ECLI:NL:RBNNE:2021:3165

RECHTBANK NOORD-NEDERLAND Zittingsplaats Groningen Bestuursrecht zaaknummer: LEE 19/230 uitspraak van de meervoudige belastingkamer van 22 juli 2021 in de zaak tussen [eiser] , te [plaats 1] , eiser (gemachtigde: [gemachtigde 1] ), en de heffingsambtenaar van de gemeente Westerkwartier, verweerder (gemachtigden: [gemachtigde 2] en [gemachtigde 3] ).

Verweerder heeft bij factuur met dagtekening 26 september 2018 van eiser leges geheven voor een totaalbedrag van € 13.551,10. Bij uitspraak op bezwaar van 20 december 2018 heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard. Eiser heeft tegen de uitspraak op bezwaar beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Verweerder heeft vóór de zitting nadere stukken ingediend. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 8 juli 2021. Eiser heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Overwegingen

1. De rechtbank neemt de volgende, door partijen niet betwiste, feiten als vaststaand aan. 1.1. Bij besluit van 18 december 2017 heeft de gemeenteraad van de toenmalige gemeente Zuidhorn, op 1 januari 2019 opgegaan in de gemeente Westerkwartier, de Legesverordening 2018 (de Legesverordening 2018) en de bijbehorende tarieventabel (de tarieventabel) vastgesteld. In de Legesverordening 2018 is – voor zover relevant – het volgende bepaald: “Artikel 5 Maatstaven van heffing en tarieven 1. De leges worden geheven naar de maatstaven en tarieven, opgenomen in de bij deze verordening behorende tarieventabel. 2. Voor de berekening van de leges wordt een gedeelte van een in de tarieventabel genoemde eenheid als een volle eenheid aangemerkt.” 1.2. In de tarieventabel is – voor zover relevant – het volgende vermeld: “Titel 2 Dienstverlening vallend onder fysieke leefomgeving/ omgevingsvergunning (…) Hoofdstuk 3 Omgevingsvergunning (…) 2.3.1 Bouwactiviteiten 2.3.1.1 Indien de aanvraag tot het verlenen van een omgevingsvergunning betrekking heeft op een bouwactiviteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo, bedraagt het tarief 2,72% van de bouwkosten, met een minimum van: € 96,35. Welstandsadvies 2.3.1.2 Onverminderd het bepaald in de subonderdeel 2.3.1.1 wordt het berekende bedrag verhoogd met het bedrag van de kosten van beoordeling van het bouwplan uit oogpunt van welstand ingevolge de tarieven van Libau Welstands- en Monumentenzorg Groningen, zoals deze voorafgaand aan het in behandeling nemen van de aanvraag aan aanvrager zijn medegedeeld en blijken uit een begroting die ter zake door of vanwege het college van burgemeester en wethouders is opgesteld.(…)” 1.3. Met dagtekening 25 september 2018 is aan eiser een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een werktuigenberging en het herbouwen van een schuur op het perceel [adres 1] in [plaats 1] . In de vergunning staat onder meer: “Bouwsom € 468.000,00 Leges bouwactiviteit 2.1, eerste lid, onder a, Wabo € 12.729,60 Leges welstandsadviezen bouwactiviteit € 821,50 Totaal te betalen € 13.551,10 De verschuldigde leges bedragen € 13.551,10. Hiervoor ontvangt u binnenkort een factuur.” 1.4. Met dagtekening 26 september 2018 heeft verweerder aan eiser een factuur leges gezonden waarop staat: “Omschrijving AantalBedrag € 2018-0671 1,00 12.729,60 2.3.1.1. Leges bouwactiviteit 2.1 eerste lid, onder a, Wabo Omgevingsvergunning 2018-0671 1,00 821,50 2.3.13.2 Leges welstandsadviezen bouwactiviteit voor het bouwen van een werktuigenberging en herbouwen van een schuur op het perceel [adres 1] te [plaats 1] . Totaalbedrag (excl BTW) 13.551,10 BTW 0% van 13.551,10 0,00 Totaalbedrag (incl. BTW) 13.551,10” 1.5. Eiser heeft bezwaar gemaakt tegen de factuur en aangevoerd dat de factuur vreemd en onduidelijk was en dat de toenmalige gemeente Zuidhorn heeft gehandeld in strijd met artikel 229b, eerste lid, van de Gemeentewet omdat de geraamde baten de geraamde lasten substantieel overschrijden. 1.6. In de uitspraak op bezwaar heeft verweerder de volgende toelichting gegeven op de heffingsmaatstaf en tarief: “Wat betreft uw aangevoerde grond dat er geen punt 2.3.13.2. in de tarieventabel te vinden is, kan ik stellen dat hier sprake is van een kennelijke verschrijving. Het had 2.2.1.3 moeten zijn. Wij zullen dit aanpassen. Echter blijkt uit de omschrijving van de tekst op de factuur en in de verleende vergunning van 25 september 2018 waar het bedrag op gebaseerd is, namelijk leges welstandsadvies. Kennelijke verschrijving vormt geen grond om de aanslag te vernietigen. 1.7. In de uitspraak op bezwaar heeft verweerder de volgende toelichting gegeven op de kostendekkendheid: “De toelichting zal zich beperken tot de kostendekkendheid van omgevingsvergunningen. In de begroting 2018 is opgenomen dat de totale kosten op € 515.559 zijn begroot en de opbrengsten op € 507.200. In de paragraaf lokale heffingen / lastendruk is het volgende vermeld: Omgevingsvergunning Directe salariskosten 335.100 Salariskosten excl beleid: 75% 251.325 Overhead 78% 196.034 447.359 Overige kosten 32.200 Brandveiligheid door VR 36.000 Totale kosten 515.559 Legesopbrengsten -507.200 Saldo totale kosten 8.359 Kostendekking 98,4% In de directe salariskosten voor omgevingsvergunningen mogen de salariskosten voor beleid en handhaving niet worden meegenomen. De begrote kosten voor beleid en handhaving is 25% van de totale kosten. Deze kosten mogen niet worden toegerekend aan de leges van de omgevingsvergunningen. De andere kosten voor omgevingsvergunningen kunnen voor 100% worden toegerekend aan de leges van de omgevingsvergunningen, omdat deze kosten directe betrekking hebben op de verleende diensten. De stelling dat Lokale heffingen niet voldoet aan de verplichtingen en dat een nadere uiteenzetting van de baten en lasten ontbreekt, klopt dan ook niet. De paragraaf maakt onderdeel uit van de begroting 2018. Deze begroting is op 6 november 2017 door de gemeenteraad Zuidhorn vastgesteld. De opzet is conform de jaarrekening 2017, die goedgekeurd is door accountant en raad. Een gemeente hoeft in een begroting niet in detail een onderbouwing te geven. Het gaat om een raming. Hoewel in de paragraaf al een redelijk uitgebreid overzicht wordt gegeven, volgt hieronder nog een toelichting per onderdeel. Wat betreft de salariskosten, zijn die begroot op € 335.100. Er zijn een achttal medewerkers voor 15% tot 100% werkzaam voor bouw- en woningtoezicht. De schatting is dat 25% van de directe salarislasten betrekking heeft op beleid en handhaving. Deze kosten worden buiten beschouwing gelaten. Overhead bedraag 78%, dat neer komt op € 196.034. In de BBV-notitie Overheid is hieromtrent het volgende opgenomen: ‘De overhead moet daarbij op een consistente wijze worden toegerekend. Deze methode wordt niet door de wetgever voorgeschreven, maar moet door de raad worden vastgesteld en opgenomen in de financiële verordening’. In de begroting 2018 is wat betreft overhead het volgende opgenomen: ‘Vanaf de begroting 2017 wordt de overhead apart zichtbaar gemaakt op taakveld 0.4. De overhead in Zuidhorn bestaat voor 55% uit salariskosten en voor 45% uit overige kosten zoals huisvesting en ICT. Voor de bepaling van tarieven van leges moet een overheadpercentage worden bepaald.

2. In geschil is of de leges terecht en volgens de regels zijn geheven. 3. Eiser meent van niet en voert daartoe aan dat in de factuur en in de uitspraak op bezwaar wordt verwezen naar respectievelijk ‘punt 2.3.13.2’ en ‘punt 2.2.1.3’ van de tarieventabel, maar dat deze punten niet in de tarieventabel staan. Aldus is niet voldaan aan het gestelde in artikel 5 van de Legesverordening 2018 en ontbreekt de vereiste relatie tussen het te heffen bedrag aan leges en de tarieventabel. Eiser voert verder aan dat op de factuur ten onrechte geen heffingsgrondslag is vermeld. Daarnaast voert eiser aan dat de Legesverordening 2018 onverbindend moet worden verklaard vanwege overschrijding van de opbrengstlimiet. Primair betoogt eiser daartoe dat verweerder niet het vereiste inzicht in de raming van de baten en lasten heeft gegeven, omdat alleen Titel 2 globaal is benoemd. Subsidiair betoogt eiser dat de overheadkosten niet zijn aan te merken als een ‘last ter zake’ omdat verweerder 78% van alle overheadkosten heeft doorbelast, terwijl een groot deel van deze overheadkosten geen of te weinig (directe) relatie heeft met de dienstverlening waar titel 2 op ziet. Aldus moet het volgens eiser ervoor worden gehouden dat de opbrengstlimiet is overschreden. Als gevolg daarvan moet de Legesverordening 2018 onverbindend worden verklaard en moet de factuur leges worden vernietigd, aldus eiser. 4. Verweerder meent dat de leges wel terecht zijn geheven en stelt daartoe dat op de factuur en in de uitspraak op bezwaar abusievelijk een verkeerd nummer uit de tarieventabel is vermeld, maar dat uit de tekstuele omschrijving op de factuur duidelijk blijkt dat bedoeld was nummer 2.3.1.2. Subsidiair stelt verweerder in dit kader dat het niet proportioneel is om bij een schrijffout de gehele legesnota te vernietigen. Meer subsidiair stelt verweerder dat de factuur niet als één geheel kan worden gezien indien de belastbare diensten in de Legesverordening 2018 als afzonderlijk belastbare diensten zijn aangewezen. Verder stelt verweerder dat de heffingsgrondslag uit de nota duidelijk is af te leiden. Op de factuur wordt verwezen naar de omgevingsvergunning. In de omgevingsvergunning is de hoogte van de bouwsom kenbaar gemaakt, zijnde de heffingsgrondslag, en de hoogte van de leges. Ten aanzien van de beweerde overschrijding van de limietopbrengst stelt verweerder, onder verwijzing naar de door hem verstrekte gegevens en toelichting, dat de begroting 2018 van de toenmalige gemeente Zuidhorn conform de daaraan gestelde eisen tot stand gebracht is waarbij voldoende inzicht is gegeven en de kostendekkendheid niet onnodig hoog is vastgesteld. 5. De rechtbank ziet om proceseconomische redenen aanleiding eerst de beroepsgrond inzake de overschrijding van de opbrengstlimiet te beoordelen. 6. Ingevolge artikel 229b van de Gemeentewet worden de tarieven van rechten als bedoeld in artikel 229, eerste lid, onder a en b, van die wet zodanig vastgesteld dat de geraamde baten van de rechten niet uitgaan boven de geraamde lasten ter zake. Tot de ‘lasten ter zake’ behoren niet alleen posten die rechtstreeks samenhangen met de verleende diensten waarvoor de rechten worden geheven, maar daartoe behoren ook aan die diensten toe te rekenen indirecte kosten. Daarbij geldt als uitgangspunt dat die indirecte kosten meer dan zijdelings met die diensten moeten samenhangen. De desbetreffende kostenposten kunnen slechts dan niet (geheel of ten dele) als ‘lasten ter zake’ worden aangemerkt indien zij geheel of nagenoeg geheel andere doeleinden dienen. 7. Bij de beoordeling van een geschil inzake de opbrengstlimiet zijn de regels over de stelplicht en de bewijslast van belang zoals deze door de Hoge Raad zijn uitgelegd. Die regels kunnen als volgt kort worden samengevat. Indien een belanghebbende overschrijding van de opbrengstlimiet aan de orde stelt, ligt het op de weg van de heffingsambtenaar inzicht te geven in de raming van baten en lasten welke raming moet berusten op gegevens die in de begroting zijn opgenomen of op gegevens die op geraamde baten en lasten in de begroting zijn terug te voeren. Hierbij hoeft niet ten aanzien van alle in de begroting opgenomen posten zekerheid of een volledig inzicht te bestaan. Van de heffingsambtenaar mag niet worden verwacht dat hij van alle in de verordening en de bijbehorende tarieventabel genoemde diensten afzonderlijk en op controleerbare wijze vastlegt hoe de kosten ter zake daarvan zijn geraamd. Omdat de bewijslast van de feiten die overschrijding van de opbrengstlimiet onderbouwen op belanghebbende rust, dient hij, nadat de heffingsambtenaar aldus inzicht heeft verschaft, voldoende gemotiveerd te stellen waarom naar haar oordeel ten aanzien van een of meer bepaalde posten in de raming redelijke twijfel bestaat of sprake is van een ‘last ter zake’. Vervolgens dient de heffingsambtenaar nadere inlichtingen te verschaffen. Aan die inlichtingen mag geen zwaardere eis worden gesteld dan dat de heffingsambtenaar naar vermogen – dat wil zeggen in de mate waarin hij daartoe in de gegeven omstandigheden in redelijkheid in staat is – duidelijk maakt op grond waarvan hij de stellingen van belanghebbende betwist, en waarom dus naar zijn oordeel de door belanghebbende opgeworpen twijfel ongegrond is. De heffingsambtenaar hoeft niet te bewijzen dat die twijfel ongegrond is. De bewijslast voor de feitelijke onderbouwing van het beroep op overschrijding van de opbrengstlimiet rust op belanghebbende. 8. De rechtbank overweegt dat, nu eiser zich op het standpunt stelt dat de opbrengstlimiet is overschreden, op grond van hetgeen hiervoor is overwogen het dan eerst op de weg van verweerder ligt om in voldoende mate inzicht te geven in de raming van baten en lasten die in de begroting zijn opgenomen of daarop zijn terug te voeren. Het gaat er hierbij om dat eiser door dit inzicht in staat wordt gesteld om de posten in de raming te beoordelen op de vraag of er sprake is van een ‘last ter zake’. 9. De rechtbank stelt voorop dat de kostendekkendheid op het niveau van de gehele Legesverordening 2018 moet worden beoordeeld, oftewel op het totaal van de geraamde baten van alle rechten die in de Legesverordening 2018 zijn geregeld en het totaal van alle geraamde lasten die de werkzaamheden meebrengen waarvoor deze rechten geheven worden. 10. Verweerder heeft ten aanzien van titel 1, titel 2 en titel 3 van de Legesverordening 2018 een overzicht van de opbrengsten en kosten gegeven. Ten aanzien van titel 2 heeft verweerder een nadere specificering en onderbouwing gegeven van de opbrengsten en kosten in de uitspraak op bezwaar (zie 1.6.), het verweerschrift (zie 1.8.) en in het aanvullende stuk bij brief van 2 juli 2021 (zie 1.10.). Op zichzelf zou deze nadere onderbouwing eiser in staat kunnen stellen om een gemotiveerde stelling in te nemen over de vraag of er wel of geen sprake is van lasten ter zake. Ten aanzien van de posten onder titel 1 en titel 3 van de tarieventabel heeft verweerder wel toegelicht waarom in sommige gevallen geen bedrag is begroot, maar heeft verweerder geen nadere specificering of onderbouwing van de opbrengsten en kosten gegeven. Ook de toelichting in het verweerschrift bevat geen concreet inzicht in de elementen waaruit deze totaalbedragen zijn opgebouwd. Voor wat betreft titel 2 is geen onderbouwing gegeven van het bedrag aan verwachte overige opbrengsten van € 194.400 (de opbrengsten die niet voortkomen uit de nieuwbouwwijk Oostergast). 12.1. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder, alles bijeen genomen, onvoldoende inzicht gegeven in de ramingen. Voor wat betreft titel 1 en titel 3 is er met enkel het hierboven weergegeven overzicht van de opbrengsten en kosten geen sprake van voldoende inzicht. Verweerder heeft niet toegelicht waaruit de opbrengsten en kosten van titel 1 en titel 3 bestaan en geen toelichting gegeven bij de aard van die opbrengsten en kosten.

De rechtbank: - verklaart het beroep gegrond; - vernietigt de uitspraak op bezwaar; - vernietigt de factuur leges; - bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde uitspraak op bezwaar; - draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 48 aan eiser te vergoeden; - veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 2.026. Deze uitspraak is gedaan door mr. G. Kattenberg, voorzitter, en mr. A. Heidekamp en mr. A.F. Gerding, leden, in aanwezigheid van R.H. Wolfslag, griffier, op 22 juli 2021. De uitspraak wordt openbaar gemaakt op de eerstvolgende maandag na deze datum. griffier voorzitter Afschrift verzonden aan partijen op: Rechtsmiddel Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden. Verweerder verwijst in dat kader naar de uitspraak van het gerechtshof ’s-Gravenhage van 30 maart 2016, ECLI:NL:GHDHA:2016:906. Vgl. onder meer Hoge Raad 4 juni 2010, ECLI:NL:HR:2010:BL0990. Hoge Raad 4 april 2014, ECLI:NL:HR:2014:777 en Hoge Raad 18 april 2014, ECLI:NL:HR:2014:938. Hoge Raad 13 februari 2015, ECLI:NL:HR:2015:282. Vgl. Hoge Raad 10 april 2009, ECLI:NL:HR:2009:BC3691 en Hoge Raad 13 april 2012, ECLI:NL:HR:2012:BW1928.

Hiertoe worden de totale overheadkosten (salarissen en overige kosten) gerelateerd aan de kosten van salarissen en inhuur die rechtstreeks kunnen worden toegerekend (= niet-overhead’). Schematisch weergegeven ziet het dan als volgt uit Overheadpercentage 2018 Totaal taakveld 0.4 5030 Correctie grex en reserve -218 Kosten overhead 4.811 Salarissen en inhuur niet-overhead 6.144 Totaal 78% De legesopbrengsten zijn begroot op € 507.200. De verwachting was dat in de nieuwbouwwijk Oostergast voor € 7.500.000 aan nieuwbouw plaatsvindt en in de rest van de gemeente voor € 4.000.000. Met een legespercentage van 2,72% komen de verwachte opbrengsten nieuwbouw uit op € 312.800. De overige opbrengsten omgevingsvergunning hebben we op € 194.400 begroot.” 1.8. In het verweerschrift heeft verweerder de opbrengsten en kosten per titel van de tarieventabel weergegeven met de volgende toelichting: “Geraamde kosten Hieronder een weergave van de kosten die begroot zijn en de opbrengsten per titel. Legesverordening Begroting Legesopbrengst Begroting 2018 Kosten Begroting 2018 Titel 1 Burgerlijke stand Burgerlijke stand 020.10 € 21.200 € 34.069 Reisdocumenten Reisdocumenten 020.50 € 181.600 € 222.352 Rijbewijzen Rijbewijzen 020.60 € 67.800 € 91.714 Basisregistratie personen Persoonsadministratie 020.20 € 24.500 € 80.672 Leegstandswet Volkshuisvesting 830.40 € 0 niet begroot Standplaatsvergunning Marktgelden 330.10 € 4.200 € 6.400 Telecommunicatie € 0 niet begroot Kinderopvang Openbare gezondheid 710.10 € 1.000 niet begroot Titel 2 Omgevingsvergunning Bouw- en woningtoezicht 830.60 € 507.200 € 515.559 Titel 3

Horeca 120.20 € 6.400 niet begroot Evenementen 120.20 € 813.900 € 950.766 De bedragen uit titel 1 voor burgerlijke stand, reisdocumenten, rijbewijzen, basisregistratie personen/persoonsadministratie, marktgelden, omgevingsvergunning komen overeen met de bedragen in paragraaf Lokale heffingen van de programmabegroting 2018. Voor de Leegstandswet en Telecommunicatie zijn geen opbrengsten of kosten begroot wegens het incidentele voorkomen. Voor leges kinderopvang is een ontvangst van € 1.000 begroot. Hierbij is sprake van toerekenbare salarislasten. Gezien het beperkte bedrag worden deze lasten niet gespecificeerd, en buiten beschouwing gelaten. De opbrengsten uit titel 2 zijn begroot op basis van de verwachting van de totale bouwsom van de nieuwe wijk Oostergast voor € 7.5000,000 en in de rest van de gemeente voor € 4.000,000. Met een legespercentage van 2,72 procent komen de verwachte opbrengsten uit op € 312.800 respectievelijk € 194.400. Voor horeca- en evenementenvergunningen uit titel 3 is in de begroting een opbrengst van € 6.400 opgenomen. Hierbij is sprake van toerekenbare salarislasten. Gezien het beperkte bedrag worden deze lasten niet gespecificeerd, en buiten beschouwing gelaten.” 1.9. In het verweerschrift heeft verweerder verder een onderbouwing gegeven van het percentage van 78,3 dat ten grondslag ligt aan de doorberekening van de overheadkosten (zie het citaat uit de uitspraak op bezwaar in 1.7.). Deze onderbouwing komt erop neer dat verweerder de totale overheadkosten heeft onderverdeeld in drie posten, te weten salarissen overhead, overige kosten overhead en salarissen niet-overhead. De post salarissen overhead tezamen met de post overige kosten overhead dient te worden gedeeld door de post salarissen niet-overhead. Verweerder heeft in het verweerschrift een onderbouwing gegeven van deze drie posten. Verweerder heeft verder toegelicht dat het onderscheid tussen overhead en niet-overhead is gebaseerd op de notitie overhead van de commissie BBV, dat de ondersteunende en sturende taken als indirect en dus tot overhead zijn gerekend en dat de directe kosten als niet-overhead zijn aangemerkt. 1.10. Bij brief van 2 juli 2021 heeft verweerder het volgende nadere stuk overgelegd: “Hierbij enkele passages uit de Programmabegroting 2018 van Zuidhorn en de notitie overheid van de commissie BBV. Programmabegroting 2018 Zuidhorn Op pagina 39 is het overheadpercentage toegelicht. Overhead Vanaf de begroting 2017 wordt de overhead zichtbaar apart gemaakt op taakveld 0.4. De overhead in Zuidhorn bestaat voor 55% uit salariskosten en voor 45% uit overige kosten zoals huisvesting en ICT. Voor de bepaling van tarieven van leges moet een overheadpercentage worden bepaald. Hiertoe worden de totale overheadkosten (salariskosten en overige kosten) gerelateerd aan de kosten van salarissen en inhuur die rechtstreeks kunnen worden toegerekend (niet-overhead). Overheadpercentage 2018 Totaal taakveld 0.4 5030 Correctie grex en reserve -218 Kosten overhead 4.811 Salarissen en inhuur niet-overhead 6.144 Totaal 78% Op pagina 47 worden de kostendekking omgevingsvergunning toegelicht. Omgevingsvergunning Directe salariskosten 335.100 Salariskosten excl beleid: 75% 251.325 Overhead 78% 196.034 447.359 Overige kosten 32.200 Brandveiligheid door VR 36.000 Totale kosten 515.559 Legesopbrengsten -507.200 Saldo totale kosten 8.359 Kostendekking 98,4% In de indirecte salariskosten voor omgevingsvergunningen mogen de salariskosten voor beleid en handhaving niet worden meegenomen. De begrote kosten voor beleid en handhaving is 25% van de totale onkosten. Deze kosten mogen niet worden toegerekend aan de leges van de omgevingsvergunningen. De andere kosten voor omgevingsvergunningen kunnen voor 100% worden toegerekend aan de leges van de omgevingsvergunningen, omdat deze kosten directe betrekking hebben op de verleende diensten.”