ECLI:NL:RBNNE:2023:1920

RECHTBANK NOORD-NEDERLAND Zittingsplaats Groningen Bestuursrecht Zaaknummers: LEE 21/4200 uitspraak van de meervoudige kamer van 12 mei 2023 in de zaak tussen [eiseres] , gevestigd te [plaats], eiseres, (gemachtigde: mr. M.J.N. Vermeij), en de burgemeester van Groningen, verweerder, (gemachtigde: mr. P. Zoeten). Als derde-partij hebben aan het geding deelgenomen: [belanghebbende], gevestigd te [plaats], derde-belanghebbenden, (gemachtigde: mr. A.Z. van Braam).

Bij besluit van 9 juni 2021 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van de Wet openbare manifestaties (Wom) beperkingen en voorschriften verbonden aan de door eiseres te houden demonstratie, waaronder de beperking dat niet gedemonstreerd mag worden op het trottoir voor [belanghebbende], lopende van de [adres] Bij besluit van 18 november 2021 (het bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren van eiseres ongegrond verklaard en het primaire besluit onder een aanvullende motivering gehandhaafd. Tegen het bestreden besluit heeft eiseres beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. De zaak is behandeld op de zitting van 22 maart 2023. Eiseres is vertegenwoordigd door [naam], bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en R.J. Bakker. Derde-belanghebbenden hebben zich laten vertegenwoordigen door [naam]

1. Bij haar oordeelsvorming betrekt de rechtbank de navolgende feiten en omstandigheden. Voorgeschiedenis 1.1. Eiseres demonstreert al sinds geruime tijd (gemiddeld) om de week op vrijdagochtend aan de [adres] te [plaats], ter hoogte van het [adres] 1.2. Op 8 juni 2021 heeft eiseres een kennisgeving van een demonstratie, te houden op 11 juni 2021, aan de [adres] te [plaats] bij verweerder ingediend. 1.3. Uit de kennisgeving van eiseres van 8 juni 2021 en uit voorgaande kennisgevingen van eiseres heeft verweerder afgeleid dat het doel van eiseres is: “Hulp voor vrouw en kind in plaats van abortus”. Gelet op alle voorgaande demonstraties is het verweerder gebleken dat eiseres demonstreert met minimaal twee en maximaal vier personen. Tijdens de demonstratie worden personen, waarvan vermoed wordt dat zij de kliniek willen bezoeken, door eiseres aangesproken en wordt hen een flyer aangeboden. In een gesprek dat verweerder op 12 mei 2021 met de [naam] eiseres heeft gevoerd, werd aangegeven dat eiseres het aanspreken van personen en flyeren tot de kern van haar betoging rekent. 1.4. Bij het primaire besluit heeft verweerder op grond van de Wom beperkingen en voorschriften verbonden aan de door eiseres te houden demonstratie, waaronder de beperking dat niet gedemonstreerd mag worden op het trottoir voor het [adres] 1.5. De commissie heeft verweerder bij brief van 8 oktober 2021 geadviseerd om de bezwaren van eiseres ongegrond te verklaren en het primaire besluit onder een aanvullende motivering te handhaven. 2. Onder overneming van het advies van de commissie heeft verweerder met het bestreden besluit de bezwaren van eiseres ongegrond verklaard en het primaire besluit onder een aanvullende motivering gehandhaafd. Toepasselijke regelgeving 3. De relevante regelgeving is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak. Overwegingen

4. Tussen partijen is in geschil of verweerder in dit geval terecht beperkingen en voorschriften heeft verbonden aan de door eiseres te houden demonstratie. Dienaangaande overweegt de rechtbank als volgt. Ten aanzien van het procesbelang 5. De rechtbank stelt vast dat het jaar 2021 inmiddels voorbij is en dat eiseres in zoverre geen belang heeft bij een uitspraak die betrekking heeft op betogingen die in dat jaar hebben plaatsgevonden. Verder stelt de rechtbank vast dat eiseres voornemens is om in de komende periode bij de abortuskliniek, gevestigd aan de [adres] te [plaats], te betogen. 5.1. Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRvS), onder meer kenbaar uit de uitspraak van 9 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3382, volgt dat procesbelang kan zijn gelegen in de omstandigheid dat zich tussen dezelfde partijen in de toekomst een soortgelijk geschil kan voordoen. 5.2. Nu in dit geval niet uitgesloten kan worden geacht dat zich tussen partijen in de toekomst een soortgelijk geschil kan voordoen, is de rechtbank van oordeel dat eiseres een belang heeft bij een inhoudelijke beoordeling van het bestreden besluit. Omvang van het geschil 6. De rechtbank stelt vast dat de gronden van beroep betrekking hebben op de navolgende aspecten: de artikelen 10 en 11 van het Europese Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en fundamentele vrijheden (EVRM); de bescherming van de gezondheid en wanordelijkheden; de bemoeienis met de inhoud van de demonstratie; de proportionaliteit en evenredigheid van de beperking. Het komt de rechtbank aangewezen voor om deze gronden afzonderlijk inhoudelijk te beoordelen. Het recht op betoging: het algemene toetsingskader 7. Het recht op betoging is neergelegd in artikel 11, eerste lid, van het EVRM en artikel 9, eerste lid, van de Grondwet. 7.1. Uit artikel 11, tweede lid, van het EVRM, volgt dat een beperking van het recht op betoging alleen is toegestaan als de beperking is voorzien bij de wet en die beperking in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, voor de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen. Het vereiste van voorzienbaarheid bij de wet betekent dat de beperking een basis moet hebben in het nationale recht, de wettelijke bepaling kenbaar moet zijn voor de belanghebbende en dat de bepaling voorzienbaar moet zijn wat haar gevolgen betreft. 7.2. Artikel 9, eerste lid, van de Grondwet bepaalt dat het recht tot vergadering en betoging wordt erkend, behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens de wet. Uit artikel 9, tweede lid, van de Grondwet volgt dat de wet regels kan stellen aan een betoging ter bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer en ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden. 7.3. Zoals volgt uit de uitspraak van de AbRvS van 27 augustus 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3174, strekt de Wom onder meer tot het stellen van regels als bedoeld in artikel 9, tweede lid, van de Grondwet. 7.4. Zoals het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: het Hof) eerder heeft overwogen (arrest van 20 februari 2003, ECLI:CE:ECHR:2003:0220JUD002065292, punt 56-57), is het recht op betoging een van de fundamenten van een democratische samenleving. De ruimte voor de overheid om beperkingen te stellen is daarom beperkt. De overheid moet het recht op betoging niet alleen waarborgen, maar zich ook onthouden van het nemen van indirecte maatregelen die de uitoefening van dat recht onredelijk beperken. Zo vormt de enkele omstandigheid dat het gewone leven, inclusief het verkeer, in enige mate wordt verstoord op zichzelf genomen nog geen rechtvaardiging voor het nemen van maatregelen. 7.5. Verder volgt uit de jurisprudentie van het Hof over artikel 11, eerste lid, van het EVRM, dat op de overheid een positieve verplichting rust om een demonstratie zoveel mogelijk te faciliteren en te beschermen. De verdragsstaat is verplicht om preventieve en geschikte maatregelen te nemen teneinde het vreedzame verloop van een demonstratie en de veiligheid van burgers te beschermen, bijvoorbeeld door het reguleren van het verkeer om verstoringen te minimaliseren (arresten van 5 januari 2016, ECLI:CE:ECHR:2003:0220JUD002065292, punt 96, 15 oktober 2015, punt 159 en 160, en 5 december 2006, ECLI:CE:ECHR:2006:1205JUD007455201, punt 39). Dit is een inspanningsverplichting en geen resultaatverplichting. De verdragsstaat heeft een grote beoordelingsvrijheid om te bepalen welke maatregelen redelijk en geschikt zijn (zie het hiervoor vermelde arrest van 15 oktober 2015, punt 159, en het arrest van 24 maart 2011, ECLI:CE:ECHR:2011:0324JUD002345802, punt 251). 7.6. Zoals hiervoor is overwogen, strekt de Wom onder meer tot het stellen van regels als bedoeld in artikel 9, tweede lid, van de Grondwet. Uit artikel 5, eerste lid, van de Wom volgt dat verweerder alleen beperkingen en voorschriften aan een demonstratie kan stellen als een van de in artikel 2 van de Wom vermelde belangen dat vordert. Gelet op de tekst van artikel 5, eerste lid, in samenhang gelezen met artikel 2, komt aan verweerder een zekere beoordelingsruimte toe en is het aan hem om aan de hand van de lokale omstandigheden een inschatting te maken of, en zo ja, welke beperkingen en voorschriften aan een demonstratie moeten worden gesteld ter bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer of ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden. Zie ook de uitspraak van de AbRvS van 20 mei 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1569, waaruit volgt dat beperkingen en voorschriften dienstig moeten zijn aan de in artikel 2 van de Wom vermelde belangen. De rechter moet vervolgens beoordelen of verweerder terecht bepaalde beperkingen en voorschriften aan een demonstratie heeft gesteld. De artikelen 10 en 11 van het EVRM 8. Eiseres betoogt dat verweerder, in navolging van het advies van de commissie, in het bestreden besluit ten onrechte stelt dat het aanspreken van individuele personen niet onder het betogingsrecht valt, omdat deze wijze van het houden van een betoging niet meer het uitdragen van een opvatting of een maatschappelijk probleem betreft, maar het aankaarten van een individuele zaak bij een individueel persoon, en dat er bij de demonstratie van eiseres dus geen sprake is van een grondwettelijk of verdragsrechtelijk beschermde demonstratie, zodat om die reden geen sprake kan zijn van schending van het EVRM. In de visie van eiseres miskent verweerder daarmee dat het demonstratierecht en het recht op vrijheid van meningsuiting in de opvatting van het Hof communicerende vaten zijn. Uit vaste jurisprudentie van het Hof blijkt volgens eiseres dat klachten met betrekking tot gevallen waarin artikel 11 van het EVRM niet, of niet geheel, van toepassing is (bijvoorbeeld omdat geen sprake was van een “assembly” in strikte zin, of de “assembly” niet “peaceful” was), hoe dan ook beoordeeld moeten worden onder artikel 10 van het EVRM. Alle “non-violent acts committed during an assembly are protected by Article 11”, aldus het Hof. Dat heeft in de visie van eiseres dus stellig ook te gelden voor het aanspreken van een voorbijganger op straat, aangezien de demonstraties van eiseres volstrekt “non-violent” zijn. In dit verband wijst eiseres erop dat voorbijgangers door de demonstranten van eiseres vaak individueel (door één demonstrant tegelijk) worden benaderd.

13. Gelet op de voorgaande overwegingen is het beroep van eiseres ongegrond. 13.1. Vanwege het toepassen van artikel 6:22 van de Awb ziet de rechtbank aanleiding verweerder te veroordelen in de door eiseres gemaakte proceskosten. Onder toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) kunnen de proceskosten van eiseres worden begroot op € 1.674,- in verband met verleende professionele rechtsbijstand. Verder ziet de rechtbank aanleiding om te bepalen dat verweerder het door eiseres betaalde griffierecht van € 360,- aan haar dient te vergoeden.

De rechtbank: - verklaart het beroep van eiseres ongegrond; - veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres ten bedrage van € 1.674,- en bepaalt dat verweerder deze kosten aan eiseres dient te vergoeden; - bepaalt dat verweerder het door eiseres betaalde griffierecht van € 360,- aan haar dient te vergoeden. Deze uitspraak is gedaan door mr. M.S. van den Berg, voorzitter, mr. P.H.M. Tapper-Wessels en mr. A.W.C.M. van Emmerik, leden, in aanwezigheid van mr. H.L.A. van Kats als griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 12 mei 2023. griffier voorzitter Rechtsmiddel Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening. Afschrift verzonden op: Bijlage Europees Verdrag voor Rechten van de Mens en fundamentele vrijheden (EVRM) Artikel 8 Recht op eerbiediging van privé-, familie- en gezinsleven 1. Een ieder heeft recht op respect voor zijn privé leven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn correspondentie. 2. Geen inmenging van enig openbaar gezag is toegestaan in de uitoefening van dit recht, dan voor zover bij de wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid of het economisch welzijn van het land, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen. Artikel 10 Vrijheid van meningsuiting 1. Een ieder heeft recht op vrijheid van meningsuiting. Dit recht omvat de vrijheid een mening te koesteren en de vrijheid om inlichtingen of denkbeelden te ontvangen of te verstrekken, zonder inmenging van enig openbaar gezag en ongeacht grenzen. Dit artikel belet Staten niet radio- omroep-, en bioscoop- of televisieondernemingen te onderwerpen aan een systeem van vergunningen. 2. Daar de uitoefening van deze vrijheden plichten en verantwoordelijkheden met zich brengt, kan zij worden onderworpen aan bepaalde formaliteiten, voorwaarden, beperkingen of sancties, die bij de wet zijn voorzien en die in een democratische samenleving noodzakelijk (proportioneel en subsidiair) zijn in het belang van de nationale veiligheid, territoriale integriteit of openbare veiligheid, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden, de bescherming van de goede naam of de rechten van anderen, om de verspreiding van vertrouwelijke mededelingen te voorkomen of om het gezag en de onpartijdigheid van de rechterlijke macht te waarborgen. Artikel 11 Vrijheid van vergadering en vereniging 1. Een ieder heeft recht op vrijheid van vreedzame vergadering en op vrijheid van vereniging, met inbegrip van het recht met anderen vakverenigingen op te richten en zich bij vakverenigingen aan te sluiten voor de bescherming van zijn belangen. 2. De uitoefening van deze rechten mag aan geen andere beperkingen worden onderworpen dan die, die bij de wet zijn voorzien en die in een democratische samenleving noodzakelijk zijn in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, voor de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen. Dit artikel verbiedt niet dat rechtmatige beperkingen worden gesteld aan de uitoefening van deze rechten door leden van de krijgsmacht, van de politie of van het ambtelijk apparaat van de Staat. Grondwet (Gw) Artikel 9 Vrijheid van vergadering en betoging 1. Het recht tot vergadering en betoging wordt erkend, behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens de wet. 2. De wet kan regels stellen ter bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer en ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden. Artikel 10 Privacy 1. Ieder heeft, behoudens bij of krachtens de wet te stellen beperkingen, recht op eerbiediging van zijn persoonlijke levenssfeer. (…). Wet openbare manifestaties (Wom) Artikel 2 De bij of krachtens de bepalingen uit deze paragraaf aan overheidsorganen gegeven bevoegdheden tot beperking van het recht tot het belijden van godsdienst of levensovertuiging en het recht tot vergadering en betoging, kunnen slechts worden aangewend ter bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer en ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden. Artikel 5 1. De burgemeester kan naar aanleiding van een kennisgeving voorschriften en beperkingen stellen of een verbod geven. (…) 3. Een voorschrift, beperking of verbod kan geen betrekking hebben op de inhoud van hetgeen wordt beleden, onderscheidenlijk van de te openbaren gedachten of gevoelens. (…) Artikel 6 De burgemeester kan tijdens een samenkomst tot het belijden van godsdienst of levensovertuiging, vergadering of betoging aanwijzingen geven, die degenen die deze houden of daaraan deelnemen in acht moeten nemen. Algemene Plaatselijke Verordening Groningen 2021 (APV) Artikel 2:4 Kennisgeving betogingen op openbare plaatsen 1. Degene die het voornemen heeft op een openbare plaats een betoging te houden, waaronder begrepen een samenkomst als bedoeld in artikel 3, eerste lid, van de Wet openbare manifestaties, geeft daarvan voor de openbare aankondiging en ten minste 48 uren voordat de betoging wordt gehouden, schriftelijk kennis aan de burgemeester. 2. De kennisgeving bevat: a. naam en adres van degene die de betoging houdt; b. het doel van de betoging; c. de datum waarop de betoging wordt gehouden en het tijdstip van aanvang en van beëindiging; d. de plaats en, voor zover van toepassing, de route; e. voor zover van toepassing, de wijze van samenstelling; en f. maatregelen die degene die de betoging houdt, zullen treffen om een regelmatig verloop te bevorderen. (…).

Aangezien ook eenmansdemonstraties volgens het Hof onder de bescherming van artikel 11 van het EVRM vallen, is in de visie van eiseres sprake van inbreuk op het verdragsrechtelijk beschermde demonstratierecht wanneer (zoals in het geval van eiseres) een individuele demonstrant wordt weerhouden (zoals in dit geval gebeurt als gevolg van de opgelegde beperkingen) van het aangaan van een gesprek met een voorbijganger over het onderwerp waarvoor gedemonstreerd wordt. Daarbij mogen folders als hulpmiddel gebruikt worden, zo blijkt uit de jurisprudentie van het Hof, aldus eiseres. 8.1. Verweerder stelt zich in het bestreden besluit op het standpunt dat het ongevraagd aanspreken van individuele personen niet onder het betogingsrecht valt, omdat deze wijze van het houden van een betoging niet meer het uitdragen van een opvatting of een maatschappelijk probleem betreft, maar het aankaarten van een individuele zaak bij een individueel persoon. Omdat deze handelwijze niet behoort tot het betogingsrecht, geniet dit in de visie van verweerder ook niet de bescherming van artikel 9 van de Grondwet. Dit brengt volgens verweerder ook met zich dat geen sprake is van een grondwettelijk en/of verdragsrechtelijk beschermde demonstratieve actie en om die reden evenmin van een schending van het EVRM. Daarbij verwijst verweerder naar een uitspraak van 21 juli 2020 van de voorzieningenrechter van de rechtbank Noord-Holland (ECLI:NL:RBNHO:2020:5579). 8.2. De rechtbank deelt niet de opvatting van verweerder dat de wijze van betogen van eiseres niet onder een grondwettelijk of verdragsrechtelijk beschermde demonstratie valt. Zoals ter zitting door de gemachtigde van verweerder is erkend, is het door verweerder in zoverre ingenomen standpunt te rechtlijnig in het licht van de vaste jurisprudentie van het Hof. Naar het oordeel van de rechtbank is de door verweerder in het bestreden besluit neergelegde opvatting, gelet op de wijze van betogen van eiseres en in het licht van artikel 9 van de Grondwet, te beperkt (vgl. AbRvS, 20 mei 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1569). De rechtbank ziet aanleiding om het geconstateerde gebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) te passeren, nu eiseres daardoor niet in haar belangen wordt geschaad. Beperking van het recht op betoging 9. Eiseres betoogt dat in de eerste plaats van belang is dat het door de wetgever destijds in het kader van de Grondwetswijziging gegeven voorbeeld voor deze beperkingsgrond, de “bestrijding van een epidemie” betreft (Kamerstukken II, 1975/76, 13 872, nr. 3, blz. 39). Uit dat voorbeeld volgt in de visie van eiseres dat overwegingen op het gebied van de geestelijke gezondheid geen rol kunnen en mogen spelen bij de invulling van het doelcriterium ter bescherming van de gezondheid. Volgens eiseres is het begrip ‘geestelijke gezondheid’ bovendien veel te vaag om te betrekken bij de beperking van een grondrecht. Dat blijkt ook uit het bestreden besluit, aangezien het gezondheidsrisico door verweerder niet concreet is ingevuld. In de visie van eiseres wordt door verweerder en de door hem aangehaalde bronnen louter psychologie van de koude grond bedreven en met aannames gewerkt, wanneer gesteld wordt dat het aanspreken van bezoeksters een negatieve psychische ‘(...) invloed (...) kan hebben’. Het afgaan op subjectieve gegevens en/of de input van medische leken is naar de mening van eiseres een veel te smalle basis voor de inperking van een grondrecht. Dat het risico op aantasting van de geestelijke gezondheid van de bezoeksters aanwezig en reëel is, is volgens eiseres door verweerder niet voldoende aannemelijk gemaakt. 9.1. Eiseres betoogt verder dat verweerder het Wom-begrip wanordelijkheden onjuist heeft uitgelegd. In dit verband wijst eiseres erop dat het aanspreken van voorbijgangers op straat, ook al is dat in de nabijheid van een abortuskliniek, bij lange na niet het niveau van wanordelijkheden haalt. De in artikel 2 van de Wom gebruikte term wanordelijkheden dient volgens eiseres veel beperkter opgevat te worden dan het (onder andere in de Gemeentewet gehanteerde) begrip aantasting van de openbare orde. In de visie van eiseres zijn aantasting van de openbare orde en wanordelijkheden allesbehalve identiek. Ook de begrippen hinder en/of overlast mogen volgens eiseres niet gelijkgesteld worden aan wanordelijkheden in de zin van artikel 2 van de Wom. In dit verband wijst eiseres erop dat uit de jurisprudentie blijkt dat wanneer sprake is van overlast, dit mogelijkerwijs leidt tot verstoring van de openbare orde. Het begrip wanordelijkheden vormt in de visie van eiseres echter een overtreffende trap. Om van wanordelijkheden te kunnen spreken moet veel meer aan de hand zijn, namelijk “(...) een niet aflatende stroom incidenten” die moet “uitstijgen boven de te verwachten overlast en hinder” die een bepaalde manifestatie met zich brengt.’ Hieruit blijkt volgens eiseres overigens al dat iedere demonstratie geacht wordt een zekere mate van overlast en/of hinder te veroorzaken. Naar de mening van eiseres is het aanspreken van mensen op straat geen strafbaar gedrag en dus geen wanordelijkheid in de zin van de Wom. In de jurisprudentie van het Hof vindt eiseres steun voor haar standpunt, dat de in artikel 2 van de Wom gebruikte term wanordelijkheden gereserveerd moet worden voor strafbaar gedrag. Voor wat betreft beperkingen die opgelegd worden in verband met het karakter van het gebouw in de nabijheid waarvan een demonstratie plaatsvindt, ziet het Hof in de visie van eiseres, alleen ruimte voor beperkingen die ingegeven worden door “security reasons”, of indien sprake is van demonstraties bij gerechtsgebouwen. Voor (specifiek) abortusklinieken wordt een dergelijke generieke uitzondering in ieder geval niet gemaakt door het Hof, zoals volgt uit de arresten Annen tegen Duitsland en Plattform “Arzte für das Leben” tegen Oostenrijk, waar immers sprake was van (volgens het Hof) beschermenswaardige demonstraties in de nabijheid van abortusklinieken. Dat eiseres demonstreert bij een abortuskliniek mag daarom niet als (directe of indirecte) grond voor het opleggen van beperkingen aangegrepen worden. 9.2. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de beperking dat eiseres niet mag demonstreren op het trottoir voor de abortuskliniek terecht mede gebaseerd is op de bescherming van de gezondheid. De reden dat de beperking mede op deze beperkingsgrond is gebaseerd, is volgens verweerder gelegen in het feit dat het aanspreken van bezoekers van de abortuskliniek een grote invloed heeft op de (psychische) gezondheid van (in ieder geval) een deel van de aangesprokenen. Dit blijkt onder meer uit een mail van [naam]. Het aangesproken worden door demonstranten op het moment dat deze vrouwen voor een dergelijke indringende gewetenskeuze staan, tast in de visie van verweerder bovendien de mentale gezondheid van (een deel van) deze vrouwen aan. Dat de bevindingen van [naam] geen waarde zouden toekomen, omdat hij zou zijn opgeleid als sociaal geograaf en planoloog, kan verweerder niet volgen. In dit verband wijst verweerder erop dat de heer Rietveld al ruim 35 jaar zorggerelateerde functies bekleedt en in dit geval niet op persoonlijke titel spreekt, maar namens de GGD Groningen. Des te opvallender is deze stellingname van eiseres in het licht van de omstandigheid dat het eiseres is die - anders dan het personeel van abortusklinieken - als ongekwalificeerde de gewetenskeuze van kwetsbare vrouwen tracht te beïnvloeden, waarbij het onmiskenbare doel is vrouwen af te laten zien van een (mogelijk) voorgenomen abortus. Overigens blijkt ook uit de door de abortuskliniek tussen 18 september 2020 en 9 april 2021 afgenomen enquête en uit de brief van de kliniek aan verweerder van 20 mei 2021 dat het aanspreken van bezoekers van de kliniek een grote invloed heeft op de psychische gezondheid van een deel van de aangesprokenen. Een deel van de vrouwen kwalificeert het aangesproken worden door een demonstrant als confronterend en heel erg, zo blijkt uit de resultaten van de enquête.

In de brief van de kliniek aan verweerder wordt beschreven dat de kliniek regelmatig bezoeksters aangeslagen, boos, schaamtevol en/of verdrietig de kliniek ziet betreden na een confrontatie met demonstranten. Daarnaast benadrukt de kliniek dat het belangrijk is om te weten dat het besluitvormingsproces een essentieel onderdeel van de zorg is in de kliniek. Zij merkt dat, wanneer demonstranten ongevraagd in gesprek willen met cliënten, dit verstorend kan werken op het verloop van het besluitvormings- en verwerkingsproces, omdat (bijvoorbeeld) gevoelens van schuld of angst voor spijt worden aangewakkerd en op die manier het proces verstoren. Deze signalen van de GGD Groningen, de bezoeksters zelf én de kliniek, maken in de visie van verweerder dat, mede gelet op de bescherming van de (psychische) gezondheid van de bezoeksters deze beperking aan de demonstratie kan worden opgelegd. De stelling van eiseres dat de beperkingsgrond bescherming van de gezondheid niet kan zien op de bescherming van de belangen van derden, zoals bezoekers van de abortuskliniek of de abortuskliniek zelf, is volgens verweerder onbegrijpelijk. Uiteraard - en juist hoofdzakelijk - ziet de beperkingsgrond bescherming van de gezondheid op de belangen van derden. Daarbij verwijst verweerder naar uitspraken van de AbRvS van 20 mei 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:1569) en 21 september 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:2521). 9.3. Daarnaast stelt verweerder zich op het standpunt dat het aanspreken, het flyeren en/of het volgen van bezoeksters en het belemmeren van een ongestoorde doorgang voor de abortuskliniek aan te merken is als een wanordelijkheid als bedoeld in artikel 2 van de Wom, omdat het hen onevenredig hindert in hun vrijheid. In dit verband wijst verweerder erop dat het de betrokken vrouwen in het bijzonder hindert in het ongestoord gebruik kunnen maken van hun rechten uit de Wet afbreking zwangerschap. De context waarbinnen dit gebeurt is daarbij van belang, aldus verweerder. In de visie van verweerder moet het aanspreken van de bezoekers van de kliniek op dat moment en op die plek worden aangemerkt als het hinderen van de bezoekers in (de uitoefening van hun recht op) een ongestoord bezoek aan de kliniek. Dat de toegang tot de kliniek door de demonstranten niet feitelijk of fysiek wordt gehinderd of verhinderd, maakt dat volgens verweerder niet anders. Daarnaast wijst verweerder erop dat het aanspreken van individuele bezoekers op deze plek en in deze context, ook als dit op een rustige en niet dwingende manier gebeurt, eveneens als intimiderend wordt ervaren en daarom een inbreuk is op de persoonlijke levenssfeer van de betrokkenen, zoals beschermd in artikel 10 van de Grondwet en artikel 8 van het EVRM. Naar de mening van verweerder dienen de bezoeksters direct voorafgaand of na een bezoek aan de kliniek gevrijwaard te blijven van het ongevraagd en/of ongewenst aangesproken worden door onbekenden op zeer persoonlijke en ingrijpende gewetenskeuzes. Dat de bezoeksters zich op de openbare weg bevinden, betekent in de visie van verweerder niet dat zij zich het ongevraagd aanspreken moeten laten welgevallen ofwel het risico daarop behoren te aanvaarden. Wanneer is verweerder bevoegd om het recht op betoging te beperken? 9.4. De rechtbank overweegt dat een beperking van het recht op betoging alleen is toegestaan als de beperking is voorzien bij de wet en die beperking in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, voor de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen. Het vereiste van voorzienbaarheid bij de wet betekent dat de beperking een basis moet hebben in het nationale recht, de wettelijke bepaling kenbaar moet zijn voor de belanghebbende en de bepaling voorzienbaar moet zijn wat haar gevolgen betreft (vgl. AbRvS, 10 juni 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1361). 9.4.1. Hoewel uit arresten van het Hof volgt dat een wettelijke norm zo precies moet zijn dat iemand, zo nodig na advies, erdoor in staat wordt gesteld om in de gegeven omstandigheden in redelijke mate te voorzien welke gevolgen een bepaalde handeling kan hebben, zijn wetten onvermijdelijk enigszins algemeen geformuleerd. Zie in dit verband bijvoorbeeld het arrest van het Hof, Galstyan tegen Armenië, van 15 november 2007, ECLI:CE:ECHR:2007:1115JUD002698603, par. 106. De reikwijdte van een bevoegdheid mag echter niet zo groot zijn dat die bevoegdheid willekeurig kan worden ingezet. De bepaling moet een indicatie geven hoe een bevoegdheid in een bepaalde situatie zal worden uitgeoefend. Vergelijk hiervoor het arrest van het Hof, Navalnyy tegen Rusland, van 15 november 2018, ECLI:CE:ECHR:2018:1115JUD002958012, par. 115. Artikel 5, eerste lid, van de Wom voldoet, mede in het licht van de wetsgeschiedenis en de systematiek van de Wom, aan de vereisten van helderheid en geeft geen aanleiding tot willekeurig overheidsoptreden (vgl. AbRvS, 10 juni 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1361). 9.5. De rechtbank stelt vast dat verweerder het recht op betoging heeft beperkt vanwege de bescherming van de gezondheid en ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden als bedoeld in artikel 2 en artikel 5, eerste lid, van de Wom. Ten aanzien van de beperkingsgrond ‘bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden’ overweegt de rechtbank als volgt. 9.5.1. De rechtbank overweegt dat de bevoegdheid die artikel 5, eerste lid, van de Wom aan verweerder geeft om voorschriften en beperkingen te stellen aan een betoging, een discretionaire bevoegdheid is. Dat betekent dat verweerder een bepaalde beleidsruimte heeft bij het gebruikmaken van deze bevoegdheid. De rechtbank moet beoordelen of verweerder de voorwaarden ter beperking van de betogingen in redelijkheid kon stellen vanuit het oogpunt van de belangen die genoemd worden in artikel 2 van de Wom: bescherming van de gezondheid, het belang van het verkeer en bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden. Heeft verweerder het begrip wanordelijkheid juist uitgelegd? 9.6. De rechtbank overweegt dat eiseres terecht betoogt dat de beperkingsgrond ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden niet te ruim mag worden uitgelegd. De rechtbank volgt eiseres echter niet in haar standpunt dat die beperkingsgrond zo beperkt moet worden uitgelegd, dat alleen strafbare gedragingen hieronder vallen en dat alleen de wanordelijkheden veroorzaakt door de oorspronkelijke betogers een rol kunnen en mogen spelen. Zoals de AbRvS heeft overwogen in haar uitspraak van 21 september 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:2521) is van belang dat in de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 9 van de Grondwet (Kamerstukken II 1975/76, 13 872, nr. 4, blz. 90, en Kamerstukken II 1976/77, 13 872, nr. 7, blz. 34), waarnaar ook in de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 2 van de Wom wordt verwezen, is vermeld dat doelbewust voor bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden als beperkingsgrond is gekozen. Het vervangen van deze beperkingsgrond door handhaving van de openbare orde zou een aanmerkelijke uitbreiding van de beperkingsbevoegdheid en dus een verzwakking van het in dit artikel vervatte grondrecht inhouden, omdat het begrip openbare orde zeer ruim kan worden uitgelegd. In de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 2 van de Wom (Kamerstukken II 1985/86, 19 427, nr. 3, blz. 17) is verder vermeld dat de betekenis van de beperkingsgrond bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden tot op zekere hoogte wordt beïnvloed door de context waarbinnen de grond wordt ingeroepen. De beoordeling of een samenstel van (verwachte) ongewenste gedragingen zo ernstig is dat van wanordelijkheden kan worden gesproken, hangt niet uitsluitend af van de aard van die gedragingen. Ook de plaats waar de manifestatie wordt gehouden kan hier van betekenis zijn. De mate van orde en rust die naar algemeen inzicht op een bepaalde plaats behoort te heersen, bepaalt mede wanneer de grens van wanordelijkheden wordt overschreden, aldus de geschiedenis.

Gelet op deze totstandkomingsgeschiedenis volgt de rechtbank eiseres niet in haar betoog dat onder wanordelijkheden uitsluitend strafbare gedragingen moeten worden verstaan. Ook volgt uit de totstandkomingsgeschiedenis niet dat alleen de wanordelijkheden veroorzaakt door de oorspronkelijke betogers een rol kunnen en mogen spelen. Dit brengt naar het oordeel van de rechtbank met zich dat eiseres niet kan worden gevolgd in haar stelling dat verweerder is uitgegaan van een onjuiste uitleg van het begrip wanordelijkheid als bedoeld in artikel 2 van de Wom. Deze grond van eiseres slaagt niet. Was verweerder bevoegd om de betoging te beperken? 10. De rechtbank is van oordeel dat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft gesteld dat hij op grond van de doelcriteria van artikel 2 van de Wom, meer specifiek ter voorkoming van wanordelijkheden, in dit geval bevoegd was om beperkingen en voorwaarden aan de betoging van eiseres te stellen. 10.1. De rechtbank overweegt dat uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 2 van de Wom (Kamerstukken II 1985/86, 19427, 3, p. 17) volgt dat de voorkoming en bestrijding van wanordelijkheden in de nabijheid van bijvoorbeeld gebouwen van buitenlandse vertegenwoordigingen, parlementsgebouwen, beschermde natuurgebieden, ziekenhuizen en begraafplaatsen het stellen van zwaardere eisen met zich kan brengen dan op andere openbare plaatsen. De rechtbank merkt het CSGNN en de daarvan deel uitmakende abortuskliniek aan als een plaats waarbij deze zwaardere eisen gesteld kunnen worden. Verder overweegt de rechtbank dat in de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 2 van de Wom is vermeld dat de betekenis van de beperkingsgrond “bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden” tot op zekere hoogte wordt beïnvloed door de context waarbinnen de grond wordt ingeroepen. Dat de beoordeling of een samenstel van (verwachte) ongewenste gedragingen zo ernstig is dat van wanordelijkheden kan worden gesproken, hangt niet uitsluitend af van de aard van die gedragingen. Ook de plaats waar de manifestatie wordt gehouden kan hier van betekenis zijn. De mate van orde en rust die naar algemeen inzicht op een bepaalde plaats behoort te heersen, bepaalt mede wanneer de grens van wanordelijkheden wordt overschreden, aldus de geschiedenis. Of gesproken kan worden van wanordelijkheden hangt dus af van de aard van de gedragingen en de plaats waar de betogingen plaatsvinden, in dit geval bij een abortuskliniek. De rechtbank is van oordeel dat bezoeksters van een abortuskliniek in zekere mate meer bescherming behoeven dan bezoekers van andere openbare locaties. De rechtbank maakt uit de aan verweerder overgelegde meldingen van bezoeksters van de abortuskliniek, ondersteund door de bevindingen van opsporingsambtenaren, de directeur van de GGD Groningen alsmede de directeur van de abortuskliniek, op dat de wijze waarop betogers van eiseres bezoeksters benaderen de grens van het toelaatbare overschrijdt. De mate van indringendheid en vastberadenheid waarmee betogers trachten bezoeksters van de abortuskliniek persoonlijk aan te spreken op ethische kwesties, hen achternalopen en hen naroepen met als doel het gesprek voort te zetten, ook nadat is aangegeven dat daar geen prijs op wordt gesteld, maakt naar het oordeel van de rechtbank dat door het gedrag van de betogers sprake is van wanordelijkheden. Bij de afweging om beperkingen aan een betoging te stellen heeft verweerder ook het verloop en de meldingen naar aanleiding van eerdere betogingen door eiseres mogen betrekken (vgl. AbRvS, 20 mei 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1569). Daarbij heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank betekenis mogen toekennen aan de door hem ontvangen informatie, bestaande uit e-mails van bezoekers van de abortuskliniek, resultaten van een door de abortuskliniek gehouden enquête, een brief van de abortuskliniek en van de directeur van de GGD Groningen alsmede verklaringen van buitengewone opsporingsambtenaren (hierna: boa’s), in onderlinge samenhang bezien, in het licht van voormelde doelcriteria. In dit verband wijst de rechtbank erop dat de uitkomsten van de gehouden enquête het beeld van de negatieve waarnemingen van de boa’s bevestigt. Het betoog van eiseres slaagt dus niet. 10.1. Aangezien verweerder naar het oordeel van de rechtbank reeds bevoegd was om beperking en voorwaarden aan de betoging te stellen ter voorkoming van wanordelijkheden, komt de rechtbank niet toe aan hetgeen is gesteld ten aanzien van de beperkingsgrond ‘bescherming van de gezondheid’. Bemoeienis met de inhoud 11. Eiseres betoogt dat verweerder bij het opleggen van de beperkingen (al dan niet indirect) een oordeel over de inhoudelijke wenselijkheid van de uitingen van eiseres bij zijn afweging en besluitvorming heeft betrokken. In dit verband wijst eiseres erop dat haar werkwijze sindsdien niet is veranderd en dat zich in de gang van zaken tijdens haar demonstraties geen wijzigingen hebben voorgedaan. Daarbij acht eiseres van belang dat in 2019 de huidige locatiebeperking niet nodig werd gevonden dan wel toegepast. In de visie van eiseres is in het beleid van verweerder echter een duidelijke omslag te zien als gevolg van de door abortusactivisten in het voorjaar van 2021 opgetrommelde stroom aan e-mails en publiciteit ten gunste van het instellen van een bufferzone. Ook verwijst eiseres in dit kader naar de oproep van het Humanistisch Verbond aan burgemeesters om beperkingen op te leggen aan anti-abortusdemonstraties, in navolging van voormelde uitspraak van de voorzieningenrechter. Dit brengt eiseres tot de conclusie dat de aan haar demonstratie opgelegde beperkingen getuigen van wat het Hof een “ulterior purpose” noemt: het willen apaiseren van de gepolitiseerde druk van de abortuslobby. 11.1. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de inhoud van de demonstratie niet bij de besluitvorming is betrokken. In dit verband wijst verweerder erop dat hij zonder een inhoudelijk oordeel te vormen en te geven over de inhoud van de (voorgenomen) demonstratie van eiseres, aan de hand van alle feiten en omstandigheden tot de conclusie is gekomen dat de gedragingen van eiseres, bestaande uit het aanspreken, volgen en trachten te overtuigen van bezoeksters, op deze specifieke locatie als intimiderend worden ervaren. Naar de mening van verweerder is er geen enkele beperking opgelegd die ziet op de inhoud van de betoging, maar slechts beperkingen die zien op de gedragingen van de demonstranten. 11.2. De rechtbank acht onvoldoende onderbouwd dat verweerder zich heeft laten leiden door de inhoud van de betoging van eiseres. Uit de door eiseres gemaakte verwijzingen valt naar het oordeel van de rechtbank niet af te leiden dat verweerder in dit geval beperkingen heeft opgelegd aan de betoging van eiseres vanwege de inhoud. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat verweerder zich gemotiveerd op het standpunt heeft kunnen stellen dat het aangesproken worden door de demonstranten van eiseres voor een groot deel van de bezoeksters van de abortuskliniek als intimiderend kon worden ervaren. Dat betreft de vorm van de betoging van eiseres en niet de inhoud. Dit brengt naar het oordeel van de rechtbank met zich dat van de door eiseres gestelde schending van het EVRM niet is gebleken. Deze grond van eiseres slaagt niet. Ten aanzien van de evenredigheid en proportionaliteit 12. Eiseres betoogt dat verweerder een onjuiste conclusie heeft getrokken naar aanleiding van de belangenafweging, aangezien de vereiste stappen die bij toetsing van een mogelijke inbreuk op een Verdragsrecht zijn voorgeschreven, zijn overgeslagen. In de visie van eiseres is het niet voldoende om te constateren dat er zoiets is als het demonstratierecht, om vervolgens meteen te concluderen dat een opgelegde locatiebeperking evenredig en proportioneel is.

In dit verband acht eiseres van belang dat bij de beantwoording of een beperking van een verdragsrecht (het demonstratierecht) heeft te gelden als “necessary in a democratic society”, staten, aldus het Hof, een zekere (maar zeker niet onbeperkte) “margin of appreciation” hebben. Een beperking is alleen “necessary” als zij beantwoordt aan een “pressing social need”, en proportioneel is in verhouding tot het beoogde legitieme doel. De voor de beperking aangevoerde grond(en) moet(en) “relevant and sufficient” zijn. De beslissing moet bovendien gebaseerd zijn op een “acceptable assessment of the relevant facts” (Guide on Article 11 of the European Convention on Human Rights). Naar de mening van eiseres is van dat laatste onvoldoende sprake in het bestreden besluit. In dit verband wijst eiseres erop dat de enige objectieve feitenbron die aan het bestreden besluit ten grondslag ligt, de enquête is die de abortuskliniek gehouden heeft onder een aantal bezoeksters. Eiseres gaat er van uit dat de antwoorden naar waarheid opgetekend zijn. Verweerder heeft in de visie van eiseres echter niet de enquête zelf als bron gebruikt, maar alleen de interpretatie van de enquêteresultaten door de abortuskliniek. Eiseres is van mening duidelijk te hebben gemaakt dat die interpretatie geen recht doet aan de feitelijk gegeven antwoorden. Weliswaar hebben de abortuskliniek en verweerder geconcludeerd dat de geënquêteerde vrouwen het onprettig, naar of vervelend vonden om aangesproken te worden, maar, objectief bezien, hadden veel meer antwoorden de strekking dat het aanspreken rustig en beleefd gebeurde, en dat vrouwen wel de vrijheid hadden om interactie met de demonstranten te weigeren, als zij dat niet wilden. Daarnaast is het feitelijk zo dat, doordat de demonstranten nu op afstand zijn geplaatst van de ingang van de abortuskliniek, zij juist niet meer in staat zijn hun gedachten en opvattingen aan de doelgroep te openbaren, gezien de door de demonstranten gekozen werkwijze. De demonstranten van eiseres bedienen zich niet van de klassieke demonstratiehulpmiddelen als spandoeken, borden of megafoons. De door hen gekozen demonstratiemethode bestaat uit het ‘low-key’, respectvol en persoonlijk benaderen van iedere (mogelijke) bezoekster van de abortuskliniek. Dat heeft verweerder onmogelijk gemaakt met de opgelegde locatiebeperking, die inhoudt dat de demonstranten aan de overkant van de straat moeten staan. Naar de mening van eiseres komt de locatiebeperking daarmee feitelijk neer op een totaal verbod. 12.1. Verweerder stelt zich op het standpunt dat er in dit geval sprake is van een te maken afweging tussen botsende grondrechten, namelijk de afweging tussen enerzijds het demonstratierecht en het recht op vrijheid van meningsuiting van eiseres en anderzijds het recht van kliniekbezoekers op eerbiediging van hun persoonlijke levenssfeer en hun recht om ongehinderd gebruik te maken van medische zorg op grond van de Wet afbreking zwangerschap. Weliswaar betekent het in het EVRM neergelegde recht op betoging en vrije meningsuiting eveneens het recht om zelf te kiezen voor tijdstip, plaats en wijze van demonstreren en om daarbij uitingen te doen die “offend, shock and disturb”, zoals eiseres stelt, maar dit recht is niet onbegrensd en kan naar de mening van verweerder niet worden uitgeoefend onder voorbijgaan aan de rechten en belangen van derden. 12.2. De rechtbank is van oordeel de door verweerder opgelegde beperking aan de betoging van eiseres, als resultaat van de verrichte belangenafweging, evenredig en proportioneel is. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder in het belang van het voorkomen van de wanordelijkheden mogen besluiten dat de betogingen van eiseres op enige afstand van de ingang van de abortuskliniek moeten worden gehouden. Gelet op de strekking van de door verweerder opgelegde beperking aan de betoging behoudt eiseres het recht om bezoeksters van de abortuskliniek aan te spreken, maar wordt voorkomen dat bezoeksters achterna worden gelopen tot aan de ingang van de abortuskliniek. Deze afweging van het demonstratierecht van eiseres enerzijds en het recht op bescherming van de persoonlijke levenssfeer van de bezoeksters van de abortuskliniek anderzijds is naar het oordeel van de rechtbank niet onredelijk. Niet gebleken is van de door eiseres gestelde schending van artikel 10, in samenhang gelezen met artikel 11, van het EVRM. 12.3. Verder neemt de rechtbank in aanmerking dat het voor eiseres nog steeds mogelijk is om op enige afstand van de ingang van de abortuskliniek, maar in het zicht van de doelgroep van de demonstratie, haar gedachten en opvattingen over dit onderwerp te openbaren. Gelet daarop is van de door eiseres gestelde onevenredigheid voor wat betreft de beperking van haar demonstratierecht geen sprake. Niet gezegd kan worden dat de beperking het recht op betoging illusoir maakt of dat de beperking betrekking heeft op de inhoud van de betoging. Evenmin vormt de beperking een beletsel op het houden van een betoging als zodanig, of op betogingen door eiseres in het algemeen. Eiseres heeft ondanks de opgelegde beperkingen, naar het oordeel van de rechtbank voldoende gelegenheid haar standpunt aan de bezoeksters van de abortuskliniek kenbaar te maken. De rechtbank begrijpt dat eiseres liever op het trottoir voor de ingang van de abortuskliniek een betoging of een openbare manifestatie zou houden, maar dit brengt niet met zich dat enkel om die reden de door verweerder verrichte belangenafweging onredelijk is. Hoewel eiseres een specifieke vorm van betogen/demonstreren nastreeft, is de rechtbank van oordeel dat elke andere beperking een nog ingrijpender karakter heeft. Onder die omstandigheden kan evenmin geconcludeerd worden dat de door verweerder verrichte belangenafweging onredelijk is en de beperking onevenredig en disproportioneel is. Deze grond van eiseres slaagt niet.