ECLI:NL:RBNNE:2023:3690

RECHTBANK NOORD-NEDERLAND Zittingsplaats Groningen Bestuursrecht zaaknummer: LEE 21/4047 uitspraak van de meervoudige kamer van 7 september 2023 in de zaak tussen [eiser], uit Groningen, eiser (gemachtigde: mr. P.J.G.G. Sluyter), en het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Groningen (het college), verweerder (gemachtigde: mr. K. Timmer). Inleiding 1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen de last onder dwangsom die het college hem heeft opgelegd. Eiser moet een vlonder/terras en een trap op de strook grond aan het water achter zijn woning verwijderen. Doet hij dit niet, of niet op tijd, dan moet hij een dwangsom van € 1.000,- per week betalen, met een maximum van € 5.000,-. 1.1. Op 30 april 2021 heeft de voorzieningenrechter het bestreden besluit geschorst totdat verweerder op het bezwaar van verzoeker heeft beslist. 1.2. Met het bestreden besluit van 26 november 2021 op het bezwaar van eiser is het college bij de last gebleven. Het heeft daarbij aan de last toegevoegd dat ook het tegelplateau dat onder de vlonder ligt moet worden verwijderd, omdat dit ook in strijd is met de publieke functie van de weg. 1.3. Eiser heeft aanvullende stukken gestuurd. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 1.4. De rechtbank heeft het beroep op 11 mei 2023 tegelijkertijd met de zaken LEE 19/3258, LEE 20/2727, LEE 21/1109, LEE 21/1110, LEE 21/582 en LEE 21/2744 op zitting behandeld. Aan de mondelinge behandeling van deze zaak hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van eiser en de gemachtigde van het college, samen met mr. I. Simonides. 1.5. Bij sluiting van het onderzoek op zitting heeft de rechtbank meegedeeld binnen zes weken uitspraak te doen. Zij heeft deze termijn niet gehaald en partijen bericht uiterlijk op 30 september 2023 uitspraak te doen. Totstandkoming van het besluit 2. Eiser is sinds 1983 eigenaar van de woning op het adres [adres] te [plaats]. Achter deze woning ligt een tuin. Achter deze tuin ligt het Verbindingskanaal. Tussen het Verbindingskanaal en de tuin van eiser ligt een strook grond, kadastraal bekend als Groningen, [perceel]. Deze strook is volgens het Kadaster eigendom van de gemeente Groningen. 2.1. In 2021 heeft een toezichthouder van de gemeente Groningen geconstateerd dat er bouwwerkzaamheden plaatsvonden op de strook grond. Eiser was bezig met het aanleggen van een houten vlonder/terras. Het college heeft bestuursrechtelijke maatregelen aangekondigd, omdat er volgens hem sprake is van overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder a en onder c, van de Wabo en artikel 2.6, eerste lid, van de APVG. De zienswijze van eiser heeft het standpunt van het college niet gewijzigd. Op 4 maart 2021 heeft het college de last onder dwangsom aan eiser opgelegd. De voorzieningenrechter heeft dit besluit geschorst tot de beslissing op het bezwaar van eiser. 2.2. Het verdere verloop van de procedure is beschreven onder 1 tot en met 1.4.

3. De rechtbank beoordeelt de opgelegde last onder dwangsom. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser. 4. De rechtbank is van oordeel dat het beroep ongegrond is. Hierna legt zij uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. 4.1. De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak. Leeswijzer 5. In een geschil over handhavend optreden moet allereerst worden nagegaan of er sprake is van een overtreding. Als dat zo is, moet het bevoegd gezag in de regel hiertegen optreden, tenzij er sprake is van bijzondere omstandigheden, waardoor het bevoegd gezag toch niet handhavend mag optreden. Dat kan aan de orde zijn als de overtreding kan worden gelegaliseerd. Ook kan het zijn dat handhaving onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen. De rechtbank bespreekt eerst de vraag of er sprake is van een overtreding op grond van de Wabo. Daarna komt aan de orde of legalisatie daarvan mogelijk is. Vervolgens bespreekt de rechtbank of er sprake is van strijd met de APVG. Tot slot bespreekt de rechtbank of handhaving evenredig is en de inhoud van de last. Is er sprake van een bouwwerk? 6. Artikel 2.1, eerste lid onder a, van de Wabo verbiedt het bouwen van een bouwwerk zonder omgevingsvergunning. Eiser betoogt dat er geen sprake is van een bouwwerk. Het gaat om een losliggende vlonder van 10 m², bestaande uit losse planken, bevestigd aan een losliggend frame van twee rondpalen. De vlonder is bedoeld om onkruid te weren. Hij verwijst naar een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 26 september 2018 over een dakvlonder. 6.1. Met het college is de rechtbank van oordeel dat er sprake is van een bouwwerk. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling kan voor de uitleg van het begrip bouwwerk aansluiting worden gezocht bij de omschrijving van dit begrip in de modelbouwverordening. Deze luidt: “elke constructie van enige omvang van hout, steen, metaal of ander materiaal, die op de plaats van bestemming hetzij direct of indirect met de grond verbonden is, hetzij direct of indirect steun vindt in of op de grond, bedoeld om ter plaatse te functioneren”. Indien hieraan is voldaan, is er sprake van een bouwwerk. De vlonder bestaat uit een houten constructie van 10 m². Het geheel vindt steun op de grond en is vanwege de omvang niet eenvoudig verplaatsbaar. Het geheel is bedoeld om gedurende langere tijd als ligplaats voor de kano’s van eiser te functioneren. De uitspraak van de Afdeling waar eiser naar verwijzen is niet vergelijkbaar; in dat geval ging het om vloerdelen die waren bevestigd aan een frame, dat los was neergelegd op een dak. De beroepsgrond slaagt niet. Kan het bouwwerk gelegaliseerd worden? 7. Eiser heeft gesteld dat het college een omgevingsvergunning kan verlenen voor het bouwwerk, omdat het bouwen niet in strijd is met de regels van het bestemmingsplan. Volgens eiser laten de planregels het bouwen van recreatieve voorzieningen voor privédoeleinden toe. Verder meent eiser dat hij eigenaar is geworden van de strook grond door verkrijgende verjaring. Daarom kan er geen sprake zijn van openbaar groen. 7.1. Het college stelt zich op het standpunt dat het gebruik van de grond als tuin niet in de planregels is opgenomen. De planwetgever heeft een duidelijk onderscheid gemaakt tussen de bestemming ‘Tuin’ en de bestemming ‘Groen’. De gronden met de bestemming ‘Groen’ zijn bedoeld voor het gebruik als openbaar groen, niet voor privédoeleinden. Volgens het college kan een beroep op het overgangsrecht niet slagen, omdat onder het voorgaande bestemmingsplan bouwwerken niet waren toegestaan en bouwwerken bovendien op grond van het bouwovergangsrecht slechts gedeeltelijk mogen worden vernieuwd en veranderd. Daarvan is in dit geval geen sprake. Het college betwist dat eiser eigenaar is geworden van de grond. Bovendien staat een mogelijk eigendom van eiser van de grond niet in de weg aan handhavend optreden op grond van het bestemmingsplan, aldus het college. Het gebruik past niet binnen de bestemming ‘Groen’ 7.2. Vast staat dat op de strook grond waarop het bouwwerk is opgericht het bestemmingsplan ‘Binnenstad’ (het bestemmingsplan) van toepassing is. De gronden hebben daarin de bestemming ‘Groen’. Deze gronden zijn - voor zover van belang - bestemd voor: groen voorzieningen, bermen en beplantingen, recreatieve voorzieningen (waaronder speelvoorzieningen), fiets- en voetpaden, waterlopen en waterpartijen en additionele voorzieningen. Onder additionele voorzieningen worden verstaan: voorzieningen die een onderdeel vormen van en ondergeschikt zijn aan een bestemming of functie. De gronden achter de woningen op de [straat] hebben, tot aan de perceelsgrens, de bestemming ‘Tuin’. Deze gronden zijn bestemd voor tuinen behorende bij de op de aangrenzende gronden gelegen hoofdgebouwen, parkeervoorzieningen (uitsluitend voor zover het bestaande parkeervoorzieningen betreft), speelvoorzieningen en natuurlijke en landschappelijke waarden. 7.3. De rechtbank is het met eiser eens dat in de bestemmingsomschrijving niet is vermeld dat privégebruik van de gronden met de bestemming ‘Groen’ is uitgesloten. Dat maakt echter niet dat het gebruik van de gronden als privétuin is toegestaan. De op de verbeelding aangegeven bestemming en de daarbij behorende planregels zijn bepalend voor het antwoord op de vraag of een bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan. De niet bindende toelichting heeft in zoverre betekenis, dat deze over de bedoeling van de planwetgever meer inzicht kan geven indien de bestemming en de bijbehorende voorschriften waaraan moet worden getoetst, op zichzelf noch in samenhang duidelijk zijn. 7.3.1. De rechtbank stelt vast dat op de plankaart en in de planregels een onderscheid is gemaakt tussen de gronden met de bestemming ‘Tuin’ en de bestemming ‘Groen’. Daar komt bij dat de bestemming ‘Groen’ is toegekend aan gronden langs openbaar vaarwater, plantsoenen bij kerken en bomensingels langs de openbare weg. Uit dit samenstel van regels en verbeelding concludeert de rechtbank dat gronden met de bestemming ‘Groen’ niet bedoeld zijn voor privégebruik als tuin, maar voor openbaar groen met een publieke functie. 7.3.2. Voor zover er sprake is van onduidelijkheid, merkt de rechtbank op dat in de plantoelichting in paragraaf 3.7 een kaartje is opgenomen waaruit blijkt dat de gronden langs het Verbindingskanaal deel uitmaken van het ‘openbaar groen’. Dit kaartje komt overeen met de verbeelding op de plankaart. Verder is in deze paragraaf in de plantoelichting opgenomen dat ook de oevers van het Verbindingskanaal en Winschoterkade openbaar groen zijn. Eigendomsverhouding is niet van belang 7.3.3. Het college heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat de eigendomsverhoudingen niet van belang zijn bij de vraag of op grond van het bestemmingsplan handhavend kan worden opgetreden. Van belang is welke bestemming de grond heeft gekregen op grond van het bestemmingsplan. 7.3.4. De beroepsgrond van eiser dat het besluit onzorgvuldig is voorbereid, omdat eiser eigenaar is van de gronden, kan daarom ook niet slagen. 7.4. Gelet op het vorenstaande is de rechtbank van oordeel dat het gebruik van de grondstrook voor privédoeleinden, zoals het stallen van kano’s, in strijd is met artikel 8 van het bestemmingsplan.

11. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de last onder dwangsom in stand blijft. Ter zitting heeft het college aangegeven dat het de begunstigingstermijn in alle zaken die zijn genoemd onder 1.3, met uitzondering van LEE 21/2744, verlengt tot zes weken na de uitspraak in deze beroepszaak. Dat betekent dat eiser binnen zes weken na verzending van deze uitspraak aan de last moet voldoen. 12. Omdat het beroep ongegrond is, krijgt eiser het griffierecht niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten.

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. Deze uitspraak is gedaan door mr. M.S. van den Berg, voorzitter, en mr. L. Mulder en mr. P.G. Wijtsma, leden, in aanwezigheid van mr. A.P. Voorham, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 7 september 2023. griffier voorzitter Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: Informatie over hoger beroep Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving Wet algemene bepalingen omgevingsrecht Artikel 2.1 1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit: a. het bouwen van een bouwwerk, […] c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, […] Besluit omgevingsrecht Artikel 2.3. Bouwen en planologische gebruiksactiviteiten 1. In afwijking van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de wet is geen omgevingsvergunning vereist voor de categorieën gevallen in artikel 3 in samenhang met artikel 5 van bijlage II. 2. In afwijking van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a of c, van de wet is geen omgevingsvergunning vereist voor de categorieën gevallen in artikel 2 in samenhang met artikel 5 en artikel 8 van bijlage II Besluit omgevingsrecht Bijlage II Artikel 1 1.In deze bijlage wordt verstaan onder: achtererfgebied: erf achter de lijn die het hoofdgebouw doorkruist op 1 m achter de voorkant en van daaruit evenwijdig loopt met het aangrenzend openbaar toegankelijk gebied, zonder het hoofdgebouw opnieuw te doorkruisen of in het erf achter het hoofdgebouw te komen; bijbehorend bouwwerk: uitbreiding van een hoofdgebouw dan wel functioneel met een zich op hetzelfde perceel bevindend hoofdgebouw verbonden, daar al dan niet tegen aangebouwd gebouw, of ander bouwwerk, met een dak; erf: al dan niet bebouwd perceel, of een gedeelte daarvan, dat direct is gelegen bij een hoofdgebouw en dat in feitelijk opzicht is ingericht ten dienste van het gebruik van dat gebouw, en, voor zover een bestemmingsplan of een beheersverordening van toepassing is, deze die inrichting niet verbieden; openbaar toegankelijk gebied: weg als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder b, van de Wegenverkeerswet 1994, alsmede pleinen, parken, plantsoenen, openbaar vaarwater en ander openbaar gebied dat voor publiek algemeen toegankelijk is, met uitzondering van wegen uitsluitend bedoeld voor de ontsluiting van percelen door langzaam verkeer; […] Artikel 2 Een omgevingsvergunning voor activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a of c, van de wet is niet vereist, indien deze activiteiten betrekking hebben op: […] 10.tuinmeubilair, mits niet hoger dan 2,5 m; […] 18. een bouwwerk ten behoeve van een infrastructurele of openbare voorziening, voor zover het betreft: […] g. straatmeubilair; […] Artikel 4a […] 2. Onverminderd artikel 5, zijn de artikelen 2 en 3 slechts van toepassing op een activiteit die plaatsvindt in een beschermd stads- of dorpsgezicht, voor zover het een activiteit betreft als bedoeld in: a. artikel 2, onderdelen 1 en 2, of b. artikel 2, onderdelen 4 tot en met 21, of artikel 3 voor zover het betreft: 1°. inpandige veranderingen, 2°. een verandering van een achtergevel of achterdakvlak, mits die gevel of dat dakvlak niet naar openbaar toegankelijk gebied is gekeerd, 3°. een bouwwerk op erf aan de achterkant van een hoofdgebouw, mits dat erf niet ook deel uitmaakt van het erf aan de zijkant van dat gebouw en niet naar openbaar toegankelijk gebied is gekeerd, of 4°. een bouwwerk op gronden die onderdeel zijn van openbaar toegankelijk gebied. Bestemmingsplan ‘Binnenstad’ Artikel 8 Groen 8.1 Bestemmingsomschrijving De voor 'groen' aangewezen gronden zijn bestemd voor: a. groen voorzieningen; b. bermen en beplantingen; c. recreatieve voorzieningen, waaronder speelvoorzieningen; d. kunst; e. een theeschenkerij, ter plaatse van de aanduiding 'horeca'; f. fiets- en voetpaden; g. nutsvoorzieningen, ter plaatse van de aanduiding 'nutsvoorziening'; h. waterlopen en waterpartijen; i. additionele voorzieningen. 8.2 Bouwregels 8.2.1 Algemene bouwregels a. Er zijn wat de bebouwing betreft uitsluitend bouwwerken, geen gebouw zijnde, toegestaan ten behoeve van de in lid 8.1 genoemde doeleinden. […] Artikel 11 Tuin 11.1 Bestemmingsomschrijving De voor 'tuin' aangewezen gronden zijn bestemd voor: a. tuinen behorende bij de op de aangrenzende gronden gelegen hoofdgebouwen; b. parkeervoorzieningen, uitsluitend voor zover het bestaande parkeervoorzieningen betreft; c. een ondergrondse parkeergarage, ter plaatse van de aanduiding 'parkeergarage'; d. speelvoorzieningen; e. natuurlijke en landschappelijke waarden. Artikel 21 Overgangsrecht 21.1 Overgangsrecht bouwwerken 1. Een bouwwerk dat op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan aanwezig of in uitvoering is, dan wel gebouwd kan worden krachtens een omgevingsvergunning voor het bouwen, en afwijkt van het plan, mag, mits deze afwijking naar aard en omvang niet wordt vergroot, a. gedeeltelijk worden vernieuwd of veranderd; b. na het teniet gaan ten gevolge van een calamiteit geheel worden vernieuwd of veranderd, mits de aanvraag van de omgevingsvergunning voor het bouwen wordt gedaan binnen twee jaar na de dag waarop het bouwwerk is teniet gegaan. […] 3.

RECHTBANK NOORD-NEDERLAND Zittingsplaats Groningen Bestuursrecht zaaknummer: LEE 21/4047 uitspraak van de meervoudige kamer van 7 september 2023 in de zaak tussen [eiser], uit Groningen, eiser (gemachtigde: mr. P.J.G.G. Sluyter), en het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Groningen (het college), verweerder (gemachtigde: mr. K. Timmer). Inleiding 1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen de last onder dwangsom die het college hem heeft opgelegd. Eiser moet een vlonder/terras en een trap op de strook grond aan het water achter zijn woning verwijderen. Doet hij dit niet, of niet op tijd, dan moet hij een dwangsom van € 1.000,- per week betalen, met een maximum van € 5.000,-. 1.1. Op 30 april 2021 heeft de voorzieningenrechter het bestreden besluit geschorst totdat verweerder op het bezwaar van verzoeker heeft beslist. 1.2. Met het bestreden besluit van 26 november 2021 op het bezwaar van eiser is het college bij de last gebleven. Het heeft daarbij aan de last toegevoegd dat ook het tegelplateau dat onder de vlonder ligt moet worden verwijderd, omdat dit ook in strijd is met de publieke functie van de weg. 1.3. Eiser heeft aanvullende stukken gestuurd. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 1.4. De rechtbank heeft het beroep op 11 mei 2023 tegelijkertijd met de zaken LEE 19/3258, LEE 20/2727, LEE 21/1109, LEE 21/1110, LEE 21/582 en LEE 21/2744 op zitting behandeld. Aan de mondelinge behandeling van deze zaak hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van eiser en de gemachtigde van het college, samen met mr. I. Simonides. 1.5. Bij sluiting van het onderzoek op zitting heeft de rechtbank meegedeeld binnen zes weken uitspraak te doen. Zij heeft deze termijn niet gehaald en partijen bericht uiterlijk op 30 september 2023 uitspraak te doen. Totstandkoming van het besluit 2. Eiser is sinds 1983 eigenaar van de woning op het adres [adres] te [plaats]. Achter deze woning ligt een tuin. Achter deze tuin ligt het Verbindingskanaal. Tussen het Verbindingskanaal en de tuin van eiser ligt een strook grond, kadastraal bekend als Groningen, [perceel]. Deze strook is volgens het Kadaster eigendom van de gemeente Groningen. 2.1. In 2021 heeft een toezichthouder van de gemeente Groningen geconstateerd dat er bouwwerkzaamheden plaatsvonden op de strook grond. Eiser was bezig met het aanleggen van een houten vlonder/terras. Het college heeft bestuursrechtelijke maatregelen aangekondigd, omdat er volgens hem sprake is van overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder a en onder c, van de Wabo en artikel 2.6, eerste lid, van de APVG. De zienswijze van eiser heeft het standpunt van het college niet gewijzigd. Op 4 maart 2021 heeft het college de last onder dwangsom aan eiser opgelegd. De voorzieningenrechter heeft dit besluit geschorst tot de beslissing op het bezwaar van eiser. 2.2. Het verdere verloop van de procedure is beschreven onder 1 tot en met 1.4.

3. De rechtbank beoordeelt de opgelegde last onder dwangsom. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser. 4. De rechtbank is van oordeel dat het beroep ongegrond is. Hierna legt zij uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. 4.1. De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak. Leeswijzer 5. In een geschil over handhavend optreden moet allereerst worden nagegaan of er sprake is van een overtreding. Als dat zo is, moet het bevoegd gezag in de regel hiertegen optreden, tenzij er sprake is van bijzondere omstandigheden, waardoor het bevoegd gezag toch niet handhavend mag optreden. Dat kan aan de orde zijn als de overtreding kan worden gelegaliseerd. Ook kan het zijn dat handhaving onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen. De rechtbank bespreekt eerst de vraag of er sprake is van een overtreding op grond van de Wabo. Daarna komt aan de orde of legalisatie daarvan mogelijk is. Vervolgens bespreekt de rechtbank of er sprake is van strijd met de APVG. Tot slot bespreekt de rechtbank of handhaving evenredig is en de inhoud van de last. Is er sprake van een bouwwerk? 6. Artikel 2.1, eerste lid onder a, van de Wabo verbiedt het bouwen van een bouwwerk zonder omgevingsvergunning. Eiser betoogt dat er geen sprake is van een bouwwerk. Het gaat om een losliggende vlonder van 10 m², bestaande uit losse planken, bevestigd aan een losliggend frame van twee rondpalen. De vlonder is bedoeld om onkruid te weren. Hij verwijst naar een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 26 september 2018 over een dakvlonder. 6.1. Met het college is de rechtbank van oordeel dat er sprake is van een bouwwerk. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling kan voor de uitleg van het begrip bouwwerk aansluiting worden gezocht bij de omschrijving van dit begrip in de modelbouwverordening. Deze luidt: “elke constructie van enige omvang van hout, steen, metaal of ander materiaal, die op de plaats van bestemming hetzij direct of indirect met de grond verbonden is, hetzij direct of indirect steun vindt in of op de grond, bedoeld om ter plaatse te functioneren”. Indien hieraan is voldaan, is er sprake van een bouwwerk. De vlonder bestaat uit een houten constructie van 10 m². Het geheel vindt steun op de grond en is vanwege de omvang niet eenvoudig verplaatsbaar. Het geheel is bedoeld om gedurende langere tijd als ligplaats voor de kano’s van eiser te functioneren. De uitspraak van de Afdeling waar eiser naar verwijzen is niet vergelijkbaar; in dat geval ging het om vloerdelen die waren bevestigd aan een frame, dat los was neergelegd op een dak. De beroepsgrond slaagt niet. Kan het bouwwerk gelegaliseerd worden? 7. Eiser heeft gesteld dat het college een omgevingsvergunning kan verlenen voor het bouwwerk, omdat het bouwen niet in strijd is met de regels van het bestemmingsplan. Volgens eiser laten de planregels het bouwen van recreatieve voorzieningen voor privédoeleinden toe. Verder meent eiser dat hij eigenaar is geworden van de strook grond door verkrijgende verjaring. Daarom kan er geen sprake zijn van openbaar groen. 7.1. Het college stelt zich op het standpunt dat het gebruik van de grond als tuin niet in de planregels is opgenomen. De planwetgever heeft een duidelijk onderscheid gemaakt tussen de bestemming ‘Tuin’ en de bestemming ‘Groen’. De gronden met de bestemming ‘Groen’ zijn bedoeld voor het gebruik als openbaar groen, niet voor privédoeleinden. Volgens het college kan een beroep op het overgangsrecht niet slagen, omdat onder het voorgaande bestemmingsplan bouwwerken niet waren toegestaan en bouwwerken bovendien op grond van het bouwovergangsrecht slechts gedeeltelijk mogen worden vernieuwd en veranderd. Daarvan is in dit geval geen sprake. Het college betwist dat eiser eigenaar is geworden van de grond. Bovendien staat een mogelijk eigendom van eiser van de grond niet in de weg aan handhavend optreden op grond van het bestemmingsplan, aldus het college. Het gebruik past niet binnen de bestemming ‘Groen’ 7.2. Vast staat dat op de strook grond waarop het bouwwerk is opgericht het bestemmingsplan ‘Binnenstad’ (het bestemmingsplan) van toepassing is. De gronden hebben daarin de bestemming ‘Groen’. Deze gronden zijn - voor zover van belang - bestemd voor: groen voorzieningen, bermen en beplantingen, recreatieve voorzieningen (waaronder speelvoorzieningen), fiets- en voetpaden, waterlopen en waterpartijen en additionele voorzieningen. Onder additionele voorzieningen worden verstaan: voorzieningen die een onderdeel vormen van en ondergeschikt zijn aan een bestemming of functie. De gronden achter de woningen op de [straat] hebben, tot aan de perceelsgrens, de bestemming ‘Tuin’. Deze gronden zijn bestemd voor tuinen behorende bij de op de aangrenzende gronden gelegen hoofdgebouwen, parkeervoorzieningen (uitsluitend voor zover het bestaande parkeervoorzieningen betreft), speelvoorzieningen en natuurlijke en landschappelijke waarden. 7.3. De rechtbank is het met eiser eens dat in de bestemmingsomschrijving niet is vermeld dat privégebruik van de gronden met de bestemming ‘Groen’ is uitgesloten. Dat maakt echter niet dat het gebruik van de gronden als privétuin is toegestaan. De op de verbeelding aangegeven bestemming en de daarbij behorende planregels zijn bepalend voor het antwoord op de vraag of een bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan. De niet bindende toelichting heeft in zoverre betekenis, dat deze over de bedoeling van de planwetgever meer inzicht kan geven indien de bestemming en de bijbehorende voorschriften waaraan moet worden getoetst, op zichzelf noch in samenhang duidelijk zijn. 7.3.1. De rechtbank stelt vast dat op de plankaart en in de planregels een onderscheid is gemaakt tussen de gronden met de bestemming ‘Tuin’ en de bestemming ‘Groen’. Daar komt bij dat de bestemming ‘Groen’ is toegekend aan gronden langs openbaar vaarwater, plantsoenen bij kerken en bomensingels langs de openbare weg. Uit dit samenstel van regels en verbeelding concludeert de rechtbank dat gronden met de bestemming ‘Groen’ niet bedoeld zijn voor privégebruik als tuin, maar voor openbaar groen met een publieke functie. 7.3.2. Voor zover er sprake is van onduidelijkheid, merkt de rechtbank op dat in de plantoelichting in paragraaf 3.7 een kaartje is opgenomen waaruit blijkt dat de gronden langs het Verbindingskanaal deel uitmaken van het ‘openbaar groen’. Dit kaartje komt overeen met de verbeelding op de plankaart. Verder is in deze paragraaf in de plantoelichting opgenomen dat ook de oevers van het Verbindingskanaal en Winschoterkade openbaar groen zijn. Eigendomsverhouding is niet van belang 7.3.3. Het college heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat de eigendomsverhoudingen niet van belang zijn bij de vraag of op grond van het bestemmingsplan handhavend kan worden opgetreden. Van belang is welke bestemming de grond heeft gekregen op grond van het bestemmingsplan. 7.3.4. De beroepsgrond van eiser dat het besluit onzorgvuldig is voorbereid, omdat eiser eigenaar is van de gronden, kan daarom ook niet slagen. 7.4. Gelet op het vorenstaande is de rechtbank van oordeel dat het gebruik van de grondstrook voor privédoeleinden, zoals het stallen van kano’s, in strijd is met artikel 8 van het bestemmingsplan.

11. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de last onder dwangsom in stand blijft. Ter zitting heeft het college aangegeven dat het de begunstigingstermijn in alle zaken die zijn genoemd onder 1.3, met uitzondering van LEE 21/2744, verlengt tot zes weken na de uitspraak in deze beroepszaak. Dat betekent dat eiser binnen zes weken na verzending van deze uitspraak aan de last moet voldoen. 12. Omdat het beroep ongegrond is, krijgt eiser het griffierecht niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten.

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. Deze uitspraak is gedaan door mr. M.S. van den Berg, voorzitter, en mr. L. Mulder en mr. P.G. Wijtsma, leden, in aanwezigheid van mr. A.P. Voorham, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 7 september 2023. griffier voorzitter Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: Informatie over hoger beroep Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving Wet algemene bepalingen omgevingsrecht Artikel 2.1 1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit: a. het bouwen van een bouwwerk, […] c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, […] Besluit omgevingsrecht Artikel 2.3. Bouwen en planologische gebruiksactiviteiten 1. In afwijking van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de wet is geen omgevingsvergunning vereist voor de categorieën gevallen in artikel 3 in samenhang met artikel 5 van bijlage II. 2. In afwijking van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a of c, van de wet is geen omgevingsvergunning vereist voor de categorieën gevallen in artikel 2 in samenhang met artikel 5 en artikel 8 van bijlage II Besluit omgevingsrecht Bijlage II Artikel 1 1.In deze bijlage wordt verstaan onder: achtererfgebied: erf achter de lijn die het hoofdgebouw doorkruist op 1 m achter de voorkant en van daaruit evenwijdig loopt met het aangrenzend openbaar toegankelijk gebied, zonder het hoofdgebouw opnieuw te doorkruisen of in het erf achter het hoofdgebouw te komen; bijbehorend bouwwerk: uitbreiding van een hoofdgebouw dan wel functioneel met een zich op hetzelfde perceel bevindend hoofdgebouw verbonden, daar al dan niet tegen aangebouwd gebouw, of ander bouwwerk, met een dak; erf: al dan niet bebouwd perceel, of een gedeelte daarvan, dat direct is gelegen bij een hoofdgebouw en dat in feitelijk opzicht is ingericht ten dienste van het gebruik van dat gebouw, en, voor zover een bestemmingsplan of een beheersverordening van toepassing is, deze die inrichting niet verbieden; openbaar toegankelijk gebied: weg als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder b, van de Wegenverkeerswet 1994, alsmede pleinen, parken, plantsoenen, openbaar vaarwater en ander openbaar gebied dat voor publiek algemeen toegankelijk is, met uitzondering van wegen uitsluitend bedoeld voor de ontsluiting van percelen door langzaam verkeer; […] Artikel 2 Een omgevingsvergunning voor activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a of c, van de wet is niet vereist, indien deze activiteiten betrekking hebben op: […] 10.tuinmeubilair, mits niet hoger dan 2,5 m; […] 18. een bouwwerk ten behoeve van een infrastructurele of openbare voorziening, voor zover het betreft: […] g. straatmeubilair; […] Artikel 4a […] 2. Onverminderd artikel 5, zijn de artikelen 2 en 3 slechts van toepassing op een activiteit die plaatsvindt in een beschermd stads- of dorpsgezicht, voor zover het een activiteit betreft als bedoeld in: a. artikel 2, onderdelen 1 en 2, of b. artikel 2, onderdelen 4 tot en met 21, of artikel 3 voor zover het betreft: 1°. inpandige veranderingen, 2°. een verandering van een achtergevel of achterdakvlak, mits die gevel of dat dakvlak niet naar openbaar toegankelijk gebied is gekeerd, 3°. een bouwwerk op erf aan de achterkant van een hoofdgebouw, mits dat erf niet ook deel uitmaakt van het erf aan de zijkant van dat gebouw en niet naar openbaar toegankelijk gebied is gekeerd, of 4°. een bouwwerk op gronden die onderdeel zijn van openbaar toegankelijk gebied. Bestemmingsplan ‘Binnenstad’ Artikel 8 Groen 8.1 Bestemmingsomschrijving De voor 'groen' aangewezen gronden zijn bestemd voor: a. groen voorzieningen; b. bermen en beplantingen; c. recreatieve voorzieningen, waaronder speelvoorzieningen; d. kunst; e. een theeschenkerij, ter plaatse van de aanduiding 'horeca'; f. fiets- en voetpaden; g. nutsvoorzieningen, ter plaatse van de aanduiding 'nutsvoorziening'; h. waterlopen en waterpartijen; i. additionele voorzieningen. 8.2 Bouwregels 8.2.1 Algemene bouwregels a. Er zijn wat de bebouwing betreft uitsluitend bouwwerken, geen gebouw zijnde, toegestaan ten behoeve van de in lid 8.1 genoemde doeleinden. […] Artikel 11 Tuin 11.1 Bestemmingsomschrijving De voor 'tuin' aangewezen gronden zijn bestemd voor: a. tuinen behorende bij de op de aangrenzende gronden gelegen hoofdgebouwen; b. parkeervoorzieningen, uitsluitend voor zover het bestaande parkeervoorzieningen betreft; c. een ondergrondse parkeergarage, ter plaatse van de aanduiding 'parkeergarage'; d. speelvoorzieningen; e. natuurlijke en landschappelijke waarden. Artikel 21 Overgangsrecht 21.1 Overgangsrecht bouwwerken 1. Een bouwwerk dat op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan aanwezig of in uitvoering is, dan wel gebouwd kan worden krachtens een omgevingsvergunning voor het bouwen, en afwijkt van het plan, mag, mits deze afwijking naar aard en omvang niet wordt vergroot, a. gedeeltelijk worden vernieuwd of veranderd; b. na het teniet gaan ten gevolge van een calamiteit geheel worden vernieuwd of veranderd, mits de aanvraag van de omgevingsvergunning voor het bouwen wordt gedaan binnen twee jaar na de dag waarop het bouwwerk is teniet gegaan. […] 3.

Geen concreet zicht op legalisatie 7.5. Uit voorgaande overwegingen volgt dat het bouwen van bouwwerken ten behoeve van privégebruik naar het oordeel van de rechtbank niet is toegestaan, tenzij het bevoegd gezag wil meewerken aan een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan. Nu het college heeft aangegeven dat het niet wil meewerken aan een dergelijke omgevingsvergunning, is dat voldoende om aan te nemen dat er geen sprake is van een concreet zicht op legalisatie. Het college hoefde naar het oordeel van de rechtbank om die reden niet af te zien van handhavend optreden. De beroepsgrond slaagt niet. Strijd met de APVG 8. Eiser betwist de publieke functie van de strook grond. Daarom is er volgens hem geen sprake van strijd met artikel 2:7 van de APVG. De strook is eigendom van eiser en niet openbaar toegankelijk voor derden. 8.1. Artikel 2:7 van de APVG bepaalt dat het verboden is om de weg of een weggedeelte anders te gebruiken dan overeenkomstig de publieke functie ervan. Onder de ‘weg’ op grond van de APVG worden onder andere verstaan: de – al dan niet met enige beperking – voor het publiek toegankelijke pleinen en open plaatsen, parken, plantsoenen, speelweiden, bossen en andere natuurterreinen, ijsvlakten en aanlegplaatsen voor vaartuigen. Het gaat daarbij om feitelijke toegankelijkheid, waarbij de eigendomssituatie niet van belang is. 8.2. Met het college is de rechtbank van oordeel dat er in dit geval sprake is van een weg in de zin van de APVG. Het gaat om een strook die op grond van het bestemmingsplan bestemd is voor openbaar groen. De strook is voor het publiek feitelijk toegankelijk vanaf het openbaar vaarwater. Van het ter zitting gestelde aanlegverbod is de rechtbank niet gebleken. Het verbod in de APVG om de weg anders dan voor een publieke functie te gebruiken, geldt daarom ook voor de strook grond. Het inrichten van de strook grond als onderdeel van de privétuin is een overtreding van dit verbod. De beroepsgrond slaagt niet. Is handhaving onevenredig? 9. Eiser heeft betoogd dat handhaving onevenredig is, omdat het privégebruik van de oever al vele jaren plaatsvindt en de gemeente hiertegen niet meer civielrechtelijk kan opkomen. Bovendien pleegt de gemeente geen onderhoud aan de gronden. Het is juist in het algemeen belang dat de aanwonenden de strook onderhouden. Eiser betwist verder dat er handhavend wordt opgetreden tegen andere vlonders en terrassen in de omgeving. Bovendien meent hij dat de gemeente eerst moet aangeven wat zij met de groenstrook wil gaan doen. 9.1. Het college wijst op de beginselplicht tot handhaving en geeft aan dat ook het vervangen van de vlonders door stenen terrassen niet is toegestaan. Verder heeft de groenstrook een sterk beeldbepalende functie voor de openbare ruimte. De bebouwing levert een rommelig beeld op en de hoofdgroenstructuur wordt aangetast. Het college ziet het beeld van de groenstructuur langs het water tussen de Oosterbrug en de Herebrug, dat volledig groen is, als een wenselijk beeld. Daarnaast vreest het college voor precedentwerking; die vrees is terecht gebleken, gelet op de wildgroei van bouwwerken in de groenstrook in de afgelopen jaren. 9.2. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien. 9.3. De rechtbank is van oordeel dat het college zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat het algemene belang van behoud en herstel van de groene uitstraling van de groenstrook langs het Verbindingskanaal zwaarder weegt dan het belang van eiser om de groenstrook voor zijn eigen genot te bebouwen en te gebruiken. Het enkele tijdsverloop is geen bijzondere omstandigheid op grond waarvan van handhavend optreden dient te worden afgezien. Ook het feit dat de gemeente de strook niet onderhoudt zoals eiser dat graag zou zien, is geen reden om privégebruik van openbaar groen toe te staan. Het standpunt van eiser dat het college niet optreedt tegen andere vlonders in de omgeving kan, zoals blijkt uit de onder 1.3 genoemde, gelijktijdig behandelde zaken, ook niet slagen. Is de last ten onrechte uitgebreid? 10. Eiser stelt dat het college ten onrechte de last na de bezwaarfase heeft uitgebreid door alsnog het verwijderen van de trap en het onder de vlonder aanwezige terras onder die last te laten vallen. Hij had tegen deze uitbreiding ook bezwaar moeten kunnen maken. 10.1. In het primaire besluit luidde de last als volgt: “Concreet verplichten wij u om vóór 1 april 2021 de vlonder en/of het terras en de trap van het perceel kadastraal bekend als [perceel] te verwijderen en na verwijdering verwijderd te houden.” In het bestreden besluit heeft het college daaraan toegevoegd dat eiser het tegelplateau dat zich volgens hem onder de vlonder c.q. het houten terras bevindt moet verwijderen. 10.2. Met het college stelt de rechtbank vast dat de last in het primaire besluit al de trap omvatte. Naar het oordeel van de rechtbank is de toevoeging van het tegelplateau slechts een verduidelijking van de last, die past binnen de heroverweging van het bestreden besluit op grond van artikel 7:11 van de Algemene wet bestuursrecht. De beroepsgrond slaagt niet.

Geen concreet zicht op legalisatie 7.5. Uit voorgaande overwegingen volgt dat het bouwen van bouwwerken ten behoeve van privégebruik naar het oordeel van de rechtbank niet is toegestaan, tenzij het bevoegd gezag wil meewerken aan een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan. Nu het college heeft aangegeven dat het niet wil meewerken aan een dergelijke omgevingsvergunning, is dat voldoende om aan te nemen dat er geen sprake is van een concreet zicht op legalisatie. Het college hoefde naar het oordeel van de rechtbank om die reden niet af te zien van handhavend optreden. De beroepsgrond slaagt niet. Strijd met de APVG 8. Eiser betwist de publieke functie van de strook grond. Daarom is er volgens hem geen sprake van strijd met artikel 2:7 van de APVG. De strook is eigendom van eiser en niet openbaar toegankelijk voor derden. 8.1. Artikel 2:7 van de APVG bepaalt dat het verboden is om de weg of een weggedeelte anders te gebruiken dan overeenkomstig de publieke functie ervan. Onder de ‘weg’ op grond van de APVG worden onder andere verstaan: de – al dan niet met enige beperking – voor het publiek toegankelijke pleinen en open plaatsen, parken, plantsoenen, speelweiden, bossen en andere natuurterreinen, ijsvlakten en aanlegplaatsen voor vaartuigen. Het gaat daarbij om feitelijke toegankelijkheid, waarbij de eigendomssituatie niet van belang is. 8.2. Met het college is de rechtbank van oordeel dat er in dit geval sprake is van een weg in de zin van de APVG. Het gaat om een strook die op grond van het bestemmingsplan bestemd is voor openbaar groen. De strook is voor het publiek feitelijk toegankelijk vanaf het openbaar vaarwater. Van het ter zitting gestelde aanlegverbod is de rechtbank niet gebleken. Het verbod in de APVG om de weg anders dan voor een publieke functie te gebruiken, geldt daarom ook voor de strook grond. Het inrichten van de strook grond als onderdeel van de privétuin is een overtreding van dit verbod. De beroepsgrond slaagt niet. Is handhaving onevenredig? 9. Eiser heeft betoogd dat handhaving onevenredig is, omdat het privégebruik van de oever al vele jaren plaatsvindt en de gemeente hiertegen niet meer civielrechtelijk kan opkomen. Bovendien pleegt de gemeente geen onderhoud aan de gronden. Het is juist in het algemeen belang dat de aanwonenden de strook onderhouden. Eiser betwist verder dat er handhavend wordt opgetreden tegen andere vlonders en terrassen in de omgeving. Bovendien meent hij dat de gemeente eerst moet aangeven wat zij met de groenstrook wil gaan doen. 9.1. Het college wijst op de beginselplicht tot handhaving en geeft aan dat ook het vervangen van de vlonders door stenen terrassen niet is toegestaan. Verder heeft de groenstrook een sterk beeldbepalende functie voor de openbare ruimte. De bebouwing levert een rommelig beeld op en de hoofdgroenstructuur wordt aangetast. Het college ziet het beeld van de groenstructuur langs het water tussen de Oosterbrug en de Herebrug, dat volledig groen is, als een wenselijk beeld. Daarnaast vreest het college voor precedentwerking; die vrees is terecht gebleken, gelet op de wildgroei van bouwwerken in de groenstrook in de afgelopen jaren. 9.2. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien. 9.3. De rechtbank is van oordeel dat het college zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat het algemene belang van behoud en herstel van de groene uitstraling van de groenstrook langs het Verbindingskanaal zwaarder weegt dan het belang van eiser om de groenstrook voor zijn eigen genot te bebouwen en te gebruiken. Het enkele tijdsverloop is geen bijzondere omstandigheid op grond waarvan van handhavend optreden dient te worden afgezien. Ook het feit dat de gemeente de strook niet onderhoudt zoals eiser dat graag zou zien, is geen reden om privégebruik van openbaar groen toe te staan. Het standpunt van eiser dat het college niet optreedt tegen andere vlonders in de omgeving kan, zoals blijkt uit de onder 1.3 genoemde, gelijktijdig behandelde zaken, ook niet slagen. Is de last ten onrechte uitgebreid? 10. Eiser stelt dat het college ten onrechte de last na de bezwaarfase heeft uitgebreid door alsnog het verwijderen van de trap en het onder de vlonder aanwezige terras onder die last te laten vallen. Hij had tegen deze uitbreiding ook bezwaar moeten kunnen maken. 10.1. In het primaire besluit luidde de last als volgt: “Concreet verplichten wij u om vóór 1 april 2021 de vlonder en/of het terras en de trap van het perceel kadastraal bekend als [perceel] te verwijderen en na verwijdering verwijderd te houden.” In het bestreden besluit heeft het college daaraan toegevoegd dat eiser het tegelplateau dat zich volgens hem onder de vlonder c.q. het houten terras bevindt moet verwijderen. 10.2. Met het college stelt de rechtbank vast dat de last in het primaire besluit al de trap omvatte. Naar het oordeel van de rechtbank is de toevoeging van het tegelplateau slechts een verduidelijking van de last, die past binnen de heroverweging van het bestreden besluit op grond van artikel 7:11 van de Algemene wet bestuursrecht. De beroepsgrond slaagt niet.