ECLI:NL:RBNNE:2022:3313
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Zittingsplaats Groningen
Bestuursrecht
zaaknummer: LEE 22/839
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 1 september 2022 in de zaak tussen
[eiser] h.o.d.n. [eenmanszaak], uit [plaats], eiser
(gemachtigde: mr. A. Kwint-Ocelikova)
en
het college van burgemeester en wethouders van Het Hogeland (verweerder)
(gemachtigden: M. Dekker en J.L. van Wijngeerden).
Inleiding
In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen de afwijzing van zijn aanvraag om een vastgoedverbeteringssubsidie.
Verweerder heeft deze aanvraag met het besluit van 24 augustus 2021 afgewezen. Met het bestreden besluit van 18 januari 2022 op het bezwaar van eiser is verweerder bij de afwijzing van de aanvraag gebleven.
Eiser heeft beroep ingesteld.
Eiser heeft de gronden van het beroep aangevuld.
Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
De rechtbank heeft het beroep op 23 augustus 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van eiser en de gemachtigden van verweerder. Het onderzoek is ter zitting gesloten.
Beoordeling door de rechtbank
1. De rechtbank doet uitspraak op de grondslag van het beroepschrift, de overgelegde stukken, het verhandelde tijdens het vooronderzoek en het onderzoek ter zitting.
2. De rechtbank gaat uit van het volgende.
2.1. Eiser exploiteert de eenmanszaak [eenmanszaak] op het adres [adres] te Uithuizen. Het betreft een grillroom en pizzeria. Op 25 juni 2021 heeft hij een brief aan verweerder gericht. Daaruit is het volgende afkomstig.
“In onze gemeente is een subsidie mogelijk voor het opwaarderen van bedrijfspanden in Uithuizen. Ik heb contact met uw ambtenaren gehad hierover. Volgens hen zou mijn bedrijfspand hier niet voor in aanmerking komen, omdat dit net buiten het centrum zou vallen.
Ik ben het hier niet mee eens, omdat naar mijn mening mijn bedrijf wel in het centrum zit. Bovendien lieten uw ambtenaren weten dat als er een schriftelijk verzoek zou komen dat er wel een kans van slagen is.
Ik wil graag de gevel van mijn bedrijfspand ([eenmanszaak]) upgraden c.q. vernieuwen. Concreet verzoek ik u wel voor deze subsidie in aanmerking te komen. Graag zou ik dit in een mondeling gesprek nader willen toelichten en mijn plannen hiervoor indienen bij u. […]”
2.2. Eiser heeft bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit, waarbij zijn aanvraag is afgewezen. De gronden van het bewaar zijn aangevuld door zijn gemachtigde. De Adviescommissie bezwaarschriften heeft een hoorzitting belegd. Eiser heeft zich ter hoorzitting laten bijstaan door zijn gemachtigde. Op 10 januari 2022 is een advies uitgebracht.
3. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eiser ontvankelijk en ongegrond verklaard. Daaraan is het advies van 10 januari 2022 ten grondslag gelegd. Uit het bestreden besluit is het volgende afkomstig.
“De commissie zet in haar advies haar overwegingen om het bezwaar ontvankelijk en ongegrond te verklaren uitvoeriger uiteen. Wij verwijzen u daarnaar. Wij zijn het eens met het advies van de commissie en hebben dat volledig overgenomen. […]
Ter verbetering van de motivering voeren wij het volgende aan.
De commissie merkt op dat niet kan worden volstaan met de enkele verwijzing naar de bijlagen bij de toepasselijke subsidieregeling (Subsidieregeling Plus op 4 centrumplannen). Deze bijlagen zijn niet op de voorgeschreven wijze bekendgemaakt. Dat betekent niet dat uw cliënt alsnog voor de subsidie in aanmerking komt. Vast staat dat zijn pand buiten het kernwinkelgebied valt, zoals omschreven in artikel 1, tweede lid, onder j. van de subsidieregeling. In het Plan Centrumversterking Uithuizen en in de Detailhandels visie van Het Hogeland staat beschreven wat het kernwinkelgebied voor Uithuizen is.
Deze beide documenten zijn gepubliceerd, waardoor het voldoende kenbaar was wat het kernwinkelgebied in Uithuizen omvat.
Dat de onderneming van uw cliënt niet in dat kernwinkelgebied zit, heeft ermee te maken dat bij het opstellen van de subsidieregeling is gekozen om de focus te leggen op een relatief ‘beperkt’ gebied, zodat daaraan een impuls kan worden gegeven. Het kernwinkelgebied waarop de subsidieregeling ziet, is gebaseerd op het in de planologie wel bekende haltermodel. Het haltermodel houdt in dat er sprake is van een winkelgebied waarin aan beide uiteinden winkels met een relatief grote trekkracht gevestigd zijn. In het gebied tussen de twee halters zijn doorgaans kleinere winkels gevestigd of winkels met een minder grote trekkracht. Anders gezegd: bij het haltermodel gaat het om een compacte kern met twee knooppunten. Het haltermodel dwingt tot het compacter en sterker maken van de voorzieningen om het centrum optimaal te kunnen laten functioneren. Door als gemeente te focussen op het kernwinkelgebied kan aan een afgebakend gebied een impuls worden gegeven, wat niet gerealiseerd kan worden wanneer voor een groot gebied wordt gekozen. Het doel is om de leefbaarheid van de kernwinkelgebieden te versterken. Als het gebied groter zou worden gemaakt, wordt aan dat doel afbreuk gedaan.
Voor toepassing geven aan de hardheidclausule is geen aanleiding, omdat het hier niet gaat om een situatie waarmee niet bij voorbaat bij het opstellen van de regeling rekening gehouden is. De hardheidsclausule is bedoeld voor die situaties binnen het kernwinkel gebied die niet voldoen aan de voorwaarden van de subsidieregeling, maar wel aan de doelstellingen.”
4. Tussen partijen is in geschil of verweerder in redelijkheid vastgoedverbeteringssubsidie heeft kunnen weigeren ten behoeve van het pand van eiser, aan de [adres] te Uithuizen, omdat dat pand is gelegen buiten het “kernwinkelgebied” van die plaats, zoals dat begrip is gedefinieerd in de “Subsidieregeling Plus op 4 centrumplannen Het Hogeland (2019)” (de Subsidieregeling).
5. Eiser stelt dat verweerder de bijlage waarop hij het besluit in primo en het bestreden besluit baseert niet op de daarvoor voorgeschreven wijze bekend heeft gemaakt. Hij verwijst in dit verband naar de publicatie van de Subsidieregeling. Dat verweerder zich in het bestreden besluit op het standpunt stelt dat de bijlage bekend is en had kunnen zijn, onder verwijzing naar zijn website maakt dat niet anders, omdat voor de toepassing van de Subsidieregeling uitsluitend de bijlage is aangewezen in de regeling, aldus eiser. Daarnaast wijst hij erop dat, hoewel verweerder de bijlage alsnog aan eiser heeft toegezonden, op die bijlage niet is aangegeven door welk bestuursorgaan deze is vastgesteld en wanneer dat precies is gebeurd. Tevens is hier van belang dat op de bijlage de volgende tekst is opgenomen:
“Deze tekening blijft het eigendom van de Gemeente Het Hogeland en mag zonder schriftelijke toestemming niet worden gekopieerd, noch aan derden worden verstrekt, of ter inzage worden gegeven. De digitale gegevens op de tekening worden alleen ter informatie verstrekt, men kan hieraan geen rechten ontlenen.”
Eiser verbindt daaraan twee conclusies, ten eerste dat het gebied waarop de Subsidieregeling ziet niet is aangewezen, zodat de motivering in zoverre niet draagkrachtig is en ten tweede dat de meegestuurde bijlage uitsluitend ter informatie strekt en dat hieraan geen rechten kunnen worden ontleend.
5.1. Verweerder erkent dat de bijlage, waar in artikel 1 onder j. van de Subsidieregeling naar verwezen wordt, aanvankelijk inderdaad niet op de daarvoor voorgeschreven wijze is gepubliceerd. Volgens hem heeft dat echter niet tot gevolg dat er tussen het college en eiser geen betekenis aan de bijlage gegeven kan worden. Volgens hem was de inhoud van de bijlage voor eiser kenbaar. In aanvulling op het verweerschrift heeft verweerder ter zitting naar voren gebracht dat de Subsidieregeling alsnog integraal is bekendgemaakt op de voorgeschreven wijze.
5.2. De rechtbank is van oordeel dat de beroepsgrond slaagt. Daartoe overweegt zij als volgt.
5.2.1. De Subsidieregeling is een besluit dat algemeen verbindende voorschriften bevat. De regeling is vastgesteld door verweerder op 29 oktober 2019. De regeling is gepubliceerd op 28 januari 2020. Ten tijde van de publicatie werd bekendmaking van een dergelijk besluit beheerst door artikel 139 van de Gemeentewet. Op grond van artikel 28 van de Subsidieregeling is de regeling in werking getreden op 29 januari 2020.
5.2.2. Uit artikel 139, eerste lid, van de Gemeentewet volgt dat een besluit van het gemeentebestuur dat algemeen verbindende voorschriften inhoudt alleen dan verbindend is als het bekend is gemaakt in het gemeenteblad. Verweerders gemeente publiceert haar gemeenteblad digitaal, zoals bedoeld in artikel 139, tweede lid van de Gemeentewet. Verweerder heeft geen toepassing gegeven aan artikel 139, derde lid van de Gemeentewet.
5.2.3. De litigieuze bijlage bevat de verbeelding van het kernwinkelgebied van Uithuizen, zoals bedoeld in artikel 1, onder j. van de Subsidieregeling. Tussen partijen is niet in geschil dat de bijlage geen deel uitmaakt van de publicatie gedateerd 28 januari 2020 (Gemeenteblad 2020, 22335 (https://zoek.officielebekendmakingen.nl/gmb-2020-22335.html). In geschil is of daaraan rechtens gevolgen moeten worden verbonden en, zo ja, welke gevolgen dat zijn. Voor het antwoord op die vraag is ook van belang of er een relevante betekenis toekomt aan de latere publicatie van de Subsidieregeling, inclusief de litigieuze bijlage, gedateerd 19 augustus 2022 (Gemeenteblad 2022, 378453, https://zoek.officielebekendmakingen.nl/gmb-2022-378453.html). Daartoe overweegt de rechtbank als volgt.
5.2.4. Op 1 juli 2021 is de Wet elektronische publicaties (Stb. 2020, 262) in werking getreden. Bekendmakingsvoorschriften zijn van de Gemeentewet overgeheveld naar de Bekendmakingswet. Het beginsel dat algemeen verbindende voorschriften bekend moeten zijn gemaakt voordat zij in werking kunnen treden, is daardoor in artikel 8 van de Bekendmakingswet vastgelegd. Dat levert evenwel geen relevant verschil op met artikel 139, eerste lid van de Gemeentewet.
Artikel 28 van de integraal gepubliceerde regeling bepaalt dat de regeling in werking treedt op de dag na bekendmaking daarvan, in dit geval 20 augustus 2022. Het bestreden besluit is evenwel eerder genomen, op 18 januari 2022. Daarom komt bij de te maken beoordeling geen relevante betekenis toe aan de publicatie in het Gemeenteblad die is gedateerd 19 augustus 2022.
5.2.5. Naar het oordeel van de rechtbank volgt uit artikel 139 van de Gemeentewet dat de verbeelding van het kernwinkelgebied zoals opgenomen in de litigieuze bijlage ten tijde van het bestreden besluit onverbindend was, omdat die bijlage toen nog niet in het gemeenteblad gepubliceerd was (vgl. rov. 2.2. van ECLI:NL:GHAMS:2002:AE5494, www.rechtspraak.nl). Dat betekent dat deze bijlage – juridisch bezien – geen werking had ten tijde van het bestreden besluit. Verweerder heeft de aanvraag niet kunnen afwijzen zoals hij heeft gedaan bij het bestreden besluit. Voor een dergelijke afwijzing bestond immers pas vanaf 20 augustus 2022 een toereikende wettelijke grondslag.
5.2.6. Het standpunt van verweerder dat ziet op “kenbaarheid”, zoals hiervoor weergegeven onder 5.1., maakt het oordeel van de rechtbank niet anders. Hier gaat het om het ontbreken van “verbindendheid”. Gelet op artikel 139 van de Gemeentewet komt daarbij geen betekenis toe aan het gegeven dat de bijlage langs een andere weg voor eiser kenbaar was ten tijde van het bestreden besluit.
5.2.7. Ook de beroepsgrond over het opschrift van de bijlage treft doel. Uit de bijlage bij de Subsidieregeling moet ten minste kunnen worden opgemaakt:
- Dat de bijlage behoort bij de “Subsidieregeling Plus op 4 centrumplannen Het Hogeland (2019)”
- Op welk(e) artikel(en) van die Subsidieregeling de bijlage betrekking heeft, voor zover van toepassing.
Ter zitting heeft eiser terecht naar voren gebracht dat verweerder kennelijk beoogt om rechten te ontlenen aan de bijlage. Verweerder verwijst daar immers naar om de subsidieaanvraag van eiser af te wijzen. Hierom is de mededeling die is vermeld in de bijlage bij de Subsidieregeling onjuist.
6. Eiser voert verder aan dat hij zich niet kan verenigen met verweerders weigering om de hardheidsclausule toe te passen. Het betreft een mogelijkheid van een overheidsorgaan om van een (dwingende) regeling af te wijken als het gevolg van toepassing van die regeling tot een onvoorzien en onredelijk benadelend gevolg zou leiden voor de betreffende burger of onderneming. Uit de hardheidsclausule blijkt – in tegenstelling tot hetgeen verweerder stelt – niet dat deze alleen geldt in de situatie waarin de aanvrager gevestigd is in het kernwinkelgebied.
Eiser verbindt daaraan de conclusie dat verweerder in redelijkheid niet heeft mogen afzien van het toepassen van de hardheidsclausule. Hierbij is tevens van belang dat verweerder tijdens de hoorzitting heeft bevestigd dat de subsidieplafond niet is bereikt. Om deze redenen is het bestreden besluit niet met de daarvoor vereiste zorgvuldigheid tot stand gekomen, het kan om deze redenen niet in stand blijven, aldus eiser.
6.1. Verweerder stelt zich op het standpunt dat het al dan niet toepassen van de hardheidsclausule een discretionaire bevoegdheid van het college is en dat het al dan niet gebruik maken van die bevoegdheid door de rechter terughoudend dient te worden getoetst. Gezien het feit dat de hardheidsclausule ziet op onvoorziene gevolgen, wordt de reikwijdte van de hardheidsclausule duidelijk geformuleerd. Het moet gaan om een hardheid die bij het maken van de Subsidieregeling niet onder ogen is gezien en aanvaard. In de jurisprudentie wordt ook wel gesproken over een onbillijkheid van overwegende aard die bij de totstandkoming van de Subsidieregeling niet is voorzien. Verweerder verwijst in dit verband naar (rov. 5.4 van) ECLI:NL:RVS:2019:1335.
Aangezien bij het opstellen van de Subsidieregeling een weloverwogen keuze is gemaakt om met behulp van het haltermodel de focus te leggen op het kernwinkelgebied, is er in het geval van eiser geen sprake van onvoorziene gevolgen. Het was ten tijde van het opstellen van de Subsidieregeling duidelijk dat ondernemingen gevestigd buiten het kernwinkelgebied geen aanspraak konden maken op de vastgoedverbeteringssubsidie, er is dus geen sprake van een onbillijkheid van overwegende aard die bij de totstandkoming van de Subsidieregeling niet is voorzien en derhalve geen aanleiding om toepassing te geven aan de hardheidsclausule, aldus verweerder.
6.2. De rechtbank is van oordeel dat de beroepsgrond slaagt. Daartoe overweegt zij als volgt.
6.2.1. Uit de formulering van artikel 27 van de Subsidieregeling concludeert de rechtbank dat de hardheidsclausule kan worden toegepast op de gehele regeling, in de zin dat het begrip “kernwinkelgebied” niet is uitgezonderd. Subsidieverlening aan ondernemingen die niet in het kernwinkelgebied zijn gevestigd is daarmee niet uitgezonderd. Inherent aan de toepassing van de hardheidsclausule is dat wordt afgeweken van de gestelde voorwaarden. Had verweerder dat willen voorkomen, dan had hij het begrip “Kernwinkelgebied” behoren uit te zonderen voor de toepassing van de hardheidsclausule. Het voorgaande laat evenwel onverlet dat verweerder beoordelingsruimte heeft als het gaat om het antwoord op de vraag of hij die hardheidsclausule daadwerkelijk toepast in een concreet geval.
6.2.2. Verweerders verwijzing naar (rov. 5.4 van) ECLI:NL:RVS:2019:1335 (www.rechtspraak.nl) maakt het niet anders. In die uitspraak is de ABRvS van oordeel dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat het college van burgemeester en wethouders van Den Haag zich in die zaak niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat geen toepassing aan de hardheidsclausule hoeft te worden gegeven. Volgens de ABRvS komt daarbij betekenis toe aan alle omstandigheden van het geval. Voor de onderhavige zaak ligt het daarom in de rede dat verweerder beziet hoe de weigering van de subsidie voor déze ondernemer in dít concrete geval uitpakt.
7. Eiser stelt dat uit de Subsidieregeling noch uit de motivering van het bestreden besluit blijkt dat rekening is gehouden met de negatieve gevolgen voor ondernemers zoals hij. Die negatieve gevolgen betreffen zijn concurrentiepositie. Eiser brengt naar voren dat hij hier uitdrukkelijk op heeft gewezen in zijn bezwaar.
7.1. Verweerder stelt zich op het standpunt dat met behulp van de vastgoedverbeteringssubsidie ondernemers het interieur en het exterieur van hun winkelpand kunnen verbeteren. Ondernemers die de subsidie ontvangen kunnen daardoor geen lagere prijs voor hun producten vragen ten opzichte van de ondernemers die de vastgoedverbeteringssubsidie niet ontvangen. Gelet hierop wordt naar verweerders mening de markt niet verstoord en is er geen sprake van oneerlijke concurrentie. De stelling van eiser dat de subsidieverlening onvermijdelijk leidt tot oneerlijke concurrentie is wat verweerder betreft verder ook niet met objectieve gegevens onderbouwd.
7.2. De rechtbank is van oordeel dat de beroepsgrond slaagt. Daartoe overweegt zij als volgt.
7.2.1. De systematiek en uitgangspunten van de Algemene wet bestuursrecht over het beslissen op een bezwaarschrift brengen met zich dat een primair besluit in de bezwarenprocedure in volle omvang wordt heroverwogen en dat deze heroverweging op recht- en doelmatigheid de gelegenheid biedt fouten te herstellen (vgl. rov. 4.1 van ECLI:NL:RVS:2020:2861, www.rechtspraak.nl).
7.2.2. Gelet op het bestreden besluit heeft verweerder in essentie ermee volstaan te overwegen dat de onderneming van eiser niet in het kernwinkelgebied is gevestigd. Zodoende is geen heroverweging “in volle omvang” uitgevoerd die zowel ziet op rechtmatigheid als doelmatigheid. Veeleer heeft verweerder zich beperkt tot het antwoord op de vraag of hij in redelijkheid geen toepassing heeft hoeven geven aan de hardheidsclausule. Verweerder had óók moeten ingaan op de overige bezwaargronden, waaronder die over de concurrentiepositie van eiser. Dat moet hij alsnog doen in het besluit dat hij moet nemen ter uitvoering van deze uitspraak, tenzij die bezwaargronden door eiser uitdrukkelijk zouden worden prijsgegeven.
Conclusie en gevolgen
8. De rechtbank zal het beroep gegrond verklaren. De rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen en verweerder opdragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak.
De rechtbank ziet geen aanleiding om verweerder een termijn te stellen voor het nemen van het nieuwe besluit. Ter voorlichting van partijen wijst de rechtbank op rechtsoverweging 6.2. van de tussenuitspraak ECLI:NL:RVS:2019:1026 (www.rechtspraak.nl). In die uitspraak is tot uitdrukking gebracht dat, als geen termijn is gesteld, een bestuursorgaan in beginsel het besluit ter uitvoering van de uitspraak moet nemen binnen dezelfde termijn als de termijn die gold voor het nemen van het te vernietigen besluit.
9. Omdat het beroep gegrond is, moet verweerder het griffierecht aan eiser vergoeden en krijgt hij een vergoeding voor zijn proceskosten. Deze vergoeding bedraagt € 1.518,– omdat de gemachtigde van eiser een beroepschrift heeft ingediend en ter zitting is verschenen (met een waarde per proceshandeling van € 759,–). Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.
Over de kosten voor de bezwaarfase moet verweerder een beslissing nemen in het besluit dat hij moet nemen ter uitvoering van deze uitspraak.
Beslissing
verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
draagt verweerder op een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
draagt verweerder op het griffierecht, € 181,– aan eiser te vergoeden;
veroordeelt verweerder tot betaling van € 1.518,– aan proceskosten aan eiser.
Deze uitspraak is gedaan door mr. F. Sijens, rechter, in aanwezigheid van mr. D.H. ter Beek, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 1 september 2022.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Subsidieregeling Plus op 4 centrumplannen Het Hogeland (2019)
Op 29 oktober 2019 heeft verweerder de Subsidieregeling vastgesteld (Gemeenteblad 2020, 22335, https://zoek.officielebekendmakingen.nl/gmb-2020-22335.html).
Artikel 1 Begripsbepalingen
a-i. […]
j. Kernwinkelgebied: het gebied binnen de drie centra van Bedum, Winsum en Uithuizen van de gemeente Het Hogeland, zoals met blauwe kleur op de kaarten (zie bijlagen 1 tot en met 3) is aangegeven.
Artikel 27 Hardheidsclausule
Indien een subsidieaanvraag wordt gedaan die niet voldoet aan de voorwaarden van deze regeling, maar die wel past binnen de doelstellingen van deze regeling, dan kan het college besluiten alsnog, al dan niet gedeeltelijk en/of onder (gewijzigde) voorwaarden, subsidie te verstrekken.
Artikel 28 Inwerkingtreding
Deze regeling treedt in werking op de dag na bekendmaking daarvan.
Gemeentewet (geldend ten tijde van publicatie van de Subsidieregeling)
Artikel 139
1. Besluiten van het gemeentebestuur die algemeen verbindende voorschriften inhouden, verbinden niet dan wanneer zij zijn bekendgemaakt in het gemeenteblad.
2. De uitgifte van het gemeenteblad geschiedt elektronisch op een algemeen toegankelijke wijze. Na de uitgifte blijft het gemeenteblad elektronisch op een algemeen toegankelijke wijze beschikbaar. […]
3. In afwijking van het eerste lid kan een besluit als bedoeld in dat lid bepalen dat een bij het besluit behorende bijlage wordt bekendgemaakt door terinzagelegging.
4-5. […]