ECLI:NL:RBNHO:2026:8528

RECHTBANK NOORD-HOLLAND Zittingsplaats Haarlem Bestuursrecht zaaknummer: HAA 24/7205 uitspraak van de meervoudige kamer van 14 juli 2026 in de zaak tussen Swissport Amsterdam B.V., uit Schiphol, eiseres (gemachtigde: mr. T.I.P. Jeltema en E.P. Geerings), en de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (gemachtigde: mr. I.E. van Heijningen). Samenvatting 1. Deze uitspraak gaat over de eis tot naleving die de minister op 6 april 2023 aan eiseres (Swissport) heeft opgelegd. De eis tot naleving ziet op de wijze waarop bagage wordt afgehandeld op het vliegveld van de Royal Schiphol Group N.V. (hierna: Schiphol). In de eis staan 4 acties die Swissport moet uitvoeren. Swissport is het er niet mee eens dat de acties aan haar zijn opgelegd. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank of de eis in stand kan blijven 1.1 De minister eist van Swissport dat binnen twee jaar of een onderbouwde redelijke termijn de afhandeling van bagage in de bagagehallen geautomatiseerd/gemechaniseerd is (actie 1) en dat Swissport daarvoor een plan van aanpak opstelt (actie 2). Daarnaast eist de minister dat Swissport gebruik maakt van de aanwezige hulpmiddelen (actie 3) en dat zij op de platforms de aanwezige Rampsnake/Powerstows of een dergelijk aanwezig hulpmiddel gebruikt bij het laden/lossen van vliegtuigen waar koffers los geladen worden (actie 4). 1.2 De rechtbank komt tot het oordeel dat de minister bij de heroverweging in bezwaar feiten en omstandigheden moet meewegen die zich na het opleggen van de eis hebben voorgedaan. Dat heeft de minister niet gedaan. De besluitvorming kan daarom niet in stand blijven. Swissport krijgt gelijk en het beroep is dus gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Procesverloop 2. De Nederlandse Arbeidsinspectie (NLA) heeft namens de minister op 6 april 2023 aan Swissport een eis gesteld tot naleving van artikel 5.2 van het Arbeidsomstandighedenbesluit (Arbobesluit). Met het bestreden besluit van 8 mei 2024 heeft de minister op het bezwaar van Swissport beslist. De minister heeft de eis gedeeltelijk aangepast, in die zin dat de minister acties 3 en 4 nu stelt ter naleving van artikel 5.3, aanhef en onder a van het Arbobesluit. Ook de tekst van acties 3 en 4 is aangepast. Voor het overige is de minister bij de eis tot naleving gebleven. 2.1 Swissport heeft bij de rechtbank in Amsterdam beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Op 7 november 2024 heeft die rechtbank het beroep doorverwezen naar de rechtbank Noord-Holland. De rechtbank Noord-Holland heeft op 13 januari 2025 aan Swissport laten weten dat zij het beroep van Swissport behandelt, op grond van artikel 8:13 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 2.2 De rechtbank heeft het beroep op 25 november 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: voor Swissport [naam 1] (manager), [naam 2] en de gemachtigden van Swissport, voor de minister diens gemachtigde en voor de Nederlandse Arbeidsinspectie mr. [naam 3] (juridisch adviseur afdeling handhaving), [naam 4] (juridisch adviseur afdeling handhaving), [naam 5] (senior medewerker afdeling boete, dwangsom en inning), [naam 6] (specialist ergonomie van het Kenniscentrum van de NLA), [naam 7] (specialist ergonomie van het Kenniscentrum van de NLA) en [naam 8] (destijds inspecteur, thans projectleider fysieke belasting NLA). 2.3 Bij sluiting van het onderzoek op zitting heeft de rechtbank meegedeeld binnen zes weken uitspraak te doen. De rechtbank heeft deze termijn niet gehaald en partijen bericht zes weken later uitspraak te doen. Daarna heeft de rechtbank medegedeeld uitspraak te doen nadat de beroepen van een andere bagage-afhandelaar ook op zitting zijn behandeld door de meervoudige kamer. Bij brief van 29 mei 2026 heeft de rechtbank aan partijen laten weten dat de uitspraak heden gedaan wordt. De vaststaande feiten 3. De rechtbank stelt in het licht van de totstandkoming van het bestreden besluit van 8 mei 2024 de volgende niet in geschil zijnde feiten vast die zij tot uitgangspunt heeft genomen. 3.1 Schiphol behoort tot de grootste vliegvelden van Europa. Luchtvaartmaat-schappijen zijn zelf verantwoordelijk voor de grondhandelingsdiensten, zoals bagageverwerking. Zij sluiten daarvoor overeenkomsten met afhandelingsbedrijven. Op het vliegveld zijn zes afhandelingsbedrijven actief. Gezamenlijk verwerken die bedrijven tussen de 50 en 70 miljoen koffers per jaar, omgerekend zo’n 120.000 tot 180.000 per dag. 3.2 Swissport is één van de zes afhandelbedrijven die werkzaam is op het vliegveld. Schiphol heeft vier gebieden waar bagage wordt verwerkt, te weten de bagagegebieden West, E-hal, D-Hal en Zuid. De faciliteiten voor de verwerking van bagage zijn niet in alle gebieden gelijk. 3.3 Het afhandelingsproces op het vliegveld is grotendeels geautomatiseerd, en bestaat uit een centraal transportsysteem, BHS genoemd (Bagage Handling System) of kortweg ‘backbone’, dat onder meer bagagestukken kan identificeren/scannen, sorteren, tijdelijk opslaan en van het ene bagagegebied naar het andere kan vervoeren. Verschillende stappen in het proces zijn echter niet of nauwelijks geautomatiseerd. Elke dag zijn op Schiphol honderden medewerkers bezig met het volledig handmatig beladen en ontladen van karren, containers en vliegtuigen. Een koffer of tas weegt gemiddeld 17 kg en voor uitgaande vluchten geldt 23 kg als maximum. De fysieke belasting leidt regelmatig tot lichamelijke klachten bij het personeel. 3.4 Naar aanleiding van een uitzending van het programma Nieuwsuur in 2022, heeft de NLA op 2 september 2022 een inspectie uitgevoerd op het vliegveld bij werkplekken waar bagage voor passagiersvliegtuigen wordt verwerkt. Tijdens de inspectie zijn waarnemingen gedaan om de werkwijze vast te stellen die toen gebruikelijk was bij de verwerking van bagage. Ook zijn er gesprekken gevoerd. De rondgang langs de werkplekken werd begeleid door werknemers van Schiphol Nederland B.V. Bij alle betrokken bedrijven, waaronder bij Swissport, zijn overtredingen uit de Arbeidsomstandighedenwet en/of het Arbeidsomstandighedenbesluit geconstateerd. 3.5 De NLA heeft Swissport op 21 oktober 2022 schriftelijk op de hoogte gebracht van haar bevindingen. De NLA heeft op het onderdeel bagage-afhandeling – samengevat – geconstateerd dat medewerkers van Swissport die in de bagagekelders en op het platform handmatig bagagestukken van passagiers hanteren, worden blootgesteld aan een te zware fysieke belasting. Volgens de NLA bestaat hierdoor een gerede kans op ernstige gezondheidsschade. In diezelfde brief heeft de NLA aan Swissport medegedeeld dat zij het voornemen heeft om een eis te stellen voor de manier waarop Swissport de geconstateerde overtredingen van het Arbobesluit moet opheffen. 3.6 In februari 2023 is nogmaals een inspectie uitgevoerd door de NLA. Dit keer heeft de NLA externe expertise ingeschakeld van het technisch ergonomisch adviesbureau van ErgoS Human Factors Engineering (hierna: ErgoS). In mei 2023 heeft ErgoS een rapport uitgebracht. ErgoS benoemt daarin drie hoofdproblemen, namelijk dat de mens nog steeds schakel is in het primaire logistiek proces, dat de fysieke belasting te hoog is en dat er weinig innovatie is. 3.6.1 Over het gebrek aan innovatie schrijft ErgoS het volgende: “Weinig innovatie De Arbeidsinspectie stelt vast dat de situatie niet wezenlijk anders is dan in 2010, die eigenlijk grotendeels hetzelfde is als rond het jaar 2000. (…) Dit is deels te verklaren door de organisatiestructuur: het merendeel van de medewerkers werkt bij één van de zes bagage-afhandelingsbedrijven. Deze bedrijven werken met korte concessie-contracten, waardoor grote investeringen in technische verbeteringen zakelijk niet aantrekkelijk zijn. De afhandelaars moeten bovendien verplicht gebruikmaken van de logistieke systemen van Luchthaven Schiphol. De afhandelaars hebben daardoor de arbeidsomstandigheden van het personeel niet volledig zelf in de hand.” 3.6.2 Als antwoord op de vraag waarom er anno 2023 nog zoveel handwerk op Schiphol is, heeft ErgoS onder meer de volgende verklaringen gevonden: het probleem van zware fysieke belasting wordt erkend maar wordt beschouwd als een onlosmakelijk onderdeel van de bedrijfsvoering (lage prioriteit), er is vanuit de markt weinig vraag naar technische alternatieven, automatiseren is lastig, er is sprake van ‘flexibele, schaalbare en relatief goedkope arbeid’ en er worden beperkingen ervaren door de scheiding van beheerder en afhandelaar. 3.7 Op 6 april 2023 heeft de minister aan Swissport een eis tot naleving gesteld over de manier waarop één of meer bepalingen, gesteld bij de Arbeidsomstandighedenwet (hierna: Arbowet) en krachtens het Arbobesluit, moeten worden nageleefd. De eis bevat 4 acties die Swissport volgens de minister moet uitvoeren om bij het handmatig hanteren van bagagestukken gevaar voor de gezondheid door fysieke belasting te voorkomen. In het besluit staat dat Swissport niet verplicht is om de maatregelen te nemen. Het kan ook anders, zolang de genomen maatregelen zorgen voor een vergelijkbaar beschermingsniveau van de veiligheid en gezondheid van de werknemers. In de toelichting bij de eis staat dat er per werknemer per dag maximaal 216 stuks bagage handmatig behandeld mogen worden, als er geen hulpmiddel ingezet wordt. Dat is volgens de minister de gezondheidskundige grenswaarde waarbij weliswaar sprake is van een verhoogd risico voor de gezondheid maar geen sprake is van een sterk verhoogd risico voor de gezondheid. Dit aantal geldt voor zowel de bagagehallen als het platform. Het advies voor dat aantal is overgenomen uit een document uit 2011 getiteld “Proactive Investigation Report Fysieke belasting Bagage Teamleden D-hal” van de KLM. Dit rapport gaat over een onderzoek naar de zwaarte van het handmatig hanteren van stuks bagage. 3.8 Swissport heeft bezwaar gemaakt. 3.9 Op 14 september 2023 hebben de zes afhandelbedrijven, in samenwerking met Schiphol, een gezamenlijk Plan van Aanpak Reduceren Fysieke Belasting Bagage (hierna: Plan van Aanpak) opgesteld. In het Plan van aanpak staat, voor zover hier van belang, het volgende : “De zes afhandelbedrijven op de luchthaven - Aviapartner, dnata, KLM, Menzies, Swissport en Viggo - hebben samen met Royal Schiphol Group de handen ineengeslagen om sectorbreed te werken aan een gezonde, veilige en fijne werkplek voor alle medewerkers op de luchthaven. Het uitgangspunt is om zo snel mogelijk zoveel mogelijk impact te willen maken in het reduceren van fysieke belasting. Vanaf maart 2023 hebben de afhandelbedrijven en Schiphol intensief en constructief samengewerkt aan een integraal plan om de arbeidsomstandigheden voor medewerkers in de bagageafhandeling te verbeteren. De bevindingen en uitkomsten van deze sectorbrede aanpak zijn opgenomen in het Plan van Aanpak Reduceren Fysieke Belasting Bagage. Uit marktonderzoek door Schiphol en technologische partners volgt dat technische oplossingen om het werkproces in de bagagehallen te automatiseren/mechaniseren nog niet beschikbaar zijn in de markt. Dezelfde conclusie volgt ook uit onafhankelijk onderzoek door The Next Web. De door de Nederlandse Arbeidsinspectie ingeschakelde expert ErgoS Human Factors Engineering bevestigt deze bevindingen in een eigen rapport. De drie beschreven horizonnen worden door Schiphol aangestuurd vanuit het Programma Fysieke Belasting Bagage. Dit programma zal de realisatie van de doelen en ambities borgen binnen Schiphol en hierin samenwerken met de afhandelaren, leveranciers en innovatiepartners. Alle ondertekenaars van dit Plan committeren zich aan het sectorbreed verbeteren van de arbeidsomstandigheden in de bagagehallen.” 3.10 Op 23 oktober 2023 is een zogeheten License to Operate, Rules to promote the proper functioning of the Airport (hierna: License to Operate) opgesteld door Schiphol. 3.11 Op 14 februari 2024 heeft de NLA gereageerd op het eerder ingediende Plan van Aanpak en te kennen gegeven dat het Plan van Aanpak nog niet voldoet aan de gestelde eis tot naleving (actie 2). Ook het aangepaste plan van aanpak van 30 december 2024 met de titel “Roadmap Mechaniseren en automatiseren bagagehallen Schiphol” voldoet volgens de NLA niet aan de eis tot naleving. 3.12 De minister heeft op 8 mei 2024 op het bezwaar beslist (het bestreden besluit). De minister stelt in het bestreden besluit voorop dat een eis gesteld wordt als het doelmatig is om in een concreet geval in een eis bindend vast te leggen waartoe toepassing van een voorschrift met globale formulering in dat concrete geval leidt. In het bestreden besluit is grondslag van de eis tot naleving deels gewijzigd. De toe te passen toetsingskaders 4. Bij de beoordeling van de beroepsgronden gaat de rechtbank uit van de volgende toetsingskaders. 4.1 Krachtens het bepaalde in artikel 8.25. van de Wet Luchtvaart is Schiphol exploitant van de Luchthaven Schiphol. Artikel 10, eerste lid, van de Regeling grondafhandeling luchtvaartterreinen (hierna: de Regeling) luidt als volgt: “De Minister kan (…) besluiten dat op een luchtvaartterrein in Nederland (…) de exploitant van het luchtvaartterrein (…) een of meer centrale voorzieningen beheert die bestemd zijn voor het verlenen van grondafhandelingsdiensten (…). Gebruikers die zelf afhandelingsdiensten verrichtten en verleners van grondafhandelingsdiensten zijn verplicht van deze voorzieningen gebruik te maken. In de toelichting op de Regeling is het volgende, voor zover hier van belang, te lezen: Centrale voorzieningen De gebruikers en grondafhandelaars zijn verplicht van deze centrale voorzieningen gebruik te maken. Het is hen daarbij niet toegestaan eigen apparatuur of afhandelingsmaterieel of enig ander systeem als alternatief te (doen) gebruiken.” 4.2 Een eis tot naleving is geen bestuurlijke sanctie, als bedoeld in artikel 5:2, eerste lid, van de Awb, maar een enkele last, als bedoeld in artikel 5:2. tweede lid, van de Awb. Deze enkele last kan niet worden opgelegd, of worden gehandhaafd met het enkele doel om herhaling van een overtreding te voorkomen, terwijl de overtreding is beëindigd of de voorgeschreven gedragslijn is opgevolgd. 4.3 De eis tot naleving is in dit geval ingezet als instrument om Swissport te verplichten om concrete maatregelen te nemen ter naleving van Arbowetgeving. Via de eis tot naleving kunnen open normen uit de Arbowetgeving worden geconcretiseerd en kan de minister verduidelijken wat in een specifieke situatie van de werkgever wordt verlangd. De uitgevaardigde eis tot naleving strekt tot het voorkomen dan wel zoveel als redelijkerwijs mogelijk beperken van de gevaren van fysieke belasting voor de bagagemedewerkers. 4.4 Een werkgever is verplicht om aan de eis te voldoen. De eigenaar of beheerder dan wel degene die anderszins bevoegd is om te beslissen over het ontwerp, de vervaardiging dan wel het onderhoud van arbeidsplaatsen en arbeidsmiddelen, kan bij algemene maatregel van bestuur worden gelijk gesteld met een werkgever. 4.5.1 Verder geldt het volgende. Op grond van artikel 7:11, eerste lid, van de Awb, vindt – kort gezegd – op grondslag van het bezwaar een heroverweging van het primaire besluit plaats. Hoofdregel is dat het bestuursorgaan zijn eerdere besluit moet heroverwegen op basis van de feiten en omstandigheden ten tijde van de heroverweging en op basis van het op dat moment geldende recht of beleid. Ook voor een heroverweging van besluiten die hebben geleid tot het opleggen van een herstelsanctie in het bijzonder geldt dat het resultaat van de heroverweging moet leiden tot een doeltreffende, afschrikwekkende en evenredige handhaving van de desbetreffende norm. Dat betekent in de eerste plaats dat het bestuursorgaan moet bezien of het op basis van de feiten en omstandigheden ten tijde van de beslissing in primo destijds terecht zijn besluit heeft genomen. In de tweede plaats dient het bestuursorgaan feiten en omstandigheden die zich ná de eerdere weigering of oplegging van een herstelsanctie hebben voorgedaan bij zijn heroverweging te betrekken. Naar het oordeel van de rechtbank geldt deze tweeslag ook voor de heroverweging van een eis tot naleving, als hier aan de orde. 4.5.2 Bovenstaande betekent dat de eis tot naleving, zoals die oorspronkelijk is gesteld, rechtmatig kan zijn, terwijl er daarna in de heroverweging in bezwaar reden kan zijn de eis toch te herroepen of te wijzigen als gevolg van beëindiging van de overtreding of opvolging van de gedragslijn. 4.5.3 Ten slotte dient bij het stellen van een eis tot naleving, en in de heroverweging, ook te worden betrokken de vraag of de werkgever wel bij machte is om de overtreding te beëindigen of de voorgeschreven gedragslijn op te volgen. Van belang hierbij is de vaststelling dat het bepaalde in artikel 5:1, tweede lid, van de Awb (medeplegen) niet van toepassing is bij de enkele last. De gronden van beroep en de beoordeling daarvan 5. Swissport heeft diverse gronden aangevoerd tegen het bestreden besluit. De rechtbank bespreekt de gronden hierna per actie uit de eis tot naleving. Actie 1 (volledige automatisering) 6. De eerste actie die de minister van Swissport vergt is dat binnen twee jaar of binnen een onderbouwde redelijke termijn na dagtekening van de eis, het afhandelen van bagage in de bagagehallen geautomatiseerd en gemechaniseerd moet zijn. Werknemers mogen hierbij niet meer structureel handmatig bagagestukken hanteren. 7. De rechtbank volgt het standpunt van Swissport dat de minister onvoldoende heeft gemotiveerd dat zij bij machte is om deze actie uit te voeren. De beroepsgrond van Swissport slaagt. Hierna legt de rechtbank uit waar dat oordeel op is gebaseerd. 8. De rechtbank ziet ook dat het maatschappelijk zeer onwenselijk is dat de medewerkers van de afhandelbedrijven in de kelders van Schiphol koffers tillen en verplaatsen bij langdurige intensieve blootstelling. Dat wordt in het rapport van de door de minister ingeschakelde deskundige, ErgoS, goed en degelijk beschreven. ErgoS beschrijft verder dat op vliegveld Schiphol sprake is van een complexe organisatiestructuur, die zorgt voor een risico voor de voortgang van verbeterprocessen. Dit is niet in geschil. Het stellen van een eis tot naleving kan daarom worden gezien als een geschikt, noodzakelijk en evenredig middel om de onwenselijke werkomstandigheden te verbeteren. 9. Niet in geschil is dat Swissport als werkgever moet worden beschouwd in de zin van de Arbowetgeving. Ook is niet in geschil dat zij werknemers arbeid laat verrichten op de luchthaven. De werknemers verwerken onder meer bagage. Dit betekent dat Swissport in beginsel gehouden is tot naleving van de Arbowetgeving. De rechtbank kan de minister daarom volgen in het betoog dat Swissport als werkgever verantwoordelijk is voor de veiligheid en de gezondheid van haar werknemers en daarbij onder meer voor de keuze en de veiligheid van arbeidsmiddelen, een veilige inrichting en organisatie van de arbeid, instructies, toezicht en/of persoonlijke beschermingsmiddelen waarmee wordt gewerkt. Gelet op de inhoud van het rapport van ErgoS kan de rechtbank de minister in beginsel ook volgen in het besluit om aan Swissport een eis tot naleving op te leggen die ertoe strekt om fysieke belasting van de werknemers van Swissport te voorkomen dan wel zoveel als redelijkerwijs mogelijk te beperken. 10. Een dergelijk middel moet wel kunnen passen binnen de context van de beschreven complexe organisatiestructuur en daar is nu geen sprake van. Uit de Regeling en de toelichting daarop volgt immers dat de afhandelbedrijven verplicht zijn om van de door Schiphol beheerde voorzieningen gebruik te maken. ErgoS benoemt in diens rapport ook dat de vrijheid die een bagagebedrijf heeft voor het invoeren van nieuwe technologie wordt beperkt door de kaders die de luchthaven Schiphol stelt: bagagebedrijven hebben contractueel geen andere mogelijkheid dan te werken in de gebouwen van Schiphol en met de voorzieningen die Schiphol beschikbaar stelt. Dat betekent dat binnen de huidige afspraken bagage-afhandelaars alleen invloed hebben op voorzieningen die niet ‘aard- en nagelvast’ met de gebouwen en installaties zijn verbonden, zoals voertuigen en losse hulpmiddelen. Met andere woorden, de afhandelbedrijven hebben geen zeggenschap over een volledige automatisering van het afhandelen van bagage op in de bagagehallen van het vliegveld. Dit klemt temeer nu de afhandelbedrijven ook geen overeenkomst hebben gesloten met Schiphol, waarin de wederzijdse verplichtingen over en weer zijn vastgelegd. De in oktober van 2023 opgestelde License to Operate maakt dit niet anders, omdat hierin slechts eenzijdig regels aan Swissport zijn opgelegd, om te mogen opereren op de luchthaven. Kortom Swissport heeft geen mogelijkheid om richting Schiphol naleving te eisen van een gesloten overeenkomst. 11. Omdat Swissport zelf geen wijzigingen aan mag brengen in de infrastructuur van de luchthaven, heeft zij het ook niet in haar macht om de bagage-afhandeling volledig te automatiseren/mechaniseren. Dat gaat namelijk gepaard met wijzigingen in de infrastructuur en voorzieningen van de luchthaven die Swissport niet mag aanbrengen. Daarmee is dit onderdeel van de eis voor Swissport onuitvoerbaar en te verstrekkend. Er kan niet worden gesproken van een voor Swissport redelijkerwijs uitvoerbare inspanningsverplichting. 12. Ook het hebben van enige invloed maakt in het licht van vorengaande feiten en omstandigheden naar het oordeel van de rechtbank niet dat de enkele last kan worden opgelegd aan Swissport als individueel afhandelbedrijf. De motivering van de minister schiet hierin tekort. De minister zal deze aspecten opnieuw degelijk moeten motiveren. Daarbij dient de minister in het bijzonder te motiveren waarom Swissport als individueel afhandelbedrijf, bij gebreke van een wettelijke deelnemingsbepaling als toepasbaar bij sanctiebesluiten, toch afzonderlijk bij machte zou zijn om zelfstandig een volledige automatisering door te voeren in de bagagehallen van het vliegveld. 13. Aanvullend wijst de rechtbank erop dat de minister zich niet noodzakelijkerwijs enkel hoeft te richten tot Swissport als werkgever. Artikel 16, lid 8, van de Arbowet voorziet immers in de mogelijkheid om bij algemene maatregel van bestuur te bepalen dat de verplichting tot naleving van bepaalde voorschriften rust op iemand anders dan de werkgever. De wetsbepaling noemt de eigenaar, beheerder, of degene die anderszins bevoegd is te beslissen over het ontwerp, de vervaardiging of het onderhoud van arbeidsplaatsen en arbeidsmiddelen. Uit het vierde lid van artikel 27 van de Arbowet volgt dat die aangewezen persoon gelijk wordt gesteld met een werkgever, als het gaat om een eis tot naleving. 14. Alleen al omdat Swissport de eerste actie niet kan uitvoeren, is het beroep over die actie gegrond. Daarom gaat de rechtbank niet in op de andere gronden die Swissport hier tegen heeft aangevoerd, zoals de vraag of de stand van de techniek wel of niet volledige automatisering/mechanisering mogelijk maakt. Actie 2 (opstellen plan van aanpak) 15. De tweede actie houdt in dat Swissport binnen 6 maanden na dagtekening van de eis schriftelijk moet aangeven wat haar Plan van Aanpak is om binnen de gestelde termijn van 2 jaar of binnen een onderbouwde redelijke termijn te komen tot de geëiste automatisering en mechanisatie van het bagage-afhandelproces in de bagagehallen. 16. Swissport stelt dat ook deze actie voor haar niet uitvoerbaar is, omdat zij voor het gewenste automatiseringsproces volledig afhankelijk is van Schiphol. Het automatiseringsproces is in handen van Schiphol. Dat betekent dat Swissport voor dit plan volledig afhankelijk is van de informatie die Schiphol aanlevert en de stappen die Schiphol daarin kan zetten. Om die reden moet Schiphol het Plan van Aanpak opstellen. Schiphol heeft dat gedaan en de bagage-afhandelaren hebben zich daaraan geconformeerd, zo stelt Swissport. 17. De minister voert aan dat Swissport deelneemt aan een werkgroep van de afhandelingsmaatschappijen waarin zij tweewekelijks overleg voert met Schiphol over de fysieke belasting. De minister wijst erop dat na het stellen van de eis een gezamenlijk Plan van Aanpak is ingediend door Schiphol en de zes afhandelbedrijven. Swissport heeft dat Plan van Aanpak ondertekend. Dit betekent dat de actie wel van Swissport gevergd kan worden. 18. De rechtbank volgt de minister niet in deze redenering. Gelet op de formulering van actie 2 komt deze actie er immers op neer dat Swissport zelfstandig een Plan van Aanpak zou moeten opstellen over hoe Schiphol denkt om binnen een termijn van 2 jaar of een onderbouwde redelijke termijn te komen tot automatisering/mechanisatie van het bagageafhandelingsproces. Gelet op vorengaande overwegingen aangaande actie 1 ziet de rechtbank niet hoe dit van Swissport als afzonderlijk afhandelingsbedrijf kan worden gevergd. Het betoog van de minister dat Swissport enige invloed heeft op dit aspect, doet daar niet aan af. De motivering van het bestreden besluit schiet hierin tekort. De beroepsgrond van Swissport slaagt. Actie 3 (aanwezige hulpmiddelen gebruiken en werknemers voorlichten) 19. Op basis van deze actie moet Swissport per direct na dagtekening van de eis en totdat de automatiseringen / mechanisatie van het bagage-afhandelproces is voltooid, haar medewerkers gebruik laten maken van de aanwezige hulpmiddelen om bagage af te handelen. In de actie noemt de minister hulpmiddelen zoals de CLS (het container loading system), vacuümheffers en mechanische tilhulpen. 20. De minister betoogt dat uit de constateringen voorafgaand aan het stellen van de eis bleek dat werknemers van Swissport niet altijd de aanwezige en voor Swissport beschikbare (til)hulpmiddelen gebruikten terwijl dat wel mogelijk was. Tijdens de inspectie, op 2 september 2022, hebben de arbeidsinspecteurs in Bagagekelder 1 waargenomen dat meerdere bagage carrousels waren opgesteld, de bagage over die carrousels werd vervoerd en vervolgens handmatig door werknemers van onder meer Swissport, werden gelost. Een medewerker van Swissport heeft verklaard geen gebruik te maken van de tilhulp, omdat er bij het laden één tilhulp per carrousel beschikbaar is terwijl er drie man op een carrousel staan. Een teamleider van Swissport heeft onder meer verklaard dat er een groot personeelsgebrek is, werknemers geen hersteltijd hebben tussen het lossen van de vluchten, tilhulpmiddelen niet verplicht zijn bij het lossen en dat er geen toezicht op wordt gehouden. In de bagage reclaim ruimte namen de inspecteurs waar dat er bij de carrousel en de loskade geen tilhulpen aanwezig waren. 21. Zowel in beroep als ook reeds in bezwaar heeft Swissport aangevoerd dat de hulpmiddelen die beschikbaar zijn worden ingezet, en dat zij toeziet op het gebruik daarvan. In briefings wordt steeds gewezen op het gebruik van tilhulpmiddelen. Teamleiders krijgen extra training over fysieke belasting. Op de werkvloer zijn op zichtbare plaatsen instructies over het gebruik van tilhulpen opgehangen. Er is een registratiesysteem waar direct meldingen moeten worden gedaan als een tilhulp defect is. Verder zijn (herhaal)trainingen gegeven op het gebruik van tilhulpen. 22. Zoals door de rechtbank hiervoor is overwogen, dient de minister in de heroverweging in bezwaar eerst te bezien of het besluit op basis van de feiten en omstandigheden ten tijde van de beslissing in primo destijds terecht is genomen. Vervolgens dient de minister feiten en omstandigheden die zich ná de gestelde eis tot naleving hebben voorgedaan bij zijn heroverweging te betrekken. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister dit toetsingskader miskend. Het bestreden besluit dateert van 8 mei 2024. Daarin motiveert de minister de eis tot naleving en haar standpunt dat werknemers van Swissport niet altijd (tilhulp)middelen gebruikten terwijl dat wel mogelijk was, enkel met de gedane inspecties die hebben plaatsgevonden voorafgaand aan de gestelde eis tot naleving. De minister heeft aldus nagelaten om in de heroverweging de feiten en omstandigheden te betrekken die zich na het stellen van de eis tot naleving hebben voorgedaan. 23. De minister heeft deze punten in het bestreden besluit niet zorgvuldig voorbereid en onvoldoende deugdelijk gemotiveerd. Het beroep van Swissport slaagt ook om deze redenen. Actie 4 (gebruik van Rampsnake/Powerstows op het platform) 24. De vierde actie die de minister van Swissport vergt, is dat zij op het platform bij het laden/lossen van vliegtuigen waar koffers los geladen worden, per direct na dagtekening van de eis de aanwezige Rampsnake/Powerstows of een dergelijk aanwezig hulpmiddel gebruiken In de eis is opgenomen dat Swissport vóór 15 augustus 2024 aan de eis moet voldoen, voor zover het de aanschaf van nieuwe (til)hulpmiddelen betreft. 25. Swissport stelt dat zij zoveel mogelijk vliegtuigen met de Powerstow laadt en lost. Op de locaties op het platform waar de Powerstow nog niet beschikbaar is, worden losse bagagestukken met de transportband verwerkt. Swissport heeft al geruime tijd nieuwe Powerstows in bestelling. Zodra deze zijn geleverd kunnen alle narrow body vliegtuigen met behulp van een Powerstow worden gelost en geladen. De termijn in de eis is gebaseerd op de eerste berichten van de leverancier. De leverancier heeft inmiddels de levertijd voor enkele Powerstows opgeschoven. Daardoor is de gestelde termijn te kort en dit deel van de eis niet uitvoerbaar. 26. In het bestreden besluit is daarbij aangesloten. Dit was volgens de minister een redelijke termijn om aan deze eis te voldoen. Bovendien onderbouwt Swissport haar stelling niet. Eveneens geeft zij geen termijn waarbinnen de Powerstows naar verwachting wel geleverd kunnen worden. De minister wijst erop dat de Powerstows inmiddels zijn geleverd. 27. De rechtbank is van oordeel dat de minister ook bij de heroverweging van actie 4 ten onrechte heeft nagelaten om feiten en omstandigheden mee te nemen die zich na het stellen van de eis hebben voorgedaan. Weliswaar heeft de minister in bezwaar rekening gehouden met de planning van Swissport en zijn de Powerstows inmiddels geleverd, maar bij de vraag of er in bezwaar aanleiding was om bij de eis tot naleving te blijven, baseert de minister zich ten onrechte enkel op constateringen voorafgaand aan het stellen van de eis. Niet gebleken is dat de minister zich ook op dit punt heeft gebaseerd op constateringen van daarna. Dat de minister de termijn van naleving heeft aangepast aan de planning van Swissport maakt dit gelet op het vorenstaande niet anders. De beroepsgrond slaagt. Conclusie en gevolgen 28. De conclusie is dat het beroep gegrond is, omdat het bestreden besluit onzorgvuldig is voorbereid en niet is voorzien van een deugdelijke motivering. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. 29. De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb dat de minister een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank geeft de minister hiervoor zes weken. De rechtbank ziet geen reden om de rechtsgevolgen van het besluit in stand te laten of zelf een beslissing over de verschillende acties te nemen. Ook draagt de rechtbank niet aan de minister op om het gebrek te herstellen met een betere motivering of een ander besluit (een zogenoemde bestuurlijke lus), omdat dit volgens de rechtbank geen doelmatige en efficiënte manier is om de zaak af te doen. 30. Omdat het beroep gegrond is moet de minister het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten. De minister moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.868,00 omdat de gemachtigde van eiseres een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden. Beslissing De rechtbank: - verklaart het beroep gegrond; - vernietigt het besluit van 8 mei 2024; - draagt de minister op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak; - bepaalt dat de minister het griffierecht van € 371,00 aan eiseres moet vergoeden; - veroordeelt de minister tot betaling van € 1.868,00 aan proceskosten aan eiseres. Deze uitspraak is gedaan door mr. F.K. van Wijk, voorzitter, mr. E.J. van Keken en mr. M. Jurgens, leden, in aanwezigheid van mr. F. Vermeij, griffier. Uitgesproken in het openbaar op 14 juli 2026. griffier voorzitter Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: Informatie over hoger beroep Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. Rapport van ErgoS Human Factors Engineering, mei 2023, getiteld Analyse werksituatie Bagageafhandeling Schiphol 2023, pagina 4. Idem. Artikel 27, eerste lid, van de Arbowet. Plan van Aanpak Reduceren Fysieke Belasting Bagage, pagina’s 4 en 5. Stcrt. 1998, nr. 27, pagina 5. Vgl. CBb van 26 maart 2024, ECLI:NL:CBB:2024:223. Artikelen 5.2 en 5.3 van het Arbeidsomstandighedenbesluit. Dat staat in artikel 16, achtste lid, van de Arbeidsomstandighedenwet Vgl. AbRvS van 28 oktober 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2571 en CBb van 18 oktober 2022, ECLI:NL:CBB:2022:707. Rapport van ErgoS Human Factors Engineering, mei 2023, getiteld Analyse werksituatie Bagageafhandeling Schiphol 2023, pagina 2.