ECLI:NL:RBNNE:2024:4476

RECHTBANK NOORD-NEDERLAND Zittingsplaats Groningen Bestuursrecht zaaknummer: LEE 22/1345 uitspraak van de meervoudige kamer van 18 november 2024 in de zaak tussen Landelijke Vereniging tot Behoud van de Waddenzee, uit Harlingen, en Vereniging tot Behoud van Natuurmonumenten in Nederland, uit Amersfoort,eiseressen (gemachtigde: mr. B.N. Kloostra), en de staatssecretaris van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur (voorheen de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit en daarna de minister voor Natuur en Stikstof), verweerder (gemachtigde: mr. R.D. Reinders). Als derde-partij neemt aan de zaak deel: de Staat der Nederlanden (minister van Defensie), vergunninghouder (gemachtigde: mr. L.D. Glabus). Inleiding 1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseressen tegen de vergunning die verweerder op 28 februari 2022 heeft verleend voor militaire trainingsactiviteiten op de Vliehors Range op Vlieland. Het betreft een vergunning op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming (Wnb). 1.1. Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. Eiseressen hebben daarop nog een reactie met stukken ingediend. 1.2. De rechtbank heeft het beroep op 9 november 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen namens eiseressen: de gemachtigde met [naam], [naam] en [naam]. Namens verweerder is verschenen de gemachtigde met [naam] en [ecoloog]. [ecoloog] was tevens namens vergunninghouder aanwezig. Verder waren namens vergunninghouder aanwezig: [naam] en [naam]. 1.3. De rechtbank heeft het onderzoek op de zitting gesloten maar op 24 november 2023 heropend en verweerder in de gelegenheid gesteld om aan de hand van alle toepasselijke wet- en regelgeving te onderbouwen of het (laag)vliegen in juni 1994 was toegestaan. 1.4. Verweerder heeft op 15 december 2023 een reactie gestuurd waarna eiseressen en vergunninghouder in de gelegenheid zijn gesteld te reageren op verweerder. 1.5. De rechtbank heeft aan de gemeente Vlieland gevraagd om documentatie met betrekking tot vergunningen die verleend zijn voor de Vliehors Range voor 1994. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld om te reageren op de toegestuurde documentatie en hebben over en weer op elkaars reacties gereageerd. 1.6. Met instemming van partijen is een nadere zitting achterwege gebleven. Het onderzoek is op 9 oktober 2024 gesloten.

2. De rechtbank beoordeelt of verweerder de natuurvergunning voor militaire trainingsactiviteiten op de Vliehors Range terecht heeft verleend. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseressen. 3. De rechtbank verklaart het beroep gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Overgangsrecht 4. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Aanvullingswet natuur Omgevingswet in werking getreden. Uit het overgangsrecht dat bij die wetgeving hoort vloeit voort dat op deze procedure het recht van toepassing is zoals dat gold vóór 1 januari 2024. Het bestreden besluit 5. Op grond van artikel 2.7, tweede lid van de Wnb is het verboden om zonder natuurvergunning van het college een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied. Een natuurvergunning kan alleen worden verleend als uit een passende beoordeling de zekerheid is verkregen dat het project de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zal aantasten (artikel 2.7, derde lid, en artikel 2.8 van de Wnb). 5.1. Vergunninghouder exploiteert sinds 1948 een militair oefenterrein op Vlieland, de Vliehors Range. Onderdeel van die exploitatie is dat luchtvaartuigen vanuit verschillende posities doelen op de grond kunnen aanvallen. Voor die activiteiten was tot het bestreden besluit geen vergunning op grond van de Wnb verleend. 5.2. Vergunninghouder heeft in september 2020 een aanvraag gedaan voor de militaire activiteiten op de Vliehors Range. Het gaat om het kunnen blijven uitoefenen van de beoogde activiteiten op de Vliehors Range. Volgens de bij de aanvraag behorende stukken ziet de aanvraag op: jachtvliegtuigen, waaronder de F-16 en de F-35: 1.190 sorties of 595 uur, uitgaande van een sortie van een half uur; helikopters: 175 sorties of 200 uur, uitgaande van een sortie van ruim een uur; transportvliegtuigen: 10 sorties; verkeersbewegingen voor vervoer van personen en materieel; gasgebruik voor verwarming van de gebouwen; het gebruik van shovels en heftrucks; het schieten met boordwapens en het afwerpen van maximaal 70 liveweapons per jaar; de omkering van de aanvliegroute naar de strafing targets (van zuid naar noord, naar van noord naar zuid). 5.3. Verweerder heeft op 28 februari 2022 de gevraagde natuurvergunning verleend. Aan deze vergunning zijn voorschriften verbonden. Verweerder heeft op grond van een ecologische effectrapportage en stikstofberekeningen geconcludeerd dat er met zekerheid geen significante gevolgen voor de relevante instandhoudingsdoelstellingen van de betrokken Natura 2000-gebieden zijn. Volgens verweerder is er ten opzichte van de referentiesituatie geen sprake van een toename van de stikstofdepositie en geluidsverstoring. Dat geldt volgens verweerder zowel voor de luchtgebonden als voor de grondgebonden activiteiten.

6. Volgens eiseressen gaat verweerder in het bestreden besluit uit van een onjuiste referentiesituatie. Volgens hen behoren het gebruik van helikopters, transportvliegtuigen en de F-35 niet tot de referentiesituatie, omdat deze vormen van gebruik dateren van na de referentiedatum. Eiseressen hebben verder aangevoerd dat niet controleerbaar is hoe de door vergunninghouder vastgelegde zogenoemde “maximale dag” en de daarop gebaseerde referentiesituatie is berekend. Reden daarvoor is dat de referentiesituatie is bepaald op basis van niet overgelegde gegevens. 6.1. Verweerder stelt zich op het standpunt dat is uitgegaan van een juiste referentiesituatie. In het verweerschrift heeft verweerder zich bovendien op het standpunt gesteld dat sprake is van intern salderen. Verweerder wijst erop dat op grond van de Logtsebaan-uitspraak van 20 januari 2021 er op grond van de Wnb geen vergunning is vereist. Verweerder heeft in zijn verweerschrift de rechtbank verzocht om zelf in de zaak te voorzien en de aanvraag alsnog af te wijzen in de vorm van een positieve weigering mocht de rechtbank (ambtshalve) concluderen dat vanwege het intern salderen de vergunning niet in stand kan blijven. 6.2. De rechtbank overweegt dat intern salderen mogelijk is als het project niet leidt tot meer stikstofdepositie dan in de referentiesituatie. De rechtbank volgt verweerder in zijn stelling dat ook intern gesaldeerd kan worden ten aanzien van de geluidsemissies van het project indien de geluidsverstoring in zowel kwalitatief als kwantitatief opzicht niet toeneemt ten opzichte van de referentiesituatie. Als intern kan worden gesaldeerd, is volgens vaste rechtspraak op grond van objectieve gegevens uitgesloten dat een project significante gevolgen heeft. In de Logtsebaan-uitspraak van 20 januari 2021 heeft de Afdeling geoordeeld dat voor intern salderen niet langer een vergunning is vereist sinds de wetswijziging van de Wnb op 1 januari 2020. Er is daarbij niet voorzien in overgangsrecht. 6.3. De rechtbank is met verweerder van oordeel dat indien een project geen significante gevolgen kan hebben, er op grond van artikel 2.7 en 2.8 Wnb geen vergunningplicht op grond van de Wnb bestaat en kan worden volstaan met het constateren in rechte daarvan. Indien wel een aanvraag is gedaan, dient deze te worden afgewezen. Dat is de positieve weigering. Anders dan verweerder is de rechtbank er echter niet op voorhand van overtuigd dat het onderhavige project geen significante gevolgen heeft of zou kunnen hebben. De rechtbank is van oordeel dat de stellingen van verweerder daarvoor onvoldoende draagkrachtig zijn onderbouwd. De rechtbank licht dat oordeel hierna toe. 6.4. Zowel het bestreden besluit als het verweer dat kon worden volstaan met een positieve weigering zijn gebaseerd op het standpunt van verweerder dat het project zoals dat is aangevraagd geen significante gevolgen heeft (vergunning) of kan hebben (de positieve weigering). De rechtbank zal dit standpunt van verweerder daarom eerst beoordelen. 6.5. Om tot de conclusie te kunnen komen dat een project geen significante gevolgen kan hebben, moet worden vastgesteld dat de gevolgen van dat project niet toenemen ten opzichte van de gevolgen van het project zoals die waren vergund of toegestaan ten tijde van de referentiedatum en eventueel zijn ingeperkt door middel van een later besluit, de referentiesituatie. Volgens vaste rechtspraak wordt de referentiesituatie bij het ontbreken van een natuurvergunning ontleend aan de milieutoestemming die gold op de referentiedatum, tenzij nadien een milieutoestemming is verleend voor een activiteit met voor het betrokken Natura 2000-gebied minder nadelige gevolgen. Dan geldt die toestemming als referentiesituatie. Een referentiesituatie kan niet worden ontleend aan een natuurvergunning of milieutoestemming die is vervallen of geëxpireerd. De referentiedatum 6.6. In de bij het bestreden besluit gevoegde ecologische effectanalyse is opgenomen dat het laagvlieggebied boven de Vliehors Range overlapt met vijf Natura 2000-gebieden. Dat zijn de gebieden Waddenzee, Duinen Vlieland, Noordzeekustzone, IJsselmeergebied en Duinen & Lage land Texel. De vroegst betrokken referentiedatum is 10 juni 1994 (Waddenzee). Over die referentiedatum verschillen partijen niet van mening. Partijen verschillen wel van mening over de vraag wat op die referentiedatum was toegestaan. De referentiesituatie: beoordeling 6.7. Voor het bepalen van de referentiesituatie moet eerst worden bepaald voor welke activiteiten ten tijde van de referentiedatum milieutoestemming is verleend en welke relevante milieueffecten deze activiteiten veroorzaakten. Vervolgens moet worden vastgesteld in hoeverre deze legale activiteiten ten tijde van de referentiedatum nog steeds waren toegestaan. Tenslotte moet worden beoordeeld of de toestemming voor deze activiteiten door een later besluit is beperkt. 6.8.

De referentiesituatie: opvragen documenten 6.9. De rechtbank heeft bij de gemeente Vlieland de aanvraag en documenten die ten grondslag liggen aan de Hinderwetvergunning die op 11 april 1960 is verleend door het college van burgemeesters van Vlieland opgevraagd. Verweerder heeft in zijn brief van 15 december 2023 aangevoerd dat de rechtbank buiten de omvang van het geding zou treden als de rechtbank de totale onderbouwing van de referentiesituatie zou toetsen. Reden daarvoor is dat eiseressen volgens verweerder geen beroepsgrond hebben aangevoerd die erop ziet dat de aanvraag om de Hinderwetvergunning van 1960 ten onrechte niet betrokken is bij het bepalen van de referentiesituatie en er evenmin een beroepsgrond is die ertoe strekt dat laagvliegen in de referentiesituatie niet was toegestaan. 6.10. De rechtbank is van oordeel dat zij door het opvragen van de aanvraag en documenten die ten grondslag hebben gelegen aan de Hinderwetvergunning van 1960 niet buiten de omvang van het geding is getreden. Eiseressen hebben de juistheid van de referentiesituatie betwist en in het bijzonder ook aangevoerd dat het gebruik van helikopters, transportvliegtuigen en de F-35 niet tot de referentiesituatie behoort. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat de referentiesituatie in beginsel wordt bepaald door de Hinderwetvergunning uit 1960. Aangezien in de Hinderwetvergunning van 11 april 1960 vergunning is verleend voor de oprichting, het in werking brengen en in werking houden van een schietterrein “overeenkomstig de bij de aanvrage overgelegde tekeningen en bescheiden”, treedt de rechtbank niet buiten de omvang van het geding door die bescheiden die ten grondslag hebben gelegen aan de Hinderwetvergunning te betrekken bij de beoordeling van de referentiesituatie. Nu de juistheid van de bepaling van de referentiesituatie door eiseressen in beroep is bestreden, treedt de rechtbank evenmin buiten de grondslag van het geding door te toetsen of de referentiesituatie op de juiste wijze is bepaald. De referentiesituatie: conclusie 6.11. De rechtbank is van oordeel dat in het kader van de beoordeling van de referentiesituatie uit de Hinderwetvergunning van 1960 niet zonder nadere motivering kan worden geconcludeerd dat op de referentiedatum van 10 juni 1994 het onbeperkt gebruik van de schietrange was toegestaan. Verweerder heeft die nadere motivering in deze procedure naar het oordeel van de rechtbank niet kunnen geven. Daartoe overweegt de rechtbank als volgt. Voor welke luchtvaartuigen gold de Hinderwetvergunning? 6.12. Niet in geschil is dat er voor het (luchtgebonden) gebruik van de schietrange sinds de Hinderwetvergunning van 1960 tot de referentiedatum geen andere, met deze vergunning vergelijkbare, milieutoestemming is gegeven. Partijen worden verdeeld gehouden over de vraag voor welk soort luchtvaartuigen de milieutoestemming gegeven is en in hoeverre deze milieutoestemming ook geldt voor de luchtvaartuigen die zijn beschreven in de aanvraag voor het bestreden besluit. 6.13. De rechtbank constateert dat in de vergunning van 11 april 1960 slechts is bepaald dat vergund wordt het houden van schietoefeningen vanuit vliegtuigen en het houden van oefeningen in het werpen van bommen uit vliegtuigen. De vergunning zelf en de beschikbare onderliggende stukken geven geen enkele indicatie wat in de context van deze vergunning moet worden begrepen onder het begrip vliegtuigen. De stelling van verweerder dat helikopters hier ook onder gerekend moeten worden omdat een helikopter in de toen geldende luchtvaartwetgeving ook als vliegtuig werd gedefinieerd, volgt de rechtbank niet. De vergunning betreft een besluit op grond van de Hinderwet en niet een besluit op grond van de luchtvaartwetgeving. De verwijzing naar de luchtvaartwetgeving door verweerder acht de rechtbank onvoldoende redengevend voor de conclusie dat boven elke twijfel verheven is dat met de Hinderwetvergunning van 1960 ook het gebruik van helikopters is toegestaan. De stelling van verweerder dat het gebruik van helikopters wel is vergund, is door de minister ook niet nader onderbouwd, bijvoorbeeld aan de hand van gegevens over de beschikbaarheid van helikopters voor Defensie in 1960 en in hoeverre daarmee ook daadwerkelijk schietoefeningen werden gedaan op de schietrange. 6.14. Voorts ziet de rechtbank in de motivering van het bestreden besluit en in wat verweerders verder in de procedure hebben aangevoerd geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de typen luchtvaartuigen waarvoor de onderhavige natuurvergunning is aangevraagd zonder meer op één lijn te stellen zijn met de typen luchtvaartuigen zoals die ten tijde van het verlenen van de Hinderwetvergunning op de schietrange werden gebruikt. Zo is er door eiseressen op gewezen dat het huidige type straaljagers, de F35, veel meer geluid uitstraalt en dat het geluid een ander karakter heeft dan zijn voorgangers, waaronder de F16. In het bestreden besluit gaat verweerder ervan uit dat het vliegverkeer voor de referentiesituatie bestaat uit de vliegtuigtypes F-16 en Tornado en de helikoptertypes Chinook, Apache en Cougarde. De rechtbank constateert dat de F16 pas in 1979 door Defensie in gebruik is genomen dus niet maatgevend kan zijn voor het bepalen van de geluidsemissies en stikstofemissies op basis van hetgeen vergund is in 1960. Verder werden de eerste Chinooks (Chinook D) pas in 1995 in gebruik genomen en de eerste Apaches en Cougars werden pas in 1996 in gebruik genomen. De minister heeft geen inzicht gegeven in de typen straaljagers en de overige gebruikte luchtvaartuigen waarmee in 1960 gebruik werd gemaakt van de schietrange. De rechtbank constateert dat de inrichting waarvoor de Hinderwetvergunning 1960 is verleend in de loop der jaren door het gebruik van nieuwe typen luchtvaartuigen ingrijpend is gewijzigd. Door verweerder is niet nader gemotiveerd dat de milieutoestemming op grond van de Hinderwetvergunning uit 1960 zich ook uitstrekt tot de aldus ingrijpend gewijzigde inrichting. Het enkele feit dat in de Hinderwetvergunning de verschillende typen luchtvaartuigen niet met name zijn benoemd, acht de rechtbank daartoe onvoldoende. Voor welke vluchten gold de Hinderwetvergunning? 6.15. De rechtbank constateert dat niet in geschil is dat bij de beoordeling van de vraag in hoeverre er sprake kan zijn van significante gevolgen ook beoordeeld moet worden of in de aangevraagde situatie binnen de geluidsemissies en stikstofemissies van de referentiesituatie wordt gebleven. Onderkend is dat daarbij zowel de aanvliegroutes als de mate waarin de schietrange wordt aangevlogen beoordeeld moeten worden. 6.16. Uit de Hinderwetvergunning van 1960 kan wel worden afgeleid vanuit welke richting(en) de doelen op de schietrange mochten worden beschoten en daarmee noodzakelijkerwijs in de directe nabijheid van de schietrange ook mocht worden aangevlogen. De rechtbank constateert echter ook dat door een Hinderwetvergunning verder geen invloed kan worden uitgeoefend op de aanvliegroutes aangezien daarvoor de luchtvaartwetgeving bepalend is en niet de Hinderwet. Voor de aanvliegroutes is daarom niet de datum van het verlenen van de Hinderwetvergunning 1960 bepalend maar de referentiedatum. Door verweerder is niet onderbouwd welke aanvliegroutes, waaronder ook begrepen het laagvliegen, ten tijde van de referentiedatum wettelijk waren toegestaan. Daardoor kan niet worden beoordeeld of de ruimtelijke uitstraling van de geluids- en stikstofemissie juist zijn beoordeeld. 6.17. Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat uit de Hinderwetvergunning niet kan worden afgeleid in welke mate de schietrange mag worden gebruikt voor het aanvliegen en schieten en bommenwerpen op de doelen van de schietrange.

6.18. De rechtbank concludeert op grond van het bovenstaande dat de milieutoestemming op grond van de Hinderwetvergunning 1960 onvoldoende aanknopingspunten biedt om te bepalen wat ten tijde van de referentiedatum was toegestaan, de referentiesituatie. Dit omdat de vergunning en de (verkregen) archiefstukken enerzijds onvoldoende aanknopingspunten bieden voor het bepalen van de precieze inhoud van het project zoals dat in 1960 is toegestaan en anderzijds een belangrijk element van het project, het aanvliegen van de schietrange, niet wordt bepaald door de Hinderwetvergunning 1960 maar door de ten tijde van de referentiedatum geldende luchtvaartwetgeving waarover de minister vooralsnog geen duidelijkheid heeft kunnen verschaffen. De rechtbank is daarom van oordeel dat de aard en omvang van de referentiesituatie ten tijde van de referentiedatum ontoereikend door verweerder is gemotiveerd. Hieruit volgt tevens dat de rechtbank niet tot de conclusie kan komen dat er geen significante gevolgen kunnen optreden zodat ook niet bepaald kan worden of verweerder terecht tot vergunningverlening is overgegaan. De rechtbank zal het bestreden besluit daarom vernietigen en verweerder opdragen om opnieuw op de aanvraag van de vergunninghouder te beslissen. 6.19. De rechtbank overweegt verder dat uit het dossier blijkt, zoals ook door verweerder is erkend, dat er in het verleden geen onbeperkt gebruik van de Hinderwetvergunning is gemaakt. Dat roept de vraag op of, als verweerder nader motiveert dat er sprake van een onbeperkte toestemming tot het gebruik van de schietrange, dit gebruik niet rechtens is beperkt door de werking van artikel 27 van de Hinderwet zoals dat gold in de periode na het verlenen van de Hinderwetvergunning. Daaruit zou kunnen volgen dat een deel van die onbeperkte toestemming is komen te vervallen doordat er gedurende drie jaren niet onbeperkt is gevlogen. Nu verweerder dit aspect van de werking van de Hinderwet in die periode niet heeft meegenomen in het bepalen van de referentiesituatie is ook in dit opzicht het bestreden besluit ontoereikend gemotiveerd. Ook om die reden zal de rechtbank het besluit vernietigen. 7. Omdat het beroep om de hiervoor genoemde redenen gegrond is, komt de rechtbank aan de bespreking van de vraag of en zo ja in hoeverre latere besluiten de referentiesituatie hebben beperkt en de overige beroepsgronden, waaronder de beroepsgronden over de geheimhouding van gegevens, de juistheid van de passende beoordeling en de aan het besluit verbonden voorschriften, niet toe.

8. Het beroep is gegrond omdat de aard en omvang van de referentiesituatie onvoldoende vast is komen te staan. Hierdoor kan ook niet worden beoordeeld of het aangevraagde project significante gevolgen heeft of kan hebben voor de betrokken Natura 2000-gebieden. Het bestreden besluit is daarmee in strijd met artikel 3:2 en artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht genomen. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. Verweerder zal daarom opnieuw op de aanvraag van de minister van Defensie moeten beslissen. 8.1. Omdat het beroep gegrond is moet verweerder het griffierecht aan eiseressen vergoeden en krijgen zij ook een vergoeding van hun proceskosten. Verweerder moet deze vergoeding betalen. De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgen eiseressen een vast bedrag per proceshandeling. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 875,-. De gemachtigde heeft een beroepschrift ingediend en heeft aan de zitting van de rechtbank deelgenomen. De vergoeding bedraagt dan in totaal € 1.750,-.

De rechtbank: - verklaart het beroep gegrond; - vernietigt het besluit van 28 februari 2022; - bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 365,- aan eiseressen moet vergoeden; - veroordeelt verweerder tot betaling van € 1.750,- aan proceskosten aan eiseressen. Deze uitspraak is gedaan door mr. R.L. Vucsán, voorzitter, en mr. E. Hardenberg en mr. D. Pool, leden, in aanwezigheid van mr. S. G. Steenbergen, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 18 november 2024. griffier voorzitter Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: Informatie over hoger beroep Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. ABRvS, 20 januari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:71. ABRvS, 20 januari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:71. Ecologische Effectanalyse Militaire Vliegactiviteiten, Deel 6: Vliehors, Bureau Waardenburg bv, januari 2021. Verweerder noemt in het bestreden besluit voor luchtgebonden activiteiten: de Regeling beperking geluidhinder boven schietrange de Vliehors (Regeling beperking geluidhinder militaire luchtvaartuigen boven schietrange de Vliehors, Staatscourant 2008, 242).Voor grondgebonden activiteiten: milieuvergunning d.d. 23 september 2009, wijziging omgevingsvergunning d.d. 26 februari 2018, beschikking voor het wijzigen van het type te verschieten munitie d.d. 31 maart 2020 en de omgevingsvergunning d.d. 4 november 2020. Verweerder merkt in het verweer op dat onder vliegtuigen zowel vastevleugelvliegtuigen (jachtvliegtuigen, transportvliegtuigen etc.) als draaivleugelvliegtuigen (helikopters) vallen.

RECHTBANK NOORD-NEDERLAND Zittingsplaats Groningen Bestuursrecht zaaknummer: LEE 22/1345 uitspraak van de meervoudige kamer van 18 november 2024 in de zaak tussen Landelijke Vereniging tot Behoud van de Waddenzee, uit Harlingen, en Vereniging tot Behoud van Natuurmonumenten in Nederland, uit Amersfoort,eiseressen (gemachtigde: mr. B.N. Kloostra), en de staatssecretaris van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur (voorheen de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit en daarna de minister voor Natuur en Stikstof), verweerder (gemachtigde: mr. R.D. Reinders). Als derde-partij neemt aan de zaak deel: de Staat der Nederlanden (minister van Defensie), vergunninghouder (gemachtigde: mr. L.D. Glabus). Inleiding 1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseressen tegen de vergunning die verweerder op 28 februari 2022 heeft verleend voor militaire trainingsactiviteiten op de Vliehors Range op Vlieland. Het betreft een vergunning op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming (Wnb). 1.1. Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. Eiseressen hebben daarop nog een reactie met stukken ingediend. 1.2. De rechtbank heeft het beroep op 9 november 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen namens eiseressen: de gemachtigde met [naam], [naam] en [naam]. Namens verweerder is verschenen de gemachtigde met [naam] en [ecoloog]. [ecoloog] was tevens namens vergunninghouder aanwezig. Verder waren namens vergunninghouder aanwezig: [naam] en [naam]. 1.3. De rechtbank heeft het onderzoek op de zitting gesloten maar op 24 november 2023 heropend en verweerder in de gelegenheid gesteld om aan de hand van alle toepasselijke wet- en regelgeving te onderbouwen of het (laag)vliegen in juni 1994 was toegestaan. 1.4. Verweerder heeft op 15 december 2023 een reactie gestuurd waarna eiseressen en vergunninghouder in de gelegenheid zijn gesteld te reageren op verweerder. 1.5. De rechtbank heeft aan de gemeente Vlieland gevraagd om documentatie met betrekking tot vergunningen die verleend zijn voor de Vliehors Range voor 1994. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld om te reageren op de toegestuurde documentatie en hebben over en weer op elkaars reacties gereageerd. 1.6. Met instemming van partijen is een nadere zitting achterwege gebleven. Het onderzoek is op 9 oktober 2024 gesloten.

2. De rechtbank beoordeelt of verweerder de natuurvergunning voor militaire trainingsactiviteiten op de Vliehors Range terecht heeft verleend. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseressen. 3. De rechtbank verklaart het beroep gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Overgangsrecht 4. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Aanvullingswet natuur Omgevingswet in werking getreden. Uit het overgangsrecht dat bij die wetgeving hoort vloeit voort dat op deze procedure het recht van toepassing is zoals dat gold vóór 1 januari 2024. Het bestreden besluit 5. Op grond van artikel 2.7, tweede lid van de Wnb is het verboden om zonder natuurvergunning van het college een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied. Een natuurvergunning kan alleen worden verleend als uit een passende beoordeling de zekerheid is verkregen dat het project de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zal aantasten (artikel 2.7, derde lid, en artikel 2.8 van de Wnb). 5.1. Vergunninghouder exploiteert sinds 1948 een militair oefenterrein op Vlieland, de Vliehors Range. Onderdeel van die exploitatie is dat luchtvaartuigen vanuit verschillende posities doelen op de grond kunnen aanvallen. Voor die activiteiten was tot het bestreden besluit geen vergunning op grond van de Wnb verleend. 5.2. Vergunninghouder heeft in september 2020 een aanvraag gedaan voor de militaire activiteiten op de Vliehors Range. Het gaat om het kunnen blijven uitoefenen van de beoogde activiteiten op de Vliehors Range. Volgens de bij de aanvraag behorende stukken ziet de aanvraag op: jachtvliegtuigen, waaronder de F-16 en de F-35: 1.190 sorties of 595 uur, uitgaande van een sortie van een half uur; helikopters: 175 sorties of 200 uur, uitgaande van een sortie van ruim een uur; transportvliegtuigen: 10 sorties; verkeersbewegingen voor vervoer van personen en materieel; gasgebruik voor verwarming van de gebouwen; het gebruik van shovels en heftrucks; het schieten met boordwapens en het afwerpen van maximaal 70 liveweapons per jaar; de omkering van de aanvliegroute naar de strafing targets (van zuid naar noord, naar van noord naar zuid). 5.3. Verweerder heeft op 28 februari 2022 de gevraagde natuurvergunning verleend. Aan deze vergunning zijn voorschriften verbonden. Verweerder heeft op grond van een ecologische effectrapportage en stikstofberekeningen geconcludeerd dat er met zekerheid geen significante gevolgen voor de relevante instandhoudingsdoelstellingen van de betrokken Natura 2000-gebieden zijn. Volgens verweerder is er ten opzichte van de referentiesituatie geen sprake van een toename van de stikstofdepositie en geluidsverstoring. Dat geldt volgens verweerder zowel voor de luchtgebonden als voor de grondgebonden activiteiten.

6. Volgens eiseressen gaat verweerder in het bestreden besluit uit van een onjuiste referentiesituatie. Volgens hen behoren het gebruik van helikopters, transportvliegtuigen en de F-35 niet tot de referentiesituatie, omdat deze vormen van gebruik dateren van na de referentiedatum. Eiseressen hebben verder aangevoerd dat niet controleerbaar is hoe de door vergunninghouder vastgelegde zogenoemde “maximale dag” en de daarop gebaseerde referentiesituatie is berekend. Reden daarvoor is dat de referentiesituatie is bepaald op basis van niet overgelegde gegevens. 6.1. Verweerder stelt zich op het standpunt dat is uitgegaan van een juiste referentiesituatie. In het verweerschrift heeft verweerder zich bovendien op het standpunt gesteld dat sprake is van intern salderen. Verweerder wijst erop dat op grond van de Logtsebaan-uitspraak van 20 januari 2021 er op grond van de Wnb geen vergunning is vereist. Verweerder heeft in zijn verweerschrift de rechtbank verzocht om zelf in de zaak te voorzien en de aanvraag alsnog af te wijzen in de vorm van een positieve weigering mocht de rechtbank (ambtshalve) concluderen dat vanwege het intern salderen de vergunning niet in stand kan blijven. 6.2. De rechtbank overweegt dat intern salderen mogelijk is als het project niet leidt tot meer stikstofdepositie dan in de referentiesituatie. De rechtbank volgt verweerder in zijn stelling dat ook intern gesaldeerd kan worden ten aanzien van de geluidsemissies van het project indien de geluidsverstoring in zowel kwalitatief als kwantitatief opzicht niet toeneemt ten opzichte van de referentiesituatie. Als intern kan worden gesaldeerd, is volgens vaste rechtspraak op grond van objectieve gegevens uitgesloten dat een project significante gevolgen heeft. In de Logtsebaan-uitspraak van 20 januari 2021 heeft de Afdeling geoordeeld dat voor intern salderen niet langer een vergunning is vereist sinds de wetswijziging van de Wnb op 1 januari 2020. Er is daarbij niet voorzien in overgangsrecht. 6.3. De rechtbank is met verweerder van oordeel dat indien een project geen significante gevolgen kan hebben, er op grond van artikel 2.7 en 2.8 Wnb geen vergunningplicht op grond van de Wnb bestaat en kan worden volstaan met het constateren in rechte daarvan. Indien wel een aanvraag is gedaan, dient deze te worden afgewezen. Dat is de positieve weigering. Anders dan verweerder is de rechtbank er echter niet op voorhand van overtuigd dat het onderhavige project geen significante gevolgen heeft of zou kunnen hebben. De rechtbank is van oordeel dat de stellingen van verweerder daarvoor onvoldoende draagkrachtig zijn onderbouwd. De rechtbank licht dat oordeel hierna toe. 6.4. Zowel het bestreden besluit als het verweer dat kon worden volstaan met een positieve weigering zijn gebaseerd op het standpunt van verweerder dat het project zoals dat is aangevraagd geen significante gevolgen heeft (vergunning) of kan hebben (de positieve weigering). De rechtbank zal dit standpunt van verweerder daarom eerst beoordelen. 6.5. Om tot de conclusie te kunnen komen dat een project geen significante gevolgen kan hebben, moet worden vastgesteld dat de gevolgen van dat project niet toenemen ten opzichte van de gevolgen van het project zoals die waren vergund of toegestaan ten tijde van de referentiedatum en eventueel zijn ingeperkt door middel van een later besluit, de referentiesituatie. Volgens vaste rechtspraak wordt de referentiesituatie bij het ontbreken van een natuurvergunning ontleend aan de milieutoestemming die gold op de referentiedatum, tenzij nadien een milieutoestemming is verleend voor een activiteit met voor het betrokken Natura 2000-gebied minder nadelige gevolgen. Dan geldt die toestemming als referentiesituatie. Een referentiesituatie kan niet worden ontleend aan een natuurvergunning of milieutoestemming die is vervallen of geëxpireerd. De referentiedatum 6.6. In de bij het bestreden besluit gevoegde ecologische effectanalyse is opgenomen dat het laagvlieggebied boven de Vliehors Range overlapt met vijf Natura 2000-gebieden. Dat zijn de gebieden Waddenzee, Duinen Vlieland, Noordzeekustzone, IJsselmeergebied en Duinen & Lage land Texel. De vroegst betrokken referentiedatum is 10 juni 1994 (Waddenzee). Over die referentiedatum verschillen partijen niet van mening. Partijen verschillen wel van mening over de vraag wat op die referentiedatum was toegestaan. De referentiesituatie: beoordeling 6.7. Voor het bepalen van de referentiesituatie moet eerst worden bepaald voor welke activiteiten ten tijde van de referentiedatum milieutoestemming is verleend en welke relevante milieueffecten deze activiteiten veroorzaakten. Vervolgens moet worden vastgesteld in hoeverre deze legale activiteiten ten tijde van de referentiedatum nog steeds waren toegestaan. Tenslotte moet worden beoordeeld of de toestemming voor deze activiteiten door een later besluit is beperkt. 6.8.

De referentiesituatie: opvragen documenten 6.9. De rechtbank heeft bij de gemeente Vlieland de aanvraag en documenten die ten grondslag liggen aan de Hinderwetvergunning die op 11 april 1960 is verleend door het college van burgemeesters van Vlieland opgevraagd. Verweerder heeft in zijn brief van 15 december 2023 aangevoerd dat de rechtbank buiten de omvang van het geding zou treden als de rechtbank de totale onderbouwing van de referentiesituatie zou toetsen. Reden daarvoor is dat eiseressen volgens verweerder geen beroepsgrond hebben aangevoerd die erop ziet dat de aanvraag om de Hinderwetvergunning van 1960 ten onrechte niet betrokken is bij het bepalen van de referentiesituatie en er evenmin een beroepsgrond is die ertoe strekt dat laagvliegen in de referentiesituatie niet was toegestaan. 6.10. De rechtbank is van oordeel dat zij door het opvragen van de aanvraag en documenten die ten grondslag hebben gelegen aan de Hinderwetvergunning van 1960 niet buiten de omvang van het geding is getreden. Eiseressen hebben de juistheid van de referentiesituatie betwist en in het bijzonder ook aangevoerd dat het gebruik van helikopters, transportvliegtuigen en de F-35 niet tot de referentiesituatie behoort. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat de referentiesituatie in beginsel wordt bepaald door de Hinderwetvergunning uit 1960. Aangezien in de Hinderwetvergunning van 11 april 1960 vergunning is verleend voor de oprichting, het in werking brengen en in werking houden van een schietterrein “overeenkomstig de bij de aanvrage overgelegde tekeningen en bescheiden”, treedt de rechtbank niet buiten de omvang van het geding door die bescheiden die ten grondslag hebben gelegen aan de Hinderwetvergunning te betrekken bij de beoordeling van de referentiesituatie. Nu de juistheid van de bepaling van de referentiesituatie door eiseressen in beroep is bestreden, treedt de rechtbank evenmin buiten de grondslag van het geding door te toetsen of de referentiesituatie op de juiste wijze is bepaald. De referentiesituatie: conclusie 6.11. De rechtbank is van oordeel dat in het kader van de beoordeling van de referentiesituatie uit de Hinderwetvergunning van 1960 niet zonder nadere motivering kan worden geconcludeerd dat op de referentiedatum van 10 juni 1994 het onbeperkt gebruik van de schietrange was toegestaan. Verweerder heeft die nadere motivering in deze procedure naar het oordeel van de rechtbank niet kunnen geven. Daartoe overweegt de rechtbank als volgt. Voor welke luchtvaartuigen gold de Hinderwetvergunning? 6.12. Niet in geschil is dat er voor het (luchtgebonden) gebruik van de schietrange sinds de Hinderwetvergunning van 1960 tot de referentiedatum geen andere, met deze vergunning vergelijkbare, milieutoestemming is gegeven. Partijen worden verdeeld gehouden over de vraag voor welk soort luchtvaartuigen de milieutoestemming gegeven is en in hoeverre deze milieutoestemming ook geldt voor de luchtvaartuigen die zijn beschreven in de aanvraag voor het bestreden besluit. 6.13. De rechtbank constateert dat in de vergunning van 11 april 1960 slechts is bepaald dat vergund wordt het houden van schietoefeningen vanuit vliegtuigen en het houden van oefeningen in het werpen van bommen uit vliegtuigen. De vergunning zelf en de beschikbare onderliggende stukken geven geen enkele indicatie wat in de context van deze vergunning moet worden begrepen onder het begrip vliegtuigen. De stelling van verweerder dat helikopters hier ook onder gerekend moeten worden omdat een helikopter in de toen geldende luchtvaartwetgeving ook als vliegtuig werd gedefinieerd, volgt de rechtbank niet. De vergunning betreft een besluit op grond van de Hinderwet en niet een besluit op grond van de luchtvaartwetgeving. De verwijzing naar de luchtvaartwetgeving door verweerder acht de rechtbank onvoldoende redengevend voor de conclusie dat boven elke twijfel verheven is dat met de Hinderwetvergunning van 1960 ook het gebruik van helikopters is toegestaan. De stelling van verweerder dat het gebruik van helikopters wel is vergund, is door de minister ook niet nader onderbouwd, bijvoorbeeld aan de hand van gegevens over de beschikbaarheid van helikopters voor Defensie in 1960 en in hoeverre daarmee ook daadwerkelijk schietoefeningen werden gedaan op de schietrange. 6.14. Voorts ziet de rechtbank in de motivering van het bestreden besluit en in wat verweerders verder in de procedure hebben aangevoerd geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de typen luchtvaartuigen waarvoor de onderhavige natuurvergunning is aangevraagd zonder meer op één lijn te stellen zijn met de typen luchtvaartuigen zoals die ten tijde van het verlenen van de Hinderwetvergunning op de schietrange werden gebruikt. Zo is er door eiseressen op gewezen dat het huidige type straaljagers, de F35, veel meer geluid uitstraalt en dat het geluid een ander karakter heeft dan zijn voorgangers, waaronder de F16. In het bestreden besluit gaat verweerder ervan uit dat het vliegverkeer voor de referentiesituatie bestaat uit de vliegtuigtypes F-16 en Tornado en de helikoptertypes Chinook, Apache en Cougarde. De rechtbank constateert dat de F16 pas in 1979 door Defensie in gebruik is genomen dus niet maatgevend kan zijn voor het bepalen van de geluidsemissies en stikstofemissies op basis van hetgeen vergund is in 1960. Verder werden de eerste Chinooks (Chinook D) pas in 1995 in gebruik genomen en de eerste Apaches en Cougars werden pas in 1996 in gebruik genomen. De minister heeft geen inzicht gegeven in de typen straaljagers en de overige gebruikte luchtvaartuigen waarmee in 1960 gebruik werd gemaakt van de schietrange. De rechtbank constateert dat de inrichting waarvoor de Hinderwetvergunning 1960 is verleend in de loop der jaren door het gebruik van nieuwe typen luchtvaartuigen ingrijpend is gewijzigd. Door verweerder is niet nader gemotiveerd dat de milieutoestemming op grond van de Hinderwetvergunning uit 1960 zich ook uitstrekt tot de aldus ingrijpend gewijzigde inrichting. Het enkele feit dat in de Hinderwetvergunning de verschillende typen luchtvaartuigen niet met name zijn benoemd, acht de rechtbank daartoe onvoldoende. Voor welke vluchten gold de Hinderwetvergunning? 6.15. De rechtbank constateert dat niet in geschil is dat bij de beoordeling van de vraag in hoeverre er sprake kan zijn van significante gevolgen ook beoordeeld moet worden of in de aangevraagde situatie binnen de geluidsemissies en stikstofemissies van de referentiesituatie wordt gebleven. Onderkend is dat daarbij zowel de aanvliegroutes als de mate waarin de schietrange wordt aangevlogen beoordeeld moeten worden. 6.16. Uit de Hinderwetvergunning van 1960 kan wel worden afgeleid vanuit welke richting(en) de doelen op de schietrange mochten worden beschoten en daarmee noodzakelijkerwijs in de directe nabijheid van de schietrange ook mocht worden aangevlogen. De rechtbank constateert echter ook dat door een Hinderwetvergunning verder geen invloed kan worden uitgeoefend op de aanvliegroutes aangezien daarvoor de luchtvaartwetgeving bepalend is en niet de Hinderwet. Voor de aanvliegroutes is daarom niet de datum van het verlenen van de Hinderwetvergunning 1960 bepalend maar de referentiedatum. Door verweerder is niet onderbouwd welke aanvliegroutes, waaronder ook begrepen het laagvliegen, ten tijde van de referentiedatum wettelijk waren toegestaan. Daardoor kan niet worden beoordeeld of de ruimtelijke uitstraling van de geluids- en stikstofemissie juist zijn beoordeeld. 6.17. Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat uit de Hinderwetvergunning niet kan worden afgeleid in welke mate de schietrange mag worden gebruikt voor het aanvliegen en schieten en bommenwerpen op de doelen van de schietrange.

6.18. De rechtbank concludeert op grond van het bovenstaande dat de milieutoestemming op grond van de Hinderwetvergunning 1960 onvoldoende aanknopingspunten biedt om te bepalen wat ten tijde van de referentiedatum was toegestaan, de referentiesituatie. Dit omdat de vergunning en de (verkregen) archiefstukken enerzijds onvoldoende aanknopingspunten bieden voor het bepalen van de precieze inhoud van het project zoals dat in 1960 is toegestaan en anderzijds een belangrijk element van het project, het aanvliegen van de schietrange, niet wordt bepaald door de Hinderwetvergunning 1960 maar door de ten tijde van de referentiedatum geldende luchtvaartwetgeving waarover de minister vooralsnog geen duidelijkheid heeft kunnen verschaffen. De rechtbank is daarom van oordeel dat de aard en omvang van de referentiesituatie ten tijde van de referentiedatum ontoereikend door verweerder is gemotiveerd. Hieruit volgt tevens dat de rechtbank niet tot de conclusie kan komen dat er geen significante gevolgen kunnen optreden zodat ook niet bepaald kan worden of verweerder terecht tot vergunningverlening is overgegaan. De rechtbank zal het bestreden besluit daarom vernietigen en verweerder opdragen om opnieuw op de aanvraag van de vergunninghouder te beslissen. 6.19. De rechtbank overweegt verder dat uit het dossier blijkt, zoals ook door verweerder is erkend, dat er in het verleden geen onbeperkt gebruik van de Hinderwetvergunning is gemaakt. Dat roept de vraag op of, als verweerder nader motiveert dat er sprake van een onbeperkte toestemming tot het gebruik van de schietrange, dit gebruik niet rechtens is beperkt door de werking van artikel 27 van de Hinderwet zoals dat gold in de periode na het verlenen van de Hinderwetvergunning. Daaruit zou kunnen volgen dat een deel van die onbeperkte toestemming is komen te vervallen doordat er gedurende drie jaren niet onbeperkt is gevlogen. Nu verweerder dit aspect van de werking van de Hinderwet in die periode niet heeft meegenomen in het bepalen van de referentiesituatie is ook in dit opzicht het bestreden besluit ontoereikend gemotiveerd. Ook om die reden zal de rechtbank het besluit vernietigen. 7. Omdat het beroep om de hiervoor genoemde redenen gegrond is, komt de rechtbank aan de bespreking van de vraag of en zo ja in hoeverre latere besluiten de referentiesituatie hebben beperkt en de overige beroepsgronden, waaronder de beroepsgronden over de geheimhouding van gegevens, de juistheid van de passende beoordeling en de aan het besluit verbonden voorschriften, niet toe.

8. Het beroep is gegrond omdat de aard en omvang van de referentiesituatie onvoldoende vast is komen te staan. Hierdoor kan ook niet worden beoordeeld of het aangevraagde project significante gevolgen heeft of kan hebben voor de betrokken Natura 2000-gebieden. Het bestreden besluit is daarmee in strijd met artikel 3:2 en artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht genomen. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. Verweerder zal daarom opnieuw op de aanvraag van de minister van Defensie moeten beslissen. 8.1. Omdat het beroep gegrond is moet verweerder het griffierecht aan eiseressen vergoeden en krijgen zij ook een vergoeding van hun proceskosten. Verweerder moet deze vergoeding betalen. De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgen eiseressen een vast bedrag per proceshandeling. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 875,-. De gemachtigde heeft een beroepschrift ingediend en heeft aan de zitting van de rechtbank deelgenomen. De vergoeding bedraagt dan in totaal € 1.750,-.

De rechtbank: - verklaart het beroep gegrond; - vernietigt het besluit van 28 februari 2022; - bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 365,- aan eiseressen moet vergoeden; - veroordeelt verweerder tot betaling van € 1.750,- aan proceskosten aan eiseressen. Deze uitspraak is gedaan door mr. R.L. Vucsán, voorzitter, en mr. E. Hardenberg en mr. D. Pool, leden, in aanwezigheid van mr. S. G. Steenbergen, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 18 november 2024. griffier voorzitter Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: Informatie over hoger beroep Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. ABRvS, 20 januari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:71. ABRvS, 20 januari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:71. Ecologische Effectanalyse Militaire Vliegactiviteiten, Deel 6: Vliehors, Bureau Waardenburg bv, januari 2021. Verweerder noemt in het bestreden besluit voor luchtgebonden activiteiten: de Regeling beperking geluidhinder boven schietrange de Vliehors (Regeling beperking geluidhinder militaire luchtvaartuigen boven schietrange de Vliehors, Staatscourant 2008, 242).Voor grondgebonden activiteiten: milieuvergunning d.d. 23 september 2009, wijziging omgevingsvergunning d.d. 26 februari 2018, beschikking voor het wijzigen van het type te verschieten munitie d.d. 31 maart 2020 en de omgevingsvergunning d.d. 4 november 2020. Verweerder merkt in het verweer op dat onder vliegtuigen zowel vastevleugelvliegtuigen (jachtvliegtuigen, transportvliegtuigen etc.) als draaivleugelvliegtuigen (helikopters) vallen.

ECLI:NL:RBNNE:2024:4476 text/xml public 2026-05-14T10:05:53 2024-11-18 Raad voor de Rechtspraak nl Rechtbank Noord-Nederland 2024-11-18 22/1345 Uitspraak Eerste aanleg - meervoudig NL Bestuursrecht; Omgevingsrecht Rechtspraak.nl M en R 2026/44 met annotatie van A. Collignon, M.E.C. Scheurwater http://deeplink.rechtspraak.nl/uitspraak?id=ECLI:NL:RBNNE:2024:4476 text/html public 2024-11-18T11:23:47 2024-11-18 Raad voor de Rechtspraak nl ECLI:NL:RBNNE:2024:4476 Rechtbank Noord-Nederland , 18-11-2024 / 22/1345 Vergunning Wet natuurbescherming voor exploitatie Vliehorse Range op Vlieland voor militaire activiteiten. De rechtbank is van oordeel dat in het kader van de beoordeling van de referentiesituatie uit de Hinderwetvergunning van 1960 niet zonder nadere motivering kan worden geconcludeerd dat op de referentiedatum van 10 juni 1994 het onbeperkt gebruik van de schietrange was toegestaan. Verweerder heeft die nadere motivering in deze procedure naar het oordeel van de rechtbank niet kunnen geven. Het beroep is gegrond. RECHTBANK NOORD-NEDERLAND Zittingsplaats Groningen Bestuursrecht zaaknummer: LEE 22/1345 uitspraak van de meervoudige kamer van 18 november 2024 in de zaak tussen Landelijke Vereniging tot Behoud van de Waddenzee, uit Harlingen, en Vereniging tot Behoud van Natuurmonumenten in Nederland , uit Amersfoort, eiseressen (gemachtigde: mr. B.N. Kloostra), en de staatssecretaris van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur (voorheen de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit en daarna de minister voor Natuur en Stikstof) , verweerder (gemachtigde: mr. R.D. Reinders). Als derde-partij neemt aan de zaak deel: de Staat der Nederlanden (minister van Defensie), vergunninghouder (gemachtigde: mr. L.D. Glabus). Inleiding 1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseressen tegen de vergunning die verweerder op 28 februari 2022 heeft verleend voor militaire trainingsactiviteiten op de Vliehors Range op Vlieland. Het betreft een vergunning op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming (Wnb). 1.1. Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. Eiseressen hebben daarop nog een reactie met stukken ingediend. 1.2. De rechtbank heeft het beroep op 9 november 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen namens eiseressen: de gemachtigde met [naam], [naam] en [naam]. Namens verweerder is verschenen de gemachtigde met [naam] en [ecoloog]. [ecoloog] was tevens namens vergunninghouder aanwezig. Verder waren namens vergunninghouder aanwezig: [naam] en [naam]. 1.3. De rechtbank heeft het onderzoek op de zitting gesloten maar op 24 november 2023 heropend en verweerder in de gelegenheid gesteld om aan de hand van alle toepasselijke wet- en regelgeving te onderbouwen of het (laag)vliegen in juni 1994 was toegestaan. 1.4. Verweerder heeft op 15 december 2023 een reactie gestuurd waarna eiseressen en vergunninghouder in de gelegenheid zijn gesteld te reageren op verweerder. 1.5. De rechtbank heeft aan de gemeente Vlieland gevraagd om documentatie met betrekking tot vergunningen die verleend zijn voor de Vliehors Range voor 1994. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld om te reageren op de toegestuurde documentatie en hebben over en weer op elkaars reacties gereageerd. 1.6. Met instemming van partijen is een nadere zitting achterwege gebleven. Het onderzoek is op 9 oktober 2024 gesloten. Beoordeling door de rechtbank 2. De rechtbank beoordeelt of verweerder de natuurvergunning voor militaire trainingsactiviteiten op de Vliehors Range terecht heeft verleend. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseressen. 3. De rechtbank verklaart het beroep gegrond . Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Overgangsrecht 4. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Aanvullingswet natuur Omgevingswet in werking getreden. Uit het overgangsrecht dat bij die wetgeving hoort vloeit voort dat op deze procedure het recht van toepassing is zoals dat gold vóór 1 januari 2024. Het bestreden besluit 5. Op grond van artikel 2.7, tweede lid van de Wnb is het verboden om zonder natuurvergunning van het college een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied. Een natuurvergunning kan alleen worden verleend als uit een passende beoordeling de zekerheid is verkregen dat het project de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zal aantasten (artikel 2.7, derde lid, en artikel 2.8 van de Wnb). 5.1. Vergunninghouder exploiteert sinds 1948 een militair oefenterrein op Vlieland, de Vliehors Range. Onderdeel van die exploitatie is dat luchtvaartuigen vanuit verschillende posities doelen op de grond kunnen aanvallen. Voor die activiteiten was tot het bestreden besluit geen vergunning op grond van de Wnb verleend. 5.2. Vergunninghouder heeft in september 2020 een aanvraag gedaan voor de militaire activiteiten op de Vliehors Range. Het gaat om het kunnen blijven uitoefenen van de beoogde activiteiten op de Vliehors Range. Volgens de bij de aanvraag behorende stukken ziet de aanvraag op: jachtvliegtuigen, waaronder de F-16 en de F-35: 1.190 sorties of 595 uur, uitgaande van een sortie van een half uur; helikopters: 175 sorties of 200 uur, uitgaande van een sortie van ruim een uur; transportvliegtuigen: 10 sorties; verkeersbewegingen voor vervoer van personen en materieel; gasgebruik voor verwarming van de gebouwen; het gebruik van shovels en heftrucks; het schieten met boordwapens en het afwerpen van maximaal 70 liveweapons per jaar; de omkering van de aanvliegroute naar de strafing targets (van zuid naar noord, naar van noord naar zuid). 5.3. Verweerder heeft op 28 februari 2022 de gevraagde natuurvergunning verleend. Aan deze vergunning zijn voorschriften verbonden. Verweerder heeft op grond van een ecologische effectrapportage en stikstofberekeningen geconcludeerd dat er met zekerheid geen significante gevolgen voor de relevante instandhoudingsdoelstellingen van de betrokken Natura 2000-gebieden zijn. Volgens verweerder is er ten opzichte van de referentiesituatie geen sprake van een toename van de stikstofdepositie en geluidsverstoring. Dat geldt volgens verweerder zowel voor de luchtgebonden als voor de grondgebonden activiteiten. Beoordeling van het geschil 6. Volgens eiseressen gaat verweerder in het bestreden besluit uit van een onjuiste referentiesituatie. Volgens hen behoren het gebruik van helikopters, transportvliegtuigen en de F-35 niet tot de referentiesituatie, omdat deze vormen van gebruik dateren van na de referentiedatum. Eiseressen hebben verder aangevoerd dat niet controleerbaar is hoe de door vergunninghouder vastgelegde zogenoemde “maximale dag” en de daarop gebaseerde referentiesituatie is berekend. Reden daarvoor is dat de referentiesituatie is bepaald op basis van niet overgelegde gegevens. 6.1. Verweerder stelt zich op het standpunt dat is uitgegaan van een juiste referentiesituatie. In het verweerschrift heeft verweerder zich bovendien op het standpunt gesteld dat sprake is van intern salderen. Verweerder wijst erop dat op grond van de Logtsebaan-uitspraak van 20 januari 2021 er op grond van de Wnb geen vergunning is vereist. Verweerder heeft in zijn verweerschrift de rechtbank verzocht om zelf in de zaak te voorzien en de aanvraag alsnog af te wijzen in de vorm van een positieve weigering mocht de rechtbank (ambtshalve) concluderen dat vanwege het intern salderen de vergunning niet in stand kan blijven. 6.2. De rechtbank overweegt dat intern salderen mogelijk is als het project niet leidt tot meer stikstofdepositie dan in de referentiesituatie. De rechtbank volgt verweerder in zijn stelling dat ook intern gesaldeerd kan worden ten aanzien van de geluidsemissies van het project indien de geluidsverstoring in zowel kwalitatief als kwantitatief opzicht niet toeneemt ten opzichte van de referentiesituatie.

Als intern kan worden gesaldeerd, is volgens vaste rechtspraak op grond van objectieve gegevens uitgesloten dat een project significante gevolgen heeft. In de Logtsebaan-uitspraak van 20 januari 2021 heeft de Afdeling geoordeeld dat voor intern salderen niet langer een vergunning is vereist sinds de wetswijziging van de Wnb op 1 januari 2020. Er is daarbij niet voorzien in overgangsrecht. 6.3. De rechtbank is met verweerder van oordeel dat indien een project geen significante gevolgen kan hebben, er op grond van artikel 2.7 en 2.8 Wnb geen vergunningplicht op grond van de Wnb bestaat en kan worden volstaan met het constateren in rechte daarvan. Indien wel een aanvraag is gedaan, dient deze te worden afgewezen. Dat is de positieve weigering. Anders dan verweerder is de rechtbank er echter niet op voorhand van overtuigd dat het onderhavige project geen significante gevolgen heeft of zou kunnen hebben. De rechtbank is van oordeel dat de stellingen van verweerder daarvoor onvoldoende draagkrachtig zijn onderbouwd. De rechtbank licht dat oordeel hierna toe. 6.4. Zowel het bestreden besluit als het verweer dat kon worden volstaan met een positieve weigering zijn gebaseerd op het standpunt van verweerder dat het project zoals dat is aangevraagd geen significante gevolgen heeft (vergunning) of kan hebben (de positieve weigering). De rechtbank zal dit standpunt van verweerder daarom eerst beoordelen. 6.5. Om tot de conclusie te kunnen komen dat een project geen significante gevolgen kan hebben, moet worden vastgesteld dat de gevolgen van dat project niet toenemen ten opzichte van de gevolgen van het project zoals die waren vergund of toegestaan ten tijde van de referentiedatum en eventueel zijn ingeperkt door middel van een later besluit, de referentiesituatie. Volgens vaste rechtspraak wordt de referentiesituatie bij het ontbreken van een natuurvergunning ontleend aan de milieutoestemming die gold op de referentiedatum, tenzij nadien een milieutoestemming is verleend voor een activiteit met voor het betrokken Natura 2000-gebied minder nadelige gevolgen. Dan geldt die toestemming als referentiesituatie. Een referentiesituatie kan niet worden ontleend aan een natuurvergunning of milieutoestemming die is vervallen of geëxpireerd. De referentiedatum 6.6. In de bij het bestreden besluit gevoegde ecologische effectanalyse is opgenomen dat het laagvlieggebied boven de Vliehors Range overlapt met vijf Natura 2000-gebieden. Dat zijn de gebieden Waddenzee, Duinen Vlieland, Noordzeekustzone, IJsselmeergebied en Duinen & Lage land Texel. De vroegst betrokken referentiedatum is 10 juni 1994 (Waddenzee). Over die referentiedatum verschillen partijen niet van mening. Partijen verschillen wel van mening over de vraag wat op die referentiedatum was toegestaan. De referentiesituatie: beoordeling 6.7. Voor het bepalen van de referentiesituatie moet eerst worden bepaald voor welke activiteiten ten tijde van de referentiedatum milieutoestemming is verleend en welke relevante milieueffecten deze activiteiten veroorzaakten. Vervolgens moet worden vastgesteld in hoeverre deze legale activiteiten ten tijde van de referentiedatum nog steeds waren toegestaan. Tenslotte moet worden beoordeeld of de toestemming voor deze activiteiten door een later besluit is beperkt. 6.8. Het geschil spitst zich toe op de vraag wat precies was toegestaan in de referentiesituatie. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de referentiesituatie primair wordt bepaald door de Hinderwetvergunning die op 11 april 1960 is verleend. In het bestreden besluit heeft verweerder enkele besluiten genoemd waarmee de in 1960 vergunde situatie volgens verweerder wordt ingeperkt . De rechtbank is van oordeel dat om de referentiesituatie goed te kunnen vaststellen eerst duidelijk moet zijn wat de Hinderwetvergunning van 1960 toelaat. Pas als daarover voldoende zekerheid bestaat, kan worden beoordeeld wat de betekenis van de besluiten van na de referentiedatum voor de referentiesituatie is. De Hinderwetvergunning van 1960 is verleend voor de oprichting, het in werking brengen en in werking houden van een schietterrein ten behoeve van de Koninklijke Luchtmacht en de Koninklijke Marine op de Vliehors overeenkomstig de bij de aanvraag overgelegde tekeningen en bescheiden. Volgens verweerder stond deze Hinderwetvergunning zowel het onbeperkt aanvliegen van de schietrange door elk soort vliegtuigen als het onbeperkt schieten met of vanuit die vliegtuigen toe, behoudens het gebruik van explosieve bommen in de periode van 1 maart tot 15 september. De referentiesituatie: opvragen documenten 6.9. De rechtbank heeft bij de gemeente Vlieland de aanvraag en documenten die ten grondslag liggen aan de Hinderwetvergunning die op 11 april 1960 is verleend door het college van burgemeesters van Vlieland opgevraagd. Verweerder heeft in zijn brief van 15 december 2023 aangevoerd dat de rechtbank buiten de omvang van het geding zou treden als de rechtbank de totale onderbouwing van de referentiesituatie zou toetsen. Reden daarvoor is dat eiseressen volgens verweerder geen beroepsgrond hebben aangevoerd die erop ziet dat de aanvraag om de Hinderwetvergunning van 1960 ten onrechte niet betrokken is bij het bepalen van de referentiesituatie en er evenmin een beroepsgrond is die ertoe strekt dat laagvliegen in de referentiesituatie niet was toegestaan. 6.10. De rechtbank is van oordeel dat zij door het opvragen van de aanvraag en documenten die ten grondslag hebben gelegen aan de Hinderwetvergunning van 1960 niet buiten de omvang van het geding is getreden. Eiseressen hebben de juistheid van de referentiesituatie betwist en in het bijzonder ook aangevoerd dat het gebruik van helikopters, transportvliegtuigen en de F-35 niet tot de referentiesituatie behoort. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat de referentiesituatie in beginsel wordt bepaald door de Hinderwetvergunning uit 1960. Aangezien in de Hinderwetvergunning van 11 april 1960 vergunning is verleend voor de oprichting, het in werking brengen en in werking houden van een schietterrein “overeenkomstig de bij de aanvrage overgelegde tekeningen en bescheiden”, treedt de rechtbank niet buiten de omvang van het geding door die bescheiden die ten grondslag hebben gelegen aan de Hinderwetvergunning te betrekken bij de beoordeling van de referentiesituatie. Nu de juistheid van de bepaling van de referentiesituatie door eiseressen in beroep is bestreden, treedt de rechtbank evenmin buiten de grondslag van het geding door te toetsen of de referentiesituatie op de juiste wijze is bepaald. De referentiesituatie: conclusie 6.11. De rechtbank is van oordeel dat in het kader van de beoordeling van de referentiesituatie uit de Hinderwetvergunning van 1960 niet zonder nadere motivering kan worden geconcludeerd dat op de referentiedatum van 10 juni 1994 het onbeperkt gebruik van de schietrange was toegestaan. Verweerder heeft die nadere motivering in deze procedure naar het oordeel van de rechtbank niet kunnen geven. Daartoe overweegt de rechtbank als volgt. Voor welke luchtvaartuigen gold de Hinderwetvergunning? 6.12. Niet in geschil is dat er voor het (luchtgebonden) gebruik van de schietrange sinds de Hinderwetvergunning van 1960 tot de referentiedatum geen andere, met deze vergunning vergelijkbare, milieutoestemming is gegeven. Partijen worden verdeeld gehouden over de vraag voor welk soort luchtvaartuigen de milieutoestemming gegeven is en in hoeverre deze milieutoestemming ook geldt voor de luchtvaartuigen die zijn beschreven in de aanvraag voor het bestreden besluit. 6.13. De rechtbank constateert dat in de vergunning van 11 april 1960 slechts is bepaald dat vergund wordt het houden van schietoefeningen vanuit vliegtuigen en het houden van oefeningen in het werpen van bommen uit vliegtuigen. De vergunning zelf en de beschikbare onderliggende stukken geven geen enkele indicatie wat in de context van deze vergunning moet worden begrepen onder het begrip vliegtuigen. De stelling van verweerder dat helikopters hier ook onder gerekend moeten worden omdat een helikopter in de toen geldende luchtvaartwetgeving ook als vliegtuig werd gedefinieerd, volgt de rechtbank niet.

De vergunning betreft een besluit op grond van de Hinderwet en niet een besluit op grond van de luchtvaartwetgeving. De verwijzing naar de luchtvaartwetgeving door verweerder acht de rechtbank onvoldoende redengevend voor de conclusie dat boven elke twijfel verheven is dat met de Hinderwetvergunning van 1960 ook het gebruik van helikopters is toegestaan. De stelling van verweerder dat het gebruik van helikopters wel is vergund, is door de minister ook niet nader onderbouwd, bijvoorbeeld aan de hand van gegevens over de beschikbaarheid van helikopters voor Defensie in 1960 en in hoeverre daarmee ook daadwerkelijk schietoefeningen werden gedaan op de schietrange. 6.14. Voorts ziet de rechtbank in de motivering van het bestreden besluit en in wat verweerders verder in de procedure hebben aangevoerd geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de typen luchtvaartuigen waarvoor de onderhavige natuurvergunning is aangevraagd zonder meer op één lijn te stellen zijn met de typen luchtvaartuigen zoals die ten tijde van het verlenen van de Hinderwetvergunning op de schietrange werden gebruikt. Zo is er door eiseressen op gewezen dat het huidige type straaljagers, de F35, veel meer geluid uitstraalt en dat het geluid een ander karakter heeft dan zijn voorgangers, waaronder de F16. In het bestreden besluit gaat verweerder ervan uit dat het vliegverkeer voor de referentiesituatie bestaat uit de vliegtuigtypes F-16 en Tornado en de helikoptertypes Chinook, Apache en Cougarde. De rechtbank constateert dat de F16 pas in 1979 door Defensie in gebruik is genomen dus niet maatgevend kan zijn voor het bepalen van de geluidsemissies en stikstofemissies op basis van hetgeen vergund is in 1960. Verder werden de eerste Chinooks (Chinook D) pas in 1995 in gebruik genomen en de eerste Apaches en Cougars werden pas in 1996 in gebruik genomen. De minister heeft geen inzicht gegeven in de typen straaljagers en de overige gebruikte luchtvaartuigen waarmee in 1960 gebruik werd gemaakt van de schietrange. De rechtbank constateert dat de inrichting waarvoor de Hinderwetvergunning 1960 is verleend in de loop der jaren door het gebruik van nieuwe typen luchtvaartuigen ingrijpend is gewijzigd. Door verweerder is niet nader gemotiveerd dat de milieutoestemming op grond van de Hinderwetvergunning uit 1960 zich ook uitstrekt tot de aldus ingrijpend gewijzigde inrichting. Het enkele feit dat in de Hinderwetvergunning de verschillende typen luchtvaartuigen niet met name zijn benoemd, acht de rechtbank daartoe onvoldoende. Voor welke vluchten gold de Hinderwetvergunning? 6.15. De rechtbank constateert dat niet in geschil is dat bij de beoordeling van de vraag in hoeverre er sprake kan zijn van significante gevolgen ook beoordeeld moet worden of in de aangevraagde situatie binnen de geluidsemissies en stikstofemissies van de referentiesituatie wordt gebleven. Onderkend is dat daarbij zowel de aanvliegroutes als de mate waarin de schietrange wordt aangevlogen beoordeeld moeten worden. 6.16. Uit de Hinderwetvergunning van 1960 kan wel worden afgeleid vanuit welke richting(en) de doelen op de schietrange mochten worden beschoten en daarmee noodzakelijkerwijs in de directe nabijheid van de schietrange ook mocht worden aangevlogen. De rechtbank constateert echter ook dat door een Hinderwetvergunning verder geen invloed kan worden uitgeoefend op de aanvliegroutes aangezien daarvoor de luchtvaartwetgeving bepalend is en niet de Hinderwet. Voor de aanvliegroutes is daarom niet de datum van het verlenen van de Hinderwetvergunning 1960 bepalend maar de referentiedatum. Door verweerder is niet onderbouwd welke aanvliegroutes, waaronder ook begrepen het laagvliegen, ten tijde van de referentiedatum wettelijk waren toegestaan. Daardoor kan niet worden beoordeeld of de ruimtelijke uitstraling van de geluids- en stikstofemissie juist zijn beoordeeld. 6.17. Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat uit de Hinderwetvergunning niet kan worden afgeleid in welke mate de schietrange mag worden gebruikt voor het aanvliegen en schieten en bommenwerpen op de doelen van de schietrange. Anders dan verweerder is de rechtbank van oordeel dat daarmee niet zonder meer overtuigend is gemotiveerd dat daarom een onbeperkt gebruik van de schietrange was toegestaan. De rechtbank ziet in de vergunning geen overwegingen waaruit dit onbeperkte gebruik zou blijken. Door het ontbreken van de daartoe strekkende onderliggende stukken valt bovendien niet vast te stellen in welke mate dit gebruik is aangevraagd. Daarmee kan niet met zekerheid worden vastgesteld dat het gebruik ook in onbeperkte omvang was toegestaan. Gezien de grote milieubelasting die een onbeperkte toestemming tot het gebruik van de schietrange voor het aanvliegen en schieten zou opleveren voor de gemeenschap op Vlieland acht de rechtbank het daarom zonder nadere onderbouwing, die ontbreekt, niet aannemelijk dat het college van burgemeester en wethouders van Vlieland met de Hinderwetvergunning van 1960 een dergelijke carte blanche bedoeld heeft te verlenen. Conclusie 6.18. De rechtbank concludeert op grond van het bovenstaande dat de milieutoestemming op grond van de Hinderwetvergunning 1960 onvoldoende aanknopingspunten biedt om te bepalen wat ten tijde van de referentiedatum was toegestaan, de referentiesituatie. Dit omdat de vergunning en de (verkregen) archiefstukken enerzijds onvoldoende aanknopingspunten bieden voor het bepalen van de precieze inhoud van het project zoals dat in 1960 is toegestaan en anderzijds een belangrijk element van het project, het aanvliegen van de schietrange, niet wordt bepaald door de Hinderwetvergunning 1960 maar door de ten tijde van de referentiedatum geldende luchtvaartwetgeving waarover de minister vooralsnog geen duidelijkheid heeft kunnen verschaffen. De rechtbank is daarom van oordeel dat de aard en omvang van de referentiesituatie ten tijde van de referentiedatum ontoereikend door verweerder is gemotiveerd. Hieruit volgt tevens dat de rechtbank niet tot de conclusie kan komen dat er geen significante gevolgen kunnen optreden zodat ook niet bepaald kan worden of verweerder terecht tot vergunningverlening is overgegaan. De rechtbank zal het bestreden besluit daarom vernietigen en verweerder opdragen om opnieuw op de aanvraag van de vergunninghouder te beslissen. 6.19. De rechtbank overweegt verder dat uit het dossier blijkt, zoals ook door verweerder is erkend, dat er in het verleden geen onbeperkt gebruik van de Hinderwetvergunning is gemaakt. Dat roept de vraag op of, als verweerder nader motiveert dat er sprake van een onbeperkte toestemming tot het gebruik van de schietrange, dit gebruik niet rechtens is beperkt door de werking van artikel 27 van de Hinderwet zoals dat gold in de periode na het verlenen van de Hinderwetvergunning. Daaruit zou kunnen volgen dat een deel van die onbeperkte toestemming is komen te vervallen doordat er gedurende drie jaren niet onbeperkt is gevlogen. Nu verweerder dit aspect van de werking van de Hinderwet in die periode niet heeft meegenomen in het bepalen van de referentiesituatie is ook in dit opzicht het bestreden besluit ontoereikend gemotiveerd. Ook om die reden zal de rechtbank het besluit vernietigen. 7. Omdat het beroep om de hiervoor genoemde redenen gegrond is, komt de rechtbank aan de bespreking van de vraag of en zo ja in hoeverre latere besluiten de referentiesituatie hebben beperkt en de overige beroepsgronden, waaronder de beroepsgronden over de geheimhouding van gegevens, de juistheid van de passende beoordeling en de aan het besluit verbonden voorschriften, niet toe. Conclusie en gevolgen 8. Het beroep is gegrond omdat de aard en omvang van de referentiesituatie onvoldoende vast is komen te staan. Hierdoor kan ook niet worden beoordeeld of het aangevraagde project significante gevolgen heeft of kan hebben voor de betrokken Natura 2000-gebieden. Het bestreden besluit is daarmee in strijd met artikel 3:2 en artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht genomen. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. Verweerder zal daarom opnieuw op de aanvraag van de minister van Defensie moeten beslissen. 8.1.