ECLI:NL:RBNNE:2025:958

RECHTBANK NOORD-NEDERLAND Bestuursrecht zaaknummer: LEE 23/3360 uitspraak van de enkelvoudige kamer van 27 februari 2025 in de zaak tussen [eiser] , uit [woonplaats] , eiser (gemachtigde: mr. S.A.B. Boer), en het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Schiermonnikoog (gemachtigde: mr. I. van der Meer). Inleiding 1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen de weigering van een omgevingsvergunning voor de realisatie van een recreatiewoning op het perceel [adres] te [plaats] (hierna: het perceel). 1.1. Het college heeft deze vergunning met het besluit van 31 mei 2022, verzonden op 3 juni 2022, in eerste instantie verleend. Tegen dit besluit hebben omwonenden bezwaar gemaakt. Naar aanleiding van die bezwaren heeft het college in heroverweging besloten de omgevingsvergunning te weigeren. Eiser komt op tegen dit besluit van 4 juli 2023, verzonden op 6 juli 2023 (het bestreden besluit). 1.2. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 1.3. De rechtbank heeft het beroep op 23 oktober 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van eiser en de gemachtigde van het college. Namens het college was tevens H. de Muinck, werkzaam bij de gemeente, aanwezig. 1.4. De rechtbank heeft op 7 november 2024 het onderzoek heropend op grond van artikel 8:68 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). 1.5. Het college heeft een aanvullende reactie gegeven, waarop eiser heeft gereageerd met een aanvullende reactie en enkele bijlagen. 1.6. Het college heeft de rechtbank verzocht op de bijlagen te mogen reageren en heeft hier toestemming voor gekregen. Het college heeft hierop een aanvullende reactie gegeven. 1.7. Partijen is vervolgens gevraagd om toestemming om de zaak zonder nadere zitting af te doen. Partijen hebben daar in toegestemd maar eiser heeft daarbij ook opnieuw inhoudelijke argumenten ingediend zonder dat daarvoor de gelegenheid is geboden. Het college heeft daarop direct gereageerd en de rechtbank zal de beide inhoudelijke stukken daarom meenemen in haar beoordeling. 1.8. De rechtbank heeft het onderzoek daarna gesloten.

2. De rechtbank beoordeelt of het college de omgevingsvergunning in redelijkheid heeft kunnen weigeren. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser. 3. De rechtbank is van oordeel dat het beroep gegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. 4. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt. 4.1. De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 2 maart 2022. Dat betekent dat in dit geval de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft. 4.2. De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak. 5. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten. 5.1. Eiser is eigenaar van het perceel. Op het perceel staat een houten recreatiewoning, welke oorspronkelijk is gebouwd als schuur of bijgebouw en een matige kwaliteit heeft. Eiser was daarom voornemens om een nieuwe recreatiewoning op het perceel te bouwen. Hiertoe is eiser in overleg getreden met de gemeente en heeft uiteindelijk op 2 maart 2022 een aanvraag voor een omgevingsvergunning ingediend, welke in overleg met de gemeente was opgesteld. 5.2. Van 7 december 2021 tot en met 17 januari 2022 heeft het ontwerp-bestemmingsplan ‘Verbrede reikwijdte Schiermonnikoog – Dorp’ ter inzage gelegen. Eiser heeft op het ontwerpplan een zienswijze gegeven, waarin hij verzocht heeft het bouwvlak op het perceel aan te passen aan zijn voorgenomen bouwplan. 5.3. Het college heeft in een collegevoorstel van 1 februari 2022 de gemeenteraad gevraagd in te stemmen met de zienswijzenota, waarin positief gereageerd wordt op de zienswijze van eiser. Het college stelt de volgende tekst voor: “Op basis van het inmiddels bekende bouwvoornemen wordt het bouwvlak uit het ontwerp bestemmingsplan aangepast. Het bouwvlak krijgt tevens de aanduiding “Overige zone – voorwaardelijk recreatief gebruik”.” 5.4. Op 15 februari 2022 heeft de gemeenteraad ingestemd met het collegevoorstel en het bestemmingsplan ‘Verbrede reikwijdte Schiermonnikoog – Dorp’ (hierna: bestemmingsplan Verbrede reikwijdte) vastgesteld. Tegen dit besluit is beroep ingesteld en is tevens verzocht om een voorlopige voorziening bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling). De voorzieningenrechter van de Afdeling heeft op 19 juli 2022 mondeling uitspraak gedaan en daarbij het verzoek om een voorlopige voorziening afgewezen. Het bestemmingsplan Verbrede reikwijdte is per die datum in werking getreden. 5.5. Op 31 mei 2022 heeft het college een omgevingsvergunning verleend voor de realisatie van een nieuwe recreatiewoning. Ten tijde van het nemen van dit besluit gold het bestemmingsplan ‘Schiermonnikoog – Dorp’ (hierna: het bestemmingsplan Dorp). 5.6. Zowel op grond van het bestemmingsplan Dorp als op grond van het bestemmingsplan Verbrede reikwijdte rust op het perceel een woonbestemming. 5.7. In het bestemmingsplan Verbrede reikwijdte heeft het perceel de gebiedsaanduiding ‘overige zone – voorwaardelijk recreatief gebruik’ gekregen. 5.8. Omwonenden hebben bezwaar gemaakt tegen de verlening van de omgevingsvergunning. Het college heeft vervolgens in de heroverweging besloten de omgevingsvergunning te weigeren. Het college stelt zich op het standpunt dat het gebruik van de nieuw te bouwen woning voor recreatie in strijd is met het bestemmingsplan Verbrede reikwijdte en dat het college niet bereid is afwijking van het bestemmingsplan toe te staan. Het college onderbouwt dit standpunt door te wijzen op het beleid van Schiermonnikoog dat erop gericht is om meer gebouwen met een woonbestemming voor permanente bewoning beschikbaar te hebben en de recreatieve functie niet verder uit te breiden. Wanneer een te groot aantal woningen namelijk recreatief gebruikt wordt in plaats van voor permanente bewoning, verzwakt dit de basis voor andere functies zoals gemeenschappelijke voorzieningen, hetgeen niet bijdraagt aan de verbetering van het sociale klimaat van de dorpssamenleving, de leefbaarheid en de veiligheid, volgens het bestreden besluit. Geen strijd met het bestemmingsplan 6. Eiser stelt dat er geen sprake is van strijd met het bestemmingsplan. De woning op het perceel wordt al sinds de jaren ’70 uitsluitend recreatief gebruikt en is ook opgenomen op een lijst van 80 adressen, waarvoor de mogelijkheid in het verleden is geboden om de woning als tweede woning te gebruiken. Deze woningen hebben in het bestemmingsplan Verbrede reikwijdte de aanduiding ‘voorwaardelijk recreatief gebruik’ gekregen, waarbij de bestaande recreatieve bewoning mocht worden voortgezet, tenzij de recreatieve bewoning voor meer dan een jaar zou worden onderbroken. De verwijzing naar ‘bestaande recreatieve bewoning’ in artikel 29.1 onder c van het bestemmingsplan Verbrede reikwijdte moet ook zo worden begrepen. Dit is een bevestiging dat op het perceel sprake is van bestaande recreatieve bewoning. De passage is niet bedoeld om de maatvoering van de recreatiewoning te bevriezen. De maatvoering van de woning is op andere wijze begrensd, namelijk via de bouwregels van artikel 29.2 van het bestemmingsplan Verbrede reikwijdte. Dat de passage ‘bestaande recreatieve bewoning’ niet met zich meebrengt dat de recreatiewoning niet mag worden vergroot ten opzichte van de bestaande situatie, volgt uiteraard ook uit de gang van zaken voorafgaand aan de gewijzigde vaststelling van het bestemmingsplan. Bij de vaststelling van het bestemmingsplan Verbrede reikwijdte hebben gemeenteraad en college specifiek eisers bouwplan voor ogen gehad. Besloten is om het bestemmingsplan op die manier vast te stellen dat het bouwplan mogelijk gemaakt werd. Voor het college en de gemeenteraad is het ook altijd duidelijk geweest dat het bouwplan zag op een recreatief te gebruiken woning. Voor zover op basis van een grammaticale uitleg tot een ander oordeel wordt gekomen over de zinsnede ‘bestaande recreatieve bewoning’ en deze uitgelegd wordt op de wijze dat alleen het gebruik van de bestaande recreatiewoning toegestaan is en vergroting daarvan uitgesloten is, moet worden geconstateerd dat de regels van het plan in onderlinge samenhang onduidelijk zijn. Aan de ene kant wordt dan het recreatieve gebruik van de oorspronkelijke recreatiewoning positief bestemd, terwijl anderzijds het bouwvolume van die bestaande recreatiewoning onder het overgangsrecht bouwwerken wordt geplaatst, doordat het bouwvlak uitgaat van de nieuw te bouwen recreatiewoning. Bij zodanige onduidelijkheid moet worden gekeken naar de bedoeling van de planwetgever, zo volgt uit jurisprudentie van de Afdeling (bijvoorbeeld ECLI:NL:RVS:2016:682). Die bedoeling is glashelder: het bestemmingsplan is vastgesteld om het specifieke bouwplan voor een nieuwe recreatiewoning mogelijk te maken. 6.1. Het college stelt zich op het standpunt dat het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan Verbrede reikwijdte, nu met de bouw van de nieuwe recreatiewoning het recreatief gebruik vergroot zou worden ten opzichte van het gebruik dat aanwezig was op het moment dat het bestemmingsplan Verbrede reikwijdte in werking trad. De aanduiding ‘overige zone – voorwaardelijk recreatief gebruik’ is aan het perceel gegeven, omdat het recreatieve gebruik onder het overgangsrecht van het bestemmingsplan Dorp viel en niet opnieuw onder het overgangsrecht kon worden gebracht.

8. Het beroep is gegrond omdat het bestreden besluit in strijd is met het motiveringsbeginsel van artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. Dit betekent dat het bestreden besluit niet in stand kan blijven. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. 8.1. De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht dat het college een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank geeft het college hiervoor twaalf weken. 8.2. Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan eiser vergoeden en krijgt eiser ook een vergoeding van zijn proceskosten. Het college moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.814,- omdat de gemachtigde van eiser een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.

De rechtbank: - verklaart het beroep gegrond; - vernietigt het besluit van 4 juli 2023; - draagt het college op binnen twaalf weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak; - bepaalt dat het college het griffierecht van € 184,- aan eiser moet vergoeden; - veroordeelt het college tot betaling van € 1.814,- aan proceskosten aan eiser. Deze uitspraak is gedaan door mr. mr. R.L. Vucsán, rechter, in aanwezigheid van mr. M. Dijk, griffier. Uitgesproken in het openbaar op 27 februari 2025. griffier rechter Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: Informatie over hoger beroep Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving Bestemmingsplan ‘Verbrede reikwijdte Schiermonnikoog – Dorp’ 1.13 bestaand a. het legale gebruik dat op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan aanwezig is; en/of 29.1 Bestemmingsomschrijving De voor 'Wonen' aangewezen gronden zijn bestemd voor: a. (…) en tevens voor de volgende functieaanduidingen: (…) gebouwen ten behoeve van bestaande recreatieve bewoning, uitsluitend op gronden ter plaatse van de aanduiding "overige zone - voorwaardelijk recreatief gebruik"; 29.5 Specifieke gebruiksregels Tot een gebruik strijdig met deze bestemming wordt in elk geval gerekend: (…) het gebruik van gronden en bouwwerken ten behoeve van recreatieve bewoning, met uitzondering van het op grond van lid 29.1 toegestane gebruik; in afwijking van het bepaalde onder b, het gebruik van gronden en bouwwerken ten behoeve van recreatieve bewoning ter plaatse van de aanduiding "overige zone - voorwaardelijk recreatief gebruik", indien het gebruik van de gronden voor recreatieve bewoning gedurende minimaal één jaar is gestaakt; Bestemmingsplan ‘Schiermonnikoog – Dorp’ 36. 2. Overgangsrecht gebruik Het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, mag worden voortgezet. Het is verboden het met het bestemmingsplan strijdige gebruik, bedoeld in het eerste lid, te veranderen of te laten veranderen in een ander met dat plan strijdig gebruik, tenzij door deze verandering de afwijking naar aard en omvang wordt verkleind. (…) Bestemmingsplan ‘Correctieve en partiële herziening van het bestemmingsplan Schiermonnikoog – Kom’ Artikel 27 Overgangsbepalingen 1. Het op het tijdstip van het van kracht worden van het plan bestaande – en in enigerlei opzicht van het plan afwijkende – gebruik van gronden en bouwwerken mag worden voortgezet of worden gewijzigd in gebruik dat minder afwijkt van het plan. Zo volgt uit een uitspraak van de Afdeling van 31 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1442.

Op grond van artikel 29.1, aanhef en onder c, van het bestemmingsplan Verbrede reikwijdte is op het perceel bestaande recreatieve bewoning toegestaan. Gezien de definitie van ‘bestaand’ in artikel 1.13 van het bestemmingsplan Verbrede reikwijdte is de recreatieve bewoning op het perceel beperkt tot de omvang die op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan Verbrede reikwijdte aanwezig was. De uitleg die eiser voorstaat, zou er toe leiden dat het recreatief gebruik kan worden vergroot ten opzichte van het gebruik dat eerder onder het algemeen overgangsrecht was gedekt. De planregeling in artikel 29.1, aanhef en onder c, van het bestemmingsplan Verbrede reikwijdte is er echter op gericht om slechts eerder toegestaan recreatief gebruik te bestendigen. 6.2. De rechtbank stelt vast dat in het bestemmingsplan Verbrede reikwijdte het recreatief gebruik positief bestemd is. De rechtbank stelt tevens vast dat het positief bestemde gebruik de ‘bestaande recreatieve bewoning’ betreft. Uit de definitie van ‘bestaand’ gebruik in het bestemmingsplan Verbrede reikwijdte blijkt dat dit het legale gebruik is, dat op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan aanwezig was. 6.3. Uit een – door eiser overgelegde – brief van de gemeente aan de voormalig eigenaar van de woning d.d. 1 februari 1982 blijkt dat op het perceel oorspronkelijk een schuur was gebouwd. Deze schuur is in 1973 omgebouwd tot ‘recreatiewoonverblijf’ en, volgens de brief, sindsdien als zodanig in gebruik geweest. Eiser heeft de woning van de voormalig eigenaar overgenomen, die deze woning toen nog steeds als recreatiewoning gebruikte. Eiser heeft dit gebruik voortgezet. Vast staat derhalve dat sinds 1973 sprake was van feitelijk recreatief gebruik. 6.4. Het bestemmingsplan vóór het bestemmingsplan Dorp was de ‘Correctieve en partiële herziening van het bestemmingsplan Schiermonnikoog – Kom’ uit 1993 (hierna: bestemmingsplan Kom). Volgens het daarin opgenomen overgangsrecht mocht feitelijk bestaand gebruik, en niet specifiek enkel legaal gebruik, worden voortgezet. Het recreatieve gebruik viel dus onder het overgangsrecht van het bestemmingsplan Kom. Het gebruik is vervolgens niet positief bestemd en viel dus een tweede maal onder het overgangsrecht, ditmaal van het bestemmingsplan Dorp. In beginsel mag gebruik dat reeds onder overgangsrecht viel, niet opnieuw onder het overgangsrecht worden gebracht. Als het bestemmingsplan, waarin het gebruik opnieuw onder het overgangsrecht wordt gebracht, echter (onherroepelijk) in werking treedt, geldt de bescherming van het gebruiksovergangsrecht ook voor dat bestemmingsplan. Het recreatieve gebruik werd dus ook beschermd door het gebruiksovergangsrecht van het bestemmingsplan Dorp. De rechtbank is op grond van voorgaande van oordeel dat er sprake is van bestaand, legaal gebruik als bedoeld in artikel 1.13 van het bestemmingsplan Verbrede reikwijdte. 6.5. Uit het voorgaande blijkt dat het recreatieve gebruik positief bestemd is met het bestemmingsplan Verbrede reikwijdte. In geschil is echter wat de omvang van het toegestane gebruik is. Partijen worden verdeeld gehouden over de vraag of het bestaande, legale gebruik betekent dat de door eiser voorgenomen uitbreiding van de oppervlakte van de nieuw te bouwen recreatiewoning moet leiden tot de conclusie dat niet langer sprake is van bestaand, legaal gebruik. 6.6. Met het college is de rechtbank van oordeel dat onder bestaand gebruik moet worden verstaan het gebruik zoals dit onder het overgangsrecht was toegestaan. Onder het overgangsrecht van het bestemmingsplan Dorp mocht het met het bestemmingsplan strijdige gebruik niet naar aard en omvang worden uitgebreid. Het college stelt zich op het standpunt dat aard en omvang moeten worden afgemeten aan de hand van het aantal vierkante meters wat voor recreatie beschikbaar was. 6.7. Uit hetgeen eiser ter zitting heeft betoogd, en wat door het college niet weersproken is, blijkt dat het aantal slaapplaatsen niet toeneemt. In dat opzicht neemt het gebruik niet toe. De oppervlakte van de recreatiewoning neemt per saldo wel toe. Het college heeft echter nagelaten te motiveren waarom de vergroting van de oppervlakte van de woning zou leiden tot een toename van het recreatief gebruik, omdat niet duidelijk is wat voor ruimtelijk effect de vergroting van de woning heeft voor het gebruik. De rechtbank is daarom van oordeel dat het college niet deugdelijk gemotiveerd heeft waarom er door de vergroting van de woning geen sprake meer zou zijn van bestaand, legaal gebruik. De rechtbank zal daarom het bestreden besluit vernietigen en het college opdragen om een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak. Indien en voor zover het college tot de conclusie komt dat het wel toereikend kan motiveren waarom in deze de vergroting van de woning voor wat betreft de oppervlakte zou leiden tot de conclusie dat er geen sprake meer is van bestaand legaal gebruik, overweegt de rechtbank nog als volgt.Geen strijd met een goede ruimtelijke ordening; schending vertrouwensbeginsel 7. Eiser stelt voorts dat de weigering van het college om afwijking van het bestemmingsplan toe te staan, niet te volgen is. Het staat immers vast dat het college aan de gemeenteraad heeft voorgesteld om het bestemmingsplan gewijzigd vast te stellen teneinde dit specifieke ruimtelijk aanvaardbaar beoordeelde bouwplan voor een nieuwe recreatief te gebruiken woning mogelijk te maken. De gemeenteraad heeft dit voorstel overgenomen en het bestemmingsplan gewijzigd vastgesteld. Zelfs als de intentie niet goed verwerkt is in het bestemmingsplan, waardoor het bouwplan alsnog niet zou passen, dan doet dit niets af aan de evidente bedoeling en toezegging van zowel het college als de gemeenteraad om dit specifieke bouwplan mogelijk te maken middels wijziging van het bestemmingsplan. 7.1. Het college stelt zich op het standpunt dat bij de verlening van de omgevingsvergunning bij besluit van 31 mei 2022 een fout is gemaakt. Nadat omwonenden bezwaar hadden gemaakt, is het college hiervan op de hoogte geraakt en heeft met het bestreden besluit deze fout hersteld. Het college betwist dat met de vaststelling van het nieuwe bestemmingsplan beoogd is om recreatief gebruik van de hele nieuwe woning toe te staan. Het bouwplan heeft als inspiratie voor het bouwvlak gediend, maar daarmee is niet beoogd om ook een dergelijke vergroting van het recreatief gebruik toe te staan. Daarom is ook de aanduiding ‘overige zone – voorwaardelijk recreatief gebruik’ opgenomen, waarmee enkel het bestaande recreatieve gebruik mag worden voortgezet. Deze lijn zal ook in de lopende beroepsprocedure bij de Afdeling door de gemeenteraad aangehangen worden. Dat in het verleden op bepaalde percelen wel een vergroting van het recreatieve gebruik is toegestaan, maakt dit niet anders. Met het nieuwe bestemmingsplan heeft de gemeenteraad een nieuwe lijn uitgezet die strikter is dan de lijn die in het verleden werd gehanteerd. 7.2. De rechtbank overweegt dat de nieuwbouw van de recreatiewoning mogelijk is gemaakt in het bestemmingsplan Verbrede reikwijdte, waarbij zowel het college als de gemeenteraad op de hoogte waren van het feit dat realisatie van het bouwplan, dat zowel aan het bestemmingsplan als aan de eerder verleende omgevingsvergunning ten grondslag ligt, zou leiden tot toename van de oppervlakte van de recreatiewoning. 7.3. De rechtbank overweegt voorts dat de strijdigheid bestaat uit een toename van de oppervlakte en niet zozeer uit een toename van de intensiteit van het gebruik. Het college heeft zich in zeer algemene bewoordingen op het standpunt gesteld dat afwijken van het bestemmingsplan niet gerechtvaardigd is, waarbij het voornaamste argument van het college is dat uitbreiding van de recreatieve functie van woningen ten koste gaat van permanente bewoning en daarmee de basis verzwakt voor gemeenschappelijke voorzieningen.