ECLI:NL:RBNNE:2025:3979

RECHTBANK NOORD-NEDERLAND

Zittingsplaats Groningen

Bestuursrecht

zaaknummers: LEE 25/74, 25/288 en 25/301

uitspraak van de meervoudige kamer van 1 augustus 2025 in de zaken tussen

[eisers] uit Aalsum, eisers 1

(gemachtigde: mr. B. Benard),

[eisers]

, uit Aalsum, eisers 2

(gemachtigde: mr. M.T. Hoen)

[eisers] , uit Aalsum,

[eisers] , uit Dokkum,

eisers 3

(gemachtigde: [gemachtigde]

en

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Noardeast-Fryslân, het college

(gemachtigden: [gemachtigde] ).

Als derde-partij neemt aan de zaken deel:

Pluimveebedrijf het Waddenei Aalsum uit Aalsum, vergunninghouder

(gemachtigde: mr. C.J.H. Delissen).

Samenvatting

1.1. Deze uitspraak gaat over een omgevingsvergunning voor het plaatsen van een omheining en het gebruiken van gronden voor vrije uitloop van kippen op de locatie [locatie] te Aalsum. Eisers zijn het niet eens met de verleende vergunning.

1.2. De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het college niet bevoegd was om de vergunning te verlenen. De beroepen zijn dus gegrond en het bestreden besluit wordt vernietigd. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. In het belang van finale geschilbeslechting gaat de rechtbank in de uitspraak ook in op enkele beroepsgronden van eisers.

1.3. Onder 2 staat het procesverloop in deze zaak. Daarna volgt de beoordeling door de rechtbank. Onder 3 staat welke regelgeving van toepassing is. Het bestreden besluit en de totstandkoming daarvan staan beschreven onder 4. De bevoegdheid van het college komt aan de orde in nummer 5 en nummer 6. Vanaf nummer 7 gaat de rechtbank in op andere beroepsgronden. Aan het eind in nummer 12 staat de beslissing van de rechtbank en de gevolgen daarvan.

Procesverloop

2. Vergunninghouder heeft op 23 april 2019 een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning voor bouwen en planologisch strijdig gebruik. Het college heeft de omgevingsvergunning verleend bij besluit van 26 november 2024 (het bestreden besluit).

2.1. Eisers hebben beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Het beroep van eisers 1 is ingeschreven onder zaaknummer LEE 25/74. Het beroep van eisers 2 heeft zaaknummer LEE 25/288. Het beroep van eisers 3 heeft zaaknummer LEE 25/301.

2.2. Het college heeft op de beroepen gereageerd met een verweerschrift.

2.3. De rechtbank heeft de beroepen op 15 april 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen:

[eisers] en hun gemachtigde;

[eisers] en de gemachtigde van eisers 2;

[eisers] en de gemachtigde van eisers 3;

de gemachtigden van het college;

voor vergunninghouder: [derde belanghebbenden] en haar gemachtigde.

Beoordeling door de rechtbank

Toepasselijk regelgeving

3. De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.

3.1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt. De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 23 april 2019. Dat betekent dat in dit geval de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.

Totstandkoming van het bestreden besluit

4. Hieronder geeft de rechtbank de geschiedenis van de verleende omgevingsvergunning weer.

4.1. Op de aanvraag is eerder positief beslist bij besluit van 9 juli 2019. Daarbij was vergunning verleend voor het bouwen van de omheining en voor planologisch strijdig gebruik, uitsluitend wat betreft de hoogte van de omheining. Dat besluit heeft geleid tot een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 22 juni 2022. Die oordeelde dat niet alleen de hoogte van de omheining maar ook het beoogde gebruik van de gronden als uitloop voor de kippen strijdig is met het bestemmingsplan en dat dit bij de beoordeling van de aanvraag voor de omheining betrokken had moeten worden. Als gevolg van de uitspraak van de Afdeling is de eerder verleende vergunning herroepen en moest opnieuw op de aanvraag worden beslist.

4.2. Op 25 oktober 2023 is door het college een ontwerpvergunning ter inzage gelegd. Over de ontwerpvergunning zijn meerdere zienswijzen ingediend, waaronder zienswijzen van alle eisers.

4.3. In het bestreden besluit van 26 november 2024 heeft het college een omgevingsvergunning verleend voor het plaatsen van een omheining en het gebruik van gronden voor de vrije uitloop van kippen.

Het college stelt daarin dat de hoogte van de omheining - voor zover die buiten het bouwvlak is gelegen - in strijd is met artikel 3.2.7c van de planregels van het bestemmingsplan ‘Bûtengebied Dongeradeel Herziening 2015’ (bestemmingsplan). Ten aanzien van de hoogte wordt op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo in samenhang met artikel 2.12, eerste lid, aanhef, onder a en 2o, van de Wabo, vergunning verleend met toepassing van de binnenplanse afwijkmogelijkheid in artikel 52, aanhef en onder g, van de planregels van het bestemmingsplan.

Het gebruik van de gronden voor de vrije uitloop is volgens het college in strijd met artikel 3.1 van de gebruiksregels van het bestemmingsplan. Het pluimveebedrijf is aangemerkt als niet-grondgebonden. De uitloop bevindt zich grotendeels op gronden zonder de aanduiding “specifieke vorm van agrarisch – bouwperceel niet-grondgebonden agrarisch bedrijf”. Ten aanzien van het gebruik van die gronden is vergunning verleend op grond van artikel 2.1, eerste lid, onder c, in samenhang met artikel 2.12, eerste lid, aanhef, onder a en 3o, van de Wabo. Het project is volgens het college niet strijdig met een goede ruimtelijke ordening. Voor de motivering verwijst het college daarbij naar de “Ruimtelijke onderbouwing [locatie] Aalsum” van november 2024 (Rob).

Bevoegdheid

5. De rechtbank beoordeelt eerst ambtshalve of het college bevoegd was om het bestreden besluit te nemen. Met ambtshalve wordt bedoeld dat de rechtbank dit ook moet beoordelen als daarover in een beroepschrift geen gronden naar voren zijn gebracht.

5.1. Het college was naar het oordeel van de rechtbank niet bevoegd om de gevraagde vergunning te verlenen. Daarbij overweegt de rechtbank het volgende

5.2. Uit artikel 2.27, eerste lid, van de Wabo volgt dat het college niet bevoegd is om de omgevingsvergunning te verlenen als een verklaring van geen bedenkingen (vvgb) van een ander bestuursorgaan is vereist en de vereiste vvgb niet is verleend. Op grond van artikel 6.5, eerste lid, van het Besluit omgevingsrecht (Bor) is een vvgb van de gemeenteraad vereist indien het college afwijkt van het bestemmingsplan met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onderdeel 3º, van de Wabo. Dat is alleen anders indien de gemeenteraad categorieën van gevallen heeft aangewezen waarin geen vvgb is vereist en het aangevraagde project in een aangewezen categorie valt. Dat volgt uit artikel 6.5, derde lid, van het Bor.

5.3. Niet in geschil is dat de gemeenteraad geen vvgb heeft afgegeven voor dit concrete project. De omgevingsvergunning zou daarom door het college alleen kunnen worden verleend als dit project behoort tot een categorie van gevallen waarin geen vvgb is vereist die door de gemeenteraad is aangewezen.

5.4. Bij besluit van 4 september 2019 zijn door de gemeenteraad van Noardeast-Fryslân categorieën aangewezen van gevallen waarin geen vvgb is vereist. Daarin zijn – voor zover hier relevant – onder nummer 2 de volgende categorieën aangewezen:

De aanleg/bouw c.q. aanpassing van wegen/verhardingen en water-, verkeer-, openbare nuts- en groenvoorzieningen.

Het realiseren, vernieuwen, veranderen, vervangen en/of uitbreiden van gebouwen en bouwwerken.

Een wijziging van het gebruik van gronden en/of bouwwerken, al dan niet in samenhang met bouwactiviteiten.

5.5. De rechtbank stelt allereerst vast dat het besluit tot aanwijzing van de categorieën niet op de voorgeschreven wijze bekend is gemaakt. Het besluit is een algemeen verbindend voorschrift dat diende te worden bekendgemaakt door publicatie in het Gemeenteblad.

Nu dat niet is geschied, is het besluit tot aanwijzing van categorieën niet in werking getreden.

5.6. Bovendien acht de rechtbank het besluit tot aanwijzing van categorieën ook om een andere reden onverbindend. Gelet op de formulering van de categorieën 2b en 2c is naar het oordeel van de rechtbank in geen enkel geval voor de afwijking van het bestemmingsplan een vvgb vereist. Deze categorieën zijn zo ruim geformuleerd dat niet valt in te zien welke gevallen hier niet onder zouden vallen. Vaste rechtspraak is dat een aanwijzingsbesluit waaruit volgt dat nooit een vvgb is vereist, niet kan worden aangemerkt als een aanwijzing van een categorie van gevallen. De bevoegdheid tot het maken van uitzonderingen zoals bedoeld in artikel 6.5, derde lid, van het Bor kan niet worden gebruikt om de hoofdregel dat een vvgb is vereist, geheel te omzeilen.

Het college heeft ter zitting nog aangevoerd dat door de gemeenteraad in het aanwijzingsbesluit onder 2a een specifieke categorie is aangewezen en bovendien anders dan in het raadsvoorstel de aanwijzing van bouwwerken voor duurzame energie uitdrukkelijk heeft uitgesloten. Dat doet niet af aan de vaststelling dat ingevolge de categorieën 2b en 2c nooit een vvgb is vereist.

5.7. Gelet op het voorgaande is ingevolge artikel 6.5, eerste lid, van het Bor een vvgb vereist. Nu deze niet is verleend, was het college niet bevoegd om met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°, van de Wabo omgevingsvergunning te verlenen.

Tussenconclusie

6. Omdat een vvgb is vereist en niet is afgegeven, is het beroep van eisers gegrond. De rechtbank zal het college opdragen om een nieuw besluit te nemen op de aanvraag, waarbij moet worden voldaan aan artikel 6.5, eerste lid, van het Bor door voorafgaand aan het nieuwe besluit een vvgb te vragen van de gemeenteraad. Inhoudelijke bespreking van de beroepsgronden kan daarom achterwege blijven. Echter, in het belang van spoedige beëindiging van het geschil ziet de rechtbank aanleiding om in te gaan op een aantal gronden van beroep, zodat de overwegingen van de rechtbank kunnen worden betrokken bij het nemen van het nieuwe besluit.

6.1. De rechtbank overweegt daarbij nog wel dat het vaste rechtspraak is dat het college beleidsruimte toekomt bij de beslissing om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, en dat het daarbij de betrokken belangen moet afwegen. Door het college moet in het nieuwe besluit (opnieuw) worden beoordeeld of de aangevraagde activiteit voldoet aan de eis van een goede ruimtelijke ordening. De gemeenteraad staat bij het al dan niet verlenen van de vvgb voor dezelfde afweging. De bestuursrechter beoordeelt bij een eventueel beroep tegen het nieuwe besluit aan de hand van de dan ingediende beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht.

Welk gebruik is toegestaan op grond van het bestemmingsplan?

7. Voor de beoordeling van de ruimtelijke gevolgen van het aangevraagde project is van belang in hoeverre de aangevraagde activiteit afwijkt van het gebruik dat op grond van het bestemmingsplan is toegestaan. Eisers 2 voeren in dit verband aan dat het gebruik van de gronden als vrije uitloop in het geheel niet is toegestaan.

7.1. De rechtbank is, anders dan eisers 2, van oordeel dat de vrije uitloop bij recht is toegestaan op gronden met de functieaanduiding “specifieke vorm van agrarisch – bouwperceel niet-grondgebonden agrarisch bedrijf” (kortweg ‘niet grondgebonden agrarisch bedrijf’).

Ingevolge artikel 3.1, onder c, van de planregels is ter plaatse van die functieaanduiding de uitoefening mogelijk van een agrarisch bedrijf met een in hoofdzaak niet-grondgebonden agrarische bedrijfsvoering. Op grond van artikel 1, sub 82, van de planregels wordt daaronder voor zover hier relevant, verstaan een agrarische bedrijfsvoering op de wijze van een intensief veehouderijbedrijf. Ingevolge artikel 1, sub 63, van de planregels wordt onder een intensief veehouderijbedrijf verstaan een agrarisch bedrijf in de vorm van het houden van dieren […] met uitzondering van bedrijfsvoeringen waarin dieren worden gehouden overeenkomstig de regels ten aanzien van de biologische productiemethoden. Anders dan eisers 2 oordeelt de rechtbank dat op grond hiervan het gebruik als vrije uitloop is toegestaan op gronden met de functieaanduiding ‘niet grondgebonden agrarisch bedrijf’. De uitzondering voor een bedrijf met biologische productiemethoden is niet van toepassing. Dat er een vrije uitloop is en de stallen wat betreft het aantal m2 voldoen aan de eisen voor een biologisch keurmerk is daarvoor onvoldoende. Vergunninghouder voldoet onder meer wat betreft de herkomst van de dieren en het voer niet aan de eisen die gelden voor biologische productiemethoden.

7.2. Geen intensieve veehouderij is toegestaan op gronden met alleen de bestemming ‘agrarisch’, zonder de nadere functieaanduiding ‘niet-grondgebonden agrarisch bedrijf’, en dat dientengevolge daar op grond van het bestemmingsplan het gebruik als uitloop niet is toegestaan. Dat volgt naar het oordeel van de rechtbank uit de eerdere uitspraak van de Afdeling.

Provinciaal beleid

8. Eisers 2 zijn het niet eens met de stelling in de Rob dat de voorgenomen ontwikkeling aansluit bij het ruimtelijk beleid van de provincie (Omgevingsvisie Fryslân 2020 – De romte diele) en dat die voldoet aan artikel 6.1.3 van de provinciale verordening Romte Fryslân 2014 (de verordening).

8.1. De rechtbank overweegt ten aanzien van het provinciaal beleid het volgende.

8.1.1. Het bouwplan is naar het oordeel van de rechtbank niet strijdig met de verordening. Daarbij stelt de rechtbank vast dat de maximale oppervlakte van 1,5 hectare voor een niet-grondgebonden veehouderij ingevolge artikel 6.1.3 van de verordening alleen geldt voor het bouwvlak. Dit volgt uit de begripsbepaling bij de verordening, waarin bouwperceel is gedefinieerd als “een aaneengesloten stuk grond, waarop ingevolge de regels van een ruimtelijk plan zelfstandige, bij elkaar behorende bebouwing is toegelaten”. De beoogde situatie voldoet aan de oppervlakte-eis.

8.1.2. De provinciale omgevingsvisie is voor het college niet bindend. De rechtbank stelt bovendien vast dat niet is gebleken dat sprake is van strijdigheid met het ten tijde van de vergunningverlening geldende beleid van de provincie.

Geur

9. Eisers voeren aan dat de vergunde activiteit leidt tot aanzienlijke geuroverlast. In de Rob zijn de VNG-richtafstanden volgens eisers niet juist toegepast. Ook is bij de beoordeling van geur niet uitgegaan van de juiste feitelijke afstanden. Bij de toepassing van wettelijke geurnormen worden volgens eisers 2 ten onrechte de normen voor buiten de bebouwde kom gebruikt en er is ten onrechte geen rekening gehouden met de geperforeerde wanden van de overdekte uitloop en geuremissie vanuit de vrije uitloop op de gronden.

9.1. De rechtbank benadrukt ook in dit verband de beleidsruimte die het college heeft bij de beoordeling van geuroverlast in het kader van goede ruimtelijke ordening. Vaste rechtspraak is dat de VNG-richtafstanden indicatief zijn en dat daarvan gemotiveerd kan worden afgeweken. Wettelijke vereisten uit milieuwetgeving zijn wel van belang maar de geurnormen zijn in het kader van de vraag of sprake is van goede ruimtelijke ordening niet doorslaggevend. Wanneer de beoogde situatie voldoet aan wettelijke vereisten uit de Wet geurhinder en veehouderij (Wgv), kan in beginsel worden aangenomen dat een aanvaardbaar woon- en leefklimaat kan worden gegarandeerd. Als de voor veehouderijen toepasselijke geurnorm wordt overschreden, volgt hieruit niet dat geen aanvaardbaar woon- en leefklimaat kan bestaan.

9.2. De rechtbank gaat in deze uitspraak niet in op de VNG-richtafstanden. Niet in geschil is dat aan de richtafstanden niet wordt voldaan en dat dit ook al geldt voor de bestaande situatie.

9.3. Met betrekking tot de wettelijke geurnormen overweegt de rechtbank het volgende.

9.3.1. In de Rob en het verweerschrift wordt verwezen naar artikel 3 van de Wgv. Deze norm geldt voor bedrijven waarvoor (ook) een vergunning is vereist op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo. Het pluimveebedrijf is echter een zogenaamde B-inrichting waarvoor geen milieuvergunningplicht geldt. Het bedrijf moest daarom ten tijde van de verlening van de omgevingsvergunning voldoen aan de geurnormen in artikel 3:115 van het Activiteitenbesluit milieubeheer (Activiteitenbesluit). Uitgangspunt is evenwel dat voor bedrijven die vallen onder de werking van het Activiteitenbesluit, dezelfde normen gelden als voor vergunningplichtige bedrijven.

9.3.2. Voor het bepalen van de toepasselijke norm is ingevolge artikel 3:115, eerste lid, van het Activiteitenbesluit van belang of nabijgelegen geurgevoelige objecten (onder meer de woningen) zijn gelegen binnen of buiten de bebouwde kom. Binnen de bebouwde kom geldt in dit geval een norm van 2 OU/m3, buiten de bebouwde kom is de norm 8 OU/m3. De rechtbank volgt het college in zijn standpunt dat voor de meeste woningen moet worden uitgegaan van de norm voor buiten de bebouwde kom. Uit rechtspraak blijkt dat het begrip bebouwde kom kan worden omschreven als het gebied dat door aaneengesloten bebouwing overwegend een woon- en verblijffunctie heeft en waarin veel mensen per oppervlakte-eenheid ook daadwerkelijk wonen of verblijven. De grens van de bebouwde kom wordt niet bepaald door de wegenverkeerswetgeving, maar door de aard van de omgeving.

9.3.3. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college bij de beoordeling of wordt voldaan aan de geurnorm van het Activiteitenbesluit terecht emissies uit de uitloop buiten beschouwing gelaten. Op grond van artikel 3.121 van het Activiteitenbesluit worden geuremissies gemeten overeenkomstig de ministeriële regeling die is vastgesteld krachtens artikel 10 van de Wgv. Dat is de Regeling geurhinder en veehouderij (Rgv). In de toelichting bij die regeling staat: “Volledigheidshalve wordt benadrukt dat een emissiepunt per definitie een punt is op een stalsysteem. Bij het bepalen van het emissiepunt wordt de uitloop die behoort bij het stalsysteem buiten beschouwing gelaten. Dit is alleen anders in het zelden voorkomende geval dat een dierenverblijf uitsluitend bestaat uit een open ruimte, zonder stalsysteem of overkapping.”

9.3.4. Het college stelt dat aan de geurnorm uit het Activiteitenbesluit ruimschoots wordt voldaan. Bij dichtbij de inrichting gelegen geurgevoelige objecten (die zijn gelegen buiten de bebouwde kom) geldt de norm van 8 OU/m3. De berekende geurbelasting is 3,5 OU/m3. Het adres Parachute 20 is het dichtstbij gelegen geurgevoelige object binnen de bebouwde kom. Daar wordt met 0,7 OU/m3 ook voldaan aan de norm van 2 OU/m3.

Dat de hoeveelheid geur (berekend volgens de Rgv) voldoet aan de wettelijke geurnormen, wil echter niet zeggen dat er feitelijk geen toename is van geuroverlast als gevolg van de uitloop. Hiermee dient het college in de ruimtelijke afweging in de verdere besluitvorming ook rekening te houden. Eisers en het college verschillen van mening over de geuroverlast. Daaronder liggen verschillende aannames over het uitloopgedrag van dieren en de hoeveelheid mest die in de uitloop terecht komt. Hierover zal in het nieuw te nemen besluit een gemotiveerd standpunt moeten worden ingenomen waarbij de gevolgen in beeld moeten worden gebracht. Daarbij moet gelet op rechtsoverweging 7 worden ingegaan op de gevolgen van het toestaan van uitloop op gronden waarop dat volgens het geldende bestemmingsplan niet is toegestaan.

Gezondheidsrisico’s

10. Eisers voeren aan dat in het bestreden besluit onvoldoende rekening is gehouden met mogelijke gezondheidsrisico’s voor omwonenden als gevolg van de uitloop. Eisers wijzen op de aanvullende studie ‘Veehouderij en Gezondheid Omwonenden’ van het RIVM waaruit blijkt dat er een verhoogd risico is op longontsteking binnen een kilometer van een pluimveebedrijf. Uit meerdere onderzoeken blijkt dat gezondheidsklachten niet kunnen worden uitgesloten. Enkele eisers stellen ook daadwerkelijk meer luchtweg- en andere klachten te ondervinden als gevolg van de uitloop.

Eisers 1 doen in dit verband een beroep op artikel 8 van het (Europees) Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) en op jurisprudentie waaruit volgt dat onzekerheid over de gevolgen niet kan rechtvaardigen dat een overheid effectieve en proportionele maatregelen nalaat die zijn gericht op het voorkomen van ernstige en onomkeerbare gezondheidsschade. Om die reden zou de gevraagde vergunning moeten worden geweigerd.

Eisers wijzen verder onder meer op risico’s van zoönose, waaronder salmonella en mutaties van het vogelgriepvirus.

10.1. De rechtbank benadrukt dat het college ook bij de beoordeling van de ruimtelijke gevolgen in verband met gezondheidsrisico’s van veehouderijen beleidsruimte heeft. Vaste jurisprudentie over endotoxinen is bijvoorbeeld dat het bij de beoordeling van de ruimtelijke aanvaardbaarheid aan het bestuursorgaan is om te bepalen op welke wijze endotoxinen bij de besluitvorming worden betrokken, of er maatregelen nodig zijn en zo ja, welke dat zijn. Omgekeerd kan het bestuursorgaan bij gebrek aan algemeen aanvaarde wetenschappelijke inzichten over gezondheidsrisico’s van veehouderijen ook besluiten om het voorzorgbeginsel te hanteren.

10.2. Het college stelt dat de berekende fijnstofconcentraties ruimschoots voldoen aan de wettelijke normen en advieswaarden. Daarover merkt de rechtbank het volgende op.

10.2.1. De rechtbank stelt vast dat aan de ten tijde van de verleende omgevingsvergunning geldende wettelijke normen voor fijnstof wordt voldaan. Deze normen voor luchtkwaliteit lagen vast in bijlage 2 van de Wet milieubeheer. De jaargemiddelde grenswaarde voor PM10 (stofdeeltjes met een diameter kleiner dan 10 µm) is 40 µg per m3. Als norm voor PM2,5 geldt een jaargemiddelde grenswaarde van 25 µg per m3. Ter zitting is door het college aangegeven dat vanaf 2030 strengere waarden gelden voor fijnstof, voor PM10 en PM2,5 respectievelijk 20 en 10 µg per m3. Ook daaraan wordt voldaan.

10.2.2. Eisers 3 wijzen er op dat voor PM2,5 niet wordt voldaan aan de advieswaarde van de WHO. Die bedraagt 5 µg per m3 en wordt op omliggende adressen met circa 1,3 µg per m3 overschreden. Uit het GGD-advies van 29 februari 2024 leidt de rechtbank af dat dit geen direct effect is van deze veehouderij en/of de uitloop. Naar het oordeel van de rechtbank kon deze overschrijding daarom buiten beschouwing blijven.

10.3. Het beroep van eisers 1 op artikel 8 EVRM kan zonder nadere onderbouwing, die nu nog ontbreekt, niet slagen. Voor een geslaagd beroep op artikel 8 van het EVRM dient sprake te zijn van een situatie waarin klagers direct worden geraakt in hun privéleven. Ook moeten de negatieve effecten voldoende ernstig zijn. Daarbij wordt gekeken naar de concrete omstandigheden van het geval, zoals de intensiteit en duur van de overlast, de effecten op de fysieke en psychische gezondheid en de aard van de omgeving. De bewijslast daarvoor ligt bij eisers. De enkele stelling dat een toename van klachten door eisers wordt ervaren is daarvoor niet genoeg. Eisers dienen voldoende aannemelijk te maken dat de verlening van de vergunning in dit concrete geval een zodanig negatieve invloed heeft of kan hebben, dat sprake is van een inbreuk op artikel 8 van het EVRM en dat de vergunning daarom had moeten worden geweigerd.

10.4. De rechtbank acht de conclusie van het college dat risico’s in verband met salmonella en vogelgriep niet in de weg hoefden te staan aan vergunningverlening niet onredelijk. In het GGD-advies van 29 februari 2024 staat dat het risico op besmetting met darmbacteriën (waaronder salmonella) verwaarloosbaar is voor personen die niet op het bedrijf komen en geen direct contact hebben met de dieren of mest. Ook het risico op besmetting met vogelgriep acht de GGD uiterst klein als er geen direct contact is het pluimvee. In dit verband wijst de rechtbank ook op jurisprudentie over een biologische pluimveehouderij, waarin het risico op vogelgriep niet onaanvaardbaar werd geacht. De verwijzing van eisers ter zitting naar mogelijke besmetting via omliggende watergangen is niet onderbouwd.

Schadeverzoeken overschrijding redelijke termijn

11. Eisers 1 en [eisers] hebben de rechtbank verzocht om schadevergoeding in verband met overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). De rechtbank zal dit verzoek toewijzen. Daarbij wordt het volgende overwogen.

11.1. De rechtbank ziet zich allereerst gesteld voor de vraag wanneer de redelijke termijn is aangevangen. In zaken zoals deze, waarin het bestreden besluit is voorbereid met de uitgebreide voorbereidingsprocedure uit afdeling 3.4 Awb, vangt de termijn aan bij het indienen van het (pro forma) beroepschrift in eerste aanleg. Echter, in dit geval is voorafgaand aan de uitgebreide voorbereidingsprocedure over de eerder verleende vergunning een bezwaarprocedure gevoerd en aansluitend een beroepsprocedure in twee instanties. In zaken met een voorafgaande bezwaarschriftprocedure vangt de termijn aan op het moment van ontvangst van het (pro-forma) bezwaarschrift door het bestuursorgaan.

De rechtbank meent dat de redelijke termijn in dit geval is aangevangen op het moment van ontvangst van de bezwaarschriften in de procedure over de eerder verleende vergunning. Voor eisers 1 en eisers 2 is dat respectievelijk 12 augustus 2019 en 16 augustus 2019.

11.2. De redelijke termijn, die uitgangspunt is voor de afdoening van bestuursrechtelijke geschillen die bestaan uit (een bezwaarprocedure en) twee rechterlijke instanties, is vier jaar. De rechtbank hanteert deze termijn in deze zaak, omdat de beroepen waarover de rechtbank moet oordelen een direct uitvloeisel zijn van de procedures waarover de Afdeling in hoger beroep heeft geoordeeld. Ten tijde van deze uitspraak is de redelijke termijn met ruim anderhalf jaar overschreden. Van factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van de behandelingsduur gerechtvaardigd te achten is geen sprake. In de rechtspraak wordt uitgegaan van een schadebedrag van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond. Eisers hebben daarom in beginsel recht op € 2.000,- schadevergoeding.

11.3. De rechtbank ziet in de omstandigheid dat eisers 1 gezamenlijk beroep hebben ingesteld, aanleiding om het schadebedrag te matigen. Dit acht de rechtbank redelijk vanwege de matigende invloed die het instellen van gezamenlijke beroepen heeft gehad op de mate van stress, ongemak en onzekerheid die eisers 1 hebben ondervonden vanwege de te lang durende procedure. Door gezamenlijk beroepen in te stellen hebben zij de voor- en nadelen van het voeren van deze procedure kunnen delen. Daarbij geldt bovendien dat [eisers] woonachtig zijn op hetzelfde adres. De rechtbank bepaalt de schadevergoeding voor [eisers] daarom op € 1.000,- (50% van € 2.000) en voor [eisers] gezamenlijk ook € 1.000,-,.

11.4. Voor [eisers] ziet de rechtbank ook aanleiding om de schadevergoeding te matigen omdat zij gezamenlijk met anderen beroep heeft ingesteld. Uit hetgeen door haar gemachtigde op de zitting naar voren is gebracht, maakt de rechtbank op dat [eisers] in het beroep van eisers 2 wel een leidende rol heeft gehad. De rechtbank bepaalt de schadevergoeding voor [eisers] daarom op € 1.000,-.

11.5. De rechtbank stelt vast dat de overschrijding in dit geval volledig is toe te rekenen aan het college. Deze procedure is een uitvloeisel van de uitspraak van de Afdeling in hoger beroep van 22 juni 2022. Als een zaak na een eerdere vernietiging opnieuw aan de rechter wordt voorgelegd, wordt de overschrijding van de redelijke termijn in beginsel volledig toegerekend aan het bestuursorgaan, tenzij in de rechterlijke fase de redelijke behandelingsduur is overschreden. Op het (hoger) beroep is door de rechtbank respectievelijk de Afdeling steeds binnen de daarvoor geldende termijn van twee jaar beslist. De rechtbank zal daarom met overeenkomstige toepassing van artikel 8:88 van de Awb het college veroordelen tot betaling van de schadevergoedingen die hierboven zijn bepaald.

Conclusie en gevolgen

12. De beroepen zijn gegrond. Gelet op artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°, van de Wabo in samenhang met artikel 2.27, eerste lid, van de Wabo en artikel 6.5, eerste lid, van het Bor was het college niet bevoegd de omgevingsvergunning te verlenen zonder vvgb van de gemeenteraad. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. De rechtbank ziet geen mogelijkheid om de rechtsgevolgen van het besluit in stand te laten of zelf een besluit te nemen. Dit omdat de gemeenteraad beleidsruimte toekomt bij het te nemen besluit over het al dan niet verlenen van een vvgb.

12.1. De rechtbank ziet in het belang van spoedige beëindiging van het geschil aanleiding het college op grond van artikel 8:72, vierde lid van de Awb op te dragen om binnen 16 weken een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak en dat op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken. Om het bevoegdheidsgebrek te herstellen dient daarbij te worden voldaan aan artikel 6.5, eerste lid, van het Bor. Het college hoeft geen toepassing te geven aan afdeling 3.4 van de Awb.

12.2. Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan eisers vergoeden en krijgen eisers 1 en 2 ook een vergoeding van hun proceskosten. Het college moet deze vergoeding betalen. De vergoeding voor proceskosten is gebaseerd op het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb). De vergoeding bedraagt voor eisers 1 en eisers 2 elk afzonderlijk € 1.814,- omdat de gemachtigde een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Voor eisers 3 is niet gebleken van voor vergoeding in aanmerking komende kosten.

Eisers 2 heeft ter zitting verzocht om vergoeding van de reële proceskosten. Onder verwijzing naar vaste rechtspraak van de Afdeling oordeelt de rechtbank dat geen bijzondere omstandigheden zijn gesteld die aanleiding geven om af te wijken van de forfaitaire vergoeding in het Bpb.

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart de beroepen gegrond;

- vernietigt het besluit van 26 november 2024;

- draagt het college op binnen 16 weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak;

- veroordeelt het college tot betaling van € 1.000,- aan schadevergoeding aan [eisers]

- veroordeelt het college tot betaling van € 1.000,- aan schadevergoeding aan [eisers] gezamenlijk;

- veroordeelt het college tot betaling van € 1.000,- aan schadevergoeding aan [eisers] ;

- bepaalt dat het college aan elk van de partijen eisers 1 (gezamenlijk), eisers 2 (gezamenlijk) en eisers 3 (gezamenlijk) het griffierecht van € 194,- moet vergoeden;

- veroordeelt het college tot betaling van € 1.814,- aan proceskosten aan elk van de partijen eisers 1 (gezamenlijk) en eisers 2 (gezamenlijk).

Deze uitspraak is gedaan door mr. G. Knuttel, voorzitter, en mr. A.W.C.M. van Emmerik en mr. E. Hardenberg, leden, in aanwezigheid van mr. A.M. Veenstra, griffier.

Uitgesproken in het openbaar op 1 augustus 2025.

griffier

Rechter

De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen (artikel 8:77, derde lid, van de Awb).

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop een afschrift van deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving

Wet algemene bepalingen omgevingsrecht

Artikel 2.1

1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit: […]

c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, […]

i. het verrichten van een andere activiteit die behoort tot een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen categorie activiteiten die van invloed kunnen zijn op de fysieke leefomgeving.

Artikel 2.7

1. Onverminderd het bepaalde in de artikelen 2.10, tweede lid, en 2.11, tweede lid, draagt de aanvrager van een omgevingsvergunning er zorg voor dat de aanvraag betrekking heeft op alle onlosmakelijke activiteiten binnen het betrokken project. In afwijking van de eerste volzin en onverminderd artikel 2.5 kan, indien één van die onlosmakelijke activiteiten een activiteit is als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, voor die activiteit voorafgaand aan en los van de overige onlosmakelijke activiteiten een aanvraag om een omgevingsvergunning worden ingediend.

[…]

Artikel 2.12

1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:

a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:

1°. met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,

2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of

3°. in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat; […]

Artikel 2.27

1. In bij wet of algemene maatregel van bestuur aangewezen categorieën gevallen wordt een omgevingsvergunning niet verleend dan nadat een daarbij aangewezen bestuursorgaan heeft verklaard dat het daartegen geen bedenkingen heeft. Bij een maatregel als bedoeld in de eerste volzin worden slechts categorieën gevallen aangewezen waarin voor het verrichten van de betrokken activiteit een afzonderlijke toestemming van het aangewezen bestuursorgaan wenselijk is gezien de bijzondere deskundigheid die dat orgaan ten aanzien van die activiteit bezit of de verantwoordelijkheid die dat orgaan draagt voor het beleid dat betrekking heeft op de betrokken categorie activiteiten. Bij die maatregel kan worden bepaald dat het aangewezen bestuursorgaan categorieën gevallen kan aanwijzen waarin de verklaring niet is vereist.

Besluit omgevingsrecht

Artikel 6.5. Afwijken bestemmingsplan of beheersverordening

Voor zover een aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet, wordt de omgevingsvergunning, waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°, van de wet wordt afgeweken van het bestemmingsplan of de beheersverordening, niet verleend dan nadat de gemeenteraad van de gemeente waar het project geheel of in hoofdzaak zal worden of wordt uitgevoerd, heeft verklaard dat hij daartegen geen bedenkingen heeft, tenzij artikel 3.2, aanhef en onder b, van dit besluit of artikel 3.36 van de Wet ruimtelijke ordening van toepassing is.

De verklaring kan slechts worden geweigerd in het belang van een goede ruimtelijke ordening.

De gemeenteraad kan categorieën gevallen aanwijzen waarin een verklaring niet is vereist.

[…]

Activiteitenbesluit milieubeheer

Artikel 3:115

1. Het oprichten, uitbreiden, of wijzigen van een dierenverblijf met dieren met geuremissiefactor is verboden, indien de geurbelasting die de inrichting vanwege dierenverblijven waar dieren met geuremissiefactor worden gehouden veroorzaakt, op geurgevoelige objecten die zijn gelegen in de gebieden, bedoeld in tabel 3.115, na de oprichting, uitbreiding of wijziging meer bedraagt dan de in die tabel aangegeven waarden.

Tabel 3.115 geurbelasting ouE/m3 (odour units per kubieke meter lucht)

(P98)

niet-concentratiegebied

concentratiegebied

bebouwde kom

2,0

3,0

buiten bebouwde kom

8,0

14,0

Artikel 3.121

De geurbelasting, bedoeld in deze paragraaf, wordt bepaald en de afstanden, bedoeld in deze paragraaf, worden gemeten op de wijze die in de regeling op grond van artikel 10 van de Wet geurhinder en veehouderij is vastgesteld.

Wet geurhinder en veehouderij

Artikel 10

Bij regeling van Onze Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer worden, in overeenstemming met Onze Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, regels gesteld over de wijze waarop:

a. de geurbelasting, bedoeld in artikel 3, wordt bepaald;

b. de afstand, bedoeld in de artikelen 3 en 4, eerste lid, wordt gemeten.

Bestemmingsplan Bûtengebied Dongeradeel Herziening 2015

Artikel 1 Begrippen

[…]

63. intensief veehouderijbedrijf:

een agrarisch bedrijf in de vorm van het houden van dieren, op de wijze van een rundveemesterij (exclusief vetweiderij), een varkens-, vleeskalver-, pluimvee- of pelsdierhouderij, of een combinatie van deze bedrijfsvormen, alsmede naar de aard daarmee gelijk te stellen bedrijfsvormen, met uitzondering van bedrijfsvoeringen waarin dieren worden gehouden overeenkomstig de regels ten aanzien van de biologische productiemethoden;

[…]

82. niet-grondgebonden agrarische bedrijfsvoering:

een agrarische bedrijfsvoering op de wijze van een intensief veehouderijbedrijf of een intensief kwekerijbedrijf;

[…]

Artikel 3.1 Bestemmingsomschrijving

De voor 'Agrarisch' aangewezen gronden zijn bestemd voor:

[…]

c. de uitoefening van het agrarisch bedrijf met een in hoofdzaak niet-grondgebonden agrarische bedrijfsvoering, uitsluitend ter plaatse van de aanduiding “specifieke vorm van agrarisch - bouwperceel niet-grondgebonden agrarisch bedrijf”;

[…]

Artikel 3.2.7 Overige bouwwerken, geen gebouwen en overkappingen zijnde

Voor het bouwen van overige bouwwerken, geen gebouwen en overkappingen zijnde, gelden de volgende regels:

[…]

c. de bouwhoogte van erf- en terreinafscheidingen zal ten hoogste 1,00 m bedragen met dien verstande dat de bouwhoogte van erf- en terreinafscheidingen achter de naar de weg gekeerde gevel(s) van de bedrijfswoning(en) en/of bedrijfsgebouwen binnen de bouwvlakken ten hoogste 2,00 m zal bedragen;

[…]

Artikel 52: Algemene afwijkingsregels

Met een omgevingsvergunning kan worden afgeweken van:

[…]

g. de regels, ten aanzien van de bouwhoogte van bouwwerken, geen gebouwen zijnde, en toestaan dat de bouwhoogte van de bouwwerken, geen gebouwen zijnde, wordt vergroot tot ten hoogste 10,00 m, waarbij de hoogte van reclamemasten ten hoogste 6,00 m zal bedragen;

[…]

Verordening Romte Fryslân 2014

Artikel 6.1.3

In een ruimtelijk plan kan een bestaand bouwperceel voor een niet grondgebonden veehouderij een uitbreiding krijgen tot een maximale oppervlakte van 1,5 ha […].

In afwijking van het eerste lid kan een groter bouwperceel worden toegestaan indien:

het bedrijf al een bouwperceel van bijna 1,5 ha of meer dan 1,5 ha heeft en de bedrijfsuitbreiding redelijkerwijs niet binnen dat bouwperceel is te realiseren,

de uitbreiding van het bouwperceel beperkt blijft, en

de nieuwe situatie een maatschappelijk voordeel oplevert voor een of meer van de volgende aspecten:

I. verbetering van dierenwelzijn,

II. vermindering van milieubelasting en van uitstoot van milieubelastende stoffen;

III. een innovatieve bedrijfsvoering die bijdraagt aan duurzaamheid en daardoor een

voorbeeldfunctie heeft,

IV. aanmerkelijke landschappelijke verbetering, waaronder begrepen het elders slopen van minimaal een gelijke oppervlakte aan bebouwing.

ECLI:NL:RVS:2022:1752.

ECLI:NL:RVS:2013:1987.

Dit volgde ten tijde van het nemen van het categorieënbesluit uit artikel 139 van de Gemeentewet, en sinds 1 juli 2021 uit artikel 6 van de Bekendmakingswet.

Dat volgde uit artikel 139 Gemeentewet en sinds 1 juli 2021 uit artikel 8 van de Bekendmakingswet.

Zie ECLI:NL:RVS:2014:3207, rechtsoverweging 4.1.

ECLI:NL:RVS:2022:1633.

ECLI:NL:RVS:2022:1752, rechtsoverweging 4.3.

ECLI:NL:RVS:2014:1173.

Zie ECLI:NL:RVS:2012:BY1045 en ECLI:NL:RVS:2017:2420.

ECLI:NL:RVS:2009:BJ9529.

Voor pluimveebedrijven geldt een vergunningplicht bij meer dan 40.000 dieren. Dat volgt uit artikel 2.1. tweede lid, van het Bor, in samenhang met categorie 6.6 van bijlage I bij de IPPC-richtlijn (2010/75/EU).

Zie de artikelsgewijze toelichting, Staatsblad 2012, 441, p.177.

Zie de definitie van geurgevoelig object in artikel 1, eerste lid, van het Activiteitenbesluit, dat verwijst naar de definitie in artikel 1 van de Wgv.

ECLI:NL:RVS:2022:3616, rechtsoverweging 4.2.

Rapport Veehouderij en Gezondheid Omwonenden (aanvullende studies); analyse van gezondheidseffecten, risicofactoren en uitstoot van bio-aerosolen, RIVM Rapport 2017-0062.

EHRM 27 januari 2009, AB 2009/285, Tatar/Roemenië.

ECLI:NL:RVS:2023:2791.

ECLI:NL:RVS:2024:2129, rechtsoverweging 4.1.

ECLI:NL:RVS:2023:1357.

Zie bijvoorbeeld ECLI:NL:RVS:2021:579.

Zie onder meer ECLI:NL:CRVB:2019:1148 of ECLI:NL:RVS:2024:1165.

Vergelijk ECLI:NL:CRVB:2005:AU5643.

Zie ECLI:NL:RVS:2014:188 en meer recent ECLI:NL:RVS:2025:2209.

Vergelijk ECLI:NL:RVS:2019:245.

Zie bijvoorbeeld .CLI:NL:RVS:2024:5367

Onder meer ECLI:NL:RVS:2022:420.