ECLI:NL:RBNNE:2023:2607
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Zittingsplaats Groningen
Bestuursrecht
zaaknummer: LEE 21/1594
uitspraak van de meervoudige kamer van 27 juni 2023 in de zaak tussen
de vereniging Lawn Tennis Club (L.T.C.) “Oude Pekela”, in het maatschappelijk verkeer aangeduid als LTC Oude Pekela, statutair gevestigd in de gemeente Pekela, eiseres
(gemachtigde: [gemachtigde van eiseres] )
en
de raad van de gemeente Pekela, verweerder
(gemachtigden: C. Arends en mr. E. Brouwer)
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen verweerders besluitvorming over de beëindiging van de jaarlijkse subsidie. Die subsidie werd verstrekt ten behoeve van het onderhoud van het tenniscomplex aan de Raadhuislaan 105 A te Oude Pekela.
1.1. Bij brief gedateerd 20 februari 2020 is aan eiseres meegedeeld dat de raad van verweerders gemeente bij vaststelling van de meerjarenbegroting heeft besloten per 1 januari 2021 te stoppen met de onderhoudssubsidies aan twee tennisclubs in de gemeente, waaronder eiseres.
1.2. Op 9 december 2020 heeft de Commissie van advies voor de bezwaarschriften een advies uitgebracht.
1.3. Met het bestreden besluit van 9 december 2020 op het bezwaar van eiseres is verweerder bij dat besluit gebleven. Eiseres heeft beroep ingesteld. Bij brief van 21 juni 2021 heeft eiseres de gronden van het beroep aangevuld.
1.4. Bij brief van 15 oktober 2021 is aan partijen meegedeeld dat de zaak is verwezen naar een meervoudige kamer.
1.5. Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.6. De rechtbank heeft het beroep op 13 april 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres en de gemachtigden van verweerder.
Totstandkoming van het besluit
2. Verweerder heeft voor de motivering van het bestreden besluit verwezen naar het advies van de commissie. De commissie heeft als volgt overwogen.
“De commissie dient de vraag te beantwoorden of verweerder terecht en op juiste gronden heeft besloten om de onderhoudssubsidie aan Lawn Tennisclub te Oude Pekela stop te zetten. De commissie overweegt hieromtrent het volgende.
Lawn Tennisclub te Oude Pekela is in 2000 geprivatiseerd. Bij de privatisering is aangegeven dat de gemeente jaarlijks een onderhoudsbijdrage ad fl. 11.500,– zal leveren aan de tennisclub. In 2005 is deze onderhoudsbijdrage omgezet naar een subsidie onder voorwaarden. Deze subsidie is de afgelopen jaren onveranderd € 5.775,– geweest.
[…] Er is sprake van het stopzetten van een subsidie. Van belang hierbij is dat de subsidie drie of meer achtereenvolgende jaren aan bezwaarmaker is verstrekt.
De commissie overweegt dat verweerder op 5 november 2019 heeft besloten om niet langer subsidies te verstrekken aan de tennisclubs in de gemeente. Op 11 maart 2020 is aan bezwaarmaker bekend gemaakt dat er per 1 januari 2021 geen onderhoudssubsidie meer zal worden toegekend aan bezwaarmaker. De subsidierelatie is hiermee opgezegd.
Een subsidie kan worden geweigerd wegens veranderde omstandigheden of gewijzigde inzichten. De noodzaak om te bezuinigen is een beleidswijziging die voldoende grond biedt om een subsidie te beëindigen. Omdat bezwaarmaker de subsidie meer dan drie achtereenvolgende jaren heeft ontvangen is de weigering van de subsidie een inbreuk op het vertrouwensbeginsel. Daarom is het vereist om een redelijke termijn in acht te nemen. In het geval van bezwaarmaker is er sprake van een termijn van ruim 9,5 maanden, gerekend vanaf de mededeling van het besluit door het college.
[…]
De redelijke termijn is er voor bedoeld zodat bezwaarmaker maatregelen kan treffen om de gevolgen van de beëindiging van de subsidie op te vangen. De termijn dient er echter niet toe om de levensvatbaarheid van de subsidieontvanger te garanderen.
De vraag is dus of de 9,5 maanden voldoende tijd is voor bezwaarmaker om maatregelen te treffen. […]
De commissie begrijpt dat de termijn van 9,5 maanden voor bezwaarmakers erg kort lijkt na de jarenlange subsidieverstrekking. Het is de commissie echter niet gebleken dat de termijn van 9,5 maanden in dit geval onredelijk is. Naar het oordeel van de commissie kan verweerder de subsidie dan ook weigeren met ingang van 2021.
[…]
De commissie wil [hier] nog wel bij opmerken dat bezwaarmaker had moeten worden gehoord. Al doet dit aan bovenstaande niets af. Juist door het horen had verweerder kunnen bepalen wat een redelijk termijn zou zijn in dit geval. Het niet horen kan echter worden hersteld in de bezwaarfase, de hoorzitting kan worden beschouwd als het alsnog horen van partijen, hetgeen hier ook is gebeurd.
[…]”
Beoordeling door de rechtbank
3. De rechtbank beoordeelt het besluit op bezwaar van verweerder over de beëindiging van de jaarlijkse onderhoudssubsidie. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
4. De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wetgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
5. De rechtbank gaat uit van het volgende.
5.1. De vereniging is opgericht in 1965. De leden trainen en spelen wedstrijden op de vier gravelbanen van de vereniging. Zij is gevestigd aan de Raadhuislaan 105 A te Oude Pekela.
5.2. Vanaf 2005 is de onderhoudsbijdrage omgezet naar een subsidie onder voorwaarden.
6. Tussen partijen is in geschil of de subsidie kon worden beëindigd met ingang van 1 januari 2021. Niet in geschil is dat het een zogenoemde begrotingssubsidie betreft als bedoeld in artikel 4:23, derde lid, aanhef en onder c, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Evenmin is in geschil dat er geen separate schriftelijke privatiseringsovereenkomst is gesloten tussen eiseres en verweerder.
Wat is het oordeel van de rechtbank over de hoorplicht?
7. Eiseres stelt dat verweerder handelt in strijd met het bepaalde in artikel 4:12, tweede lid van de Awb. Zij wijst op de Memorie van Toelichting, waarin volgens haar tot uitdrukking komt dat de wetgever nadrukkelijk heeft beoogd dat horen voorafgaand aan het primaire besluit noodzakelijk is, gelet op het ingrijpende karakter van besluiten met betrekking tot de weigering, intrekking of verlaging van subsidies. De beperkingen en uitzonderingen, die in de artikelen 4:7 tot en met 4:11 van de Awb zijn opgenomen zijn niet van toepassing volgens eiseres. Zij verbindt hieraan de conclusie dat het primaire besluit niet berust op een zorgvuldige voorbereiding en dat dit verzuim in bezwaar niet kan worden hersteld.
7.1. Verweerder stelt zich op het standpunt dat eiseres gehoord had moeten worden. Dit gebrek in de primaire besluitvorming is volgens hem gerepareerd tijdens de bezwaarprocedure. Eiseres is tijdens de hoorzitting bij de commissie van advies voor de bezwaarschriften voldoende in de gelegenheid gesteld om haar standpunten en belangen toe te lichten. De raad heeft kennisgenomen van alles wat in bezwaar en tijdens de hoorzitting naar voren is gebracht en heeft daarna de beslissing op bezwaar genomen. Dat de hoorplicht in de bezwaarfase kan worden hersteld, volgt uit vaste rechtspraak. Hij verwijst in dit verband naar ECLI:NL:RVS:2011:BQ4932. De bezwaarprocedure heeft, naast de functie van volledige heroverweging, onder andere ook een herstelfunctie, aldus verweerder.
7.2. De rechtbank is van oordeel dat de beroepsgrond faalt. Daartoe overweegt zij als volgt.
7.2.1. Een bestuursorgaan moet een belanghebbende op grond van artikel 4:8, eerste lid, van de Awb horen, voorafgaand aan een besluit dat strekt tot het weigeren van een subsidie op grond van artikel 4:51 van de Awb. Dit horen is niet van belang voor het antwoord op de vraag of verweerder bevoegd is om tot intrekking over te gaan, maar eiseres kan dit horen gebruiken om bijzondere omstandigheden naar voren te brengen waarvan het bestuursorgaan niet al op de hoogte is of had moeten zijn. Deze zienswijzeprocedure heeft dus geen rechtsbeschermingsfunctie. Het horen is bedoeld om te waarborgen dat een verificatie plaatsvindt van de gegevens die aan het voorgenomen besluit ten grondslag liggen.
7.2.2. Vaststaat dat eiseres voorafgaand aan het primaire besluit door de raad niet in de gelegenheid is gesteld te worden gehoord. Het verzuim is genoegzaam hersteld. Eiseres is in de bezwaarfase in de gelegenheid gesteld om haar standpunt over het intrekkingsbesluit naar voren te brengen tijdens de hoorzitting in de bezwaarprocedure op 7 oktober 2020.
Hoe beoordeelt de rechtbank de beroepsgronden over de privatiseringsovereenkomst en de schending van het motiveringsbeginsel?
8. Eiseres stelt dat sprake is van een privatiseringsovereenkomst. Dat blijkt volgens haar uit de tekst van het raadsvoorstel van 14 december 1999, waarin onder “voorstel” onder meer valt te lezen: ‘Wij stellen u voor in te stemmen met: alle uit deze privatiseringsovereenkomst voortvloeiende besluiten.” Een van die besluiten betrof een jaarlijkse onderhoudsbijdrage van (destijds) fl. 11.500. Subsidiair voert eiseres aan dat er een uitvoerige motivering nodig is.
8.1. Verweerder stelt zich op het standpunt dat een duurovereenkomst mag worden opgezegd, mits een redelijke termijn in acht wordt genomen. Een termijn van 9,5 maand is volgens hem een redelijke termijn. Ten aanzien van de motivering van het besluit wijst verweerder erop dat er een meerjarenbegroting is opgesteld. Volgens hem is er een begrotingstekort. De hoogte daarvan varieert tussen € 923.000 en € 1.300.000. De bezuiniging bij de tennisvereniging is niet toereikend. Er is ook gekeken naar de andere buitensportverenigingen. Het korten op de onderhoudsbijdrage hoort daarbij. Op die wijze wil de gemeente het tekort inlopen.
8.2. De rechtbank begrijpt uit wat eiseres primair aanvoert dat de privatiseringsovereenkomst, die volgens haar in het raadsvoorstel besloten ligt, ook is aan te merken als een bevoegdhedenovereenkomst. De strekking daarvan is dat verweerder met eiseres een bindende privaatrechtelijke overeenkomst heeft gesloten die afspraken bevat over de wijze waarop hij zijn publiekrechtelijke bevoegdheid tot subsidieverstrekking zal uitoefenen (titel 4.2 van de Awb). De strekking van die afspraak is dat verweerder met eiseres zou zijn overeengekomen om jaarlijks subsidie te verstrekken, aldus eiseres. Volgens haar beantwoordt het bestreden besluit niet aan de gestelde bevoegdhedenovereenkomst. Zij heeft als privaatrechtelijke wederpartij van de gemeente beroep ingesteld om nakoming van de bevoegdhedenovereenkomst te bewerkstelligen. Zij tracht met het beroep te bereiken dat het bestreden besluit zal worden vernietigd, omdat het volgens haar is genomen in strijd met de bevoegdhedenovereenkomst (vgl. rov. 3.6.3. van ECLI:NL:HR:2011:BP3057).
8.2.1. De rechtbank beoordeelt het primaire standpunt van eiseres als volgt.
8.2.2. Tussen partijen is in geschil of in het raadsvoorstel van 14 december 1999 een privatiseringsovereenkomst ligt besloten die tevens een bevoegdhedenovereenkomst inhoudt. Dit geschil ziet erop of partijen zijn overeengekomen dat verweerder de onderhoudsbijdrage verschuldigd zal zijn.
8.2.3. Onder de gedingstukken bevindt zich een afschrift van een “gewijzigd raadsvoorstel”. Daaruit is het volgende afkomstig:
“nummer : 203
raadsvergadering : 14 december 1999, agendanummer 19
commissie : FIN 7 december 1999
afdeling : Ruimtelijke Zaken
datum: : 1 december 1999
onderwerp : privatisering LTC Oude Pekela
KORTE INHOUD VOORSTEL
Beschikbaar stellen krediet voor de privatisering van LTC Oude Pekela.
Aan de raad
[…]
Overwegingen
Het privatiseringsoverleg heeft tot het volgende resultaat geleid:
- renovatie baan 1 en 2, inclusief vernieuwing hekwerk in de vorm van een afkoopsom: f. 87.000,--;
- aanschaf lichtarmaturen voor de toegangsweg, door de vereniging zelf te bepalen: f. 2.500,--;
- afkoopsom afrastering en hekwerk baan 3 en 4: f. 14.000,--.
In totaal gaat het om een bedrag van f. 103.500,--.
[…]
Daarnaast zal de vereniging een jaarlijkse onderhoudsbijdrage ontvangen van f. 11.500,--.
[…]
Voorstel
Wij stellen u voor in te stemmen met:
- de hoogte van de afkoopsom ad f. 103.500,--, zijnde een jaarlast van f. 7.907,40;
- de jaarlijkse onderhoudsbijdrage vast te stellen op f. 11.500,--;
- […]
- alle uit deze privatiseringsovereenkomst voortvloeiende besluiten, waaronder recht van opstal; […].
Burgemeester en wethouders van Pekela
[ondertekening door burgemeester en secretaris volgt]”
8.2.4. De rechtbank overweegt dat het aannemelijk is dat een schriftelijke bevoegdhedenovereenkomst in het onderhavige geval vier kenmerken zou hebben. De overeenkomst:
a. zou gesloten zijn tussen de gemeente als rechtspersoon en – in het onderhavige geval – eiseres;
zou gebaseerd zijn op een raadsbesluit;
de ondertekenaar van de overeenkomst is de burgemeester en
zou afspraken bevatten over de wijze waarop verweerder zijn publiekrechtelijke bevoegdheid tot subsidieverstrekking zal uitoefenen.
8.2.5. Naar het oordeel van de rechtbank is het raadsvoorstel met nummer 203 niet te kwalificeren als een schriftelijke bevoegdhedenovereenkomst. Het raadsvoorstel heeft geen van de kenmerken genoemd onder a. tot en met c. in de vorige rechtsoverweging. Ten aanzien van kenmerk d. is slechts opgenomen dat de vereniging een jaarlijkse onderhoudsbijdrage zal ontvangen van f. 11.500,--. De publiekrechtelijke bevoegdheid tot subsidieverstrekking wordt in het geheel niet genoemd. Onder deze omstandigheden is niet aannemelijk gemaakt dat er een bevoegdhedenovereenkomst is gesloten tussen eiseres en verweerder. Daarom volgt de rechtbank eiseres niet in haar primaire standpunt.
8.2.6. De rechtbank beoordeelt het subsidiaire standpunt van eiseres als volgt.
8.2.7. De besluitvorming over de gemeentelijke begroting, zoals bedoeld in Hoofdstuk XIII van de Gemeentewet, is een bevoegdheid van verweerder. Verweerder beschikt daartoe over begrotingsbevoegdheden benodigd voor het goede verloop van de begrotingsprocedure. Verweerder heeft, als onderdeel van die bevoegdheden, een grote mate van ruimte om de daarvoor vereiste politieke afwegingen te maken. Daarbij is het aan verweerder zelf om te bepalen hoe hij zijn begroting inricht, in welke mate daarbij ruimte is voor subsidieverlening en om subsidies te beëindigen om (te helpen) een bezuinigingsdoelstelling te realiseren.
8.2.8. Het is niet aan de rechtbank om zich te mengen in politieke besluitvorming met betrekking tot de opportuniteit van de beëindiging van de begrotingssubsidie die werd verstrekt aan eiseres. Het is aan de rechtbank om te beoordelen of verweerder bij het gebruik van zijn bevoegdheid om een begrotingssubsidie te beëindigen is gebleven binnen de grenzen van het recht, waaraan verweerder is gebonden. Een dergelijke grens is het vereiste dat de beslissing op het bezwaar dient te berusten op een deugdelijke motivering, die bij de bekendmaking van de beslissing wordt vermeld (artikel 7:12, eerste lid, van de Awb). De motivering van een besluit is een wezenlijk onderdeel ervan.
8.2.9. De rechtbank stelt vast dat een dergelijke motivering ontbreekt. Weliswaar heeft verweerder ter zitting alsnog een motivering voor het bestreden besluit aangedragen, maar die motivering is niet onderbouwd met relevante beleidsstukken. Daarom is die motivering voor eiseres noch voor de rechtbank controleerbaar. Hetgeen eiseres subsidiair heeft aangevoerd slaagt.
9. Gelet op het voorgaande behoeven de overige beroepsgronden geen bespreking.
Conclusie en gevolgen
10. De rechtbank is van oordeel dat het bestreden besluit niet berust op een deugdelijke motivering. Zij zal het beroep gegrond verklaren omdat het bestreden besluit is genomen in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. De rechtbank zal daarom het bestreden besluit vernietigen. De rechtbank zal verweerder opdragen om een nieuw besluit te nemen op het bezwaar, met inachtneming van deze uitspraak.
11. Omdat het beroep gegrond is moet verweerder het griffierecht aan eiseres vergoeden. Er zijn geen proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen.
Beslissing
De rechtbank:
verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het besluit van 9 december 2020 (zaaknummer 115824);
draagt verweerder op om een nieuw besluit te nemen op het bezwaar, met inachtneming van deze uitspraak;
bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 360,– (zegge: driehonderdzestig euro) aan eiseres moet vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. H.J. Bastin, voorzitter, en mrs. A.W.C.M. van Emmerik en D. Pool, leden, in aanwezigheid van mr. D.H. ter Beek, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 27 juni 2023.
griffier voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wetgeving
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 4:8
1. Voordat een bestuursorgaan een beschikking geeft waartegen een belanghebbende die de beschikking niet heeft aangevraagd naar verwachting bedenkingen zal hebben, stelt het die belanghebbende in de gelegenheid zijn zienswijze naar voren te brengen indien:
a. de beschikking zou steunen op gegevens over feiten en belangen die de belanghebbende betreffen, en
b. die gegevens niet door de belanghebbende zelf ter zake zijn verstrekt.
2. […]
Artikel 4:12
1. Het bestuursorgaan kan toepassing van de artikelen 4:7 en 4:8 voorts achterwege laten bij een beschikking die strekt tot het vaststellen van een financiële verplichting of aanspraak indien:
a. tegen die beschikking bezwaar kan worden gemaakt of administratief beroep kan worden ingesteld, en
b. de nadelige gevolgen na bezwaar of administratief beroep volledig ongedaan kunnen worden gemaakt.
2. Het eerste lid geldt niet bij een beschikking die strekt tot:
a. het […] met toepassing van artikel 4:51 weigeren van een subsidie;
b-c. […]
Artikel 4:23
1. Een bestuursorgaan verstrekt slechts subsidie op grond van een wettelijk voorschrift dat regelt voor welke activiteiten subsidie kan worden verstrekt.
2. […]
3. Het eerste lid is niet van toepassing:
a-b. […]
c. indien de begroting de subsidie-ontvanger en het bedrag waarop de subsidie ten hoogste kan worden vastgesteld, vermeldt, […]
d. […].
Artikel 4:51
1. Indien aan een subsidie-ontvanger voor drie of meer achtereenvolgende jaren subsidie is verstrekt voor dezelfde of in hoofdzaak dezelfde voortdurende activiteiten, geschiedt gehele of gedeeltelijke weigering van de subsidie voor een daarop aansluitend tijdvak op de grond, dat veranderde omstandigheden of gewijzigde inzichten zich tegen voortzetting of ongewijzigde voortzetting van de subsidie verzetten, slechts met inachtneming van een redelijke termijn.
2. Voor zover aan het einde van het tijdvak waarvoor subsidie is verleend sedert de bekendmaking van het voornemen tot weigering voor een daarop aansluitend tijdvak nog geen redelijke termijn is verstreken, wordt de subsidie voor het resterende deel van die termijn verleend, zo nodig in afwijking van artikel 4:25, tweede lid.
Artikel 7:12
1. De beslissing op het bezwaar dient te berusten op een deugdelijke motivering, die bij de bekendmaking van de beslissing wordt vermeld. Daarbij wordt, indien ingevolge artikel 7:3 van het horen is afgezien, tevens aangegeven op welke grond dat is geschied.
2-4. […]
Burgerlijk wetboek Boek 2
Artikel 1
De Staat, de provincies, de gemeenten, de waterschappen, alsmede alle lichamen waaraan krachtens de Grondwet verordenende bevoegdheid is verleend, bezitten rechtspersoonlijkheid.
Artikel 5
Een rechtspersoon staat wat het vermogensrecht betreft, met een natuurlijk persoon gelijk, tenzij uit de wet het tegendeel voortvloeit.
Gemeentewet
Artikel 171 (ten tijde van het raadsvoorstel gedateerd 14 december 1999)
De burgemeester vertegenwoordigt de gemeente in en buiten rechte.
Artikel 189
1. Voor alle taken en activiteiten brengt de raad jaarlijks op de begroting de bedragen die hij daarvoor beschikbaar stelt, alsmede de financiële middelen die hij naar verwachting kan aanwenden.
2. De raad ziet erop toe dat de begroting structureel en reëel in evenwicht is. Hiervan kan hij afwijken indien aannemelijk is dat het structureel en reëel evenwicht in de begroting in de eerstvolgende jaren tot stand zal worden gebracht.
3-4. […]
Artikel 190
1. Het college biedt jaarlijks, tijdig voor de in artikel 191, eerste lid, bedoelde vaststelling, de raad een ontwerp aan voor de begroting met toelichting van de gemeente en een meerjarenraming met toelichting voor ten minste drie op het begrotingsjaar volgende jaren.
2. De ontwerp-begroting en de overige in het eerste lid bedoelde stukken liggen, zodra zij aan de raad zijn aangeboden, voor een ieder ter inzage en zijn algemeen verkrijgbaar. Van de terinzagelegging en de verkrijgbaarstelling wordt openbaar kennis gegeven.
3. […]
Artikel 191
1. De raad stelt de begroting vast in het jaar voorafgaande aan dat waarvoor zij dient.
2. […]
Artikel 192
1. Besluiten tot wijziging van de begroting kunnen tot uiterlijk het eind van het desbetreffende begrotingsjaar worden genomen.
2. […]
. O.a. ECLI:NL:RVS:2009:BK7995
. Artikel 2:5, gelezen in samenhang met artikel 2:1 van het Burgerlijk Wetboek.
. De bevoegdheid te besluiten tot privaatrechtelijke rechtshandelingen van de gemeente was in 1999 nog niet in de Gemeentewet geëxpliciteerd. Uit de parlementaire geschiedenis volgt dat die bevoegdheid onder oud recht bij de raad berustte. Zie Kamerstukken II, 1985/86, 19 403, nr. 3, p. 146-147 (https://zoek.officielebekendmakingen.nl/0000121051) en Kamerstukken II, vergaderjaar 20002001, 27 751, nr. 3, p. 59 (https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-27751-3.pdf).
. Artikel 171 van de Gemeentewet (oud).