ECLI:NL:RBNNE:2021:5630

RECHTBANK NOORD-NEDERLAND Zittingsplaats Groningen Bestuursrecht Zaaknummers: LEE 19/1003, 19/4023 en 21/280 uitspraak van de meervoudige kamer van 22 december 2021 in de zaken tussen 1.a. [eiseres]., gevestigd te [plaats], eiseres sub 1.a., 1.b. [eiseres]., gevestigd te [plaats], eiseres sub 1.b., hierna gezamenlijk te noemen: eiseressen, (gemachtigde: mr. P.H. Revermann), en het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Leeuwarden, verweerder, (gemachtigde: mr. J.J. Hengst).

Inzake LEE 19/1003 Bij besluit van 2 mei 2017 (het primaire besluit I) heeft verweerder geweigerd om aan eiseres sub 1.a. een omgevingsvergunning ingevolge de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) te verlenen voor het vestigen van een [naam] supermarkt op [naam] te Leeuwarden. Bij besluit van 18 februari 2019 (het bestreden besluit I) heeft verweerder de bezwaren van eiseres sub 1.a. gegrond verklaard, het primaire besluit I van 2 mei 2017 herroepen en nogmaals geweigerd om aan eiseres sub 1.a. de gevraagde omgevingsvergunning voor het vestigen van een [naam] supermarkt op [naam] te Leeuwarden te verlenen. Tegen het bestreden besluit I heeft eiseres sub 1.a. beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Inzake LEE 19/4023 Bij besluit van 29 april 2019 (het primaire besluit II) heeft verweerder geweigerd om aan eiseres sub 1.b. een omgevingsvergunning, eerste fase, ingevolge de Wabo te verlenen ten behoeve van de uitbreiding van winkelbebouwing met parkeervoorzieningen, aanpassing van de in-/uitrit van het winkelpark en het opnemen van een supermarkt in een deel van de op te richten bebouwing op het perceel [adres] te Leeuwarden. Bij besluit van 11 oktober 2019 (het bestreden besluit II), verzonden op 14 oktober 2019, heeft verweerder de bezwaren van eiseres sub 1.b. ongegrond verklaard en het primaire besluit II van 29 april 2019 gehandhaafd. Tegen het bestreden besluit II heeft eiseres sub 1.b. beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Inzake LEE 21/280 Bij besluit van 8 november 2019 (het primaire besluit III) heeft verweerder geweigerd om aan eiseres sub 1.b. een omgevingsvergunning ingevolge de Wabo te verlenen voor het uitbreiden van de winkelbebouwing met parkeervoorzieningen en aanpassing van de in-/uitrit op het perceel [adres] te Leeuwarden. Bij besluit van 10 december 2020 (het bestreden besluit III) heeft verweerder de bezwaren van eiseres sub 1.b. ongegrond verklaard en het primaire besluit III van 8 november 2019 gehandhaafd. Tegen het bestreden besluit III heeft eiseres sub 1.b. beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. De zaken zijn gelijktijdig behandeld op de zitting van 29 september 2021. Eiseres sub 1.a. is vertegenwoordigd door [naam], bijgestaan door haar gemachtigde. Eiseres sub 1.b. is vertegenwoordigd door [naam], bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Overwegingen

1. Bij haar oordeelsvorming betrekt de rechtbank de navolgende feiten en omstandigheden. Inzake LEE 19/1003 1.1. Eiseres sub 1.a. exploiteert thans een [naam] supermarktfiliaal aan het [adres] te Leeuwarden. 1.2. Bij besluit van 30 juni 2014 heeft de raad van de gemeente Leeuwarden (hierna: de raad) de ‘Detailhandelsstructuurvisie Leeuwarden 2014’ (hierna: de Visie 2014) vastgesteld. Die Visie 2014 is op 30 juli 2015 in werking getreden (Gemeenteblad, jaargang 2015, nr. 68315). 1.3. Op 10 maart 2017 heeft eiseres sub 1.a. een aanvraag om omgevingsvergunning voor het verplaatsen van haar filiaal naar [adres] te Leeuwarden. Daarbij heeft eiseres sub 1.a. verweerder verzocht om de aanvraag te behandelen met toepassing van de Visie 2014. 1.4. Bij besluit van 3 april 2017 heeft de raad de ‘1e Wijziging Detailhandelsstructuur-visie 2014’ (hierna: de Visie 2017) vastgesteld. 1.5. Bij primair besluit I van 2 mei 2017 heeft verweerder geweigerd de door eiseres sub 1.a. gevraagde omgevingsvergunning te verlenen. Tegen dit besluit heeft eiseres sub 1.a. een bezwaarschrift bij verweerder ingediend. 1.6. Bij advies van 14 juli 2017 heeft de Adviescommissie bezwaarschriften (hierna: de commissie) verweerder geadviseerd om het bezwaarschrift ongegrond te verklaren en het primaire besluit I niet te herroepen. 1.7. Onder overneming van het advies van de commissie heeft verweerder met het besluit op bezwaar de bezwaren van eiseres sub 1.a. ongegrond verklaard en het primaire besluit I van 2 mei 2017 gehandhaafd. 1.8. Tegen dit besluit op bezwaar heeft eiseres sub 1.a. beroep ingesteld bij de rechtbank. Dit beroep is geregistreerd onder het procedurenummer LEE 17/3125. 1.9. Bij uitspraak van 24 juli 2018 heeft de rechtbank het beroep van eiseres sub 1.a. gegrond verklaard, het besluit op bezwaar van 20 juli 2017 vernietigd en verweerder opgedragen om een nieuw besluit op het bezwaarschrift van eiseres sub 1.a. te nemen, met inachtneming van die uitspraak. 1.10. Naar aanleiding van voormelde uitspraak heeft verweerder bij het bestreden besluit I de bezwaren van eiseres sub 1.a. gegrond verklaard, het primaire besluit I van 2 mei 2017 herroepen en alsnog geweigerd om aan eiseres sub 1.a. de gevraagde omgevingsvergunning voor het vestigen van een [naam] supermarkt op winkelpark De Centrale te Leeuwarden te verlenen. Inzake LEE 19/4023 1.11. Eiseres sub 1.b. is eigenaresse van [naam]. 1.12. Eiseres sub 1.b. heeft op 27 maart 2019 een aanvraag om omgevingsvergunning, eerste fase, ten behoeve van de uitbreiding van winkelbebouwing met parkeervoorzieningen, aanpassing van de in-/uitrit van het winkelpark en het opnemen van een supermarkt in een deel van de op te richten bebouwing op het perceel [adres] te Leeuwarden bij verweerder ingediend. 1.13. Bij primair besluit van 29 april 2019 (het primaire besluit II) heeft verweerder geweigerd om aan eiseres sub 1.b. een omgevingsvergunning, eerste fase, ingevolge de Wabo te verlenen ten behoeve van de uitbreiding van winkelbebouwing met parkeervoorzieningen, aanpassing van de in-/uitrit van het winkelpark en het opnemen van een supermarkt in een deel van de op te richten bebouwing op het perceel [adres] te Leeuwarden. 1.14. Tegen dit besluit heeft eiseres sub 1.b. bij brief van 27 mei 2019 een bezwaarschrift bij verweerder ingediend. 1.15. Eiseres sub 1.b. heeft het bezwaarschrift mondeling toegelicht op een hoorzitting van 9 september 2019 van de commissie. Een verslag van deze hoorzitting bevindt zich onder de gedingstukken. 1.16. De commissie heeft verweerder bij brief van 9 oktober 2019 geadviseerd de bezwaren van eiseres sub 1.b. ongegrond te verklaren en het primaire besluit II van 29 april 2019 niet te herroepen. 1.17. Onder overneming van het advies van de commissie heeft verweerder met het bestreden besluit II de bezwaren van eiseres sub 1.b. ongegrond verklaard en het primaire besluit II van 29 april 2019 gehandhaafd. LEE 21/280 1.18. Eiseres sub 1.b. heeft op 3 juni 2019 een aanvraag om omgevingsvergunning voor het uitbreiden van de winkelbebouwing met parkeervoorzieningen en aanpassing van de in-/uitrit op het perceel [adres] in Leeuwarden. 1.19. Eiseres sub 1.b. heeft bij brief van 19 september 2019 een subsidiaire aanvraag om omgevingsvergunning bij verweerder ingediend. Eiseres sub 1.b. stelt dat indien verweerder niet op basis van de aanvraag van 3 juni 2019 extra bedrijfsvloeroppervlakte van 2.095 m2 wenst te vergunnen met toepassing van de binnenplanse afwijkingsmogelijkheid ten behoeve van de planologisch toegelaten winkel-gebruiksfunctie voor (verruimde) perifere detailhandel Centrale I, II en III, bij deze de vergunningaanvraag wordt aangepast en aangevuld waarbij een planologische afwijking van het gebruik van het bruto-vloeroppervlak van unit A ter grootte van 1.846 m2 wordt aan-gevraagd voor de gebruiksfunctie “Algemene facilitaire dienstverlening” ten behoeve van De Centrale en haar gebruikers voor onder meer promotionele presentaties, beheer en onder-houd, administratie, documentatie, archief en dergelijke. Dit betreft een gebruiksfunctie zonder verkoopactiviteiten. Door opschoning van het winkelvloeroppervlak kan nu 341 m2 bruto-vloeroppervlak als algemene verkeersruimte en dergelijke worden aangemerkt. 1.20. Bij het primaire besluit III van 8 november 2019 heeft verweerder geweigerd om aan eiseres sub 1.b een omgevingsvergunning ingevolge de Wabo te verlenen voor het uitbreiden van de winkelbebouwing met parkeervoorzieningen en aanpassing van de in-/uitrit op het perceel [adres] te Leeuwarden. 1.21. Tegen dit besluit heeft eiseres sub 1.b. bij brief van 10 december 2019 een bezwaar-schrift bij verweerder ingediend. De gronden van bezwaar zijn bij brief van 8 januari 2020 aangevuld. 1.22. Eiseres sub 1.b. heeft bij brief van 24 maart 2020 een meer subsidiaire aanvraag om omgevingsvergunning bij verweerder ingediend. In deze meer subsidiaire aanvraag wordt de facilitaire ruimte nader gewijzigd in (overdekte) parkeervoorzieningen. 1.23. Bij besluit van 12 juni 2020 heeft verweerder aan eiseres de meer subsidiair gevraagde omgevingsvergunning verleend. Deze omgevingsvergunning staat niet ter discussie. 1.24. Eiseres sub 1.b. heeft het bezwaarschrift mondeling toegelicht op een hoorzitting van 2 november 2020 van de commissie. Een verslag van deze hoorzitting bevindt zich onder de gedingstukken. 1.25. De commissie heeft verweerder bij brief van 9 december 2020 geadviseerd de bezwaren van eiseres sub 1.b. ongegrond te verklaren en het primaire besluit III van 8 november 2019 niet te herroepen. 1.26. Onder overneming van het advies van de commissie heeft verweerder met het bestreden besluit III de bezwaren van eiseres sub 1.b. ongegrond verklaard en het primaire besluit III van 8 november 2019 gehandhaafd. Toepasselijke regelgeving 2. De wettelijke bepalingen die in deze zaak van belang zijn, staan in de bijlage bij deze uitspraak.

3. Gesteld voor de vraag of de bestreden besluiten I, II en III in dit geval stand kunnen houden, overweegt de rechtbank als volgt. Inzake LEE 19/1003 4. Tussen partijen is in geschil of verweerder heeft kunnen weigeren om aan eiseres sub 1.a. een omgevingsvergunning te verlenen voor het vestigen van een [naam] supermarkt op [adres] te Leeuwarden. 5.1. In de uitspraak van 24 juli 2018 heeft de rechtbank onder meer het volgende overwogen. ‘3.3. De rechtbank is van oordeel dat verweerder onvoldoende deugdelijk heeft gemotiveerd waarom hij in dit geval geen gebruik wil maken van bovengenoemde vergunningsbevoegdheid. Anders dan verweerder stelt, sluit de Visie 2014 niet uit dat een in Leeuwarden reeds bestaande supermarkt naar De Centrale wordt verplaatst. Uit hoofdstuk 1, paragraaf 5 van die Visie volgt immers als uitgangspunt dat verweerder in principe bereid is mee te werken aan nieuwe vestigingen op andere locaties door verplaatsing van reeds bestaande supermarktmeters. Die medewerking is opgenomen binnen het streven om de voorzieningen voor dagelijkse boodschappen op buurt- en wijkniveau in stand te houden. Anders dan verweerder stelt, is de herkomst van de te vestigen supermarkt juist wel van belang binnen dit uitgangspunt. Nu het onderhavige bouwplan voorziet in verplaatsing van reeds bestaande supermarktmeters binnen Leeuwarden, zou het bouwplan in principe op De Centrale kunnen worden toegestaan. Gelet op dit beleid geldt voor verweerder een verzwaarde motiveringsplicht om die medewerking toch niet te verlenen. Met eiseres is de rechtbank van oordeel dat verweerder niet aan die motiveringsplicht heeft voldaan. Verweerder had immers in dat kader moeten betrekken of in dit geval is voldaan aan de voorwaarden van artikel 15, derde lid, van de Richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt (de Dienstenrichtlijn). Met name had verweerder kenbaar moeten controleren of in dit geval de middels de planregels en de Visie 2014 vastgestelde territoriale beperking noodzakelijk en evenredig is. Thans is onduidelijk in hoeverre er in dit geval sprake is van een dwingende reden van algemeen belang, waarmee de planologische eisen gerechtvaardigd kunnen worden. Ook is onduidelijk in hoeverre die eisen geschikt zijn om het door de gemeente nagestreefde doel te bereiken. Verweerders verwijzing naar het streven om de voorzieningen voor dagelijkse boodschappen op buurt- en wijkniveau in stand te houden, acht de rechtbank daartoe onvoldoende. Binnen dat streven is immers het uitgangspunt tot verlening van medewerking in het beleid opgenomen. Ook verweerders verwijzing naar hoofdstuk 3, paragraaf 1 van die Visie is daartoe onvoldoende, nu daarin enkel wordt verwezen naar het bestemmingsplan voor branches die niet zijn toegelaten op De Centrale. Verweerders verwijzing naar bijlage 2 van die Visie is daartoe ook onvoldoende, nu onduidelijk is in hoeverre de door eiseres beoogde supermarkt op De Centrale afbreuk doet aan de verzorgingsfunctie en de recreatieve winkelfunctie van het kernwinkelgebied en/of de wijk- en buurtwinkelcentra van Leeuwarden. Verweerder heeft die gestelde afbreuk niet geconcretiseerd. Het had dan ook op verweerders weg gelegen om daarbij mede acht te slaan op het beleid in hoofdstuk 4 van die Visie en de door eiseres ingediende ruimtelijke onderbouwing.’ 5.2. De rechtbank stelt vast dat partijen geen hoger beroep hebben ingesteld tegen voormelde uitspraak, zodat die formele rechtskracht heeft gekregen. 6.1. Naar aanleiding van voormelde uitspraak heeft verweerder bij het bestreden besluit I de bezwaren van eiseres sub 1.a. gegrond verklaard, het primaire besluit I van 2 mei 2017 herroepen en alsnog geweigerd om aan eiseres sub 1.a. de gevraagde omgevingsvergunning voor het vestigen van een [naam] supermarkt op [adres] te Leeuwarden te verlenen. Daaraan heeft verweerder ten grondslag gelegd dat de raad op 23 januari 2019 een motie heeft aangenomen waarin verweerder wordt opgedragen om de verplaatsing van het filiaal van de [naam] aan het [adres] naar de uitbreiding van De Centrale toe te staan, na een zorgvuldige procedure, onder gelijke condities die gelden voor de gebieds-ontwikkeling WTC/Cambuur en mee te werken aan een soepele totstandkoming hiervan. Verder heeft verweerder aan het bestreden besluit I ten grondslag gelegd dat medewerking kan worden verleend aan de verplaatsing door middel van het doorlopen van een procedure tot herziening van het bestemmingsplan waarbij alle omgevingsaspecten zullen worden afgewogen. Met een afwijking van het bestemmingsplan, als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo, kan niet worden bereikt dat de bestaande supermarkt aan het Cambuurplein wordt wegbestemd, gelijktijdig met het planologisch toestaan van een supermarkt op De Centrale. 6.2. Eiseres sub 1.a. betoogt dat de aangenomen raadsmotie uitdrukkelijk ertoe strekt dat verweerder de opdracht krijgt de verplaatsing van het [naam]-filiaal naar De Centrale toe te staan. Gelet op de uitdrukkelijke opdracht van de raad aan verweerder tot de verplaatsing van het [naam]-filiaal naar De Centrale na een zorgvuldige procedure, duidt dit in de visie van eiseres sub 1.a. niet zonder meer op - zoals verweerder het doet voorkomen - het moeten doorlopen van een procedure tot herziening van het bestemmingsplan waarbij alle omgevingsaspecten zullen worden afgewogen. Nu de raad tot verplaatsing heeft besloten binnen de hem toekomende planologische beleidsvrijheid dan wel beleidsruimte, is er naar de mening van eiseres sub 1.a. voor verweerder geen nadere ruimte meer om anders te doen dan uit te voeren waartoe de raad heeft besloten. Dit betekent in de visie van eiseres sub 1.a. dat verweerder in dit geval uitsluitend en alleen de aan haar toegekende afwijkingsbevoegdheid, als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo had mogen en moeten hanteren ten aanzien van de op 10 maart 2017 ingediende aanvraag om omgevingsvergunning. In dit verband wijst eiseres sub 1.a. erop dat verweerder niet een andere bevoegdheid heeft aangezien de planologische weg van een bestemmingsplanherziening onder de competentie van de raad valt. 6.3. Verweerder stelt zich op het standpunt dat een raadsmotie geen juridische verplichting inhoudt maar een inspanningsverplichting. Volgens verweerder is het echter niet mogelijk om mee te werken aan de afwijking van het bestemmingsplan ten behoeve van de verplaatsing van de supermarkt omdat het in de beslissing op de aanvraag niet mogelijk zou zijn om de vestiging van een andere supermarkt op het [adres] tegen te gaan. 6.4. In de raadsvergadering van 23 januari 2019 heeft de raad een door de raadsfracties van D66, VVD, PvdA, FNP en Lijst 058 ingediende motie in meerderheid aangenomen. De aangenomen motie strekt tot de opdracht aan verweerder om de verplaatsing van het filiaal van de [naam] aan het [adres] naar de uitbreiding van het winkelpark De Centrale toe te staan, na een zorgvuldige procedure, onder dezelfde condities die gelden bij de gebiedsontwikkeling WTC/Cambuur en mee te werken aan een soepele totstandkoming hiervan. 6.5. Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRvS), onder meer kenbaar uit ECLI:NL:RVS:2020:610, volgt dat voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is vereist dat de betrokkene aannemelijk maakt dat van de zijde van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of en zo ja, hoe het bestuursorgaan in een concreet geval een bevoegdheid zou uitoefenen. Verder dient uit vaste jurisprudentie van de AbRvS, onder meer kenbaar uit ECLI:NL:RVS: 2020:1495, te worden afgeleid dat een motie alsmede de vraag of deze motie naar behoren is uitgevoerd, alleen van betekenis in de verhouding tussen de raad en verweerder.

10.4.4. De conclusie is dat in hetgeen eiseres sub 1.b. heeft aangevoerd geen grond is gelegen voor het oordeel dat de bestemmingsplanregeling die geldt voor de locatie evident in strijd is met artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn. Er bestaat derhalve geen aanleiding voor het oordeel dat de bestemmingsplanregeling onverbindend is of buiten toepassing gelaten moet worden. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn niet in de weg staat aan de beëindiging van het gebruik als supermarkt van het perceel aan het [adres]. Dat betekent in het kader van de beoordeling van de thans in geding zijnde weigering van de gevraagde omgevingsvergunning dat moet worden geoordeeld dat verweerder er terecht van is uitgegaan dat voor het vestigen van de door eiseres sub 1.b. gewenste uitbreiding van de winkelbebouwing op de locatie een omgevingsvergunning voor de activiteit afwijken van het bestemmingsplan was vereist. Voor zover eiseres sub 1.b. betoogt dat verweerder de beleidsregels uit de structuurvisie 2017 aan artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn had behoren te toetsen, stelt de rechtbank voorop dat tegen beleidsregels geen rechtstreeks beroep open staat. Dit brengt met zich dat de beleidsregels uit voormelde structuurvisie naar het oordeel van de rechtbank aan een minder terughoudende exceptieve toets aan de Dienstenrichtlijn zijn onderworpen. Hieruit volgt dat de beleidsregels uit voormelde structuurvisie direct aan artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn dienen te worden getoetst. In dit verband wijst de rechtbank erop dat verweerder in dit geval de hiervoor omschreven exceptieve toets van de beleidsregels uit de voormelde structuurvisie aan artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn blijkens de motivering van het bestreden besluit II niet heeft verricht. Gelet hierop is de rechtbank van oordeel dat het bestreden besluit II in zoverre berust op een ondeugdelijke motivering, hetgeen schending van het bepaalde in artikel 7:12, eerste lid, van de Awb oplevert. Deze grond van eiseres sub 1.b. slaagt en het bestreden besluit II komt voor vernietiging in aanmerking. De rechtbank ziet geen aanleiding om te bepalen dat de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit II geheel of gedeeltelijk in stand kunnen worden gelaten en zal volstaan met een vernietiging van het bestreden besluit II en de opdracht aan verweerder om opnieuw te beslissen op de bezwaren van eiseres sub 1.b. Weigering omgevingsvergunning voor de uitbreiding van de winkelbebouwing 10.4.5. Eiseres sub 1.b. betoogt dat tussen partijen vaststaat dat het verplaatsen van de supermarkt past binnen de verplaatsingsregels van de Detailhandelsstructuurvisie 2014 en de strekking van de raadsmotie, zodat er geen plausibele of planologisch relevante reden is om in redelijkheid de gevraagde omgevingsvergunning te weigeren. 10.4.6. Uit rechtsoverweging 7.3.1 volgt dat de rechtbank van oordeel is dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat er sprake is van een nieuwvestiging van een supermarkt op De Centrale, en niet van een verplaatsing van een supermarkt. Daarbij heeft verweerder in aanmerking kunnen nemen dat met de uitoefening van de aan haar toekomende bevoegdheid tot afwijking van het bestemmingsplan ten behoeve van de vestiging van het [naam]-filiaal op De Centrale te Leeuwarden niet kan worden bewerkstelligd dat het gebruik als supermarkt aan het [adres] daadwerkelijk zal worden beëindigd, aangezien de eigenaar van laatstgenoemd perceel niet is betrokken in deze procedure en niet heeft ingestemd met de beëindiging van voormeld gebruik. Het vorenstaande brengt met zich dat het voor verweerder niet mogelijk is om door middel van het verlenen van een omgevingsvergunning tot afwijking van het bestemmingsplan de toename van het aantal vierkante meters aan bedrijfsvloeroppervlak ten behoeve van het gebruik als supermarkt tegen te gaan. In die zin onderschrijft de rechtbank de conclusie van verweerder dat hetgeen door eiseres wordt gevraagd, een planologische verplaatsing van de supermarkt, niet door middel van een omgevingsvergunning kan worden gerealiseerd. De rechtbank onderschrijft echter niet de conclusie die verweerder hieruit trekt, namelijk dat de omgevingsvergunning geweigerd moet worden. De rechtbank overweegt daartoe dat uit het bovenstaande volgt dat verweerder de omgevingsvergunning in wezen weigert omdat verweerder het ongewenst vindt dat het aantal vierkante meters aan bedrijfsvloeroppervlak ten behoeve van het gebruik als supermarkt in Leeuwarden door de nieuwvestiging op De Centrale zou toenemen. Die weigeringsgrond wordt echter in het bestreden besluit niet nader onderbouwd hetgeen, zeker ook in het licht van de eerdere uitspraak in deze zaak, wel had gemoeten. In die motivering had inzicht moeten worden gegeven in de wijze waarop en de mate waarin verweerder van mening is dat de beperking van het aantal vierkante meters gerechtvaardigd is in het licht van artikel 15 van de Dienstenrichtlijn. Nu het bestreden besluit II naar het oordeel van de rechtbank ontoereikend is gemotiveerd, is er sprake van strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. Deze grond van eiseres sub 1.b. slaagt en het bestreden besluit I komt voor vernietiging in aanmerking. 10.4.7. Gelet op rechtsoverweging 10.4.6 ziet de rechtbank aanleiding om te beoordelen of er in dit geval aanleiding bestaat om, gelet op de door de gemachtigde van verweerder ter zitting naar voren gebrachte nadere motivering, de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit II in stand te laten. In dit verband overweegt de rechtbank dat de gemachtigde van verweerder ter zitting naar voren heeft gebracht dat in het kader van het verbeteren van de leefbaarheid van de binnenstad van Leeuwarden het beleid erop gericht is om supermarkten te vestigen op een plek dichtbij mensen of op een plek waar al veel mensen komen (De Centrale) om aldus de ontsluitingswegen en de ring van Leeuwarden te ontlasten. De rechtbank begrijpt deze stellingname aldus dat verweerder op zich instemt met de door eiseres gewenste locatie en dat verweerder de bestaande locatie aan het [adres] intussen minder geschikt vindt voor een supermarkt die veel bezoekers aantrekt. In het licht daarvan heeft de gemachtigde van verweerder ter zitting toegelicht dat het bestaande wegennetwerk rond het [naam]-filiaal aan het [adres] is aangepast en versoberd, zodat de aan- en afvoer van auto’s wordt verminderd in de omliggende woonwijk. Naar het oordeel van de rechtbank is deze ter zitting gegeven nadere motivering niet op voorhand toereikend om te onderbouwen dat de bestaande supermarkt in zijn geheel zou moeten verdwijnen en is de stelling ook voor het overige niet nader onderbouwd aan de hand van daartoe strekkende onderzoeken en rapporten. Dit brengt met zich dat de rechtbank in dit geval geen grond ziet voor het oordeel dat de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit II geheel of gedeeltelijk in stand kunnen worden gelaten en dat zal worden volstaan met een vernietiging van dit besluit en de opdracht aan verweerder om opnieuw te beslissen op de bezwaren van eiseres sub 1.b. Inzake LEE 21/280 11. Tussen partijen is in geschil of verweerder heeft kunnen weigeren om aan eiseres sub 1.b. een omgevingsvergunning voor het uitbreiden van de winkelbebouwing met parkeer-voorzieningen en aanpassing van de in-/uitrit op het perceel [adres] te Leeuwarden te verlenen. 12.1. Aan het bestreden besluit III heeft verweerder ten grondslag gelegd dat uit een recent onderzoek van de STEC-Groep d.d. 19 april 2019 naar de behoefte aan vloeroppervlakte voor niet dagelijkse detailhandel binnen de gemeente Leeuwarden blijkt dat met invulling van de locatie WTC/Cambuur en de bij recht toegestane invulling op De Centrale, een overschot ontstaat. Een verdere groei van detailhandelsmeters ligt op dit moment niet voor de hand omdat dit kan leiden tot een duurzame ontwrichting van de bestaande winkel-voorzieningen in de binnenstad en de buurt- en wijkwinkelcentra.

16. Gelet op voorgaande overwegingen is het beroep van eiseres sub 1.a., voor zover gericht tegen het bestreden besluit I, gegrond en komt dit bestreden besluit I voor vernietiging in aanmerking. Verweerder zal opnieuw dienen te beslissen op de bezwaren van eiseres sub 1.a. met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. Gelet op voorgaande overwegingen is het beroep van eiseres sub 1.b., voor zover gericht tegen het bestreden besluit II, gegrond en komt dit bestreden besluit II voor vernietiging in aanmerking. Verweerder zal opnieuw dienen te beslissen op de bezwaren van eiseres sub 1.b. met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. Gelet op voorgaande overwegingen is het beroep van eiseres sub 1.b., voor zover gericht tegen het bestreden besluit III, gegrond en komt dit bestreden besluit III voor vernietiging in aanmerking. Verweerder zal opnieuw dienen te beslissen op de bezwaren van eiseres sub 1.b. met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. 17. Aangezien de beroepen gegrond worden verklaard, ziet de rechtbank aanleiding om verweerder ingevolge artikel 8:75 van de Awb in de proceskosten van eiseres sub 1.a. te veroordelen. Onder toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) kunnen deze kosten worden begroot op € 1.496,-- (beroepschrift één punt en het verschijnen ter zitting één punt; waarde per punt € 748,--; gewicht van de zaken: gemiddeld) in verband met door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Verder ziet de rechtbank aanleiding om te bepalen dat verweerder het door eiseres sub 1.a. betaalde griffierecht ad € 345,-- aan haar dient te vergoeden. Daarnaast ziet de rechtbank aanleiding om verweerder ingevolge artikel 8:75 van de Awb in de proceskosten van eiseres sub 1.b. te veroordelen. Onder toepassing van het Bbp kunnen deze kosten worden begroot op € 2.244,-- (beroepschriften tweemaal één punt en het verschijnen ter zitting één punt; waarde per punt € 748,--; gewicht van de zaken: gemiddeld) in verband met door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Verder ziet de rechtbank aanleiding om te bepalen dat verweerder de door eiseres sub 1.b. betaalde griffie-rechten van in totaal € 705,-- (€ 345,-- en € 360,--) aan haar dient te vergoeden.

Beslissing De rechtbank: - verklaart het beroep van eiseres sub 1.a., voor zover het gericht is tegen het bestreden besluit I, gegrond en vernietigt dit bestreden besluit I; - bepaalt dat verweerder opnieuw dient te beslissen op de bezwaren van eiseres sub 1.a., met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen; - veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres sub 1.a. ten bedrage van € 1.496,-- en bepaalt dat verweerder deze kosten aan haar dient te vergoeden; - bepaalt dat verweerder het door eiseres sub 1.a. betaalde griffierecht ad € 345,-- aan haar dient te vergoeden; - verklaart het beroep van eiseres sub 1.b., voor zover het gericht is tegen het bestreden besluit II, gegrond en vernietigt dit bestreden besluit II; - bepaalt dat verweerder opnieuw dient te beslissen op de bezwaren van eiseres sub 1.b., met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen; - verklaart het beroep van eiseres sub 1.b., voor zover het gericht is tegen het bestreden besluit III, gegrond en vernietigt dit bestreden besluit III; - bepaalt dat verweerder opnieuw dient te beslissen op de bezwaren van eiseres sub 1.b., met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen; - veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres sub 1.b. ten bedrage van € 2.244,-- en bepaalt dat verweerder deze kosten aan haar dient te vergoeden; - bepaalt dat verweerder de door eiseres sub 1.b. betaalde griffierechten van in totaal € 705,-- aan haar dient te vergoeden. Deze uitspraak is gedaan door mr. S. Dijkstra, voorzitter, mr. R.L. Vucsán en mr. D. Pool, leden, in aanwezigheid van mr. H.L.A. van Kats als griffier, op 22 december 2021. De uitspraak is op de eerstvolgende maandag uitgesproken. De griffier De voorzitter Rechtsmiddel Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening. Afschrift verzonden op: Bijlage Dienstenrichtlijn Ingevolge artikel 1, eerste lid, van de Richtlijn 2006/123/EG van het Europees parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt (hierna: de Dienstenrichtlijn) stelt deze richtlijn algemene bepalingen ter vergemakkelijking van de uitoefening van de vrijheid van vestiging van dienstverrichters en het vrije verkeer van diensten vast, met waarborging van een hoge kwaliteit van de diensten. Ingevolge artikel 4, eerste lid, van de Dienstenrichtlijn wordt onder dienst verstaan: elke economische activiteit, anders dan in loondienst, die gewoonlijk tegen vergoeding geschiedt, zoals bedoeld in artikel 50 van het EG-Verdrag (thans: artikel 57 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU)). Ingevolge artikel 4, achtste lid, van de Dienstenrichtlijn wordt onder dringende redenen van algemeen belang verstaan: redenen die als zodanig zijn erkend in de rechtspraak van het Hof van Justitie; waaronder de volgende gronden: openbare orde, openbare veiligheid, staatsveiligheid, volksgezondheid, handhaving van het financiële evenwicht van het socialezekerheidsstelsel, bescherming van consumenten, afnemers van diensten en werknemers, eerlijkheid van handelstransacties, fraudebestrijding, bescherming van het milieu en het stedelijk milieu, diergezondheid, intellectuele eigendom, behoud van het nationaal historisch en artistiek erfgoed en doelstellingen van het sociaal beleid en het cultuurbeleid. Ingevolge artikel 15, eerste lid, van de Dienstenrichtlijn, onderzoeken de lidstaten of in hun rechtsstelsel de in lid 2 bedoelde eisen worden gesteld en zien erop toe dat eventueel bestaande eisen verenigbaar zijn met de in lid 3 bedoelde voorwaarden. De lidstaten passen hun wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen aan om de eisen met die voorwaarden in overeenstemming te brengen. Ingevolge artikel 15, tweede lid, van de Dienstenrichtlijn onderzoeken de lidstaten of de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit in hun rechtsstelsel afhankelijk wordt gesteld van de volgende niet-discriminerende eisen: a. kwantitatieve of territoriale beperkingen, met name in de vorm van beperkingen op basis van de bevolkingsomvang of een geografische minimumafstand tussen de dienstverrichters; (…) Ingevolge artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn controleren de lidstaten of de in lid 2 bedoelde eisen aan de volgende voorwaarden voldoen: a. discriminatieverbod: de eisen maken geen direct of indirect onderscheid naar nationaliteit of, voor vennootschappen, de plaats van hun statutaire zetel; b. noodzakelijkheid: de eisen zijn gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang; c. evenredigheid: de eisen moeten geschikt zijn om het nagestreefde doel te bereiken; zij gaan niet verder dan nodig is om dat doel te bereiken en dat doel kan niet met andere, minder beperkende maatregelen worden bereikt. Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit: het bouwen van een bouwwerk. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo is het, voor zover thans van belang, verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit: het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan. Ingevolge artikel 2.2, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo geldt, voor zover ingevolge een bepaling in een provinciale of gemeentelijke verordening een vergunning of ontheffing is vereist om een uitweg te maken, te hebben of te veranderen of het gebruik daarvan te veranderen, een zodanige bepaling als een verbod om een project voor zover dat geheel of gedeeltelijk uit die activiteiten bestaat, uit te voeren zonder omgevingsvergunning. Ingevolge artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo, voor zover thans van belang, wordt, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, de omgevingsvergunning geweigerd indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan. Ingevolge artikel 2.10, tweede lid, van de Wabo wordt in gevallen als bedoeld in het eerste lid, onder c, de aanvraag mede aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1. eerste lid, onder c, en wordt de vergunning slechts geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is. Ingevolge artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo kan, indien de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, de omgevings-vergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en: 1. met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking; 2. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen; of, 3.

Een motie leidt niet tot een juridische verplichting aan de zijde van verweerder om gebruik te maken van de hem toekomende afwijkingsbevoegdheid. 6.6. In hetgeen eiseres sub 1.a. naar voren heeft gebracht, ziet de rechtbank geen aanleiding om af te wijken van de in rechtsoverweging 6.5. opgenomen vaste jurisprudentie van de AbRvS. Gelet op die vaste jurisprudentie van de AbRvS is de rechtbank van oordeel dat eiseres sub 1.a. geen geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel toekomt in dit geval. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat uit de door een meerderheid van de raad aangenomen motie niet de juridische verplichting voor verweerder voortvloeit om in dit geval gebruik te maken van de hem toekomende afwijkingsbevoegdheid in het kader van de verplaatsing van het [naam]-filiaal. Daarnaast acht de rechtbank in het kader van het beroep op het vertrouwensbeginsel van belang dat de raadsleden ter zake van het al dan niet gebruikmaken van de aan verweerder toekomende bevoegdheid om af te wijken van het bestemmingsplan niet beslissingsbevoegd zijn, zodat in die zin geen gerechtvaardigde verwachtingen zijn gewekt door verweerder dat in dit geval ook daadwerkelijk gebruik zou worden gemaakt van die afwijkingsbevoegdheid. Deze grond van eiseres sub 1.a. slaagt niet. 7.1. Eiseres sub 1.a. betoogt verder dat het argument van verweerder dat met een afwijkingsprocedure niet kan worden bereikt dat de bestaande supermarkt aan het [adres] wordt wegbestemd, gelijktijdig met het planologisch toestaan van een supermarkt op De Centrale, geen doel treft aangezien: 1. de raadsopdracht aan verweerder niet rept over het wegbestemmen van de bestaande supermarkt aan het Cambuurplein maar over het toestaan van de verplaatsing van het [naam]-filiaal naar De Centrale; en 2. eveneens het enkel wegbestemmen van de bestaande supermarkt van [naam] aan het [adres] via een bestemmingsplanherziening op zich er niet toe kan leiden dat dientengevolge de bestaande supermarkt ter plaatse feitelijk wordt beëindigd. Op grond van overgangsrechtelijke bescherming krachtens artikel 3.2.2 van het Besluit ruimtelijke ordening (Bro) mag bestaand strijdig gebruik worden gecontinueerd. Gelet op het voorgaande is eiseres sub 1.a. van mening dat het besluit van verweerder om geen gebruik te maken van de afwijkingsbevoegdheid in strijd is met het motiveringsbeginsel en gaat dit besluit bovendien voorbij aan de raadsinstructie krachtens voormelde motie. 7.2. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de omgevingsvergunning ziet op de nieuwvestiging van een supermarkt en niet op de verplaatsing daarvan. Verder is verweerder van mening dat met de aanvraag om omgevingsvergunning niet kan worden bewerkstelligd dat de bestaande supermarkt op het [adres] kan worden gesloten, aangezien de aanvraag hier niet op ziet. In dit verband wijst verweerder erop dat het stellen van voorwaarden in de omgevingsvergunning voor de nieuwbouw van de supermarkt aan De Centrale, die betrekking heeft op de sluiting van de supermarkt aan het [adres], in strijd komt met algemene beginselen van behoorlijk bestuur aangezien de aanvraag hier niet op ziet en niet is gebleken dat de supermarkt aan het [adres] wordt beëindigd. 7.3.1. Tussen partijen is niet in geschil, en de rechtbank neemt dit als een vaststaand gegeven aan, dat de vestiging van een [naam]-filiaal op De Centrale op zich past binnen de detailhandelsstructuurvisie 2014 van verweerder. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich in dit geval ook terecht op het standpunt gesteld dat er in dit verband sprake is van nieuwvestiging van een supermarkt op De Centrale, en niet van een verplaatsing. Daarbij heeft verweerder in aanmerking kunnen nemen dat met de uitoefening van de aan haar toekomende bevoegdheid tot afwijking van het bestemmingsplan ten behoeve van de vestiging van het [naam]-filiaal op De Centrale te Leeuwarden niet kan worden bewerkstelligd dat het gebruik als supermarkt aan het Cambuurplein daadwerkelijk zal worden beëindigd, aangezien de eigenaar van laatstgenoemd perceel niet is betrokken in deze procedure en niet heeft ingestemd met de beëindiging van voormeld gebruik. Het vorenstaande brengt met zich dat het voor verweerder niet mogelijk is om door middel van het verlenen van een omgevingsvergunning tot afwijking van het bestemmingsplan de toename van het aantal vierkante meters aan bedrijfsvloeroppervlak ten behoeve van het gebruik als supermarkt tegen te gaan. In die zin onderschrijft de rechtbank de conclusie van verweerder dat hetgeen door eiseres wordt gevraagd, een planologische verplaatsing van de supermarkt, niet door middel van een omgevingsvergunning kan worden gerealiseerd. De rechtbank onderschrijft echter niet de conclusie die verweerder hieruit trekt, namelijk dat de omgevingsvergunning geweigerd moet worden. De rechtbank overweegt daartoe dat uit het bovenstaande volgt dat verweerder de omgevingsvergunning in wezen weigert omdat verweerder het ongewenst vindt dat het aantal vierkante meters aan bedrijfsvloeroppervlak ten behoeve van het gebruik als supermarkt in Leeuwarden door de nieuwvestiging op De Centrale zou toenemen. Die weigeringsgrond wordt echter in het bestreden besluit niet nader onderbouwd hetgeen, zeker ook in het licht van de eerdere uitspraak in deze zaak, wel had gemoeten. In die motivering had inzicht moeten worden gegeven in de wijze waarop en de mate waarin verweerder van mening is dat de beperking van het aantal vierkante meters gerechtvaardigd is in het licht van artikel 15 van de Dienstenrichtlijn. Nu het bestreden besluit I naar het oordeel van de rechtbank ontoereikend is gemotiveerd, is er sprake van strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. Deze grond van eiseres sub 1.a. slaagt en het bestreden besluit I komt voor vernietiging in aanmerking. 7.3.2. Gelet op rechtsoverweging 7.3.1 ziet de rechtbank aanleiding om te beoordelen of er in dit geval aanleiding bestaat om, gelet op de door de gemachtigde van verweerder ter zitting naar voren gebrachte nadere motivering, de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit I in stand te laten. In dit verband overweegt de rechtbank dat de gemachtigde van verweerder ter zitting naar voren heeft gebracht dat in het kader van het verbeteren van de leefbaarheid van de binnenstad van Leeuwarden het beleid erop gericht is om supermarkten te vestigen op een plek dichtbij mensen of op een plek waar al veel mensen komen (De Centrale) om aldus de ontsluitingswegen en de ring van Leeuwarden te ontlasten. De rechtbank begrijpt deze stellingname aldus dat verweerder op zich instemt met de door eiseres gewenste locatie en dat verweerder de bestaande locatie aan het [adres] intussen minder geschikt vindt voor een supermarkt die veel bezoekers aantrekt. In het licht daarvan heeft de gemachtigde van verweerder ter zitting toegelicht dat het bestaande wegennetwerk rond het Aldi-filiaal aan het Cambuurplein is aangepast en versoberd, zodat de aan- en afvoer van auto’s wordt verminderd in de omliggende woonwijk. Naar het oordeel van de rechtbank is deze ter zitting gegeven nadere motivering niet op voorhand toereikend om te onderbouwen dat de bestaande supermarkt in zijn geheel zou moeten verdwijnen en is de stelling ook voor het overige niet nader onderbouwd aan de hand van daartoe strekkende onderzoeken en rapporten. Dit brengt met zich dat de rechtbank in dit geval geen grond ziet voor het oordeel dat de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit I geheel of gedeeltelijk in stand kunnen worden gelaten en dat zal worden volstaan met een vernietiging van dit besluit en de opdracht aan verweerder om opnieuw te beslissen op de bezwaren van eiseres sub 1.a. Inzake LEE 19/4023 8. Tussen partijen is in geschil of verweerder heeft kunnen weigeren om aan eiseres sub 1.b.

Verder heeft verweerder aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd dat binnen de gemeente Leeuwarden momenteel een inventarisatie wordt uitgevoerd naar daadwerkelijk en planologisch aanwezige detailhandel en wordt nagedacht over het treffen van maatregelen om het geconstateerde overschot terug te brengen. Er wordt gewerkt aan een herijking van de detailhandelsstructuurvisie. Vooruitlopend op de herijking van het beleid wenst verweerder niet mee te werken aan een vergroting van het winkelareaal. Mocht in de toekomst blijken dat er ruimte bestaat voor uitbreiding van het winkelareaal, zal op dat moment aldus verweerder worden bekeken, op welke locatie invulling wordt gegeven aan de uitbreiding. Nu het bouwplan voorziet in extra detailhandelsmeters kan dit leiden tot een duurzame ontwrichting van de bestaande winkelvoorzieningen in de binnenstad en de buurt- en wijkwinkelcentra. Daarnaast heeft verweerder aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd dat voor wat betreft de voorwaarde in artikel 2.12, eerste lid, aanhef, en onder a, ten derde, van de Wabo dat de activiteit (ook) niet in strijd mag zijn met een goede ruimtelijke ordening, het criterium duurzame ontwrichting van de bestaande winkelvoorzieningen in de binnenstad en de buurt- en wijkwinkelcentra een ruimtelijk relevant criterium is. Wanneer dit criterium aan de orde is, is er aanleiding om in het kader van een goede ruimtelijke ordening in te grijpen en een aanvraag waarbij wordt voorzien in een overschrijding van de gezamenlijke toegestane bruto vloeroppervlakte aan (verruimde) perifere detailhandel in de bestemmingen Centrale I, II en III te weigeren. 12.2. De meest verstrekkende grond van eiseres sub 1.b. heeft betrekking op de Dienstenrichtlijn. In dit verband betoogt eiseres sub 1.b. dat de brancheringsregeling, zoals opgenomen in het vigerende bestemmingsplan “Leeuwarden-De Centrale e.o.” en het vastgestelde detailhandelsbeleid, een verboden concurrentiebescherming inhoudt door een beperking van de vestigingsvrijheid van dienstverrichters. In de visie van eiseres sub 1.b. is een en ander in strijd met onder meer artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn. Volgens eiseres sub 1.b. heeft verweerder op geen enkele wijze aangetoond dat een vestigings-beperking noodzakelijk, evenredig en geschikt is om bepaalde nagestreefde doelen te bereiken. In de visie van eiseres sub 1.b. is dat in ieder geval niet aangetoond op de wijze, zoals voorgeschreven bij het arrest van 30 januari 2018 van het HvJ (ECLI:EU:C:2018:44). Volgens eiseres sub 1.b. zijn brancheringsbeperkingen en winkelvloeroppervlakte-beperkingen ingevolge het bestemmingsplan “Leeuwarden-De Centrale e.o.” in het algemeen planologisch niet toelaatbaar. Evenzeer mag het weigeren van een afwijkingsvergunning niet worden gekoppeld aan markt(economische) overwegingen of de aanwezigheid van markt-ruimte in het licht van de eisen die ter zake zijn gesteld in de artikelen 14 en 15 van de Dienstenrichtlijn, aldus eiseres sub 1.b.. De eis in de Dienstenrichtlijn met betrekking tot noodzakelijkheid, de evenredigheid en de geschiktheid/proportionaliteit van de brancheringsregeling dan wel -beperking wordt naar de mening van eiseres sub 1.b. evident geschonden. 12.3. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de voorwaarde dat de beperking noodzakelijk moet zijn, inhoudt dat voor die beperking een ‘dwingende reden van algemeen belang’ bestaat. Zo’n reden kan volgens verweerder bijvoorbeeld zijn, het voorkomen of tegengaan van een duurzame ontwrichting van de bestaande winkelvoorzieningen in de binnenstad en de buurt- en wijkwinkelcentra. Verder wijst verweerder er voor wat betreft het discriminatieverbod op dat voorschriften in ruimtelijke besluiten (waaronder bestemmings-plannen) voor eenieder gelden en geen onderscheid maken dat kan leiden tot strijd met het discriminatieverbod. Volgens verweerder is de derde voorwaarde waaraan moet worden voldaan om een beperking te rechtvaardigen, het vereiste van evenredigheid. Noch gesteld, noch gebleken is dat niet aan dit vereiste zou zijn voldaan, aldus verweerder. 12.4. De rechtbank verwijst voor de vaste jurisprudentie van de AbRvS naar rechts-overweging 10.3. 12.5.1. De rechtbank overweegt dat voor de vraag of bepaald gebruik van gronden of bouwwerken is toegestaan, het bestemmingsplan, dat aan gronden en bouwwerken een bepaalde bestemming toekent, bepalend is (vgl. AbRvS, 26 februari 2020, ECLI:NL:RVS: 2020:616). Indien het gewenste gebruik van gronden en of bouwwerken in strijd is met het bestemmingsplan, toetst verweerder vervolgens bij een aanvraag om verlening van een omgevingsvergunning of toepassing kan worden gegeven aan artikel 2.12, eerste lid, van de Wabo. Bij die toetsing wordt onder meer bezien of de aangevraagde activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Indien de aanvrager van een omgevingsvergunning van mening is dat het niet toestaan van de door hem aangevraagde activiteit in strijd is met een hogere regeling, zoals de Dienstenrichtlijn, kan hij dat ook in die procedure aanvoeren. Wat betreft de wijze van toetsing geldt dat, aangezien in de procedure inzake de omgevings-vergunning het uitgangspunt een vastgesteld en onherroepelijk bestemmingsplan is en de strijd met het bestemmingsplan de reden is waarom het gewenste gebruik niet kan plaats-vinden, in die procedure exceptief zal worden getoetst of de toepasselijke bestemmings-planregeling in strijd is met de Dienstenrichtlijn. Naast deze toets is er geen plaats voor een volle toets of de weigering om de omgevingsvergunning te verlenen in strijd is met de Dienstenrichtlijn (vgl. AbRvS, 3 maart 2021, ECLI:NL:RVS:2021:457). 12.5.2. Uit vaste jurisprudentie van de AbRvS, onder meer kenbaar uit ECLI:NL:RVS: 2020:616, volgt dat de mogelijkheid om in een procedure die is gericht tegen een besluit over de verlening van een omgevingsvergunning, de gelding van de toepasselijke bestemmings-planregeling aan de orde te stellen, niet zover strekt dat deze regeling aan dezelfde toetsings-maatstaf wordt onderworpen als de toetsingsmaatstaf die wordt gehanteerd in het kader van de beoordeling van beroepen tegen een vastgesteld bestemmingsplan. In een procedure als deze, waarin wordt aangevoerd dat de bestemmingsregeling in strijd is met een hogere regeling, dient de bestemmingsregeling slechts onverbindend te worden geacht of buiten toepassing te worden gelaten, indien de bestemmingsregeling evident in strijd is met de hogere regeling. Voor evidentie is onder meer vereist dat de hogere regelgeving zodanig concreet is dat deze zich voor toetsing daaraan bij wijze van exceptie leent. Het evidentiecriterium houdt in dit geval in dat alleen indien sprake is van evidente strijd met de Dienstenrichtlijn een planregel onverbindend wordt geacht of buiten toepassing wordt gelaten. Een planregel is alleen evident in strijd met hoger recht als de rechter zonder nader onderzoek kan vaststellen dat zich strijd met de hogere rechtsnorm voordoet. Dit is bijvoorbeeld het geval als iedere motivering ontbreekt. Indien beargumenteerd strijd met artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn wordt aangevoerd en een motivering dat aan de in dat artikellid genoemde vereisten is voldaan ontbreekt, kan desondanks geen evidente strijd met de Dienstenrichtlijn worden aangenomen indien verweerder (alsnog) een onder-bouwing geeft die aan de vereisten van artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn voldoet. De onderbouwingsplicht van verweerder in deze procedure gaat niet zo ver dat het de beperking dient te onderbouwen aan de hand van een analyse met specifieke gegevens. Geeft verweerder niet alsnog een onderbouwing dan zal de planregeling buiten toepassing worden gelaten of onverbindend moeten worden geacht (vgl. AbRvS, 3 maart 2021, ECLI:NL:RVS: 2021:457). 12.5.3. De rechtbank stelt voorop dat verweerder niet gehouden was de (nadere) motivering te voorzien van een analyse met specifieke gegevens.

in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat. Ingevolge artikel 2.18, eerste lid, van de Wabo kan, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.2 omgevingsvergunning slechts worden verleend of geweigerd op de gronden die zijn aangegeven in de betrokken verordening. Besluit omgevingsrecht (Bor) De in artikel 2.12, eerste lid, onder a en ten tweede, van de Wabo bedoelde algemene maatregel van bestuur is het Besluit omgevingsrecht (Bor). Ingevolge artikel 2.7 van het Bor worden als categorieën van gevallen als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, onder a, ten tweede, aangewezen de categorieën gevallen in artikel 4 van bijlage II. Ingevolge artikel 4, negende lid, van bijlage II van het Bor komt voor verlening van een omgevingsvergunning, waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a en ten tweede van de Wabo wordt afgeweken van het bestemmingsplan, in aanmerking: het gebruiken van bouwwerken, eventueel in samenhang met bouwactiviteiten die de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume niet vergroten, en van bij die bouwwerken aansluitend terrein. Algemene Plaatselijke Verordening (APV) De in artikel 2.2, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo bedoelde verordening is de Algemene Plaatselijke Verordening Leeuwarden (APVL). Ingevolge artikel 2:12, eerste lid, van de APVL is het verboden zonder omgevings-vergunning van het bevoegd gezag: a. een uitweg te maken naar de weg; b. van de weg gebruik te maken voor het hebben van een uitweg; c. verandering te brengen in een bestaande uitweg naar de weg. Ingevolge artikel 2:12, tweede lid, van de APVL kan een vergunning als bedoeld in het eerste lid worden geweigerd in het belang van: a. de bruikbaarheid van de weg; b. het veilig en doelmatig gebruik van de weg; c. het behoud van openbare parkeerplaatsen; d. de bescherming van het uiterlijk aanzien van de omgeving; e. de bescherming van groenvoorzieningen in de gemeente; f. indien op eigen erf niet minimaal over een ruimte voor het parkeren van een auto van 2,30 meter breed en 5 meter diep kan worden beschikt; g. indien er sprake is van een uitweg van een perceel dat al door een andere uitweg wordt ontsloten, en de aanleg van deze tweede uitweg ten koste gaat van een openbare parkeerplaats of het openbaar groen. Bestemmingsplan “Leeuwarden – De Centrale en omgeving” Ingevolge het bestemmingsplan “Leeuwarden – De Centrale en omgeving” is aan het perceel de bestemming “Detailhandel” toegekend. Ingevolge artikel 1, onder 19, van de planregels van dit bestemmingsplan wordt verstaan onder ‘bruto vloeroppervlakte’: de totale beschikbare vloeroppervlakte inclusief magazijn- of opslagruimte, loopruimte, sanitaire voorzieningen, kantoorruimte en verblijfsruimte voor personeel, buitenwerks gemeten. Ingevolge artikel 1, onder 33, van de planregels van dit bestemmingsplan wordt verstaan onder ‘verruimde perifere detailhandel’: detailhandel buiten of aansluitend op bestaande winkelcentra met een aanbod van niet-dagelijkse goederen waaronder naast de onder perifere detailhandel genoemde branches worden verstaan de hoofdbranches huishoudelijke en luxe artikelen, sport en spel, speelgoed, hobby, media, tuincentra, plant- en dierbenodigdheden, bruin- en witgoed, alsmede overige detailhandel niet eerder genoemd (restpartijen), met uitzondering van de hoofdbranches warenhuizen, kleding en mode, schoenen en lederwaren, juwelier en optiek. Ingevolge artikel 1, onder 34, van de planregels van dit bestemmingsplan wordt verstaan onder ‘(verruimde) perifere detailhandel Centrale I’: detailhandelsvestigingen in relatie tot het thema wonen, waaronder zijn begrepen: - kampeerartikelen met uitzondering van caravans; - - keukens en sanitair; - - bouwmaterialen en aanverwante doe-het-zelf artikelen in de vorm van een bouwmarkt; - - woninginrichtingsartikelen, zoals meubelen, vloerbedekking en woningtextiel; Ingevolge artikel 1, onder 35, van de planregels van dit bestemmingsplan wordt verstaan onder ‘(verruimde) perifere detailhandel Centrale II’: detailhandelsvestigingen waaronder worden verstaan de hoofdbranches: - tuincentra; - - plant- en dierbenodigdheden; - fietsen; - auto-accessoires; Ingevolge artikel 1, onder 36, van de planregels van dit bestemmingsplan wordt verstaan onder ‘(verruimde) perifere detailhandel Centrale III’: detailhandelsvestigingen waaronder worden verstaan de hoofdbranches: - huishoudelijke en luxe artikelen; - sport en spel; - speelgoed; - hobby; - - media; - bruin- en witgoed; - restpartijen. Ingevolge artikel 4.1 van de planregels van dit bestemmingsplan zijn de voor “Detailhandel” aangewezen gronden bestemd voor gebouwen ten behoeve van: a. (verruimde) perifere detailhandel Centrale I; b. (verruimde) perifere detailhandel Centrale II; c. (verruimde) perifere detailhandel Centrale III. en tevens voor: d. horecabedrijven categorie 1 en 3 met een gezamenlijke bruto vloeroppervlakte van maximaal 500 m2; e. een geldautomaat ter plaatste van de aanduiding ‘specifieke vorm van detailhandel - geldautomaat’; f. een fitnesscentrum met een gezamenlijke bruto vloeroppervlakte van maximaal 1.500 m2; g. een autoruit reparatiebedrijf ter plaatse van de aanduiding ‘specifieke vorm van bedrijf - autoruit reparatiebedrijf’; h. een uitlaat- en bandencentrum ter plaatse van de aanduiding ‘specifieke vorm van bedrijf - uitlaat- en bandencentrum’; met de daarbij behorende: i. (ontsluitings)wegen en paden; j. parkeervoorzieningen; k. groenvoorzieningen; l. waterlopen en waterpartijen; m. erven en terreinen; n. bouwwerken, geen gebouwen zijnde. Ingevolge artikel 4.2.1 van de planregels van dit bestemmingsplan gelden voor het bouwen van gebouwen de volgende regels: a. een gebouw zal binnen een bouwvlak worden gebouwd; b. de bouwhoogte mag niet minder bedragen dan ter plaatse van de aanduiding ‘minimale bouwhoogte (m)’ aangegeven bouwhoogte; c. de bouwhoogte mag niet meer bedragen dan ter plaatse van de aanduiding ‘maximale bouwhoogte (m)’ aangegeven bouwhoogte; d. ter plaatse van de aanduiding ‘maximaal bebouwingspercentage’ zal het bebouwingspercentage van het bouwvlak ten hoogste het in het bouwvlak aangegeven percentage bedragen. Ingevolge artikel 4.2.2 van de planregels van dit bestemminsplan gelden voor het bouwen van bouwwerken, geen gebouwen zijnde, de volgende regels: a. de bouwhoogte van erf- en terreinafscheidingen zal ten hoogste 2,50 m bedragen; b. de bouwhoogte van bouwwerken ten behoeve van reclame-uitingen in de vorm van reclamemasten zal ten hoogste 9.00 m bedragen; c. de bouwhoogte van bouwwerken ten behoeve van reclame-uitingen in de vorm van dakreclame mag maximaal 1,00 m groter zijn dan de feitelijke hoogte van het gebouw waarop de reclame wordt aangebracht; d. de bouwhoogte van de overige bouwwerken, geen gebouwen zijnde zal ten hoogste 10,00 m bedragen, tenzij de bestaande bouwhoogte groter is, in welk geval de bestaande bouwhoogte als maximum geldt. Ingevolge artikel 4.4.1 van de planregels kan met een omgevingsvergunning worden afgeweken van: a. het bepaalde in Lid 4.2.1 sub c en toegestaan dat de hoogte van de gebouwen wordt vergroot tot 20,00 m, één en ander ten behoeve van stedenbouwkundige accenten, derhalve niet ten behoeve van een algemene ophoging van gebouwen; b. het bepaalde in lid 4.2.2 sub d en toegestaan dat de bouwhoogte van de overige bouwwerken, geen gebouwen zijnde (niet zijnde reclame objecten) wordt vergroot tot 25,00 m. Ingevolge artikel 4.4.2 van de planregels van dit bestemmingsplan kan van het bepaalde in lid 4.4.1 uitsluitend worden afgeweken, indien geen onevenredige afbreuk wordt gedaan aan: a. het straat- en bebouwingsbeeld; b.

een omgevingsvergunning, eerste fase, ten behoeve van de uitbreiding van winkel-bebouwing met parkeervoorzieningen, aanpassing van de in-/uitrit van het winkelpark en het opnemen van een supermarkt in een deel van de op te richten bebouwing op het perceel De Centrale 32 te Leeuwarden te verlenen. 9.1. Aan het bestreden besluit II heeft verweerder ten grondslag gelegd dat een raadsmotie geen juridische verplichting maar een inspanningsverplichting voor verweerder inhoudt. Volgens verweerder is het niet mogelijk om mee te werken aan de afwijking van het bestemmingsplan ten behoeve van de verplaatsing van de supermarkt omdat het in de beslissing op de aanvraag niet mogelijk zou zijn om de vestiging van een supermarkt op het [adres] tegen te gaan. De aanvraag omgevingsvergunning zou op de nieuwvestiging van een supermarkt zien en niet op de verplaatsing daarvan. Met de aanvraag om omgevings- vergunning zou niet kunnen worden bewerkstelligd dat de bestaande supermarkt op het [adres] kan worden gesloten aangezien de aanvraag hierop niet ziet. Hoewel door verweerder is erkend dat een verplaatsing van de supermarkt past binnen verplaatsingsregels uit de detailhandelsstructuurvisie en de strekking van de raadsmotie, ziet de aanvraag om omgevingsvergunning op nieuwvestiging van een supermarkt. Om die reden voldoet de aanvraag niet aan de detailhandelsstructuurvisie en de raadsmotie. Met betrekking tot de brancheringsregelingen en in de Structuurvisie 2014 wijst verweerder erop dat bezwaren daartegen in de procedures tot vaststelling van de bestemmingsplannen aan de orde had kunnen komen. Nu deze bestemmingsplannen onherroepelijk zijn, is dat niet meer aan de orde. 9.2. Eiseres sub 1.b. betoogt dat voormelde motie op uitdrukkelijk verzoek van eiseres sub 1.a. met een meerderheid van stemmen door de raad is aangenomen. Hoewel een raads-motie niet leidt tot een juridische verplichting in die zin dat de uitvoering van een motie in rechte afdwingbaar zou zijn, verplicht een met meerderheid van stemmen genomen raadsmotie in de visie van eiseres sub 1.b. hiernaar te handelen. Indien verweerder besluit om de raadsmotie naast zich neer te leggen, moet het zich hier wel voor verantwoorden en kunnen - politieke - sancties leiden tot het aftreden van een of meerdere leden of van het gehele college, aldus eiseres sub 1.b. Volgens eiseres sub 1.b. is verweerder niet te volgen wanneer zij stelt dat derden geen rechten aan de motie kunnen ontlenen en er dus geen verplichting voortvloeit uit de raadsmotie tot medewerking aan de aanvraag om omgevings-vergunning. In dit verband wijst eiseres sub 1.b. erop dat de motie op uitdrukkelijk verzoek van eiseres sub 1.a. is gedaan, hetgeen gerechtvaardigde verwachtingen wekt en een gerecht-vaardigd beroep op het vertrouwensbeginsel niet valt uit te sluiten. 9.3. In hetgeen eiseres sub 1.b. naar voren heeft gebracht, ziet de rechtbank geen aanleiding om af te wijken van de in rechtsoverweging 6.5. opgenomen vaste jurisprudentie van de AbRvS. Gelet op die vaste jurisprudentie van de AbRvS is de rechtbank van oordeel dat eiseres sub 1.b. geen geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel toekomt in dit geval. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat uit de door een meerderheid van de raad aangenomen motie niet de juridische verplichting voor verweerder voortvloeit om in dit geval gebruik te maken van de hem toekomende afwijkingsbevoegdheid in het kader van de verplaatsing van het [naam]-filiaal. Daarnaast acht de rechtbank in het kader van het beroep op het vertrouwensbeginsel van belang dat de raadsleden ter zake van het al dan niet gebruikmaken van de aan verweerder toekomende bevoegdheid om af te wijken van het bestemmingsplan niet beslissingsbevoegd zijn, zodat in die zin geen gerechtvaardigde verwachtingen zijn gewekt door verweerder dat in dit geval ook daadwerkelijk gebruik zou worden gemaakt van die afwijkingsbevoegdheid. Deze grond van eiseres sub 1.b. slaagt niet. 10.1. Eiseres sub 1.b. betoogt dat verweerder aan de hand van een analyse met specifieke gegevens dient te onderbouwen dat de in de planregels en de beleidsregels van de Structuurvisie 2014 vastgestelde territoriale beperking van de vestigingsvrijheid van dienstenactiviteiten noodzakelijk, geschikt en evenredig is overeenkomstig de voorwaarden dan wel de eisen van artikel 15, derde lid, van de Europese Dienstenrichtlijn 2006. Volgens eiseres is het aan de rechter om de onherroepelijke planregels exceptief te toetsen en de in werking getreden beleidsregels van voormelde structuurvisie marginaal te beoordelen, of sprake is van een gerechtvaardigde dwingende reden van algemeen belang en voorts of de gestelde vestigingsbeperkingen beantwoorden aan de voorwaarden dan wel de eisen van artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn en een en ander genoegzaam door verweerder is onderbouwd aan de hand van een analyse met specifieke gegevens. Volgens eiseres sub 1.b. heeft verweerder in dit geval geen enkele overweging gewijd aan het bezwaar van eiseres sub 1.b. inzake de brancheringsregelingen in de bestemmingsplannen en de beleidsregels van de structuurvisie. In dit verband wijst eiseres sub 1.b. erop dat het feit dat deze bestemmingsplannen en de structuurvisie onherroepelijk zijn, geen verschil maakt voor wat betreft de uitvoering en toepassing van deze regelingen. Deze regelingen horen, zeker na de recente uitspraken dienaangaande van het Hof van Justitie EU (hierna: het HvJ) van 30 januari 2018 (ECLI:EU:C: 2018:44) en de AbRvS van 20 juni 2018 van 20 juni 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:2062) en van 24 juli 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:2569) in overeenstemming te zijn met het bepaalde in de Dienstenrichtlijn. Naar de mening van eiseres sub 1.b. heeft verweerder in dit geval onvoldoende gemotiveerd waarom zij niet van haar bevoegdheid om omgevingsvergunning te verlenen voor het planologisch strijdig gebruik van bouwwerken ten behoeve van de te verplaatsen Aldi gebruik heeft willen maken. In dit verband wijst eiseres sub 1.b. erop dat de Detailhandelsstructuurvisie (2014) van toepassing is en dat een verplaatsing op basis van deze visie naar De Centrale doorgang kan vinden. 10.2. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de voorwaarde dat de beperking noodzakelijk moet zijn, inhoudt dat voor die beperking een ‘dwingende reden van algemeen belang’ bestaat. Zo’n reden kan volgens verweerder bijvoorbeeld gelegen zijn in het voorkomen of tegengaan van een duurzame ontwrichting van de bestaande winkelvoorzieningen in de binnenstad en de buurt- en wijkwinkelcentra. Verder wijst verweerder er voor wat betreft het discriminatieverbod op, dat voorschriften in ruimtelijke besluiten (waaronder bestemmingsplannen) voor eenieder gelden en geen onderscheid maken dat kan leiden tot strijd met het discriminatieverbod. Volgens verweerder is de derde voorwaarde waaraan moet worden voldaan om een beperking te rechtvaardigen, het vereiste van evenredigheid. Noch gesteld, noch gebleken is dat niet aan dit vereiste zou zijn voldaan, aldus verweerder. 10.3. Uit vaste jurisprudentie van de AbRvS, onder meer kenbaar uit ECLI:NL:RVS:2019: 3269, volgt dat bij de beantwoording van de vraag of een eis noodzakelijk is in de zin van artikel 15, derde lid, onder b, van de Dienstenrichtlijn, dient te worden bezien of deze eis gerechtvaardigd is om een dwingende reden van algemeen belang. Uit artikel 4, aanhef en onder 8, van de Dienstenrichtlijn volgt dat hiervan sprake kan zijn als een eis wordt gesteld met het oog op de bescherming van het stedelijk milieu (vgl. het arrest van het HvJ van 30 januari 2018, Visser Vastgoed, ECLI:EU:C:2018:44, punt 134 en 135). Verder dient uit vaste jurisprudentie van de AbRvS, onder meer kenbaar uit ECLI:NL:RVS: 2018:4196 te worden afgeleid dat het vaste rechtspraak van het HvJ is dat een maatregel al voor de evenredigheidstoets slaagt indien hij kan bijdragen aan de verwezenlijking van de nagestreefde doelstelling en dat deze niet noodzakelijkerwijs zelfstandig deze doelstelling behoeft te kunnen verwezenlijken.

Een (nadere) motivering dient in te gaan op alle voor de Dienstenrichtlijn relevante aspecten en kan alleen dan niet worden aanvaard wanneer die motivering evidente leemten of gebreken bevat. Nu verweerder gemotiveerd kenbaar heeft gemaakt dat de brancheringsregeling niet in strijd is met in artikel 15, derde lid, onder a, van de Dienstenrichtlijn en heeft onderbouwd dat hier sprake is van noodzakelijkheid en evenredigheid als bedoeld onder b en c van dat artikellid, ziet de rechtbank zich gesteld voor de vraag of hetgeen eiseres sub 1.b. heeft aangevoerd, aanleiding geeft voor het oordeel dat deze motivering evident in strijd met de Dienstenrichtlijn is. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat het voor een bevestigende beantwoording van die vraag ontoereikend is dat eiseres sub 1.b. een andere opvatting heeft over de door verweerder gestelde reden van algemeen belang. Met de door eiseres sub 1.b. geplaatste kritische kanttekeningen bij het door de STEC-groep uitgevoerde onderzoek acht de rechtbank niet aannemelijk gemaakt dat het standpunt van verweerder over de evenredigheid evident in strijd met de Dienstenrichtlijn moet worden geoordeeld. Ook deze kanttekeningen behelzen in de grond slechts een onderbouwing van een andere invalshoek dan wel de appreciatie van het standpunt van verweerder en zijn al daarom naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende om te kunnen komen tot het oordeel dat evidente strijd met de Dienstenrichtlijn bestaat (vgl. AbRvS, 3 maart 2021, ECLI:NL:RVS:2021:457). Deze grond van eiseres sub 1.b. slaagt niet. 12.5.4. De conclusie is dat in hetgeen eiseres sub 1.b. heeft aangevoerd geen grond is gelegen voor het oordeel dat de bestemmingsplanregeling die geldt voor de locatie evident in strijd is met artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn. Er bestaat derhalve geen aanleiding voor het oordeel dat de bestemmingsplanregeling onverbindend is of buiten toepassing gelaten moet worden. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn in beginsel niet in de weg staat aan het reguleren van het aantal vierkante meters detailhandel, niet zijnde supermarktmeters. Dat betekent in het kader van de beoordeling van de thans in geding zijnde weigering van de gevraagde omgevings-vergunning dat moet worden geoordeeld dat verweerder er terecht van is uitgegaan dat voor het vestigen van de door eiseres sub 1.b. gewenste uitbreiding van de winkelbebouwing op de locatie een omgevingsvergunning voor de activiteit afwijken van het bestemmingsplan was vereist. Voor zover eiseres sub 1.b. betoogt dat verweerder de beleidsregels uit de structuurvisie 2017 aan artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn had behoren te toetsen, stelt de rechtbank voorop dat tegen beleidsregels geen rechtstreeks beroep open staat. Dit brengt met zich dat de beleidsregels uit voormelde structuurvisie naar het oordeel van de rechtbank aan een minder terughoudende exceptieve toets aan de Dienstenrichtlijn zijn onderworpen. Hieruit volgt dat de beleidsregels uit voormelde structuurvisie direct aan artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn dienen te worden getoetst. In dit verband wijst de rechtbank erop dat verweerder in dit geval de hiervoor omschreven exceptieve toets van de beleidsregels uit de voormelde structuurvisie aan artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn blijkens de motivering van het bestreden besluit III niet heeft verricht. Gelet hierop is de rechtbank van oordeel dat het bestreden besluit III in zoverre berust op een ondeugdelijke motivering, hetgeen schending van het bepaalde in artikel 7:12, eerste lid, van de Awb oplevert. Deze grond van eiseres sub 1.b. slaagt en het bestreden besluit III komt voor vernietiging in aanmerking. De rechtbank ziet geen aanleiding om te bepalen dat de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit III geheel of gedeeltelijk in stand kunnen worden gelaten en zal volstaan met een vernietiging van het bestreden besluit II en de opdracht aan verweerder om opnieuw te beslissen op de bezwaren van eiseres sub 1.b. 13.1. Eiseres sub 1.b. betoogt dat voor wat betreft de planologische onderbouwing van de uitbreiding met één winkelruimte, is verwezen naar de ruimtelijke onderbouwing van 29 mei 2019 en de daarbij gevoegde bijlage 4 Rapport BRO “Leeuwarden, Ruimtelijke-functionele Visie Retailpark De Centrale” d.d. 25 oktober 2018. In de visie van eiseres sub 1.b. is verweerder onterecht aan deze ruimtelijke rapportage van BRO voorbij gegaan en is door verweerder uitsluitend verwezen naar het rapport de STEC-Groep d.d.19 april 2019 op basis waarvan het bestreden standpunt wordt ingenomen dat deze beperkte uitbreiding op De Centrale kan leiden tot een duurzame ontwrichting van de bestaande winkelvoorzieningen in de binnenstad en de buurt- en wijkwinkelcentra. Gelet op de rangorde die geldt tussen de diverse winkelgebieden in Leeuwarden, zijnde primair de binnenstad, secundair De Centrale en tertiair het latere WTC/Cambuur complex mag er volgens eiseres sub 1.b. redelijkerwijs van worden uitgegaan dat de planologische afronding van De Centrale kan plaatsvinden binnen de marge van 10% die de planregel van artikel 13, eerste lid, toelaat. Van die expliciete binnenplanse afwijkingsbevoegdheid wordt nog niet de helft benut in de voor-liggende aanvraag, aldus eiseres sub 1.b. Verder is volgens eiseres sub 1.b. relevant dat de realisatie van het nieuwe WTC/Cambuurcomplex nog uiterst dubieus is nu de plan-ontwikkelaar SOC de stekker uit de realisatieovereenkomst “Exploitatiekoopovereenkomst” heeft getrokken waardoor eveneens de realisatie van nieuwe retail onzeker is en ook het rapport van de STEC-Groep - wat daarvan ook zij - geen actuele betekenis meer heeft. Verder is naar de mening van eiseres sub 1.b. onterecht de stelling door verweerder betrokken dat sprake is van duurzame ontwrichting, terwijl er nota bene nog een inventarisatie wordt uitgevoerd naar de daadwerkelijk en planologisch aanwezige detail-handel binnen de gemeentegrenzen. In dit verband wijst eiseres sub 1.b. erop dat het feit dat wordt gewerkt aan een herijking van de Detailhandelstructuurvisie, geen argument is om niet binnen de binnenplanse kaders afwijking toe te staan. Daarbij komt volgens eiseres sub 1.b. dat er goede planologische argumenten zijn om te komen tot een verdere afronding van De Centrale op de voorgestane wijze. In dit kader acht eiseres sub 1.b. van belang dat bij de nadere bezwaargronden tevens is verwezen naar de aangepaste subsidiaire aanvraag om omgevingsvergunning van 19 september 2019 met een bijbehorende aangevulde distributie-planologische BRO-rapportage van 4 september 2019. Daarin is volgens eiseres sub 1.b. te kennen gegeven dat de gewenste verhoging van het maximum winkelmetrage noodzakelijk is om het winkelgebied van De Centrale functioneel goed te kunnen afronden en dat die uitbreiding bovendien slechts de mogelijkheid biedt voor maximaal een extra grootschalige winkelformule binnen de reeds toegestane branchering volgens het bestemmingsplan. Deze uitbreiding voorziet tevens in een kwalitatieve behoefte van De Centrale doordat daardoor de keuzemogelijkheden op De Centrale nog verder versterkt worden met complementaire winkelfuncties. Dit verhoogt en draagt bij tot de kwaliteit en de aantrekkingskracht van dit winkelgebied voor inwoners van Leeuwarden, de regio en de provincie Friesland. Extra winkelruimte biedt kansen voor nieuwe en bestaande winkels binnen en buiten Leeuwarden om zich te vestigen op de vanuit de gemeente en vanuit de regio goed bereikbare en toekomstbestendige winkelconcentraties van het Winkelpark De Centrale in Leeuwarden. Al met al leidt dit weer tot extra bezoekers naar de binnenstad aangezien immers het aantal combinatiebezoeken daardoor toeneemt. Op basis van distributieve berekeningen zullen, afhankelijk van het type winkel dat zal worden gevestigd, geen of slechts beperkte omzeteffecten optreden. Beperkte effecten kunnen zich slechts voordoen in een branche zoals huishoudelijke artikelen, sport, speelgoed, rijwielen of Dibevo (dierenbenodigdheden en -voeding).

de milieusituatie; c. de verkeersveiligheid; d. de waterhuishouding; e. de sociale veiligheid; f. de gebruiksmogelijkheden van de aangrenzende gronden. Ingevolge artikel 4.5 van de planregels van dit bestemmingsplan wordt tot een gebruik, strijdig met deze bestemming, in ieder geval gerekend a. het gebruik van gronden en bouwwerken voor detailhandel in andere artikelen dan de in Lid 4.1. a t/m c genoemde (verruimde) perifere detailhandel Centrale I, II en III, tenzij het ondergeschikte detailhandel betreft; b. het gebruik van gronden en bouwwerken voor dein lid 4.1. ben c genoemde (verruimde) perifere detailhandel Centrale II en III met uitzondering van detailhandel in restpartijen, zodanig dat de bruto vloeroppervlakte per detailhandelsbedrijf minder bedraagt dan 1.350 m2; c. het gebruik van gronden en bouwwerken voor detailhandel in restpartijen (Centrale III), zodanig dat de bruto vloeroppervlakte per detailhandelsbedrijf minder bedraagt dan 1.200 m2 en meer dan 1.500 m2; (…); k. het gebruik van gronden en bouwwerken voor dein lid 4.1. a t/m c genoemde (verruimde) perifere detailhandel Centrale I, II en III, zodanig dat de gezamenlijke bruto vloeroppervlakte meer bedraagt dan 42.000 m2. Ingevolge artikel 4.6.2 van de planregels van dit bestemmingsplan kan met een omgevings-vergunning worden afgeweken van het bepaalde in lid 4.5 sub b in die zin dat gronden en bouwwerken tevens mogen worden gebruikt voor de in lid 4.1. b genoemde (verruimde) perifere detailhandel Centrale II, zodanig dat de bruto vloeroppervlakte minder bedraagt dan 1.350 m2 per detailhandelsbedrijf, met dien verstande dat: a. de bruto vloeroppervlakte minimaal 500 m2 bedraagt; b. het detailhandelsbedrijven betreft die vanwege hun aard en omvang over het algemeen niet in de traditionele winkelcentra (binnenstad, buurt- en wijkcentra) gevestigd zijn of kunnen worden; c. dat het detailhandelsbedrijven betreft met een groot verzorgingsbereik (bovenlokaal/ regionaal); d. dat het gaat om goederen die doorgaans niet frequent en niet in grote hoeveelheden worden aangeschaft. Ingevolge artikel 13.1 van de planregels van dit bestemmingsplan kan met een omgevings-vergunning worden afgeweken van: a. de bij recht in de bestemmingsregels gegeven maten, afmetingen en percentages, tot ten hoogste 10% van die maten, afmetingen en percentages; b. de bestemmingsregels in die zin dat het beloop of het profiel van wegen of de aansluiting van wegen onderling in geringe mate wordt aangepast, indien de verkeersveiligheid en/of -intensiteit daartoe aanleiding geeft; c. de bestemmingsregels ten aanzien van de bouwhoogte van bouwwerken, geen gebouwen zijnde, in die zin dat de bouwhoogte van de bouwwerken, geen gebouwen zijnde (niet zijnde reclame-objecten), wordt vergroot tot ten hoogste 12,00 m; d. de bestemmingsregels ten aanzien van de bouwhoogte van bouwwerken, geen gebouwen zijnde, in die zin dat de bouwhoogte van bouwwerken, geen gebouwen zijnde, ten behoeve van kunstwerken, geen gebouwen zijnde, en ten behoeve van zend-, ontvang- en/of sirenemasten, wordt vergroot tot ten hoogste 30,00 m; e. (…); f. de bestemmingsregels in die zin dat bouwgrenzen worden overschreden, indien: 1. dit wenselijk of noodzakelijk is in verband met een doelmatige verkaveling van de gronden dan wel een rationele uitvoering van het plan betreft en de afwijking niet meer bedraagt dan 3,00 m, voor zover het nieuwbouwplannen betreft; 2. een meetverschil daartoe aanleiding geeft in andere gevallen. Ingevolge artikel 13.2, sub a, van de planregels van dit bestemmingsplan kunnen de in Lid 13.1 genoemde omgevingsvergunningen uitsluitend worden verleend, indien geen oneven-redige afbreuk wordt gedaan aan: 1. het straat- en bebouwingsbeeld; 2. de woonsituatie; 3. de milieusituatie; 4. de parkeercapaciteit; 5. het waterbeheer; 6. de sociale veiligheid; 7. de verkeerssituatie; 8. archeologie; 9. cultuurhistorie; 10. beschermd stadsgezicht; 11. de externe veiligheid en de brandveiligheid; 12. de gebruiksmogelijkheden van aangrenzende gronden; 13. de hoogtebeperkingen die voortvloeien uit de geldende luchtvaartwet- en regelgeving in verband met de vliegbasis Leeuwarden, of andere, in het gebied aanwezige hoogtebeperkingen. Ingevolge artikel 13.2,sub b, van de planregels van dit bestemmingsplan kunnen de in lid 13.1 genoemde omgevingsvergunningen, voor zover het sublid 13.1.a betreft, uitsluitend worden verleend, indien geen sprake is van een duurzame ontwrichting van de bestaande winkelvoorzieningen in de binnenstad en de buurt- en wijkwinkelcentra.

10.4.1. De rechtbank overweegt dat voor de vraag of bepaald gebruik van gronden of bouwwerken is toegestaan, het bestemmingsplan, dat aan gronden en bouwwerken een bepaalde bestemming toekent, bepalend is (vgl. AbRvS, 26 februari 2020, ECLI:NL:RVS: 2020:616). Indien het gewenste gebruik van gronden en of bouwwerken in strijd is met het bestemmingsplan, toetst verweerder vervolgens bij een aanvraag om verlening van een omgevingsvergunning of toepassing kan worden gegeven aan artikel 2.12, eerste lid, van de Wabo. Bij die toetsing wordt onder meer bezien of de aangevraagde activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Indien de aanvrager van een omgevingsvergunning van mening is dat het niet toestaan van de door hem aangevraagde activiteit in strijd is met een hogere regeling, zoals de Dienstenrichtlijn, kan hij dat ook in die procedure aanvoeren. Wat betreft de wijze van toetsing geldt dat, aangezien in de procedure inzake de omgevings-vergunning het uitgangspunt een vastgesteld en onherroepelijk bestemmingsplan is en de strijd met het bestemmingsplan de reden is waarom het gewenste gebruik niet kan plaats-vinden, in die procedure exceptief zal worden getoetst of de toepasselijke bestemmings-planregeling in strijd is met de Dienstenrichtlijn. Naast deze toets is er geen plaats voor een volle toets of de weigering om de omgevingsvergunning te verlenen in strijd is met de Dienstenrichtlijn (vgl. AbRvS, 3 maart 2021, ECLI:NL:RVS:2021:457). 10.4.2. Uit vaste jurisprudentie van de AbRvS, onder meer kenbaar uit ECLI:NL:RVS: 2020:616, volgt dat de mogelijkheid om in een procedure die is gericht tegen een besluit over de verlening van een omgevingsvergunning, de gelding van de toepasselijke bestemmings-planregeling aan de orde te stellen, niet zover strekt dat deze regeling aan dezelfde toetsings-maatstaf wordt onderworpen als de toetsingsmaatstaf die wordt gehanteerd in het kader van de beoordeling van beroepen tegen een vastgesteld bestemmingsplan. In een procedure als deze, waarin wordt aangevoerd dat de bestemmingsregeling in strijd is met een hogere regeling, dient de bestemmingsregeling slechts onverbindend te worden geacht of buiten toepassing te worden gelaten, indien de bestemmingsregeling evident in strijd is met de hogere regeling. Voor evidentie is onder meer vereist dat de hogere regelgeving zodanig concreet is dat deze zich voor toetsing daaraan bij wijze van exceptie leent. Het evidentiecriterium houdt in dit geval in dat alleen indien sprake is van evidente strijd met de Dienstenrichtlijn een planregel onverbindend wordt geacht of buiten toepassing wordt gelaten. Een planregel is alleen evident in strijd met hoger recht als de rechter zonder nader onderzoek kan vaststellen dat zich strijd met de hogere rechtsnorm voordoet. Dit is bijvoorbeeld het geval als iedere motivering ontbreekt. Indien beargumenteerd strijd met artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn wordt aangevoerd en een motivering dat aan de in dat artikellid genoemde vereisten is voldaan ontbreekt, kan desondanks geen evidente strijd met de Dienstenrichtlijn worden aangenomen indien verweerder (alsnog) een onder-bouwing geeft die aan de vereisten van artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn voldoet. De onderbouwingsplicht van verweerder in deze procedure gaat niet zo ver dat het de beperking dient te onderbouwen aan de hand van een analyse met specifieke gegevens. Geeft verweerder niet alsnog een onderbouwing dan zal de planregeling buiten toepassing worden gelaten of onverbindend moeten worden geacht (vgl. AbRvS, 3 maart 2021, ECLI:NL:RVS: 2021:457). 10.4.3. De rechtbank stelt voorop dat verweerder niet gehouden was de (nadere) motivering te voorzien van een analyse met specifieke gegevens. Een (nadere) motivering dient in te gaan op alle voor de Dienstenrichtlijn relevante aspecten en kan alleen dan niet worden aanvaard wanneer die motivering evidente leemten of gebreken bevat. Nu verweerder gemotiveerd kenbaar heeft gemaakt dat de brancheringsregeling niet in strijd is met in artikel 15, derde lid, onder a, van de Dienstenrichtlijn en heeft onderbouwd dat hier sprake is van noodzakelijkheid en evenredigheid als bedoeld onder b en c van dat artikellid, ziet de rechtbank zich gesteld voor de vraag of hetgeen eiseres sub 1.b. heeft aangevoerd, aanleiding geeft voor het oordeel dat deze motivering evident in strijd met de Dienstenrichtlijn is. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat het voor een bevestigende beantwoording van die vraag ontoereikend is dat eiseres sub 1.b. een andere opvatting heeft over de door verweerder gestelde reden van algemeen belang. Met de door eiseres sub 1.b. geplaatste kritische kanttekeningen bij het door de STEC-groep uitgevoerde onderzoek acht de rechtbank niet aannemelijk gemaakt dat het standpunt van verweerder over de evenredigheid evident in strijd met de Dienstenrichtlijn moet worden geoordeeld. Ook deze kanttekeningen behelzen in de grond slechts een onderbouwing van een andere invalshoek dan wel de appreciatie van het standpunt van verweerder en zijn al daarom naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende om te kunnen komen tot het oordeel dat evidente strijd met de Dienstenrichtlijn bestaat (vgl. AbRvS, 3 maart 2021, ECLI:NL:RVS:2021:457). Deze grond van eiseres sub 1.b. slaagt niet.

Alsdan is er in de visie van eiseres sub 1.b. overigens nog steeds geen sprake van een onaanvaardbaar effect voor de consumentenverzorging, de detailhandelsstructuur en de leegstand. Dit betekent dan ook dat geenszins sprake is van strijdigheid met artikel 13, tweede lid, en onder b, van de planregels omdat immers geen sprake is of kan zijn van een duurzame ontwrichting van de bestaande winkelvoorzieningen in de binnenstad en de buurt- en wijkwinkelcentra, aldus eiseres sub 1.b. 13.2. Verweerder stelt zich op het standpunt dat uit recent onderzoek naar de behoefte aan vloeroppervlakte voor niet dagelijkse detailhandel binnen de gemeente Leeuwarden (rapport STEC-Groep d.d. 19 april 2019) blijkt dat met invulling van de locatie WTC/Cambuur en de bij recht toegestane invulling op De Centrale, een overschot ontstaat. Een verdere groei van detailhandelsmeters ligt op dit moment niet voor de hand, omdat dit naar de mening van verweerder kan leiden tot een duurzame ontwrichting van de bestaande winkelvoorzieningen in de binnenstad en de buurt- en wijkwinkelcentra. Gelet hierop is verweerder tevens van mening dat op basis van onderzoek is geconcludeerd dat sprake zal zijn van een duurzame ontwrichting van de bestaande winkelvoorzieningen in de binnenstad en de buurt- en wijkwinkelcentra. In zoverre heeft verweerder zich naar eigen zeggen terecht beroepen op artikel 13, tweede lid, onder b, van de planregels van voormeld bestemmingsplan. Verder stelt verweerder zich op het standpunt dat binnen de gemeente Leeuwarden momenteel een inventarisatie wordt uitgevoerd naar daadwerkelijk en planologisch aanwezige detailhandel en dat wordt nagedacht over het treffen van maatregelen om het geconstateerde overschot terug te brengen. In dit verband wijst verweerder erop dat er wordt gewerkt aan een herijking van de detailhandelsstructuurvisie. Vooruitlopend op de herijking van het beleid wenst verweerder niet mee te werken aan een vergroting van het winkelareaal. Mocht in de toekomst blijken dat er ruimte bestaat voor uitbreiding van het winkelareaal, zal op dat moment aldus verweerder worden bekeken, op welke locatie invulling wordt gegeven aan de uitbreiding. 13.3. Uit vaste jurisprudentie van de AbRvS, onder meer kenbaar uit ECLI:NL:RVS:2020: 2907, volgt dat een bestuursorgaan op het advies van een deskundige mag afgaan, nadat het is nagegaan of dit advies op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, de redenering daarin begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten. Deze zogeheten vergewisplicht is neergelegd in artikel 3:9 van de Awb voor een uit de wet voortvloeiende adviseur en volgt uit artikel 3:2 van de Awb voor andere adviseurs. Als een partij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies, de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop naar voren heeft gebracht, mag het bestuursorgaan niet zonder nadere motivering op het advies van de door hem geraadpleegde deskundige afgaan. Zo nodig vraagt het bestuursorgaan de adviseur een reactie op hetgeen een partij ten aanzien van het advies heeft aangevoerd. 13.4. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder de op hem rustende vergewisplicht als bedoeld in artikel 3:2 van de Awb geschonden, daar waar het gaat om het volgen van de bevindingen en conclusies van het rapport van 19 april 2019 van de STEC-groep. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat tussen partijen niet in geschil is dat verweerder het door eiseres sub 1.b. overgelegde deskundigenrapport van BRO, niet ter beoordeling aan de door hem ingeschakelde deskundige - te weten de STEC-Groep - heeft voorgelegd, terwijl beide deskundigen tot een tegengestelde reactie komen met betrekking tot de behoefte aan vloeroppervlakte voor niet dagelijkse detailhandel binnen de gemeente Leeuwarden. Gelet hierop had het naar het oordeel van de rechtbank in de rede gelegen dat verweerder in het kader van de op hem rustende vergewisplicht het door eiseres sub 1.b. ingebrachte aanvullende rapport van 4 september 2019 van BRO aan zijn deskundige, de STEC-Groep, ter beoordeling had voorgelegd. Nu verweerder dit heeft nagelaten, komt de rechtbank tot het oordeel dat verweerder niet heeft voldaan aan de op hem rustende vergewisplicht en dat het bestreden besluit III om die reden op onzorgvuldige wijze tot stand is gekomen. Om die reden is het beroep van eiseres sub 1.b. in zoverre gegrond en komt het bestreden besluit III op dit punt voor vernietiging in aanmerking. 13.5. De rechtbank overweegt dat de uitoefening van de bevoegdheid om af te wijken van het bestemmingsplan bij verweerder berust. Er bestaat in dit geval geen aanleiding om op dit uitgangspunt een uitzondering te maken. Gelet hierop ziet de rechtbank geen aanleiding om zelf in de zaak te voorzien. Verder dienen alle relevante belangen die door het te nemen besluit worden geraakt te worden afgewogen. Deze afweging behoort primair tot de taak van verweerder. Uit rechtsoverweging 13.4 volgt dat verweerder in het kader van de op hem rustende vergewisplicht het aanvullende rapport van 4 september 2019 van BRO aan de door hem ingeschakelde deskundige, de STEC-Groep, ter beoordeling dient voor te leggen. Gelet hierop zal worden volstaan met een vernietiging van het bestreden besluit III en de opdracht aan verweerder om opnieuw te beslissen op de bezwaren van eiseres sub 1.b. 14.1. Met betrekking tot de subsidiaire aanvraag om omgevingsvergunning betoogt eiseres sub 1.b. dat verweerder zich in navolging van de commissie onterecht op het standpunt stelt dat zowel de 1.826 m2 ten behoeve van facilitaire dienstverlening als de 341 m2 algemene verkeersruimte e.d. moeten worden toegerekend aan de bruto vloeroppervlakte voor detailhandel. Dit standpunt onderbouwt verweerder onder verwijzing naar artikel 1 (begrippen) aanhef en onder 19 van de planregels van voormeld bestemmingsplan waarbij onder bruto vloeroppervlakte wordt verstaan de totale beschikbare vloeroppervlakte inclusief magazijn- of opslagruimte, loopruimte, sanitaire voorzieningen, kantoorruimte en verblijfs-ruimte voor personeel, buitenwerks gemeten. In de visie van eiseres sub 1.b. gaat verweerder er aan voorbij dat deze begripsbepaling verband houdt met het definiëren van het bruto vloeroppervlak van de afzonderlijke winkels of van andere toegelaten bedrijven zoals horeca en fitness e.d.. Volgens eiseres sub 1.b. kan het bruto vloeroppervlak van de ruimte van facilitaire dienstverlening niet opgeteld worden bij het gezamenlijk vloeroppervlak van de winkels voor (verruimde) perifere detailhandel. In dit verband wijst eiseres sub 1.b. erop dat het gaat over onverhuurde ruimte die binnen het bouwvlak beschikbaar is voor algemene dienstverlening ten behoeve van het Winkelpark De Centrale zelf. Dergelijke ruimten worden ook niet verhuurd aan afzonderlijke winkelvestigingen maar blijven volgens eiseres sub 1.b. voorbehouden voor het gebruik door de eigenaar/beheerder van het totale winkelcomplex. Zo is die ruimte ook bedoeld en ook aangegeven in de subsidiaire aanvraag, aldus eiseres sub 1.b. Naar de mening van eiseres sub 1.b. had verweerder zonder meer die subsidiaire aanvraag moeten verlenen nu er daardoor geen overschrijding plaatsvindt van het totaal aantal vierkante meters detailhandel ten behoeve van de aangewezen winkelfuncties van (verruimde) perifere detailhandel Centrale I, II en III. 14.2. Verweerder stelt zich op het standpunt dat zowel de 1.826 m2 ten behoeve van facilitaire dienstverlening als de 341 m2 algemene verkeersruimte en dergelijke moeten worden toegerekend aan de bruto vloeroppervlakte voor detailhandel. Dat betekent dat de maximale toegestane bruto vloeroppervlakte net als bij de primaire aanvraag ook bij de subsidiaire aanvraag wordt overschreden. In feite komt het er dus op neer dat bij beide aanvragen het maximum van 42.000 m2 aan gronden en bouwwerken voor (verruimde) perifere detailhandel Centrale I, II en III wordt overschreden.