ECLI:NL:RBNNE:2016:5334
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Zittingsplaats Groningen
Bestuursrecht
zaaknummers: LEE 14/2689 en 14/5298
uitspraak van de meervoudige belastingkamer van 6 december 2016 in de zaak tussen
[eiseres] , te [vestigingsplaats] , eiseres
(gemachtigde: [gemachtigde] ),
en
de heffingsambtenaar van de gemeente Menterwolde, verweerder
(gemachtigde: [gemachtigde] ).
Verweerder heeft voor het jaar 2013 met dagtekening 31 januari 2013 aan eiseres aanslagen opgelegd in de rioolheffing tot een bedrag van in totaal € 361.307.
Voor het jaar 2014 heeft verweerder met dagtekening 28 februari 2014 aan eiseres aanslagen opgelegd in de rioolheffing tot een bedrag van in totaal € 373.174.
Bij uitspraken op bezwaar van respectievelijk 25 maart 2014 en 4 december 2014 heeft verweerder de bezwaren van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen de uitspraken op bezwaar beroep ingesteld. De rechtbank heeft de beroepen geregistreerd onder de zaaknummers 14/2689 (belastingjaar 2013) en 14/5298 (belastingjaar 2014).
Verweerder heeft verweerschriften ingediend.
Partijen hebben vóór de zitting nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 8 december 2015. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde, bijgestaan door [naam] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door [naam] en [naam] .
De rechtbank heeft bij brief van 20 mei 2016 het onderzoek heropend in verband met de omstandigheid dat mr. D.V.E.M. van der Wiel-Rammeloo, die de zaak mede heeft behandeld, sinds 1 mei 2016 geen rechter-plaatsvervanger meer is in deze rechtbank. De rechtbank heeft partijen hierbij meegedeeld dat in haar plaats mr. T. Tanghe deel uitmaakt van de meervoudige kamer die deze zaak behandelt. Eiseres heeft wel, maar verweerder heeft desgevraagd geen toestemming verleend om, na deze wijziging in de samenstelling van de meervoudige kamer, zonder nieuwe mondelinge behandeling uitspraak te doen.
Het hernieuwde onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 3 november 2016. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde, bijgestaan door [naam] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam] en [naam] . Van het verhandelde ter zitting is een proces-verbaal opgemaakt, waarvan een afschrift aan deze uitspraak is gehecht.
Overwegingen
1. De rechtbank neemt de volgende, door partijen niet betwiste, feiten als vaststaand aan.
1.1. Eiseres is een woningcorporatie. Zij was bij het begin van de belastingjaren 2013 en 2014 genothebbende krachtens eigendom van de percelen ter zake waarvan bij de onderhavige aanslagen rioolheffing is geheven.
1.2. Eiseres heeft bezwaar gemaakte tegen deze aanslagen. Hierbij heeft eiseres diverse stukken bij verweerder opgevraagd ter verkrijging van inzicht in de geraamde baten en lasten die ten grondslag liggen aan de rioolheffing voor de jaren 2013 en 2014.
1.3. In de begroting van de gemeente Menterwolde voor het jaar 2013 (pagina 65) zijn ter zake van de rioolheffing voor het jaar 2013 de volgende lasten geraamd (in €):
Riolering (gemengde stelsels)
843.502 Riolering (huishoudelijk/bedrijfsafvalwater)
76.228 Riolering afvloeiend hemelwater
54.870 Rioolgemalen
267.526 50% kolkenzuigen/vegen wegen
32.225 Mutatie egalisatiereserve
155.560 Lasten
1.429.911 Hierbij is het volgende vermeld:
“In het verbreed Gemeentelijk rioleringsplan is een meerjarige calculatie gemaakt van de kosten van onderhoud en instandhouding van de gemeentelijke riolering en daaraan gekoppeld de ontwikkeling van het tarief van het rioolrecht.
Het vGRP is o.a. gebaseerd op de volgende uitgangspunten:
a. Streven naar een constante heffing (exclusief inflatiecorrectie)
b. Instellen van een egalisatiereserve, teneinde tariefschommelingen te beperken
c. In 4 jaar groeien naar het maximaal constante tarief
d. Nieuwe rioolinvesteringen afschrijven in 20 jaar
Op basis van deze uitgangspunten is berekend dat het rioolrecht in 4 jaar tijd – zonder prijsstijgingen – zal stijgen naar € 271 volgens onderstaand overzicht:
2012 € 233,85
2013 € 246,23
2014 € 258,61
2015 € 271,00
Ten opzichte van het jaar 2012 stijgen de lasten van de gemeentelijke riolering, inclusief de kostenplaatsen met een bedrag van € 49.790. Deze kostenstijging dient gecompenseerd te worden in het tarief.
De ontwikkeling van het tarief is dan als volgt:
Tarief 2012
€
233,85
Stijging o.b.v vGRP
€
12,38
Tarief 2013 o.b.v. vGRP
€
246,23
Stijging a.g.v. kostenstijgingen
€
8,93
Tarief 2013 na vGRP en kostenstijgingen
€
255,16
”.
1.4. De geraamde baten uit de rioolheffing bedragen volgens de gemeentebegroting (pagina 63) voor het jaar 2013 € 1.428.910.
1.5. In de begroting van de gemeente Menterwolde voor het jaar 2014 (pagina 67 en 68) zijn ter zake van de rioolheffing voor het jaar 2014 de volgende lasten geraamd (in €):
Riolering (gemengde stelsels)
706.770 Riolering (huishoudelijk/bedrijfsafvalwater)
67.350 Riolering afvloeiend hemelwater
46.160 Rioolgemalen
296.660 50% kolkenzuigen/vegen wegen
32.630 Mutatie egalisatiereserve
306.110 Lasten
1.455.680 Hierbij is hetzelfde vermeld als de bij 1.3 door de rechtbank geciteerde tekst. Verder is hierbij vermeld:
“Ten opzichte van het jaar 2013 dalen de lasten van de gemeentelijke riolering, inclusief de kostenplaatsen met een bedrag van € 141.670.
Het in het vGRP genoemde tarief hoeft derhalve niet verhoogd te worden in verband met kostenstijgingen.
Het vGRP-tarief en de kosten hebben het volgende gevolg voor het te reserveren bedrag:
Opbrengst 2014 obv tarief vGRP
€
1.455.680 Totale kosten 2014 gemeentelijke riolering
€
1.149.570 te reserveren:
€
306.110 ”.
1.6. De geraamde baten uit de rioolheffing bedragen volgens de gemeentebegroting (pagina 67) voor het jaar 2014 € 1.455.680.
1.7. De gemeenteraad van de gemeente Menterwolde heeft bij besluit van 27 oktober 2011 het “verbreed Gemeentelijk rioleringsplan 2011-2015” (vGRP) vastgesteld. Hierbij heeft de gemeenteraad onder meer het volgende besloten:
“2. Over te gaan tot instelling van een egalisatiereserve gemeentelijke riolering, die
gemuteerd zal worden met de saldi van de exploitatie van de gemeentelijke riolering.
(…)
4. In vier jaar te groeien naar het tarief van € 271,-- exclusief inflatiecorrectie.
(…)
6. De uit deze tariefsverhoging te verkrijgen meeropbrengst te storten in de egalisatiereserve gemeentelijke riolering”.
1.8. In het vGRP wordt het beleid van de gemeente Menterwolde ten aanzien van het stedelijk afvalwater, het afvloeiende hemelwater en het grondwater beschreven. In paragraaf “7.2 Financieel” staat onder meer het volgende vermeld:
“Voor het opvangen van fluctuaties c.q. sterke plotselinge stijging van de rioolheffing wordt een egalisatiefonds ingesteld. Met dit fonds worden de jaarlijkse overschotten of tekorten op de exploitatie, inclusief de kapitaallasten, verrekend. Het is niet toegestaan dat de stand van het fonds negatief wordt (BBV).”.
Verder zijn in deze financiële paragraaf drie kostendekkingscenario’s uitgewerkt. De eerste twee scenario’s gaan uit van een variabel tarief. Het derde scenario gaat uit van een constant tarief. Ten aanzien van dit scenario is in paragraaf “7.2.3 Scenario 3- Huidige systematiek met constante heffing” onder meer het volgende vermeld:
“Bij dit scenario is het tarief binnen vier jaar (2014) op een zodanig (kostendekkend) niveau dat het de overige rekenperiode (tot 2071) niet meer verhoogd hoeft te worden.”.
“De reserve loopt in dit scenario extreem hoog op tot ± € 4.500.000,--.”.
In een “Aanvullende notitie mbt het verbreed Gemeentelijk Rioleringsplan” (Aanvullende notitie vGRP) is vermeld dat er nog een vierde en vijfde scenario zijn uitgewerkt. Bij scenario 4 wordt ten opzicht van scenario 3 uitgegaan van een kortere afschrijvingstermijn. Op pagina 5 staat vermeld:
“Het voorstel van het college is om te kiezen voor scenario 4 (de grijze lijn), met een invoeringstermijn van vier jaar. De keuze van het college is gelegen in het feit dat:
a. de saldi van de rioolexploitatie worden verrekend met de egalisatiereserve, waardoor
er geen onder- of overschrijding van het dekkingspercentage ontstaat;
b. de burger kan vertrouwen op een constant tarief;’
c. de afhankelijkheid van renteontwikkelingen wordt verkleind.”.
Op pagina 12 van de Aanvullende notitie vGRP staat vermeld:
“d. de jaarlijkse storting/onttrekking met het egalisatiefonds
Ivm de invoering van de egalisatiereserve worden de verschillen tussen de opbrengst uit de heffingen en de totale lasten verrekend met deze reserve. Dit heeft tot gevolg dat het effect van de verschillen in afschrijvingstermijn niet leiden tot een schommeling van het tarief.
Het effect van de andere afschrijvingstermijnen vertaalt zich in het verloop van de egalisatiereserve. Door de kortere afschrijvingstermijn stijgen de totale lasten in eerste instantie, waardoor er minder in de egalisatiereserve wordt gestort. Dit leidt tot een lager niveau van de egalisatiereserve. Voor het verloop van de reserve wordt verwezen naar de volgende paragraaf, omdat hierin wordt ingegaan op de vraag wat het effect is van de ingroei in 4 of 10 jaren naar het maximumtarief.”.
In de genoemde volgende paragraaf wordt de invloed van de verschillende afschrijvingstermijnen en invoeringstermijnen op het verloop van de egalisatiereserve door middel van grafieken in beeld gebracht. Geconcludeerd is dat een invoeringstermijn van 10 jaar, in plaats van 4 jaar, leidt tot een verhoging van het constante tarief met € 3 per jaar.
1.9. Artikel 44, eerste en twee lid, van het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (BBV) luiden als volgt:
“1 Voorzieningen worden gevormd wegens:
a. verplichtingen en verliezen waarvan de omvang op de balansdatum onzeker is, doch redelijkerwijs te schatten;
b. op de balansdatum bestaande risico's ter zake van bepaalde te verwachten verplichtingen of verliezen waarvan de omvang redelijkerwijs is te schatten;
c. kosten die in een volgend begrotingsjaar zullen worden gemaakt, mits het maken van die kosten zijn oorsprong mede vindt in het begrotingsjaar of in een voorafgaand begrotingsjaar en de voorziening strekt tot gelijkmatige verdeling van lasten over een aantal begrotingsjaren;
d. de bijdragen aan toekomstige vervangingsinvesteringen, waarvoor een heffing wordt geheven als bedoeld in artikel 35, eerste lid, onder b.
2 Tot de voorzieningen worden ook gerekend van derden verkregen middelen die specifiek besteed moeten worden, met uitzondering van de voorschotbedragen, bedoeld in artikel 49, onderdeel b.”.
1.10. In de “Notitie riolering” van 20 oktober 2009 van de Commissie BBV (de Notitie Riolering 2009) is onder meer het volgende opgenomen:
Onder paragraaf 2.3, pagina 13:
“De systematiek blijft dus verslaggevingstechnisch wel eenzelfde: de heffing zal moeten aansluiten op de gemeentelijke begroting en is net als het oude rioolrecht maximaal kostendekkend.
Het blijft mogelijk om zowel een egalisatiebijdrage voor toekomstig groot onderhoud in de heffing mee te nemen als een spaarbijdrage voor toekomstige vervangingsinvesteringen.”.
Onder paragraaf 3.1, pagina 15:
“Als een gemeente een kostendekkend tarief in rekening brengt en de egalisatievoorziening voor groot onderhoud dus wordt gevormd uit het riooltarief dan krijgt deze onderhoudsvoorziening –net als de voorziening ‘vervanging riolering’ die is gevormd uit de (via het tarief geïnde) spaarbedragen voor toekomstige vervangingsinvesteringen- het karakter van een artikel 44,2-voorziening. De geplande toevoegingen voor het egaliseren van groot onderhoud moeten ook voor dat bedrag in de rekening worden verwerkt.”
(…)
“Als de gemeente de rioollasten uit eigen middelen dekt, bijvoorbeeld uit de OZB, kan de gemeente sparen via toevoegingen aan (vrij besteedbare) bestemmingsreserves. Als de gemeente de lasten van vervangingsinvesteringen in het tarief meeneemt, kan ze van tevoren sparen via de specifiek te besteden voorziening.”.
Onder paragraaf 3.1, pagina 16, onder het kopje “Samenvattend”:
“Uit oogpunt van transparantie en ten behoeve van de periodieke bijstelling van het GRP is van belang dat de voorziening onderhoud resp. vervanging zodanig in de begroting en in de jaarrekening wordt toegelicht dat de relatie is te leggen met het GRP en inzicht kan worden geboden in het onderscheid onderhoud cq spaarcomponent vervangingsinvesteringen.”.
Onder paragraaf 3.3, pagina 17:
“De in de begroting geraamde toevoegingen aan de egalisatievoorziening voor groot onderhoud en aan de voorziening voor toekomstige vervangingsinvesteringen worden in de rekening normaal gesproken voor hetzelfde bedrag als realisatie verwerkt. Als vervolgens blijkt dat op de rioolexploitatie als geheel op rekeningsbasis ten opzichte van de begroting toch een overschot is gerealiseerd dan valt dit vrij ten gunste van het resultaat na bestemming dat op grond van artikel 42 BBV afzonderlijk op de eindbalans wordt opgenomen. De raad besluit in het volgende begrotingsjaar over de bestemming van het resultaat vorig begrotingsjaar. Dit kan een bestemmingsreserve riolering zijn waarin alle gerealiseerde resultaten riolering (positief en negatief) worden geboekt.
De commissie BBV doet de aanbeveling om –als een gemeente een riooltarief hanteert- de gerealiseerde resultaten riolering te muteren op een bestemmingsreserve ‘riolering’, het geeft mede inzicht in de mate waarin de planning wordt gerealiseerd, en doet de aanbeveling de kaders ervoor vast te leggen in de verordening ex artikel 212 van de Gemeentewet.
Opgemerkt wordt dat het vormen van een reserve het karakter van resultaatbestemming heeft en dat de toevoeging aan een dergelijke reserve dus geen last vormt die in de tariefberekening mag worden opgenomen.”
1.11. In de “Notitie riolering” van november 2014 van de Commissie BBV (de Notitie Riolering 2014) is aan de Notitie 2009 het volgende toegevoegd:
Onder paragraaf 3.1, pagina 14:
“Normaal gesproken moet een onvoldoende onderbouwde voorziening vrijvallen en wordt deze doorgaans omgezet in een reserve. Via de rioolheffing geïnd geld moet echter altijd voor het rioleringsdoel worden aangewend en blijft in een voorziening (artikel 44, lid 1c BBV wordt dan omgezet in een artikel 44, lid 2 BBV voorziening). Deze voorziening kan worden samengevoegd met die van artikel 44 lid 1d BBV. Dit om duidelijk te maken dat het om gelden gaat die ook bij de burger zijn opgehaald voor de taak riolering. Uitzondering op deze regel betreffen efficiency- en aanbestedingsvoordelen, welke wel aan een bestemmingsreserve kunnen worden toegevoegd (zie paragraaf 3.4).”.
Onder paragraaf 3.1, pagina 15, onder het kopje “Samenvattend”:
“
Indien de voorziening onderhoud (artikel 44, lid 1c BBV) onvoldoende is onderbouwd in het GRP, komen deze gelden niet in een reserve maar in de voorziening riolering ex. artikel 44, lid 2 BBV. Dit geldt ook voor opgehaalde gelden die per balansdatum nog niet zijn besteed door later investeren en uitvoeren dan voorzien (lagere kapitaallasten dan begroot en/of lasten groot onderhoud in de begroting (niet zijnde de dotatie aan de voorziening groot onderhoud art 44 lid 1c BBV) die niet zijn besteed). Deze voorziening ex. artikel 44, lid 2 BBV kan uit praktisch oogpunt worden samengevoegd met die van artikel 44, lid 1d BBV, want beide betreffen specifiek voor riolering geheven bedragen.
”.
Onder paragraaf 3.4 (in de Notitie riolering 2009 was dit paragraaf 3.3), pagina 17:
“Wellicht ontstaat de indruk dat via de rioolheffing geïnd geld altijd voor het rioleringsdoel moet worden aangewend. Bij een bestemmingsreserve riolering, die gevoed wordt uit efficiency en of aanbestedings- voordelen op rekeningbasis, hoeft dit echter niet. De raad heeft de bevoegdheid om een dergelijke bestemmingsreserve vrij te laten vallen ten gunste van de algemene middelen. Men moet dus goed onderkennen of geïnd geld in een voorziening of in een reserve terecht komt.”.
2. In geschil is het antwoord op de vraag of de aanslagen rioolheffing terecht aan eiseres zijn opgelegd.
3. Voordat de rechtbank toekomt aan de behandeling van deze vraag, dient de rechtbank ambtshalve de ontvankelijkheid van de bezwaren en beroepen te toetsen. De procesdossiers roepen naar het oordeel van de rechtbank alleen twijfels op ten aanzien van de ontvankelijkheid van het bezwaar in de zaak 14/2689. Dit bezwaar is namelijk op 15 maart 2013, gelet op de door verweerder daarop geplaatste stempel, door verweerder ontvangen, terwijl de bezwaartermijn eindigde op 14 maart 2013. Ter zitting heeft eiseres gemachtigde echter desgevraagd verklaard dat hij ervan uitgaat dat het bezwaarschrift op dezelfde dag als de dagtekening daarvan (14 maart 2013) ter post is bezorgd. De rechtbank ziet, temeer nu verweerder deze verklaring niet heeft betwist, geen aanleiding hieraan te twijfelen en acht het bezwaarschrift daarom tijdig te zijn ingediend. Verweerder heeft dit bezwaarschrift dus terecht ontvankelijk verklaard. De rechtbank komt vervolgens toe aan de behandeling van de aan haar voorgelegde inhoudelijke rechtsvragen.
4. Eiseres stelt primair dat de Verordening rioolheffing 2013 en de Verordening rioolheffing 2014 (de Verordeningen) onverbindend zijn wegens overschrijding van de zogenaamde opbrengstlimiet. Eiseres heeft daartoe meerdere standpunten aangevoerd. Om proceseconomische redenen zal de rechtbank als eerste het hieronder weer te geven standpunt van eiseres behandelen ten aanzien van de door de gemeente Menterwolde voor de jaren 2013 en 2014 als “Mutatie egalisatiereserve” geraamde lasten van respectievelijk € 155.560 en € 306.110.
5.1 Eiseres stelt zich op het standpunt dat de rechtspraak van de Hoge Raad omtrent de limietoverschrijding als bedoeld in artikel 229b van de Gemeentewet ten aanzien van de rioolheffing overeenkomstig kan worden toegepast. Derhalve moet op basis van de geraamde baten en lasten worden beoordeeld of sprake is van overschrijding van de opbrengstlimiet. Indien sprake is van overschrijding van deze limiet, kan het absolute bedrag van deze overschrijding niet aan de geraamde lasten worden toegevoegd in de vorm van een dotatie aan een reserve dan wel voorziening. In dit geval is dit volgens eiseres echter wel gebeurd, nu de gemeente vooraf een dergelijke dotatie ten laste van het tarief heeft gebracht. Daarnaast heeft eiseres aangevoerd dat een dotatie aan een reserve op grond van het BBV nimmer kan worden aangemerkt als een last ter zake, nu alleen dotaties aan voorzieningen mee mogen worden genomen in het tarief. Eiseres is dan ook van mening dat de als “Mutatie egalisatiereserve” geraamde lasten buiten beschouwing moeten worden gelaten. Hierdoor is sprake van een zodanige overschrijding van de opbrengstlimiet dat de Verordeningen onverbindend moeten worden verklaard.
5.2 Verweerder stelt dat eiseres ten onrechte de uitgangspunten van artikel 229b van de Gemeentewet toepast op de toets van artikel 228a van de Gemeentewet. Volgens verweerder is de op artikel 228a van de Gemeentewet gebaseerde rioolheffing, anders dan de rechten als bedoeld in artikel 229b van de Gemeentewet, een bestemmingsbelasting. De opbrengsten van deze belasting zijn bestemd voor het nakomen van de gemeentelijke zorgplichten ten aanzien van het waterbeheer. Kern van de waarborg van artikel 228a van de Gemeentewet is zeker te stellen dat de geheven bedragen hieraan worden uitgegeven. De nadruk ligt dus op de besteding van de middelen. Bij deze rioolheffing mag de gemeente volgens verweerder bijvoorbeeld uit het tarief sparen om toekomstige kosten op te vangen. In de gemeente Menterwolde is de waarborg van artikel 228a van de Gemeentewet vorm gegeven door verschillen in kosten tussen de jaren te egaliseren met dotaties en onttrekkingen aan de egalisatiereserve. Op deze manier wordt volgens verweerder zeker gesteld dat de geraamde baten van de rioolheffing aan de zorgplichten worden uitgegeven. Het maakt hierbij niet uit of in de begroting wordt gesproken over een “fonds”, “voorziening” of “reserve”. De werkwijze van de gemeente Menterwolde leidt er ook toe dat als het aantal percelen dat in de heffing dient te worden betrokken toeneemt, de dotatie aan de reserve stijgt. Er is geen sprake van een meer dan kostendekkende heffing, maar van een grotere bijdrage in de egalisatiereserve, aldus verweerder. Ter zitting is verder namens verweerder desgevraagd aangevoerd dat de dotaties aan de egalisatiereserve op het vGRP gebaseerde spaarbedragen betreffen voor toekomstige vervangingsinvesteringen. Mochten de als “Mutatie egalisatiereserve” geraamde lasten toch buiten beschouwing moeten worden gelaten, dan dient de rechtsbescherming volgens verweerder niet zover te gaan dat van eiseres helemaal geen rioolheffing zou kunnen worden geheven. Bovendien stelt verweerder dat alsnog de compensabele btw en de perceptiekosten tot de geraamde lasten moeten worden gerekend, zodat volgens hem reeds daarom op voorhand aannemelijk is dat de geraamde baten de geraamde lasten ter zake niet overtreffen.
5.3 Op grond van artikel 228a van de Gemeentewet kan, onder de naam rioolheffing, door de gemeente een belasting worden geheven ter bestrijding van de kosten die voor de gemeente verbonden zijn – kort gezegd – aan de verwerking van huishoudelijk afvalwater, bedrijfsafvalwater en hemelwater, en aan maatregelen ter beheersing van de grondwaterstand (de gemeentelijke waterketen- en watersysteemtaken).
5.4 Naar het oordeel van de rechtbank blijkt uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 228a van de Gemeentewet en de bewoordingen van dat artikel dat, naar de bedoeling van de wetgever, de geraamde baten van de rioolheffing de lasten ter zake niet mogen overtreffen. Dit brengt mee dat de rechtspraak van de Hoge Raad omtrent de limietoverschrijding als bedoeld in artikel 229b van de Gemeentewet overeenkomstig kan worden toegepast (vergelijk het arrest van de Hoge Raad van 23 mei 2014, ECLI:NL:HR:2014:1192). Hieraan doet niet af dat de rioolheffing in de zin van artikel 228a van de Gemeentewet, anders dan de rechten die op grond van artikel 229b van de Gemeentewet worden geheven, louter een bestemmingsbelasting is. Hierbij wijst de rechtbank verweerder erop dat ook de afvalstoffenheffing ditzelfde karakter draagt, zodat de rechtbank van oordeel is dat het ter zake gegeven oordeel van de Hoge Raad in zijn zojuist vermelde arrest van 23 mei 2014 ook voor wat betreft de rioolheffing dient te worden gevolgd. De rechtbank verwerpt dus het door verweerder aangevoerde andersluidende standpunt.
5.5 Uit hetgeen bij 5.4 is geoordeeld, volgt dat dezelfde regels inzake stelplicht en bewijslast in acht dienen te worden genomen als die welke gelden voor de toetsing aan de in artikel 229b, lid 1, van de Gemeentewet voorgeschreven opbrengstlimiet. Deze regels zijn door de Hoge Raad vastgesteld in onder andere zijn arresten van 24 april 2009, ECLI:NL:HR:2009:BI1968 en van 4 april 2014, ECLI:NL:HR:2014:777, en kunnen als volgt worden samengevat. Indien een belanghebbende overschrijding van de opbrengstlimiet aan de orde stelt, ligt het op de weg van de heffingsambtenaar inzicht te geven in de raming van baten en lasten welke in de begroting zijn opgenomen. Hierbij hoeft niet ten aanzien van alle in de begroting opgenomen posten zekerheid of een volledig inzicht te bestaan. Omdat de bewijslast van de feiten die overschrijding van de opbrengstlimiet onderbouwen op de belanghebbende rust, dient hij, nadat de heffingsambtenaar aldus inzicht heeft verschaft, voldoende gemotiveerd te stellen waarom naar zijn oordeel ten aanzien van een of meer bepaalde posten in de raming redelijke twijfel bestaat of sprake is van een “bate” of “last ter zake”. Vervolgens dient de heffingsambtenaar nadere inlichtingen te verschaffen.
Aan die inlichtingen mag geen zwaardere eis worden gesteld dan dat deze functionaris naar vermogen – dat wil zeggen in de mate waarin hij daartoe in de gegeven omstandigheden in redelijkheid in staat is – duidelijk maakt op grond waarvan hij de stellingen van de belanghebbende betwist, en waarom dus naar zijn oordeel de door de belanghebbende opgeworpen twijfel ongegrond is.
5.6 De rechtbank overweegt dat het op de weg van verweerder ligt om inzicht te geven in de raming van de door de gemeente Menterwolde in haar begrotingen opgenomen post “Mutatie egalisatiereserve”. De rechtbank stelt vast dat de door verweerder overgelegde begroting voor het jaar 2013 niet, althans nauwelijks, een toelichting bevat op deze post. De overgelegde begroting voor het jaar 2014 bevat wel een summiere toelichting. Hieruit volgt dat bij een gelijkblijvend tarief en lagere lasten ten opzichte van het jaar 2013, een bedrag van € 306.110 valt te reserveren. Verweerder heeft verder de grondslag en hoogte van de post “Mutatie egalisatiereserve” (voor het jaar 2013 € 155.560 en voor het jaar 2014 € 306.110) op geen enkele wijze aan de hand van schriftelijke stukken kunnen specificeren of toelichten. Ter zitting is namens verweerder ter onderbouwing van deze post weliswaar verwezen naar het vGRP, maar verweerder heeft desgevraagd de exacte vindplaats van deze door hem gestelde onderbouwing in het vGRP niet kunnen aangeven. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat zij verweerder tijdens de eerste zitting hiernaar drie maal heeft gevraagd en eiseres’ gemachtigde tijdens de tweede zitting nogmaals heeft gesteld dat hij deze onderbouwing mist.
5.7 De rechtbank heeft evenmin in het vGRP een toelichting van de post “Mutatie egalisatiereserve” kunnen vinden, anders dan hetgeen is vermeld onder paragraaf 7.2 en de Aanvullende notitie vGRP. Gelet op het bij 1.7 bedoelde besluit van de gemeente Menterwolde, gaat de rechtbank ervan uit dat de gemeenteraad heeft gekozen voor het in de Aanvullende notitie vGRP bedoelde scenario 4. Dit scenario houdt in dat, mede gelet op de inleiding van paragraaf 7.2 van het vGRP en paragraaf 7.2.3 van het vGRP, de post “Mutatie egalisatiereserve” het door de gemeenteraad begrote overschot op de exploitatie van de gemeentelijke waterketen- en watersysteemtaken betreft. Naar het oordeel van de rechtbank kan ter zake van een dergelijk vooraf geraamd overschot echter niet zonder meer rioolheffing worden geheven. Toepassing van de opbrengstlimiet brengt immers mee dat vooraf dient vast te staan dat dit overschot een last ter zake vormt.
5.8 Verweerder stelt dat het geraamde overschot spaarbedragen voor toekomstige vervangingsinvesteringen betreffen, hetgeen eiseres betwijfelt. De rechtbank overweegt dat dergelijke spaarbedragen in beginsel tot de lasten ter zake kunnen worden gerekend. De rechtbank overweegt dat het hierbij wel moet gaan om vooraf geplande spaarbedragen voor specifiek aan te duiden toekomstige noodzakelijke vervangingsinvesteringen. Indien niet duidelijk is dat en waarin zal worden geïnvesteerd, kan immers niet worden nagegaan of de spaarbedragen voldoende verband houden met de vervanging van de bestaande voorzieningen ten behoeve van de gemeentelijke waterketen- en watersysteemtaken en als zodanig voor de toepassing van de opbrengstlimiet als lasten ter zake in aanmerking kunnen worden genomen. Dat het moet gaan om geplande spaarbedragen voor specifiek aan te duiden toekomstige vervangingsinvesteringen, volgt ook uit de bij 1.10 aangehaalde passages uit de Notitie riolering 2009. Hieruit volgt eveneens dat het te sparen bedrag zodanig in de begroting dient te worden toelicht dat de relatie is te leggen met het vGRP. Zoals volgt uit hetgeen de rechtbank bij 5.6 heeft overwogen, bevatten de begrotingen echter geen, althans slechts een summiere, toelichting op de door verweerder gestelde spaarbedragen. Voor zover die toelichting zo moet worden opgevat dat het tarief en daarmee de post “Mutatie egalisatiereserve” berust op een meerjarige calculatie van de kosten van instandhouding van de gemeentelijke riolering, is deze calculatie ten aanzien van de post “Mutatie egalisatiereserve” in het vGRP niet expliciet terug te vinden. Weliswaar bevatten de bijlagen van het vGRP een overzicht van de investeringen over 2011 tot en met 2071 alsmede kostendekkingsberekeningen, maar zonder een nadere toelichting hierop, die er niet is, valt uit deze bijlagen niet op te maken dat het onder de naam “Mutatie egalisatiereserve” geraamde overschot vooraf geplande spaarbedragen betreft voor specifiek aan te duiden toekomstige noodzakelijke vervangingsinvesteringen. Ook overigens heeft verweerder, na de door eiseres opgeworpen redelijke twijfel, op geen enkele wijze duidelijk kunnen maken dat sprake is van dergelijke spaarbedragen die als lasten ter zake kunnen worden aangemerkt.
5.9 Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, moet worden aangenomen dat de opbrengstlimiet is overschreden. De omstandigheid dat de heffingsambtenaar niet de vereiste inlichtingen heeft verstrekt als hiervoor in 5.5 is bedoeld, brengt mee dat niet kan worden beoordeeld of, dan wel in hoeverre, de post “Mutatie egalisatiereserve” diende ter dekking van kosten waarvoor de leges mochten worden geheven (vergelijk Hoge Raad 13 april 2012, nr. 11/02789, ECLI:NL:HR:2012:BW1928). Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat, indien deze post in het geheel niet voor dit doel zou dienen, zowel voor het jaar 2013 als voor het jaar 2014 de opbrengstlimiet met meer dan 10 procent zou zijn overschreden. Hierbij verwerpt de rechtbank verweerders standpunt dat alsnog de compensabele btw en de perceptiekosten tot de geraamde lasten moeten worden gerekend. Zoals volgt uit het arrest van de Hoge Raad van 4 april 2014, ECLI:NL:HR:2014:777 (rechtsoverweging 3.3.3) kunnen kosten die niet tot de geraamde lasten in de gemeentebegroting hebben behoord, niet alsnog worden aangedragen ter onderbouwing van de stelling dat de opbrengstlimiet niet is overschreden. Bij het opstellen van de begroting heeft de gemeenteraad immers, al dan niet impliciet, beslist dat deze kosten op andere wijze worden gefinancierd, dan uit de opbrengst van de rioolheffing (vergelijk de uitspraak van Hof Arnhem-Leeuwarden van 15 september 2015, ECLI:NL:GHARL:2015:6777).
5.10 Uit het geen bij 5.9 is overwogen, volgt dat niet kan worden toegekomen aan de toets of de tariefstelling in de gemeentelijke verordening slechts partieel onverbindend is. De rechtbank komt dan ook tot de conclusie dat de Verordeningen ten aanzien van eiseres in hun geheel onverbindend zijn (vergelijk Hoge Raad 13 april 2012, nr. 11/02789, ECLI:NL:HR:2012:BW1928). Dit kan, anders dan verweerder meent, tot geen ander gevolg leiden dan dat van eiseres geen rioolheffing kan worden geheven. Hetgeen eiseres overigens heeft aangevoerd ter onderbouwing van haar stelling dat de Verordeningen onverbindend zijn, behoeft geen bespreking meer.
6. De beroepen zijn gegrond en de rechtbank vernietigt de uitspraken op bezwaar alsmede de aanslagen.
7. Omdat de rechtbank de beroepen gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
8. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand voor de zaak 14/2689 vast op € 1.488 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 2 punten voor het verschijnen ter zittingen met een waarde per punt van € 496 en een wegingsfactor 1). Verweerder kan niet worden veroordeeld in de door eiseres voor de zaak 14/2689 in de bezwaarfase gemaakte kosten, omdat gesteld noch aannemelijk is geworden dat eiseres in die fase heeft verzocht om vergoeding van deze kosten.
De rechtbank:
- verklaart de beroepen gegrond;
- vernietigt de uitspraken op bezwaar;
- vernietigt de aanslagen;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde uitspraken op bezwaar;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 656 (2 maal € 328) aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres in de zaak 14/2689 tot een bedrag van € 1.488;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres in de zaak 14/5298 tot een bedrag van € 1.980.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. van den Bosch, voorzitter, mr. T. Tanghe en mr. G.B.A. Brummer, leden, in aanwezigheid van mr. M. Hiemstra, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 6 december 2016.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden.
fn 17