ECLI:NL:RBNNE:2025:3164

RECHTBANK NOORD-NEDERLAND Zittingsplaats Groningen Bestuursrecht zaaknummer: LEE 25/2115 uitspraak van de voorzieningenrechter van 30 juli 2025 in de zaak tussen [naam] Lelieteelt B.V., uit [plaats] , verzoekster (gemachtigde: mr. C.S.G. de Lange), en het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Opsterland, het college (gemachtigde: mr. M.J.F. Nuijens). Als derde-partij neemt aan de zaak deel: Vereniging Meten=Weten uit Dwingeloo (derde-partij) (gemachtigde: G.W. Starre). Samenvatting 1. Deze uitspraak op het verzoek om een voorlopige voorziening gaat over een last onder dwangsom die aan verzoekster is opgelegd in verband met een overtreding van het omgevingsplan. Verzoekster is het hier niet mee eens. Zij verzoekt daarom om een voorlopige voorziening en voert daartoe een aantal gronden aan. 1.1. De voorzieningenrechter wijst in deze uitspraak het verzoek af. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet. 1.2. De relevante regelgeving staat in de bijlage bij deze uitspraak.

2. Verzoekster exploiteert een bedrijf in de lelieteelt, gevestigd aan de [adres] . De werkzaamheden van verzoekster bestaan er, voor zover van belang, uit dat leliebollen (schubben of plantgoed) worden geplant. De bollen bevinden zich onder de grond. De bollen worden vermeerderd en verbeterd (veredeld) totdat sprake is van leverbare bollen. Verzoekster doet dit in opdracht van andere bedrijven die eigenaar zijn van de bollen. Het opkweken van de bollen vindt vervolgens bij deze andere bedrijven plaats (voornamelijk in kassen). 2.1. Verzoekster teelt de lelies op verschillende percelen binnen de gemeente Opsterland. Op deze percelen geldt het Omgevingsplan gemeente Opsterland (omgevingsplan). In dit omgevingsplan zijn alle bestemmingsplannen opgenomen die op 31 december 2023 golden. Op de percelen van verzoekster geldt het bestemmingsplan ‘Buitengebied’ (bestemmingsplan). Op de percelen geldt de bestemming ‘agrarisch’. 2.2. Op 7 juni 2023 heeft de toezichthouder van het college een controle uitgevoerd op verschillende percelen van verzoekster. 2.3. Op 24 april 2024 heeft het college een voornemen genomen tot het opleggen van een last onder dwangsom aan verzoekster vanwege overtreding van artikel 3.5, sub c, van het bestemmingsplan in samenhang met artikel 5.1, eerste lid, onder a, van de Omgevingswet. Geconstateerd is dat de percelen met de kadastrale aanduiding GRD00-G-746, LPH00-G-1641, LPH00-J-406, LPH00-J-845, GRD00-G-396, LGZ00-J-141 en LPH00-H-187 worden gebruikt ten behoeve van lelieteelt. Lelieteelt valt volgens het college onder sierteelt en dat is volgens het omgevingsplan niet toegestaan. 2.4. Op 2 mei 2024 heeft derde-partij een verzoek om handhaving ingediend bij het college vanwege het door verzoekster in strijd met de bestemming gebruiken van verschillende percelen voor sierteelt. 2.5. Op 16 mei 2024 heeft verzoekster gereageerd op het voornemen met een zienswijze. 2.6. Op 29 mei 2024 en 3 juni 2024 zijn door de toezichthouder van het college controles uitgevoerd op de percelen van verzoekster en inspectierapporten opgesteld. 2.7. Bij besluit van 24 september 2024, verzonden op 27 september 2024, heeft het college de last onder dwangsom opgelegd aan verzoekster (primair besluit 1). Geconstateerd is dat in strijd met het omgevingsplan sierteelt plaatsvindt op de percelen met de kadastrale aanduiding LPH00-H-187 ( [plaats] ), LPH00-G-01084 ( [plaats] ) en GRD00-G-746 ( [plaats] ). 2.7.1. De last houdt in dat binnen zes weken na de dag van verzending van het besluit verzoekster de overtreding moet beëindigen en beëindigd moet houden. Voldoet verzoekster niet, niet helemaal of niet op tijd aan de last dan moet verzoekster € 10.000,- per week betalen voor ieder kadastraal perceel waar een overtreding van de last wordt geconstateerd, met een maximum te betalen bedrag (voor alle percelen tezamen) van € 100.000,-. Verzoekster kan aan de last voldoen door: “alle actieve bedrijfshandelingen op de in deze last genoemde percelen te beëindigen en beëindigd te houden, met uitzondering van het verwijderen van lelies. Onder actieve bedrijfshandelingen verstaan wij bijvoorbeeld het gebruik van bestrijdingsmiddelen en het planten van nieuwe lelies. Reeds geplante lelies hoeft u uit oogpunt van de evenredigheid niet te verwijderen, maar dat mag dus wel”. 2.8. Bij besluit van 24 september 2024, verzonden op 2 oktober 2024, heeft het college het verzoek om handhaving van derde-partij toegewezen en aangegeven dat aan verzoekster een last onder dwangsom is opgelegd. 2.9. Op 29 oktober 2024 heeft verzoekster het college verzocht de begunstigingstermijn op te schorten tot drie maanden na de uitspraak op het bezwaar van verzoekster. 2.10. Op 7 november 2024 heeft de toezichthouder van het college een controle uitgevoerd en een inspectierapport opgesteld. 2.11. Op 7 november 2024 heeft verzoekster bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit. 2.12. Bij besluit van 13 november 2024 heeft het college de begunstigingstermijn van de last opgeschort tot zes weken na de beslissing op het bezwaar van verzoekster. 2.13. Op 13 december 2024 heeft verzoekster verzocht om opschorting van de begunstigingstermijn van de last met betrekking tot perceel LPH00-H-187 tot 31 december 2025, omdat de leliebollen op dit perceel in een dusdanig vergevorderd stadium zijn dat deze niet meer gerooid kunnen worden zonder onherstelbare schade aan te richten. 2.14. Bij besluit van 21 januari 2025 (primair besluit 2) heeft het college dit opschortingsverzoek afgewezen. Verzoekster heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt. 2.15. Bij besluit van 13 mei 2025, verzonden op 15 mei 2025, op het bezwaar van verzoekster (bestreden besluit) heeft het college besloten om primair besluit 1 in stand te laten met een aanvullende motivering en primair besluit 2 in stand te laten. Dit betekent dat de begunstigingstermijn niet wordt verlengd en verzoekster uiterlijk op 25 juni 2025 de overtreding moet beëindigen en beëindigd moet houden. 2.16. Tegen het bestreden besluit heeft verzoekster beroep ingesteld (zaaknummer: LEE 25/2116) en de voorzieningenrechter gevraagd om een voorlopige voorziening te treffen. 2.17. Het college heeft op het verzoek gereageerd met een verweerschrift. Verzoekster heeft aanvullende stukken gestuurd. Derde-partij heeft ook schriftelijk gereageerd. 2.18. De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 16 juli 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [naam] namens verzoekster, de gemachtigde van verzoekster, de gemachtigde van het college met A. van der Ploeg en de gemachtigde van derde-partij met T.A. van Dijk.

Is er sprake van een spoedeisend belang? 3. Niet in geschil is dat verzoekster een spoedeisend belang heeft bij de beoordeling van haar verzoek tot schorsing van het bestreden besluit. De begunstigingstermijn van de opgelegde last eindigde namelijk op 25 juni 2025. Is er sprake van een overtreding? 4. Verzoekster betwist dat sprake is van een overtreding van artikel 3.5, onder c, van de planregels. 5. De voorzieningenrechter overweegt als volgt. 5.1. Vast staat dat op de percelen het tijdelijke omgevingsplan, en daarmee het bestemmingsplan ‘Buitengebied’, van toepassing is. Op de percelen rust de bestemming ‘Agrarisch’. Artikel 3.1 van de planregels bepaalt dat de voor agrarisch aangewezen gronden (onder andere) bestemd zijn voor de uitoefening van het agrarisch bedrijf met een grond- en plaatsgebonden agrarische bedrijfsvoering. 5.2. Artikel 3.5, onder c, van de planregels bepaalt dat tot een gebruik in strijd met de bestemming in ieder geval wordt aangemerkt: “het gebruik van gronden ten behoeve van de sierteelt, fruitteelt, boomteelt of overige opgaande meerjarige teeltvormen, tenzij het bestaand gebruik betreft”. 5.3. Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) volgt dat planregels omwille van de rechtszekerheid letterlijk moeten worden uitgelegd. De rechtszekerheid vereist immers dat van wat in het bestemmingsplan is bepaald, in beginsel dient te worden uitgegaan. De niet bindende toelichting bij het bestemmingsplan heeft in zoverre betekenis dat deze over de bedoeling van de planwetgever meer inzicht kan geven, indien de bestemming en de bijbehorende voorschriften waaraan moet worden getoetst, op zichzelf noch in samenhang (systematiek) duidelijk zijn. Buiten toepassing laten planregels 6. Verzoekster betoogt dat artikel 3.5, onder c, van de planregels buiten toepassing dient te worden gelaten omdat deze in strijd zou zijn met artikel 3.1 van de planregels. Verzoekster ziet zich gesterkt in haar standpunt doordat in de gemeente Ooststellingwerf, met een vergelijkbaar omgevingsplan en waarmee het college samenwerkt, juist gelet op deze bepaling heeft afgezien van handhaving. 7. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is artikel 3.5 van de planregels niet in strijd met artikel 3.1. Artikel 3.5 vormt slechts een nadere invulling van de bestemming agrarisch. Voor het buiten toepassing laten van deze planregel ziet de voorzieningenrechter dan ook geen aanleiding. Ten aanzien van de verwijzing naar de situatie in de gemeente Ooststellingwerf volgt de voorzieningenrechter het standpunt van het college, dat in die situatie andere planregels gelden en voorgaand oordeel dus niet anders maakt. Uitleg van het begrip ‘sierteelt’ 8. Verzoekster voert aan dat geen sprake is van sierteelt en dus geen strijd met artikel 3.5, onder c, van de planregels. Het college verwijst naar de betekenis en gaat er ten onrechte vanuit dat het gaat over het ‘tot ontwikkeling brengen van de bol’. De bol is al in ontwikkeling en wordt enkel vermeerderd en veredeld. Er wordt dus niets gekweekt in de zin van het laten groeien van de lelies tot volwaardige bloemen. Het college is ook ten onrechte voorbij gegaan aan hetgeen verzoekster heeft aangevoerd ten aanzien van het onderscheid tussen sierteelt en bollenteelt bij het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen. 9. De voorzieningenrechter stelt vast dat er in de regels van het bestemmingsplan geen definitie is opgenomen van het begrip ‘sierteelt’. Ook zijn in de plantoelichting geen aanknopingspunten te vinden voor de wijze waarop dit begrip moet worden uitgelegd. De passages uit de toelichting waar verzoekster naar verwijst, zien op een andere planregel. 9.1. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling kan voor de betekenis van een begrip bij gebrek aan aanknopingspunten in het bestemmingsplan en de plantoelichting, voor de wijze waarop een in het bestemmingsplan opgenomen begrip moet worden uitgelegd, aansluiting worden gezocht bij wat in het algemeen spraakgebruik daaronder wordt verstaan. Daarbij mag de betekenis zoals deze in het ‘Van Dale Groot woordenboek van de Nederlandse taal (Van Dale) is gegeven, worden betrokken. 9.2. Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter heeft het college mogen aansluiten bij wat er in de Van Dale onder sierteelt wordt verstaan. De voorzieningenrechter overweegt dat in de Van Dale onder sierteelt wordt verstaan: “teelt van siergewassen”. Telen is volgens de Van Dale: “kweken” en een siergewas is een “sierplant”. Sierplant is een “plant die vanwege zijn sierlijkheid wordt gekweekt”. Zoals verzoekster zelf heeft aangegeven in de stukken en op zitting zien de activiteiten op het planten van leliebollen (schubben of plantgoed). De bollen bevinden zich onder de grond. De bollen worden vermeerderd en verbeterd (veredeld) totdat sprake is van leverbare bollen. Verzoekster doet dit in opdracht van andere bedrijven die eigenaar zijn van de bollen. Het opkweken van de bollen vindt vervolgens bij deze andere bedrijven plaats (voornamelijk in kassen). 9.3. De voorzieningenrechter volgt het betoog van het college en derde-partij dat het gebruik van de gronden ‘ten behoeve van’ de sierteelt plaatsvindt, zoals is bepaald in artikel 3.5, onder c, van de planregels, ook al gebeurt het opkweken van de bloem zelf op een andere plek. De voorzieningenrechter overweegt hiertoe dat tot dat moment (het kweken van de bloem zelf) in de betreffende gronden siergewassen worden geteeld. Dit betekent dat de activiteiten van verzoekster onderdeel uitmaken van het proces tot het opkweken van de bollen en kunnen worden aangemerkt als het gebruik van gronden ten behoeve van de sierteelt. Het betoog van verzoekster slaagt niet. Of overige opgaande meerjarige teelt 10. Verzoekster voert verder aan dat ten aanzien van het begrip ‘sierteelt’ in artikel 3.5, onder c, van de planregels expliciet de koppeling is gemaakt met de zinsnede ‘of overige opgaande meerjarige teelt’. Dit betekent dat het bestemmingsplan alleen sierteelt verbiedt als de sierteelt zou zien op ‘opgaande meerjarige teelt’. Daarvan is in het geval van verzoekster geen sprake. 11. De voorzieningenrechter volgt het college in zijn betoog dat – gelet op het woord ‘of’ - de zinsnede ‘of overige opgaande meerjarig teelt’ niet terugslaat op alles wat daarvoor staat. Het college heeft daarbij kunnen verwijzen naar de uitspraak van de Afdeling van 17 oktober 2018, waarin eenzelfde formulering aan de orde was. Het betoog slaagt niet. Bestaand gebruik 12. Verzoekster voert aan dat sprake is van bestaand gebruik in de zin van artikel 3.5, onder c, van de planregels en sierteelt dus wel is toegestaan. Bij de teelt van gewassen is het algemeen gebruikelijk dat percelen voor wisselende gewassen worden gebruikt. Dat is nodig om er voor te zorgen dat de grond genoeg voedingsstoffen bevat voor de diverse gewassen. Dat van bestaand gebruik slechts sprake zou zijn als op het moment van inwerkingtreding van het bestemmingsplan sprake was van sierteelt, gaat voorbij aan de agrarische praktijk en is daarom onredelijk. 13. Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter slaagt deze grond niet. De voorzieningenrechter overweegt dat volgens artikel 1.12 van het bestemmingsplan onder het begrip ‘bestaand’ moet worden verstaan: “de situatie zoals die is op het moment dat het bestemmingsplan in werking treedt”. Het bestemmingsplan is in werking getreden op 30 juni 2014. Niet betwist wordt dat op dat moment de percelen niet werden gebruikt ten behoeve van de teelt van leliebollen.

26. De voorzieningenrechter wijst het verzoek af. Om verzoekster de gelegenheid te geven aan de last te voldoen zal de voorzieningenrechter bepalen dat uiterlijk op 1 augustus 2025 aan de last moet worden voldaan. 27. Voor vergoeding van het griffierecht of een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

De voorzieningenrechter wijst het verzoek om voorlopige voorziening af; bepaalt dat verzoekster uiterlijk op 1 augustus 2025 aan de last dient te voldoen. Deze uitspraak is gedaan door mr. M.S. van den Berg, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. T. Meijer, griffier. Uitgesproken in het openbaar op 30 juli 2025. griffier voorzieningenrechter Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: Tegen deze uitspraak staat geen hoger beroep of verzet open. Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving Algemene wet bestuursrecht Artikel 3:4 Het bestuursorgaan weegt de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen af, voor zover niet uit een wettelijk voorschrift of uit de aard van de uit te oefenen bevoegdheid een beperking voortvloeit. De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. Omgevingswet Artikel 5.1. (omgevingsvergunningplichtige activiteiten wet) 1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning de volgende activiteiten te verrichten: a. een omgevingsplanactiviteit, […] Artikel 18.4a. (herstelsanctie en rechtsopvolger) Het bestuursorgaan dat een besluit neemt tot het opleggen van een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom gericht op naleving van een bij of krachtens deze wet gestelde regel kan daarbij bepalen dat het besluit ook geldt voor de rechtsopvolgers van degene aan wie de last wordt opgelegd. In dat geval kan het bestuursorgaan het besluit tegen de rechtsopvolgers ten uitvoer leggen en de kosten van die tenuitvoerlegging of een verbeurde dwangsom bij die rechtsopvolgers invorderen. […] Bijlage bij artikel 1.1 van deze wet A. Begrippen Voor de toepassing van deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt, tenzij anders bepaald, verstaan onder: […] omgevingsplanactiviteit: activiteit, inhoudende: een activiteit waarvoor in het omgevingsplan is bepaald dat het is verboden deze zonder omgevingsvergunning te verrichten en die niet in strijd is met het omgevingsplan, een activiteit waarvoor in het omgevingsplan is bepaald dat het is verboden deze zonder omgevingsvergunning te verrichten en die in strijd is met het omgevingsplan, of een andere activiteit die in strijd is met het omgevingsplan; […] Bestemmingsplan Buitengebied (2014) Artikel 1 Begrippen In deze regels wordt verstaan onder: […] 1.7 agrarisch bedrijf: een bedrijf dat is gericht op het voortbrengen van producten door middel van het telen van gewassen en/of het houden van dieren, al dan niet in combinatie met volledig bedrijfseigen mestbewerking/-verwerking en mestraffinage in de vorm van mini-vergisters; […] 1.12 bestaand: de situatie zoals die is op het moment dat het bestemmingsplan in werking treedt; in afwijking van het bepaalde onder a geldt voor stikstofemissie, zoals vergund vóór 7 december 2004 dan wel de stikstofemissie, zoals vergund in een natuurbeschermingswetvergunning; […] 1.35 grond- en plaatsgebonden agrarische bedrijfsvoering: een agrarisch bedrijf waarbij het gebruik van agrarische gronden in de omgeving van het bedrijf noodzakelijk is voor het functioneren van het bedrijf, in de vorm van akkerbouw, vollegronds-tuinbouw, fruitteelt en boomteelt, grondgebonden veehouderij, en naar de aard daarmee vergelijkbare bedrijven; Artikel 3 Agrarisch 3.1 Bestemmingsomschrijving De voor ‘Agrarisch’ aangewezen gronden zijn bestemd voor: agrarische cultuurgronden; de uitoefening van het agrarisch bedrijf met een grond- en plaatsgebonden agrarische bedrijfsvoering, met dien verstande dat intensieve veehouderij als neventak met een oppervlakte van maximaal 250 m², dan wel de bestaande oppervlakte wanneer deze groter is, in de bestemming is begrepen; […] 3.5 Specifieke gebruiksregels Tot een gebruik in strijd met de bestemming wordt in ieder geval aangemerkt: het gebruik van de gronden en bebouwing buiten een bouwvlak voor opslag; het gebruik van gronden ten behoeve van de houtteelt en de bosbouw; het gebruik van gronden ten behoeve van de sierteelt, fruitteelt, boomteelt of overige opgaande meerjarige teeltvormen, tenzij het bestaand gebruik betreft; […] 33.2 Overgangsbepalingen ten aanzien van het gebruik Het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, mag worden voortgezet, behoudens voor zover uit de Richtlijn 79/409/EEG en 92/43/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand onderscheidenlijk van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna beperkingen voortvloeien ten aanzien van ten tijde van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan bestaand gebruik. Het is verboden het met het bestemmingsplan strijdige gebruik, bedoeld in het eerste lid, te veranderen of te laten veranderen in een ander met dat plan strijdig gebruik, tenzij door deze verandering de afwijking naar aard en omvang wordt verkleind. Indien het gebruik, bedoeld in het eerste lid, na het tijdstip van inwerkingtreding van het plan voor een periode langer dan een jaar wordt onderbroken, is het verboden dit gebruik daarna te hervatten of te laten hervatten. Het eerste lid is niet van toepassing op het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan. Zie de uitspraak van de Afdeling van 21 juni 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2401, onder 8.3 en 8.4. Zie de uitspraak van de Afdeling van 23 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3579, onder 15.2. Zie de uitspraak van de Afdeling van 28 augustus 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2896, onder 3.3. Zie de uitspraak van de Afdeling van 11 november 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3441, onder 3.2. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 23 juni 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1318, onder 5.1. Zie ook de uitspraak van de Afdeling van 17 oktober 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3325, onder 3.2. Zie de uitspraak van de Afdeling van 6 november 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4502, onder 5.2. Zie de uitspraak van de Afdeling van 7 mei 2025, ECLI:NL:RVS:2025:2070. Zie de uitspraak van de Afdeling van 16 augustus 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3137. Bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 16 april 2025, ECLI:NL:RVS:2025:1691. Zie de uitspraak van de Afdeling van 10 juni 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1795, onder 4.1 en de uitspraak van 1 oktober 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3575, onder 4 e.v. Zie de uitspraak van de Afdeling van 2 december 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2871. Kamerstukken II, vergaderjaar 2013-2014, 33 962, nr. 3 (MvT).

RECHTBANK NOORD-NEDERLAND Zittingsplaats Groningen Bestuursrecht zaaknummer: LEE 25/2115 uitspraak van de voorzieningenrechter van 30 juli 2025 in de zaak tussen [naam] Lelieteelt B.V., uit [plaats] , verzoekster (gemachtigde: mr. C.S.G. de Lange), en het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Opsterland, het college (gemachtigde: mr. M.J.F. Nuijens). Als derde-partij neemt aan de zaak deel: Vereniging Meten=Weten uit Dwingeloo (derde-partij) (gemachtigde: G.W. Starre). Samenvatting 1. Deze uitspraak op het verzoek om een voorlopige voorziening gaat over een last onder dwangsom die aan verzoekster is opgelegd in verband met een overtreding van het omgevingsplan. Verzoekster is het hier niet mee eens. Zij verzoekt daarom om een voorlopige voorziening en voert daartoe een aantal gronden aan. 1.1. De voorzieningenrechter wijst in deze uitspraak het verzoek af. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet. 1.2. De relevante regelgeving staat in de bijlage bij deze uitspraak.

2. Verzoekster exploiteert een bedrijf in de lelieteelt, gevestigd aan de [adres] . De werkzaamheden van verzoekster bestaan er, voor zover van belang, uit dat leliebollen (schubben of plantgoed) worden geplant. De bollen bevinden zich onder de grond. De bollen worden vermeerderd en verbeterd (veredeld) totdat sprake is van leverbare bollen. Verzoekster doet dit in opdracht van andere bedrijven die eigenaar zijn van de bollen. Het opkweken van de bollen vindt vervolgens bij deze andere bedrijven plaats (voornamelijk in kassen). 2.1. Verzoekster teelt de lelies op verschillende percelen binnen de gemeente Opsterland. Op deze percelen geldt het Omgevingsplan gemeente Opsterland (omgevingsplan). In dit omgevingsplan zijn alle bestemmingsplannen opgenomen die op 31 december 2023 golden. Op de percelen van verzoekster geldt het bestemmingsplan ‘Buitengebied’ (bestemmingsplan). Op de percelen geldt de bestemming ‘agrarisch’. 2.2. Op 7 juni 2023 heeft de toezichthouder van het college een controle uitgevoerd op verschillende percelen van verzoekster. 2.3. Op 24 april 2024 heeft het college een voornemen genomen tot het opleggen van een last onder dwangsom aan verzoekster vanwege overtreding van artikel 3.5, sub c, van het bestemmingsplan in samenhang met artikel 5.1, eerste lid, onder a, van de Omgevingswet. Geconstateerd is dat de percelen met de kadastrale aanduiding GRD00-G-746, LPH00-G-1641, LPH00-J-406, LPH00-J-845, GRD00-G-396, LGZ00-J-141 en LPH00-H-187 worden gebruikt ten behoeve van lelieteelt. Lelieteelt valt volgens het college onder sierteelt en dat is volgens het omgevingsplan niet toegestaan. 2.4. Op 2 mei 2024 heeft derde-partij een verzoek om handhaving ingediend bij het college vanwege het door verzoekster in strijd met de bestemming gebruiken van verschillende percelen voor sierteelt. 2.5. Op 16 mei 2024 heeft verzoekster gereageerd op het voornemen met een zienswijze. 2.6. Op 29 mei 2024 en 3 juni 2024 zijn door de toezichthouder van het college controles uitgevoerd op de percelen van verzoekster en inspectierapporten opgesteld. 2.7. Bij besluit van 24 september 2024, verzonden op 27 september 2024, heeft het college de last onder dwangsom opgelegd aan verzoekster (primair besluit 1). Geconstateerd is dat in strijd met het omgevingsplan sierteelt plaatsvindt op de percelen met de kadastrale aanduiding LPH00-H-187 ( [plaats] ), LPH00-G-01084 ( [plaats] ) en GRD00-G-746 ( [plaats] ). 2.7.1. De last houdt in dat binnen zes weken na de dag van verzending van het besluit verzoekster de overtreding moet beëindigen en beëindigd moet houden. Voldoet verzoekster niet, niet helemaal of niet op tijd aan de last dan moet verzoekster € 10.000,- per week betalen voor ieder kadastraal perceel waar een overtreding van de last wordt geconstateerd, met een maximum te betalen bedrag (voor alle percelen tezamen) van € 100.000,-. Verzoekster kan aan de last voldoen door: “alle actieve bedrijfshandelingen op de in deze last genoemde percelen te beëindigen en beëindigd te houden, met uitzondering van het verwijderen van lelies. Onder actieve bedrijfshandelingen verstaan wij bijvoorbeeld het gebruik van bestrijdingsmiddelen en het planten van nieuwe lelies. Reeds geplante lelies hoeft u uit oogpunt van de evenredigheid niet te verwijderen, maar dat mag dus wel”. 2.8. Bij besluit van 24 september 2024, verzonden op 2 oktober 2024, heeft het college het verzoek om handhaving van derde-partij toegewezen en aangegeven dat aan verzoekster een last onder dwangsom is opgelegd. 2.9. Op 29 oktober 2024 heeft verzoekster het college verzocht de begunstigingstermijn op te schorten tot drie maanden na de uitspraak op het bezwaar van verzoekster. 2.10. Op 7 november 2024 heeft de toezichthouder van het college een controle uitgevoerd en een inspectierapport opgesteld. 2.11. Op 7 november 2024 heeft verzoekster bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit. 2.12. Bij besluit van 13 november 2024 heeft het college de begunstigingstermijn van de last opgeschort tot zes weken na de beslissing op het bezwaar van verzoekster. 2.13. Op 13 december 2024 heeft verzoekster verzocht om opschorting van de begunstigingstermijn van de last met betrekking tot perceel LPH00-H-187 tot 31 december 2025, omdat de leliebollen op dit perceel in een dusdanig vergevorderd stadium zijn dat deze niet meer gerooid kunnen worden zonder onherstelbare schade aan te richten. 2.14. Bij besluit van 21 januari 2025 (primair besluit 2) heeft het college dit opschortingsverzoek afgewezen. Verzoekster heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt. 2.15. Bij besluit van 13 mei 2025, verzonden op 15 mei 2025, op het bezwaar van verzoekster (bestreden besluit) heeft het college besloten om primair besluit 1 in stand te laten met een aanvullende motivering en primair besluit 2 in stand te laten. Dit betekent dat de begunstigingstermijn niet wordt verlengd en verzoekster uiterlijk op 25 juni 2025 de overtreding moet beëindigen en beëindigd moet houden. 2.16. Tegen het bestreden besluit heeft verzoekster beroep ingesteld (zaaknummer: LEE 25/2116) en de voorzieningenrechter gevraagd om een voorlopige voorziening te treffen. 2.17. Het college heeft op het verzoek gereageerd met een verweerschrift. Verzoekster heeft aanvullende stukken gestuurd. Derde-partij heeft ook schriftelijk gereageerd. 2.18. De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 16 juli 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [naam] namens verzoekster, de gemachtigde van verzoekster, de gemachtigde van het college met A. van der Ploeg en de gemachtigde van derde-partij met T.A. van Dijk.

Is er sprake van een spoedeisend belang? 3. Niet in geschil is dat verzoekster een spoedeisend belang heeft bij de beoordeling van haar verzoek tot schorsing van het bestreden besluit. De begunstigingstermijn van de opgelegde last eindigde namelijk op 25 juni 2025. Is er sprake van een overtreding? 4. Verzoekster betwist dat sprake is van een overtreding van artikel 3.5, onder c, van de planregels. 5. De voorzieningenrechter overweegt als volgt. 5.1. Vast staat dat op de percelen het tijdelijke omgevingsplan, en daarmee het bestemmingsplan ‘Buitengebied’, van toepassing is. Op de percelen rust de bestemming ‘Agrarisch’. Artikel 3.1 van de planregels bepaalt dat de voor agrarisch aangewezen gronden (onder andere) bestemd zijn voor de uitoefening van het agrarisch bedrijf met een grond- en plaatsgebonden agrarische bedrijfsvoering. 5.2. Artikel 3.5, onder c, van de planregels bepaalt dat tot een gebruik in strijd met de bestemming in ieder geval wordt aangemerkt: “het gebruik van gronden ten behoeve van de sierteelt, fruitteelt, boomteelt of overige opgaande meerjarige teeltvormen, tenzij het bestaand gebruik betreft”. 5.3. Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) volgt dat planregels omwille van de rechtszekerheid letterlijk moeten worden uitgelegd. De rechtszekerheid vereist immers dat van wat in het bestemmingsplan is bepaald, in beginsel dient te worden uitgegaan. De niet bindende toelichting bij het bestemmingsplan heeft in zoverre betekenis dat deze over de bedoeling van de planwetgever meer inzicht kan geven, indien de bestemming en de bijbehorende voorschriften waaraan moet worden getoetst, op zichzelf noch in samenhang (systematiek) duidelijk zijn. Buiten toepassing laten planregels 6. Verzoekster betoogt dat artikel 3.5, onder c, van de planregels buiten toepassing dient te worden gelaten omdat deze in strijd zou zijn met artikel 3.1 van de planregels. Verzoekster ziet zich gesterkt in haar standpunt doordat in de gemeente Ooststellingwerf, met een vergelijkbaar omgevingsplan en waarmee het college samenwerkt, juist gelet op deze bepaling heeft afgezien van handhaving. 7. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is artikel 3.5 van de planregels niet in strijd met artikel 3.1. Artikel 3.5 vormt slechts een nadere invulling van de bestemming agrarisch. Voor het buiten toepassing laten van deze planregel ziet de voorzieningenrechter dan ook geen aanleiding. Ten aanzien van de verwijzing naar de situatie in de gemeente Ooststellingwerf volgt de voorzieningenrechter het standpunt van het college, dat in die situatie andere planregels gelden en voorgaand oordeel dus niet anders maakt. Uitleg van het begrip ‘sierteelt’ 8. Verzoekster voert aan dat geen sprake is van sierteelt en dus geen strijd met artikel 3.5, onder c, van de planregels. Het college verwijst naar de betekenis en gaat er ten onrechte vanuit dat het gaat over het ‘tot ontwikkeling brengen van de bol’. De bol is al in ontwikkeling en wordt enkel vermeerderd en veredeld. Er wordt dus niets gekweekt in de zin van het laten groeien van de lelies tot volwaardige bloemen. Het college is ook ten onrechte voorbij gegaan aan hetgeen verzoekster heeft aangevoerd ten aanzien van het onderscheid tussen sierteelt en bollenteelt bij het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen. 9. De voorzieningenrechter stelt vast dat er in de regels van het bestemmingsplan geen definitie is opgenomen van het begrip ‘sierteelt’. Ook zijn in de plantoelichting geen aanknopingspunten te vinden voor de wijze waarop dit begrip moet worden uitgelegd. De passages uit de toelichting waar verzoekster naar verwijst, zien op een andere planregel. 9.1. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling kan voor de betekenis van een begrip bij gebrek aan aanknopingspunten in het bestemmingsplan en de plantoelichting, voor de wijze waarop een in het bestemmingsplan opgenomen begrip moet worden uitgelegd, aansluiting worden gezocht bij wat in het algemeen spraakgebruik daaronder wordt verstaan. Daarbij mag de betekenis zoals deze in het ‘Van Dale Groot woordenboek van de Nederlandse taal (Van Dale) is gegeven, worden betrokken. 9.2. Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter heeft het college mogen aansluiten bij wat er in de Van Dale onder sierteelt wordt verstaan. De voorzieningenrechter overweegt dat in de Van Dale onder sierteelt wordt verstaan: “teelt van siergewassen”. Telen is volgens de Van Dale: “kweken” en een siergewas is een “sierplant”. Sierplant is een “plant die vanwege zijn sierlijkheid wordt gekweekt”. Zoals verzoekster zelf heeft aangegeven in de stukken en op zitting zien de activiteiten op het planten van leliebollen (schubben of plantgoed). De bollen bevinden zich onder de grond. De bollen worden vermeerderd en verbeterd (veredeld) totdat sprake is van leverbare bollen. Verzoekster doet dit in opdracht van andere bedrijven die eigenaar zijn van de bollen. Het opkweken van de bollen vindt vervolgens bij deze andere bedrijven plaats (voornamelijk in kassen). 9.3. De voorzieningenrechter volgt het betoog van het college en derde-partij dat het gebruik van de gronden ‘ten behoeve van’ de sierteelt plaatsvindt, zoals is bepaald in artikel 3.5, onder c, van de planregels, ook al gebeurt het opkweken van de bloem zelf op een andere plek. De voorzieningenrechter overweegt hiertoe dat tot dat moment (het kweken van de bloem zelf) in de betreffende gronden siergewassen worden geteeld. Dit betekent dat de activiteiten van verzoekster onderdeel uitmaken van het proces tot het opkweken van de bollen en kunnen worden aangemerkt als het gebruik van gronden ten behoeve van de sierteelt. Het betoog van verzoekster slaagt niet. Of overige opgaande meerjarige teelt 10. Verzoekster voert verder aan dat ten aanzien van het begrip ‘sierteelt’ in artikel 3.5, onder c, van de planregels expliciet de koppeling is gemaakt met de zinsnede ‘of overige opgaande meerjarige teelt’. Dit betekent dat het bestemmingsplan alleen sierteelt verbiedt als de sierteelt zou zien op ‘opgaande meerjarige teelt’. Daarvan is in het geval van verzoekster geen sprake. 11. De voorzieningenrechter volgt het college in zijn betoog dat – gelet op het woord ‘of’ - de zinsnede ‘of overige opgaande meerjarig teelt’ niet terugslaat op alles wat daarvoor staat. Het college heeft daarbij kunnen verwijzen naar de uitspraak van de Afdeling van 17 oktober 2018, waarin eenzelfde formulering aan de orde was. Het betoog slaagt niet. Bestaand gebruik 12. Verzoekster voert aan dat sprake is van bestaand gebruik in de zin van artikel 3.5, onder c, van de planregels en sierteelt dus wel is toegestaan. Bij de teelt van gewassen is het algemeen gebruikelijk dat percelen voor wisselende gewassen worden gebruikt. Dat is nodig om er voor te zorgen dat de grond genoeg voedingsstoffen bevat voor de diverse gewassen. Dat van bestaand gebruik slechts sprake zou zijn als op het moment van inwerkingtreding van het bestemmingsplan sprake was van sierteelt, gaat voorbij aan de agrarische praktijk en is daarom onredelijk. 13. Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter slaagt deze grond niet. De voorzieningenrechter overweegt dat volgens artikel 1.12 van het bestemmingsplan onder het begrip ‘bestaand’ moet worden verstaan: “de situatie zoals die is op het moment dat het bestemmingsplan in werking treedt”. Het bestemmingsplan is in werking getreden op 30 juni 2014. Niet betwist wordt dat op dat moment de percelen niet werden gebruikt ten behoeve van de teelt van leliebollen.

26. De voorzieningenrechter wijst het verzoek af. Om verzoekster de gelegenheid te geven aan de last te voldoen zal de voorzieningenrechter bepalen dat uiterlijk op 1 augustus 2025 aan de last moet worden voldaan. 27. Voor vergoeding van het griffierecht of een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

De voorzieningenrechter wijst het verzoek om voorlopige voorziening af; bepaalt dat verzoekster uiterlijk op 1 augustus 2025 aan de last dient te voldoen. Deze uitspraak is gedaan door mr. M.S. van den Berg, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. T. Meijer, griffier. Uitgesproken in het openbaar op 30 juli 2025. griffier voorzieningenrechter Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: Tegen deze uitspraak staat geen hoger beroep of verzet open. Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving Algemene wet bestuursrecht Artikel 3:4 Het bestuursorgaan weegt de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen af, voor zover niet uit een wettelijk voorschrift of uit de aard van de uit te oefenen bevoegdheid een beperking voortvloeit. De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. Omgevingswet Artikel 5.1. (omgevingsvergunningplichtige activiteiten wet) 1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning de volgende activiteiten te verrichten: a. een omgevingsplanactiviteit, […] Artikel 18.4a. (herstelsanctie en rechtsopvolger) Het bestuursorgaan dat een besluit neemt tot het opleggen van een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom gericht op naleving van een bij of krachtens deze wet gestelde regel kan daarbij bepalen dat het besluit ook geldt voor de rechtsopvolgers van degene aan wie de last wordt opgelegd. In dat geval kan het bestuursorgaan het besluit tegen de rechtsopvolgers ten uitvoer leggen en de kosten van die tenuitvoerlegging of een verbeurde dwangsom bij die rechtsopvolgers invorderen. […] Bijlage bij artikel 1.1 van deze wet A. Begrippen Voor de toepassing van deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt, tenzij anders bepaald, verstaan onder: […] omgevingsplanactiviteit: activiteit, inhoudende: een activiteit waarvoor in het omgevingsplan is bepaald dat het is verboden deze zonder omgevingsvergunning te verrichten en die niet in strijd is met het omgevingsplan, een activiteit waarvoor in het omgevingsplan is bepaald dat het is verboden deze zonder omgevingsvergunning te verrichten en die in strijd is met het omgevingsplan, of een andere activiteit die in strijd is met het omgevingsplan; […] Bestemmingsplan Buitengebied (2014) Artikel 1 Begrippen In deze regels wordt verstaan onder: […] 1.7 agrarisch bedrijf: een bedrijf dat is gericht op het voortbrengen van producten door middel van het telen van gewassen en/of het houden van dieren, al dan niet in combinatie met volledig bedrijfseigen mestbewerking/-verwerking en mestraffinage in de vorm van mini-vergisters; […] 1.12 bestaand: de situatie zoals die is op het moment dat het bestemmingsplan in werking treedt; in afwijking van het bepaalde onder a geldt voor stikstofemissie, zoals vergund vóór 7 december 2004 dan wel de stikstofemissie, zoals vergund in een natuurbeschermingswetvergunning; […] 1.35 grond- en plaatsgebonden agrarische bedrijfsvoering: een agrarisch bedrijf waarbij het gebruik van agrarische gronden in de omgeving van het bedrijf noodzakelijk is voor het functioneren van het bedrijf, in de vorm van akkerbouw, vollegronds-tuinbouw, fruitteelt en boomteelt, grondgebonden veehouderij, en naar de aard daarmee vergelijkbare bedrijven; Artikel 3 Agrarisch 3.1 Bestemmingsomschrijving De voor ‘Agrarisch’ aangewezen gronden zijn bestemd voor: agrarische cultuurgronden; de uitoefening van het agrarisch bedrijf met een grond- en plaatsgebonden agrarische bedrijfsvoering, met dien verstande dat intensieve veehouderij als neventak met een oppervlakte van maximaal 250 m², dan wel de bestaande oppervlakte wanneer deze groter is, in de bestemming is begrepen; […] 3.5 Specifieke gebruiksregels Tot een gebruik in strijd met de bestemming wordt in ieder geval aangemerkt: het gebruik van de gronden en bebouwing buiten een bouwvlak voor opslag; het gebruik van gronden ten behoeve van de houtteelt en de bosbouw; het gebruik van gronden ten behoeve van de sierteelt, fruitteelt, boomteelt of overige opgaande meerjarige teeltvormen, tenzij het bestaand gebruik betreft; […] 33.2 Overgangsbepalingen ten aanzien van het gebruik Het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, mag worden voortgezet, behoudens voor zover uit de Richtlijn 79/409/EEG en 92/43/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand onderscheidenlijk van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna beperkingen voortvloeien ten aanzien van ten tijde van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan bestaand gebruik. Het is verboden het met het bestemmingsplan strijdige gebruik, bedoeld in het eerste lid, te veranderen of te laten veranderen in een ander met dat plan strijdig gebruik, tenzij door deze verandering de afwijking naar aard en omvang wordt verkleind. Indien het gebruik, bedoeld in het eerste lid, na het tijdstip van inwerkingtreding van het plan voor een periode langer dan een jaar wordt onderbroken, is het verboden dit gebruik daarna te hervatten of te laten hervatten. Het eerste lid is niet van toepassing op het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan. Zie de uitspraak van de Afdeling van 21 juni 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2401, onder 8.3 en 8.4. Zie de uitspraak van de Afdeling van 23 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3579, onder 15.2. Zie de uitspraak van de Afdeling van 28 augustus 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2896, onder 3.3. Zie de uitspraak van de Afdeling van 11 november 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3441, onder 3.2. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 23 juni 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1318, onder 5.1. Zie ook de uitspraak van de Afdeling van 17 oktober 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3325, onder 3.2. Zie de uitspraak van de Afdeling van 6 november 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4502, onder 5.2. Zie de uitspraak van de Afdeling van 7 mei 2025, ECLI:NL:RVS:2025:2070. Zie de uitspraak van de Afdeling van 16 augustus 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3137. Bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 16 april 2025, ECLI:NL:RVS:2025:1691. Zie de uitspraak van de Afdeling van 10 juni 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1795, onder 4.1 en de uitspraak van 1 oktober 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3575, onder 4 e.v. Zie de uitspraak van de Afdeling van 2 december 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2871. Kamerstukken II, vergaderjaar 2013-2014, 33 962, nr. 3 (MvT).

De voorzieningenrechter ziet geen ruimte voor een uitleg dat onder bestaand gebruik een roulatiecyclus moet worden begrepen, juist omdat de definitie uitgaat van de (feitelijke) situatie zoals die is ten tijde van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan. Overgangsrecht 14. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in onder meer de uitspraak van 17 januari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:113, rust in beginsel op degene die een beroep doet op het overgangsrecht de plicht om aannemelijk te maken dat dit van toepassing is. Het gebruiksovergangsrecht gaat uit van de situatie ten tijde van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan. Zoals hiervoor is overwogen is niet in geschil dat ten tijde van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan géén sprake was van teelt van leliebollen. Voor een andere uitleg van deze planregel, ziet de voorzieningenrechter geen aanknopingspunten. Het betoog van verzoekster slaagt niet. Bevoegdheid handhavend optreden 15. Gelet op het voorgaande is de voorzieningenrechter van oordeel dat sprake is van gebruik van de percelen in strijd met artikel 3.5, onder c, van de planregels. Nu voor dit gebruik ook geen omgevingsvergunning is verleend, is dit in strijd met artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Omgevingswet. Het college heeft dus terecht geconcludeerd dat sprake is van een overtreding. Het college was dan ook bevoegd handhavend op te treden. Zijn er redenen om van handhaving af te zien? 16. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling geldt bij handhavingsbesluiten bij de toets aan het evenredigheidsbeginsel, de maatstaf van de zogeheten Harderwijk-uitspraak (uitspraak van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285). Daarbij geldt als uitgangspunt dat het algemeen belang gediend is met handhaving en dat om die reden in de regel tegen een overtreding moet worden opgetreden. Handhaving blijft dus voorop staan. Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is. Andere redenen om van handhavend optreden af te zien kunnen zich bijvoorbeeld voordoen bij een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel. Concreet zicht op legalisatie 17. Verzoekster stelt dat sprake is van concreet zicht op legalisatie. Al tijdens de bezwaarprocedure is een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning voor het perceel LPH00-H-187. Het college is daar ten onrechte aan voorbij gegaan. De aanvraag kan ook niet geweigerd worden wegens het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen. Het omgevingsplan staat agrarisch gebruik en dus bijvoorbeeld de teelt van gewassen toe. Verzoekster gebruikt daarbij dezelfde gewasbeschermingsmiddelen voor de lelieteelt. 18. Voor het antwoord op de vraag of concreet zicht op legalisatie bestaat, moet worden gekeken naar de feiten en omstandigheden ten tijde van de besluitvorming. Volgens vaste rechtspraak is pas sprake van concreet zicht op legalisatie, als er een ontvankelijke aanvraag is ingediend en het college bereid is de gevraagde afwijking van het bestemmingsplan toe te staan. Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter is daarvan in dit geval geen sprake. 18.1. De voorzieningenrechter is van oordeel dat ten tijde van het bestreden besluit niet is gebleken dat sprake is van een ontvankelijke aanvraag. De voorzieningenrechter stelt vast dat namens verzoekster op 6 februari 2025 een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend. Het college heeft verzoekster verzocht aanvullende stukken in te dienen. Eerst na het bestreden besluit is de aanvraag aangevuld en vervolgens op 9 juli 2025 gewijzigd. 18.2. Bovendien heeft het college in het bestreden besluit alsook op zitting aangegeven dat het niet bereid is mee te werken aan legalisering van de afwijking van het bestemmingsplan, zodat ook aan dit vereiste niet is voldaan. Gelet op de vele onderzoeken over de mogelijke effecten van lelieteelt vanwege de toepassing van bestrijdingsmiddelen, vindt het college het onwenselijk om de situatie te legaliseren. Het college wil zorg dragen voor een gezonde leefomgeving voor haar burgers en het milieu. Anders dan verzoekster betoogt, volstaat het enkele feit dat het college niet bereid is mee te werken eveneens voor het oordeel dat geen concreet zicht op legalisering bestaat. In hetgeen verzoekster heeft aangevoerd ziet de voorzieningenrechter geen grond dat op voorhand moet worden geconcludeerd dat dit door het college ingenomen standpunt rechtens onhoudbaar is. Deze grond slaagt niet. Evenredigheid 19. Verzoekster voert aan dat het besluit niet meer in een redelijke verhouding staat tot de daarmee te dienen doelen. De financiële schade is fors als er geen bedrijfshandelingen meer verricht mogen worden op het enige perceel waar dat nog nodig is, namelijk LPH00-H-187. De teelt op de percelen LPH00-G-01048 en GRD00-G-746 zijn immers al beëindigd. Bedrijfseconomische aspecten spelen in dit kader wel degelijk een rol. Verzoekster begrijpt niet dat rooien wel mag, maar andere handelingen niet. Dat strookt niet met elkaar. 20. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft verzoekster niet aannemelijk gemaakt dat haar financiële belang zwaarder zou moeten wegen dan het algemene belang bij handhaving. De omstandigheid dat verzoekster verwacht dat zij aanzienlijke schade zal lijden, acht de voorzieningenrechter daarvoor onvoldoende. De voorzieningenrechter betrekt voorts dat het college rekening heeft gehouden met de belangen van verzoekster door toe te staan dat de geplante bollen nog gerooid mogen worden. Hoewel de voorzieningenrechter verzoeksters stelling begrijpt dat dit niet in een eenvoudige formulering van de last heeft geresulteerd, heeft het college niettemin geprobeerd maatwerk te leveren en de belangen van verzoekster meegewogen. Het betoog slaagt niet. Zaaksgebonden werking 21. Verzoekster is van mening dat het college ten onrechte zaaksgebonden werking aan de last onder dwangsom heeft verbonden. Het college verwijst in dat kader naar de in artikel 18.4a van de Omgevingswet opgenomen mogelijkheid om zaaksgebonden werking toe te kennen. Het college heeft volgens verzoekster echter niet gemotiveerd waarom de zaaksgebonden werking noodzakelijk is. De enkele algemene en niet onderbouwde stelling dat het niet ondenkbaar is dat een rechtsopvolger van verzoekster de teelt zal hervatten, is daarvoor onvoldoende. 22. De voorzieningenrechter is van oordeel dat uit de tekst van artikel 18.4a van de Omgevingswet niet volgt dat gemotiveerd moet worden dat het verbinden van zaaksgebonden werking aan een last onder dwangsom ‘noodzakelijk’ is. Ook in de wetsgeschiedenis heeft de voorzieningenrechter daar geen aanknopingspunten voor kunnen vinden. 22.1. De voorzieningenrechter overweegt dat het verbinden van zaaksgebonden werking aan de last een bevoegdheid is van het college. Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter heeft het college in redelijkheid die zaaksgebonden werking aan de last kunnen verbinden. In het bestreden besluit heeft het college toegelicht dat het niet ondenkbaar zou zijn dat een rechtsopvolger de teelt zal hervatten, te meer gezien de op sierteelt gerichte activa die de rechtsopvolger van verzoekster zou kunnen verwerven.

De voorzieningenrechter ziet geen ruimte voor een uitleg dat onder bestaand gebruik een roulatiecyclus moet worden begrepen, juist omdat de definitie uitgaat van de (feitelijke) situatie zoals die is ten tijde van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan. Overgangsrecht 14. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in onder meer de uitspraak van 17 januari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:113, rust in beginsel op degene die een beroep doet op het overgangsrecht de plicht om aannemelijk te maken dat dit van toepassing is. Het gebruiksovergangsrecht gaat uit van de situatie ten tijde van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan. Zoals hiervoor is overwogen is niet in geschil dat ten tijde van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan géén sprake was van teelt van leliebollen. Voor een andere uitleg van deze planregel, ziet de voorzieningenrechter geen aanknopingspunten. Het betoog van verzoekster slaagt niet. Bevoegdheid handhavend optreden 15. Gelet op het voorgaande is de voorzieningenrechter van oordeel dat sprake is van gebruik van de percelen in strijd met artikel 3.5, onder c, van de planregels. Nu voor dit gebruik ook geen omgevingsvergunning is verleend, is dit in strijd met artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Omgevingswet. Het college heeft dus terecht geconcludeerd dat sprake is van een overtreding. Het college was dan ook bevoegd handhavend op te treden. Zijn er redenen om van handhaving af te zien? 16. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling geldt bij handhavingsbesluiten bij de toets aan het evenredigheidsbeginsel, de maatstaf van de zogeheten Harderwijk-uitspraak (uitspraak van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285). Daarbij geldt als uitgangspunt dat het algemeen belang gediend is met handhaving en dat om die reden in de regel tegen een overtreding moet worden opgetreden. Handhaving blijft dus voorop staan. Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is. Andere redenen om van handhavend optreden af te zien kunnen zich bijvoorbeeld voordoen bij een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel. Concreet zicht op legalisatie 17. Verzoekster stelt dat sprake is van concreet zicht op legalisatie. Al tijdens de bezwaarprocedure is een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning voor het perceel LPH00-H-187. Het college is daar ten onrechte aan voorbij gegaan. De aanvraag kan ook niet geweigerd worden wegens het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen. Het omgevingsplan staat agrarisch gebruik en dus bijvoorbeeld de teelt van gewassen toe. Verzoekster gebruikt daarbij dezelfde gewasbeschermingsmiddelen voor de lelieteelt. 18. Voor het antwoord op de vraag of concreet zicht op legalisatie bestaat, moet worden gekeken naar de feiten en omstandigheden ten tijde van de besluitvorming. Volgens vaste rechtspraak is pas sprake van concreet zicht op legalisatie, als er een ontvankelijke aanvraag is ingediend en het college bereid is de gevraagde afwijking van het bestemmingsplan toe te staan. Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter is daarvan in dit geval geen sprake. 18.1. De voorzieningenrechter is van oordeel dat ten tijde van het bestreden besluit niet is gebleken dat sprake is van een ontvankelijke aanvraag. De voorzieningenrechter stelt vast dat namens verzoekster op 6 februari 2025 een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend. Het college heeft verzoekster verzocht aanvullende stukken in te dienen. Eerst na het bestreden besluit is de aanvraag aangevuld en vervolgens op 9 juli 2025 gewijzigd. 18.2. Bovendien heeft het college in het bestreden besluit alsook op zitting aangegeven dat het niet bereid is mee te werken aan legalisering van de afwijking van het bestemmingsplan, zodat ook aan dit vereiste niet is voldaan. Gelet op de vele onderzoeken over de mogelijke effecten van lelieteelt vanwege de toepassing van bestrijdingsmiddelen, vindt het college het onwenselijk om de situatie te legaliseren. Het college wil zorg dragen voor een gezonde leefomgeving voor haar burgers en het milieu. Anders dan verzoekster betoogt, volstaat het enkele feit dat het college niet bereid is mee te werken eveneens voor het oordeel dat geen concreet zicht op legalisering bestaat. In hetgeen verzoekster heeft aangevoerd ziet de voorzieningenrechter geen grond dat op voorhand moet worden geconcludeerd dat dit door het college ingenomen standpunt rechtens onhoudbaar is. Deze grond slaagt niet. Evenredigheid 19. Verzoekster voert aan dat het besluit niet meer in een redelijke verhouding staat tot de daarmee te dienen doelen. De financiële schade is fors als er geen bedrijfshandelingen meer verricht mogen worden op het enige perceel waar dat nog nodig is, namelijk LPH00-H-187. De teelt op de percelen LPH00-G-01048 en GRD00-G-746 zijn immers al beëindigd. Bedrijfseconomische aspecten spelen in dit kader wel degelijk een rol. Verzoekster begrijpt niet dat rooien wel mag, maar andere handelingen niet. Dat strookt niet met elkaar. 20. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft verzoekster niet aannemelijk gemaakt dat haar financiële belang zwaarder zou moeten wegen dan het algemene belang bij handhaving. De omstandigheid dat verzoekster verwacht dat zij aanzienlijke schade zal lijden, acht de voorzieningenrechter daarvoor onvoldoende. De voorzieningenrechter betrekt voorts dat het college rekening heeft gehouden met de belangen van verzoekster door toe te staan dat de geplante bollen nog gerooid mogen worden. Hoewel de voorzieningenrechter verzoeksters stelling begrijpt dat dit niet in een eenvoudige formulering van de last heeft geresulteerd, heeft het college niettemin geprobeerd maatwerk te leveren en de belangen van verzoekster meegewogen. Het betoog slaagt niet. Zaaksgebonden werking 21. Verzoekster is van mening dat het college ten onrechte zaaksgebonden werking aan de last onder dwangsom heeft verbonden. Het college verwijst in dat kader naar de in artikel 18.4a van de Omgevingswet opgenomen mogelijkheid om zaaksgebonden werking toe te kennen. Het college heeft volgens verzoekster echter niet gemotiveerd waarom de zaaksgebonden werking noodzakelijk is. De enkele algemene en niet onderbouwde stelling dat het niet ondenkbaar is dat een rechtsopvolger van verzoekster de teelt zal hervatten, is daarvoor onvoldoende. 22. De voorzieningenrechter is van oordeel dat uit de tekst van artikel 18.4a van de Omgevingswet niet volgt dat gemotiveerd moet worden dat het verbinden van zaaksgebonden werking aan een last onder dwangsom ‘noodzakelijk’ is. Ook in de wetsgeschiedenis heeft de voorzieningenrechter daar geen aanknopingspunten voor kunnen vinden. 22.1. De voorzieningenrechter overweegt dat het verbinden van zaaksgebonden werking aan de last een bevoegdheid is van het college. Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter heeft het college in redelijkheid die zaaksgebonden werking aan de last kunnen verbinden. In het bestreden besluit heeft het college toegelicht dat het niet ondenkbaar zou zijn dat een rechtsopvolger de teelt zal hervatten, te meer gezien de op sierteelt gerichte activa die de rechtsopvolger van verzoekster zou kunnen verwerven.