband met de preventieve werking van sanctiebesluiten voor andere ondernemingen. Eventuele imagoschade van eiseres acht verweerder niet onevenredig, mede omdat die imagoschade het gevolg is van de geconstateerde overtreding. Daarnaast is in het verweerschrift nog aanvullend gesteld dat het van belang is transparantie te bieden met betrekking tot de bedrijfsnaam van de overtreder. Het onbekend blijven daarvan kan negatieve gevolgen hebben voor andere, niet gesanctioneerde betaaldienstverleners. Concrete gegevens over transacties en betalingen zijn door verweerder niet gepubliceerd, omdat deze overeenkomstig de wens van eiseres als bedrijfsvertrouwelijk zijn aangemerkt.

6.5 Uit het voorstaande volgt dat verweerder kenbaar relevante belangen bij de besluitvorming heeft betrokken. Niet valt in te zien waarom verweerder daarbij niet het belang van voorlichting en waarschuwing van de consument zou mogen meewegen. Van een onevenredige belangafweging als bedoeld in artikel 3:4, lid 2, van de Awb, dan wel een onevenredige benadeling van eiseres als bedoeld in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g van de Wob, is naar het oordeel van de rechtbank geen sprake. De beroepsgrond faalt.

7. Ook de beroepsgrond dat verweerder door het openbaar maken van het sanctiebesluit artikel 6 van het EVRM heeft geschonden faalt. De Afdeling heeft onder meer in haar uitspraak van 23 september 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:2986) overwogen dat uit de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens volgt dat, wil de onschuldpresumptie van artikel 6, tweede lid, van het EVRM van toepassing zijn, sprake moet zijn van hetzij een "criminal charge", bijvoorbeeld in een punitieve bestuursrechtelijke procedure, hetzij van een niet-punitieve bestuursrechtelijke procedure waaraan parallel een strafrechtelijke procedure loopt of heeft gelopen. Nu het sanctiebesluit, een last onder bestuursdwang, geen punitieve sanctie is en verweerder in het openbaarmakingsbesluit ook niet verwijst naar een strafrechtelijke procedure, is de onschuldpresumptie van artikel 6, tweede lid, van het EVRM in deze bestuursrechtelijke procedure niet van toepassing.

8. Het beroep is ongegrond.

9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.Beslissing

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond

Deze uitspraak is gedaan door mr. M.L.W.M. Viering, voorzitter, mr. H.M.H. de Koning en mr. R. van den Munckhof, leden, in aanwezigheid van mr. E.C.J. Kohl, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 18 november 2016.

griffier rechter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.