ECLI:NL:RBNHO:2025:49

RECHTBANK NOORD-HOLLAND Zittingsplaats Haarlem Bestuursrecht zaaknummer: HAA 23/1809 uitspraak van de meervoudige kamer van 6 januari 2025 in de zaak tussen Stichting Kontakt Milieubeheer Zaanstreek, te Zaandam, eiseres (gemachtigde: H. Melk-Dijkhuizen), en gedeputeerde staten van Noord-Holland, namens deze de Omgevingsdienst Noord-Holland Noord, verweerder (gemachtigde: ing. C. van Duijvenbode). Als derde-partij neemt aan de zaak deel: Gemeente Zaanstad te Zaandam. Inleiding 1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de afwijzing van het verzoek tot intrekking van de aan de gemeente Zaanstad verleende natuurvergunning voor de realisatie en exploitatie van het sportpark Fortuin aan de Fortuinweg 1 in Zaandijk. 1.1. Eiseres heeft bij brief van 25 juni 2022 verweerder gevraagd om de natuurvergunning die aan de gemeente Zaanstad is verleend op 8 mei 2018 in te trekken. Verweerder heeft dit verzoek met het besluit van 16 januari 2023 afgewezen. Eiseres heeft hiertegen bij de rechtbank beroep ingesteld. 1.2. Verweerder heeft op 11 november 2024 op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 1.3 De rechtbank heeft het beroep op 25 november 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen namens eiseres: mr. [naam 1] , [naam 2] en [naam 3] . Namens verweerder hebben deelgenomen: de gemachtigde en [naam 4] , alsmede [naam 5] en [naam 6] . Namens de gemeente Zaanstad heeft deelgenomen: [naam 7] . Totstandkoming van het besluit 2.1 Verweerder heeft op 8 mei 2018 aan de gemeente Zaanstad op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming (Wnb) een natuurvergunning verleend voor de realisatie van 3 hockeyvelden en een clubgebouw aan de Fortuinweg in Zaandijk. Het Programma Aanpak Stikstof (PAS) lag ten grondslag aan deze natuurvergunning. De vergunning was nodig vanwege de mogelijke effecten van de emissie van stikstof op de nabijgelegen Natura 2000-gebieden ‘Polder Westzaan’ en ‘Wormer- en Jisperveld & Kalverpolder’. In voorschrift 1 van de vergunning staat dat de emissie van de werkzaamheden ten behoeve van de aanleg van hockeyvelden en het bijbehorende clubhuis maximaal 1.204,72 kg NOx en 11,02 kg NH3 per jaar mag bedragen. Voorschrift 3 bepaalt dat de activiteit waarvoor ontwikkelingsruimte is toegedeeld binnen twee jaar na het onherroepelijk worden van de vergunning dient te zijn gerealiseerd. 2.2 Eiseres heeft bij brief van 25 juni 2022 bij verweerder het verzoek ingediend om de aan de gemeente Zaanstad verleende natuurvergunning in te trekken. Eiseres verzoekt om intrekking op grond van artikel 5.4, eerste lid, aanhef en onder a, Wnb, omdat de gemeente handelt in strijd met voorschrift 3 van de aan haar verleende vergunning, doordat de activiteiten niet binnen twee jaar na de vergunningverlening zijn gerealiseerd. Ook verzoekt eiseres om intrekking op grond van artikel 5.4, tweede lid, Wnb omdat uit de AERIUS-berekening blijkt dat de realisatie en in gebruik name van het hockeycomplex zal leiden tot een forse toename van stikstofdepositie op de nabijgelegen Natura 2000-gebieden ‘Polder Westzaan’ en ‘Wormer- en Jisperveld en Kalverpolder’. 2.3 Verweerder heeft op 25 juli 2022 aan eiseres gevraagd om haar belanghebbendheid nader te onderbouwen. Eiseres heeft daar op 5 augustus 2022 op gereageerd. 2.4 Het verzoek van eiseres is behandeld met toepassing van de uitgebreide voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). 2.5 Op 19 september 2022 heeft verweerder een ontwerpbesluit tot afwijzing van het verzoek van eiseres genomen en ter inzage gelegd. 2.6 Eiseres heeft op 31 oktober 2022 een zienswijze ingediend. 2.7 In het bestreden besluit van 16 januari 2023 heeft verweerder het ontwerpbesluit tot afwijzing van het verzoek tot intrekking gehandhaafd en daarnaast gereageerd op de zienswijze van eiseres.

3.1 De rechtbank bespreekt eerst het standpunt van verweerder over het relativiteitsbeginsel vervat in artikel 8:69a Awb. Daarna legt de rechtbank uit waarom verweerder in redelijkheid het verzoek om intrekking van de vergunning op grond van artikel 5.4, eerste lid, sub a, Wnb kon afwijzen. Vervolgens legt de rechtbank uit waarom de beroepsgronden van eiseres tegen de afwijzing van het verzoek op grond van artikel 5.4, tweede lid, Wnb slagen. De rechtbank beoordeelt daarna of de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand blijven en legt uit waarom dat niet zo is. 3.2 Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit. De rechtbank ziet daarbij geen aanleiding te bepalen dat de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand blijven of op andere wijze tot een finale geschilbeslechting te komen. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Overgangsrecht 4.1 Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en Aanvullingswet natuur Omgevingswet in werking getreden en is de Wnb vervallen. Omdat het intrekkingsverzoek van eiseres daarvoor is ingediend en verweerder het besluit daarop daarvoor heeft genomen, blijft op grond van artikel 2.9, eerste lid, aanhef en onder a, van de Aanvullingswet natuur Omgevingswet in deze zaak de Wnb van toepassing. Relativiteit 5.1 Verweerder stelt in het verweerschrift dat de belangen die eiseres volgens haar statuten wil beschermen, niet overeenkomen met de belangen die de Wnb wil beschermen. Het belang van eiseres ziet namelijk met name op aantasting van het milieu in relatie tot de mens en niet op bescherming van de natuur op zich. 5.2 De rechtbank volgt dit standpunt niet en legt dat als volgt uit. In artikel 2, eerste lid, van de statuten van eiseres staat het doel van eiseres als volg beschreven: “De vereniging heeft tot doel het bevorderen van het welzijn door het waken tegen milieuaantasting en het activeren van het milieubeheer in de Zaanstreek, alles in de ruimste zin van het woord. Onder milieuaantasting wordt verstaan het verstoren van het natuurlijk evenwicht en het optreden van andere, voor de mens ongewenste effecten. Onder milieubeheer wordt verstaan, al die maatregelen die leiden tot handhaving of herstel van het natuurlijk evenwicht, of het opheffen of voorkomen van de ongewenste effecten terzake van het milieu.” Hieruit volgt dat eiseres tot doel heeft (onder meer) het waken tegen milieuaantasting. Onder milieuaantasting wordt verstaan het verstoren van het natuurlijk evenwicht en andere, voor de mens ongewenste effecten. Het standpunt van verweerder dat eiseres alleen opkomt tegen aantasting van het milieu in relatie tot de mens, berust op een onjuiste lezing van de statuten. Verzoek intrekking op grond van artikel 5.4, eerste lid, sub a, Wnb 6.1 Eiseres voert aan dat verweerder de verleende vergunning moet intrekken omdat de vergunninghouder handelt in strijd met het aan de vergunning verbonden voorschrift dat de activiteiten binnen twee jaar na het onherroepelijk worden van de vergunning moeten zijn gerealiseerd. De vergunning is op 1 juli 2018 onherroepelijk geworden en voor 1 juli 2020 is niet met de uitvoering van de activiteiten begonnen. Verweerders stelling dat dit voorschrift slechts in het kader van de toen nog geldende PAS gesteld is, maakt dat niet anders. Het voorschrift is gesteld en ondubbelzinnig. Voorts stelt eiseres dat de feitelijke uitvoering van de activiteit anders is dan aangevraagd. Eiseres doelt onder meer op het verleggen van de persleiding, waarvoor 40 uur met een graafmachine is gegraven en waarvoor een diepteboring nodig bleek die duurde van eind augustus tot en met november 2021 met meerdere graafmachines. 6.2 In artikel 5.4, eerste lid, sub a, Wnb is bepaald dat een natuurvergunning of ontheffing kan worden ingetrokken of gewijzigd indien de houder van de vergunning, of ontheffing in strijd handelt met de hem verleende vergunning, of ontheffing of de daaraan verbonden voorschriften of beperkingen. 6.3 De rechtbank is van oordeel dat verweerder de intrekking van de vergunning op grond van artikel 5.4, eerste lid, sub a, Wnb heeft kunnen weigeren. Verweerder heeft een discretionaire bevoegdheid om een vergunning op grond van artikel 5.4, eerste lid, Wnb in te trekken. Dat betekent dat verweerder een belangenafweging moet maken. Het stellen van een termijn in voorschrift 3 van de vergunning was bedoeld om het oneigenlijk reserveren van schaarse ontwikkelingsruimte in PAS-vergunningen te voorkomen. Die ontwikkelingsruimte kon op deze manier na het ongebruikt verstrijken van die termijn weer beschikbaar worden gesteld voor andere projecten. Het nut hiervan is echter komen te vervallen, omdat de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) in een uitspraak van 29 mei 2019 het PAS en de wettelijke regeling waarop dit was gebaseerd, onverbindend heeft verklaard. Verweerder heeft zich daarom in het kader van de belangenafweging op het standpunt kunnen stellen dat intrekking van de vergunning op grond van dit voorschrift in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. Naar aanleiding van de stelling van eiseres dat de feitelijke uitvoering van de vergunde activiteiten anders verloopt dan door de gemeente is aangevraagd, is de rechtbank met verweerder van oordeel dat dit een handhavingskwestie is. Dat daadwerkelijk in strijd met de vergunning door de gemeente is gehandeld, is ook door verweerder niet geconstateerd. Deze beroepsgrond slaagt daarom niet. Verzoek intrekking op grond van artikel 5.4, tweede lid, Wnb 7.1 Eiseres voert (samengevat) aan dat de aan de gemeente Zaanstad verleende natuurvergunning tot een toename van stikstofdepositie leidt op het reeds overbelaste habitattype veenmosrietland in de Natura 2000-gebieden ‘Polder Westzaan’ en ‘Wormerveld, Jisperveld en Kalverpolder’. Het intrekken van de natuurvergunning zal een positief effect hebben op het tegengaan van de verslechtering van dit habitattype. Het pakket aan maatregelen dat verweerder in het bestreden besluit noemt, voldoet niet aan de criteria uit de Logtsebaan uitspraak. 7.2 Verweerder stelt in het bestreden besluit (samengevat) dat het intrekken van deze natuurvergunning als passende maatregel niet nodig is. In de relevante Natura 2000-gebieden worden verschillende Landelijke en Provinciale maatregelen getroffen. Een deel van die maatregelen zijn al uitgevoerd en een deel wordt nog steeds doorlopend uitgevoerd. Deze maatregelen zijn bewezen methoden om de natuur te herstellen. Evaluaties van de beheerplannen geven over het algemeen aan dat de beheermaatregelen een positief effect hebben. Duidelijk is echter dat deze maatregelen en de stand van de natuur in de gebieden op zichzelf nog niet voldoende zijn om verslechtering of significante verstoring te voorkomen. Daarom is het noodzakelijk dat ook wordt ingezet op maatregelen met stikstofreductie tot gevolg. Verweerder meent dat hij kan afzien van intrekking omdat voldoende andere passende maatregelen zijn en worden getroffen. 7.3 Artikel 5.4, tweede lid, Wnb bepaalt dat een vergunning als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, Wnb in elk geval wordt ingetrokken of gewijzigd indien dat nodig is ter uitvoering van artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn. Artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn bepaalt dat lidstaten passende maatregelen treffen om te voorkomen dat de waarden waarvoor een Natura 2000-gebied is aangewezen, verslechteren of significant worden verstoord.

11. De conclusie is dat het beroep gegrond is en het bestreden besluit zal worden vernietigd en dat de rechtbank geen aanleiding ziet om de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand te laten. De rechtbank ziet ook geen aanleiding om een bestuurlijke lus toe te passen. Dit, omdat dit volgens de rechtbank geen doelmatige en efficiënte manier is om de zaak af te doen. De rechtbank draagt verweerder daarom, met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb, op een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank geeft verweerder hiervoor twaalf weken. 12. Omdat het beroep gegrond is, moet verweerder het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten. Verweerder moet deze vergoeding betalen. De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bbp) als volgt berekend. Eiseres heeft in het overgelegde proceskostenformulier aangegeven dat voor het bijwonen van de zitting reiskosten zijn gemaakt door vier personen. De rechtbank overweegt hierover dat in de regel slechts de reiskosten van één van de vertegenwoordigers in aanmerking komen voor vergoeding. Er is niet gebleken van bijzondere omstandigheden die rechtvaardigen dat in dit geval een uitzondering daarop moet worden gemaakt. Dit betekent dat slechts de reiskosten van één van de vertegenwoordigers hoeft te worden vergoed voor het bijwonen van de zitting. De vergoeding van de reiskosten moet verweerder betalen. Deze vergoeding bedraagt € 11,80 (treinkaartje van station Zaandijk naar station Haarlem, retour, tweede klas).

De rechtbank: - verklaart het beroep gegrond; - vernietigt het bestreden besluit; - draagt verweerder op binnen 12 weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak; - bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 365,- aan eiseres moet vergoeden; - veroordeelt verweerder tot betaling van € 11,80 aan proceskosten aan eiseres. Deze uitspraak is gedaan door mr. J.M. Janse van Mantgem, voorzitter, en mr. M.H. Affourtit-Kramer en mr. R. Brouwer, leden, in aanwezigheid van mr. A.W. Martens, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 6 januari 2025. griffier voorzitter Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: Informatie over hoger beroep Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. ECLI:NL:RVS:2019:1603 Uitspraak van 20 januari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:71, Raad van State, 201907146/1/R2 (rechtspraak.nl) Richtlijn 92/43/EEG.

Aangezien het in deze zaak specifiek gaat om een verzoek om intrekking van een natuurvergunning en niet (ook) wijziging daarvan zal de rechtbank hierna alleen spreken van ‘intrekking van de vergunning’ en de ‘wijziging van de vergunning’ niet noemen. 7.4 De rechtbank stelt allereerst vast dat tussen partijen niet in geschil is dat de activiteiten waarvoor de natuurvergunning aan de gemeente Zaanstad is verleend negatieve effecten heeft op de Natura 2000-gebieden ‘Polder Westzaan’ en het ‘Wormer- en Jisperveld & Kalverpolder’. Ook is niet in geschil dat deze Natura 2000-gebieden zwaar overbelast zijn. Dat betekent dat verweerder passende maatregelen dient te treffen om te voorkomen dat de waarden waarvoor een Natura 2000-gebied is aangewezen, verslechteren of significant worden verstoord. Voorts is niet in geschil dat het bestreden besluit dient te worden getoetst aan de criteria zoals de Afdeling die heeft besproken in de voornoemde Logtsebaan-uitspraak. De Logtsebaan -uitspraak 8.1 In deze uitspraak heeft de Afdeling geoordeeld dat het bestuursorgaan beoordelingsruimte heeft bij de keuze van de passende maatregelen die nodig zijn om verslechteringen en verstoringen met significante gevolgen voor natuurwaarden te voorkomen. Als die omstandigheden zich voordoen, moet het bestuursorgaan beslissen of de intrekking van de natuurvergunning als passende maatregel wordt ingezet of dat andere passende maatregelen worden getroffen. Als de intrekking van de natuurvergunning de enige passende maatregel is om de dreigende achteruitgang van natuurwaarden te voorkomen, dan moet het bestuursorgaan de natuurvergunning intrekken. Het bestuursorgaan moet in het besluit op een verzoek om intrekking van de natuurvergunning inzichtelijk maken op welke wijze het invulling heeft gegeven aan de beoordelingsruimte die het heeft bij de keuze van de te treffen passende maatregelen. Als het bestuursorgaan de intrekking van de natuurvergunning niet als passende maatregel wil inzetten terwijl dat wel zou kunnen, dan dient het inzichtelijk te maken dat de intrekking niet de enige passende maatregel is en als dat zo is, waarom de intrekking van de natuurvergunning geen onderdeel hoeft uit te maken van de maatregelen of het pakket van maatregelen dat wel wordt getroffen. Het bestuursorgaan kan dat doen door uit te leggen welke andere maatregelen zijn of zullen worden getroffen, binnen welk tijdpad de maatregelen worden uitgevoerd en wanneer verwacht wordt dat deze effectief zijn. 8.2 Ziet de toepassing van artikel 5.4, tweede lid, Wnb op een natuurvergunning voor een activiteit die stikstofdepositie veroorzaakt op (zwaar) overbelaste natuurwaarden die onder druk staan en dreigen te verslechteren, dan is het volgende nog van belang. Daar waar de hoge stikstofbelasting leidt tot verslechtering van natuurwaarden zijn passende maatregelen nodig die onder meer gericht zijn op de daling van de stikstofdepositie in het Natura 2000-gebied. Het bestuursorgaan dient inzichtelijk te maken met welke maatregelen uitvoering wordt of zal worden gegeven aan de noodzakelijke daling van stikstofdepositie binnen een afzienbare termijn. Als er een pakket van maatregelen of een programma in uitvoering is, dat gericht is op de daling van stikstofdepositie en dat zo nodig vergezeld gaat van monitoring van de uitvoering en effecten en dat voorziet in bijsturing of aanvulling indien nodig, dan kan het bestuursorgaan daar naar verwijzen. Is er geen zicht op de uitvoering van andere stikstofreducerende maatregelen binnen afzienbare termijn, dan komt de intrekking van de natuurvergunning, al dan niet in samenhang met de intrekking van één of meer andere natuurvergunningen, nadrukkelijk in beeld, met name als die intrekking(en) wel binnen afzienbare termijn tot relevante verbetering kan of kunnen leiden. Het bestreden besluit is onvoldoende gemotiveerd 9.1 Verweerder heeft ter zitting, naar aanleiding van vragen van de rechtbank, erkend dat de motivering van het bestreden besluit niet voldoet aan de criteria uit de Logtsebaan-uitspraak. Dat betekent dat het besluit onvoldoende is gemotiveerd en het beroep van eiseres daarom gegrond is. De rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen. 9.2 De rechtbank zal vervolgens beoordelen of de aanvullende motivering die verweerder in het verweerschrift heeft opgenomen, aanleiding geeft om de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten. Aanvullende motivering verweerschrift 10.1 Verweerder verwijst naar de AERIUS monitor 2023 voor de Natura 2000-gebieden ‘Polder Westzaan’ en ‘Wormer- en Jisperveld & Kalverpolder’ en stelt dat daaruit volgt dat sprake is van een dalende stikstof trend in die gebieden. In deze Natura 2000-gebieden worden verschillende maatregelen getroffen. Een deel van de maatregelen wordt doorlopend uitgevoerd. Diverse maatregelen zijn ook al uitgevoerd in het kader van het PAS. Met het vervallen van het PAS, hebben de gebiedsanalyses behorend bij het PAS hun waarde niet verloren en is de uitvoering van de maatregelen niet gestaakt. Deze maatregelen zijn dan ook conform de gebiedsanalyses en de afspraken met de terrein beherende organisaties (TBO) voortgezet en uitgevoerd. De maatregelen die nodig zijn, zijn beschreven in de beheerplannen en de maatregelen die worden uitgevoerd, zijn beschreven in de Uitvoeringsprogramma’s. In het Uitvoeringsprogramma Natuur 2024-2030 van de Provincie Noord-Holland is in de ‘Beschrijving van maatregelen per gebied in de provincie Noord-Holland’ voor beide Natura 2000-gebieden inzichtelijk gemaakt welke maatregelen worden getroffen. Daarbij wordt, indien mogelijk, indicatief aangegeven welke maatregelen nog gepland staan of mogelijk nog worden genomen. Alle genoemde maatregelen in de gebiedsgerichte aanpak zijn bewezen methoden om de natuur te herstellen en zijn of worden uitgevoerd. Evaluaties van beheerplannen geven aan dat de beheermaatregelen een positief effect hebben. In 2023 zijn de (concept) natuurdoelanalyses (NDA’s) vastgesteld. Uit de NDA’s volgt dat het voornaamste knelpunt in beide Natura 2000-gebieden de waterkwaliteit betreft. De gemiddelde concentraties aan stikstof, fosfaat en sulfaat in het oppervlaktewater zijn veel hoger dan de kritische belasting. De stikstof- en fosfaatbelasting is mede afkomstig uit meststoffen. De uitstoot van stikstof uit het wegverkeer van de hockeyvelden is dus niet de grootste drukfactor op beide Natura 2000-gebieden. Uit AERIUS Monitor 2023 volgt bovendien dat wegverkeer maar voor maximaal 8,3 % op ‘Polder Westzaan’ en 6,3 % op ‘Wormer- en Jisperveld & Kalverpolder’ bijdraagt aan de stikstofdepositie. Daarbij komt dat door de verplaatsing van de hockeyvelden van Wormerveld naar Zaanstad juist minder vervoersbewegingen worden gemaakt door de leden die veelal uit Zaanstad afkomstig zijn, en nu met de fiets naar de hockeyvelden gaan. Op de nieuwe locatie zijn ook maar 83 parkeerplaatsen voorzien ten opzichte van 129 parkeerplaatsen op de locatie in Wormerveld. Het intrekken van de natuurvergunning voor de hockeyvelden is daarom niet nodig als passende maatregel. 10.2 De rechtbank is van oordeel dat verweerder met deze aanvullende motivering ook niet heeft voldaan aan de criteria uit de Logtsebaan-uitspraak. Het moet immers bij zwaar overbelaste natuurgebieden als gevolg van een te hoge stikstofbelasting, zoals de Polder Westzaan en Wormer- en Jisperveld & Kalverpolder, gaan om passende maatregelen die onder meer gericht zijn op de daling van de stikstofdepositie in deze Natura 2000-gebieden. Maatregelen die de waterkwaliteit verbeteren of maatregelen die een impuls geven aan de veenmosrietlanden, zijn daartoe onvoldoende. Ook kan verweerder niet volstaan met een verwijzing naar algemene Landelijk en Provinciale programma’s.