ECLI:NL:RBNHO:2023:7163

RECHTBANK NOORD-HOLLAND Zittingsplaats Haarlem Bestuursrecht zaaknummer: HAA 21/1958 uitspraak van de meervoudige kamer van 24 juli 2023 in de zaak tussen Vereniging Leefmilieu, uit Nijmegen, eiseres (gemachtigde: mr. D. Delibes), en Gedeputeerde Staten van Noord-Holland, Omgevingsdienst Noord-Holland Noord, verweerder (gemachtigden: mr. S.J. van Winzum, mr. S. Speekenbrink en mr. M. Blondelle). Als derde-partij neemt aan de zaak deel: de besloten vennootschap ECW Projects B.V. uit Middenmeer (gemachtigde: mr. M.R. Plug). Inleiding 1. ECW Projects B.V. (hierna: ECW) exploiteert een biomassacentrale in Middenmeer. In de biomassacentrale wordt warmte geproduceerd die wordt geleverd aan zeven glastuinbouwbedrijven voor de verwarming van de kassen. 2. ECW beschikt voor de exploitatie van de biomassacentrale niet over een vergunning op grond van de Wet natuurbescherming (Wnb). Dit, omdat bij de oprichting de additionele stikstofdepositie vanuit het bedrijf op de omliggende Natura 2000-gebieden onder de drempelwaarde van 0,05 mol N/ha/jr bleef. Op dat moment was onder die omstandigheden voor de activiteit een melding op grond van het Programma Aanpak Stikstof (PAS) of een Wnb-vergunning niet vereist. 3. Op 29 mei 2019 verklaarde de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) artikel 2.12 van het Besluit natuurbescherming onverbindend, omdat het PAS niet voldeed aan de eisen in artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn (richtlijn 92/43/EEG). Dat betekende dat voor activiteiten die waren gemeld onder het PAS of niet meldingsplichtig waren, maar die wel significante gevolgen kunnen hebben voor een Natura 2000-gebied, een vergunning op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb nodig is (hierna: natuurvergunning). 4. Drs. [naam 1] (hierna: [naam 1] ) heeft verweerder op 8 november 2019 namens de Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A. (hierna: MOB) verzocht om handhavend op te treden tegen ECW, omdat ECW een biomassacentrale exploiteert zonder de daarvoor benodigde natuurvergunning. Het verzoek is bij besluit van 2 april 2020 afgewezen, omdat volgens verweerder kon worden volstaan met een waarschuwing. Tegen dit besluit is geen rechtsmiddel aangewend. 5. Op 24 juni 2020 heeft [naam 1] nogmaals verzocht om handhavend op te treden tegen ECW vanwege het ontbreken van de voor de exploitatie benodigde natuurvergunning. Verweerder heeft dit verzoek als herhaalde aanvraag aangemerkt en bij besluit van 27 juli 2020 afgewezen onder verwijzing naar het besluit van 2 april 2020. Het besluit van 27 juli 2020 is in augustus 2020 herroepen, omdat [naam 1] het verzoek van 24 juni 2020 niet namens MOB maar namens Vereniging Leefmilieu heeft gedaan. Van een herhaalde aanvraag was volgens verweerder dus toch geen sprake. 6. Verweerder heeft het handhavingsverzoek van 24 juni 2020 bij besluit van 14 september 2020 afgewezen. Verweerder heeft daartoe besloten omdat kon worden volstaan met een waarschuwing. 7. Op 16 maart 2021 heeft verweerder een beslissing genomen op het bezwaarschrift van Vereniging Leefmilieu (het bestreden besluit). Verweerder heeft daarbij de afwijzing van het handhavingsverzoek in stand gelaten maar de motivering gewijzigd. Verweerder ziet in dit besluit af van handhavend optreden omdat dat in het geval van ECW onevenredig is. Dit, omdat nu de Stikstofwet ook door de Eerste Kamer is aangenomen het legalisatieproces voor ECW nu ontegenzeggelijk van start gaat. Vanwege het rechtszekerheidsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel treedt verweerder tegen ECW niet handhavend op. 8. Vereniging Leefmilieu heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Vereniging Leefmilieu heeft daarop schriftelijk gereageerd. ECW heeft schriftelijk op het beroep gereageerd. 9. De rechtbank heeft het beroep behandeld op de zitting van 5 juni 2023, gelijktijdig met het beroep geregistreerd onder nummer HAA 21/1960. Vereniging Leefmilieu heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Namens ECW is [naam 2] verschenen, bijgestaan door mr. M.R. Plug.

10. De rechtbank beoordeelt de in bezwaar gehandhaafde afwijzing van het verzoek om handhavend optreden. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van de Vereniging Leefmilieu. 11. De rechtbank verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit. De rechtbank ziet daarbij geen aanleiding te bepalen dat de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand kunnen blijven of op andere wijze tot een finale geschilbeslechting te komen. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Ontvankelijkheid Vereniging Leefmilieu 12.1 ECW plaatst vraagtekens bij de ontvankelijkheid van het beroep van Vereniging Leefmilieu. Vernietiging van het bestreden besluit leidt immers niet tot een handhavingsbesluit maar wederom tot afwijzing van het handhavingsverzoek, omdat verweerder aan ECW alsnog hooguit een waarschuwing kan geven. Verder is de vraag of Vereniging Leefmilieu met haar beroep kan bereiken wat zij wil, te weten een vermindering van stikstofdepositie op het Natura 2000-gebied. Het stilleggen van de biomassa-installatie van ECW heeft immers tot gevolg dat de gebruikers moeten terugvallen op (toegestane) gasgestookte installaties. Het belang van de natuur is derhalve gediend bij voortzetting van de installatie en niet gebaat bij het reactiveren van gasgestookte installaties. 12.2 Anders dan ECW is de rechtbank van oordeel dat Vereniging Leefmilieu ontvankelijk is in haar beroep. De rechtbank volgt ECW niet voor zover zij betoogt dat verweerder haar na vernietiging hooguit een waarschuwing kan geven. Daartoe is redengevend dat na een eventuele vernietiging van het hier bestreden besluit een herbeoordeling van het handhavingsverzoek zal moeten plaatshebben, waarbij ook zal moeten worden getoetst aan de “Landelijke Handhavingsstrategie” en de daarin opgenomen interventiematrix. Hierin zijn meer mogelijkheden gegeven dan alleen een waarschuwing. De uitkomst van die herbeoordeling staat op voorhand niet vast. Daarbij geldt verder dat een eventuele waarschuwing weliswaar niet appellabel is, het besluit waarbij de afwijzing van het handhavingsverzoek wordt gehandhaafd (omdat er een waarschuwing is gegeven) en de daaraan ten grondslag liggende motivering is dat wel. De rechtbank ziet ook geen grond om ECW te volgen in de stelling dat Vereniging Leefmilieu niet kan bereiken wat zij wil. Het handhavingsverzoek van Vereniging Leefmilieu strekt er toe dat het handelen in strijd met de Wnb door ECW wordt gestaakt. Zij kan dat doel bereiken met haar beroep. De omstandigheid dat als gevolg daarvan gebruikers mogelijk moeten terugvallen op gasgestookte installaties die meer depositie van stikstof op de betrokken Natura 2000-gebieden zullen veroorzaken, kan daaraan niet afdoen, alleen al niet omdat het voorliggende besluit daarop niet ziet. Het betoog van ECW faalt derhalve. Bevoegdheid 13. Tussen partijen is niet in geschil dat voor de biomassacentrale van ECW op basis van de nu geldende regelgeving een natuurvergunning nodig is en dat ECW daarover niet beschikt. Verweerder was daarom bevoegd handhavend op te treden wegens handelen in strijd met artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb. Beginselplicht 14. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien. Concreet zicht op legalisatie 15.1 Vereniging Leefmilieu stelt in beroep – kort samengevat – dat er geen sprake is van concreet zicht op legalisatie. 15.2 Nu verweerder in het bestreden besluit het bestaan van een concreet zicht op legalisatie niet aan de weigering handhavend optreden ten grondslag legt, laat de rechtbank de beroepsgrond van Vereniging Leefmilieu dat van een concreet zicht op legalisatie geen sprake is, buiten bespreking. Onevenredigheid handhaving 16.1.1 In het bestreden besluit stelt verweerder dat handhavend optreden tegen ECW onevenredig is om meerdere redenen: - handhaving heeft aanzienlijke financiële consequenties voor ECW; - handhaving zou de rechtszekerheid schaden; - het valt ECW niet te verwijten dat zij geen natuurvergunning heeft omdat zij mocht vertrouwen op het PAS-systeem; - De PAS-uitspraak van de Afdeling heeft veel onzekerheid gebracht. Er zijn sinds die uitspraak meerdere mededelingen gedaan dat niet handhavend zou worden opgetreden tegen PAS-melders; - legalisatie is in zicht omdat het legaliseringstraject voor PAS-melders van start is gegaan, waarbij de verwachting is dat in mei 2021 de eerste PAS-meldingen in natuurvergunningen worden omgezet. Ook de activiteiten die niet meldingsplichtig waren worden gelegaliseerd. 16.1.2 In het verweerschrift licht verweerder toe dat het wettelijk legalisatietraject inmiddels is opgenomen in artikel 1.13a van de Wnb en dat er stikstofreducerende maatregelen zijn genomen waartoe op 28 februari 2022 door de minister voor Natuur en Stikstof een legalisatieprogramma is vastgesteld. Dit programma wordt nog aangevuld met de aanpak voor meldingsvrije activiteiten. Indien het niet mogelijk blijkt om afdoende stikstofruimte te creëren, dan zullen compenserende maatregelen worden getroffen om op die manier alsnog tot vergunningverlening te kunnen overgaan. De overtreding die ECW begaat is tijdelijk. Onder verwijzing naar rechtspraak van de Afdeling stelt verweerder verder dat de omstandigheid dat, zoals hier, sprake is van zicht op legalisatie, meeweegt in de evenredigheidsafweging, ook als het zicht op legalisatie (nog) niet concreet is. Het belang van de natuur wordt gediend doordat er gebiedsgericht uitvoering wordt gegeven aan het Programma Stikstofreductie en Natuurverbetering. Een gebiedsplan moet op 1 juli 2023 zijn vastgesteld (op grond van artikel 1.12fa van de Wnb). Omdat ECW juist zorgt voor zeer geringe deposities, van ten hoogste 0,02 mol N/ha/jaar in Natura 2000-gebieden, levert stilleggen evident geen verbetering op. Het beschermen van het belang van de natuur en het in de bres staan voor degenen die onder het PAS meldingsvrij waren is met elkaar verenigbaar. Handhaving zou voor ECW enorme financiële gevolgen hebben; er is 8,5 miljoen geïnvesteerd in de bouw van de centrale. Bij handhaving zou het bedrijf moeten sluiten. Dit zou tot gevolg hebben dat voor de eindgebruiker minder duurzame warmte beschikbaar is. Daarom is handhaven in het geval van ECW onevenredig, waarbij ook is betrokken dat ECW voor de tweede keer in eenzelfde handhavingstraject is beland. 16.2 Vereniging Leefmilieu betwist dat handhavend optreden onevenredig is. Verweerder kan alleen van handhaving afzien in een concrete situatie. De door verweerder genoemde omstandigheden gelden voor veel zo niet alle PAS-melders en van vergunningplicht vrijgestelde bedrijven, waarbij ook geldt dat verweerder de concrete omstandigheden van ECW niet (ook) in kaart heeft gebracht. Dat sprake is van een situatie waarvan in de jurisprudentie wel wordt aangenomen dat van onevenredigheid sprake is, te weten bij een overtreding met een incidenteel karakter of van geringe aard of ernst of wanneer het belang dat met handhaving wordt nagestreefd niet kan worden bereikt met de op te leggen maatregel, is door verweerder niet onderbouwd.

19. Gelet op hetgeen hiervoor onder 17.3 is overwogen is het beroep van Vereniging Leefmilieu gegrond. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit omdat het in strijd is met de bij het voorbereiden van een besluit te betrachten zorgvuldigheid en belangenafweging als bedoeld in artikel 3:2 en 3:4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en het motiveringsvereiste uit artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. Rechtsgevolgen in stand: evenredigheid 20.1 De rechtbank kijkt hierna of de rechtsgevolgen van het te vernietigen besluit in stand kunnen worden gelaten. Het na vernietiging te nemen besluit moet worden genomen met inachtneming van gewijzigde feiten, omstandigheden en recht. Tussen het bestreden besluit van 16 maart 2021 en de zitting van de rechtbank is ruim twee jaar verstreken. Daarom bekijkt de rechtbank eerst of vanwege dit tijdsverloop handhavend optreden jegens ECW inmiddels onevenredig kan worden geacht. 20.2 De rechtbank beantwoordt deze vraag ontkennend. Na ommekomst van de besluitvorming in deze zaak is op 1 juni 2021 het legalisatietraject dat voorziet in legalisatie voor PAS-melders meldingsvrijen in de Wnb opgenomen. Het op 28 februari 2022 door de minister voor Natuur en Stikstof in het kader van het legalisatietraject vastgestelde legalisatieprogramma voorziet op dit moment alleen in een legalisatietraject voor Pas-melders. Het programma is nog niet aangevuld met een aanpak voor de meldingsvrije activiteiten. Verder zal – zoals ook in het legalisatietraject voor PAS-melders geldt – het uiteindelijk verlenen van vergunningen lokaal maatwerk blijven waarbij ook de staat van de van de natuur moet worden betrokken. Nu op dit moment nog niet inzichtelijk is of en wanneer er depositieruimte beschikbaar komt en of en op welke termijn er, gelet op de bij het onderhavige project betrokken Natura 2000-gebieden, voldoende ruimte beschikbaar zal komen voor ECW, ziet de rechtbank geen grond de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand te laten. Rechtsgevolgen in stand: herhaalde aanvraag 21.1 Verweerder heeft de rechtbank in het verweerschrift gevraagd de rechtsgevolgen in stand te laten, omdat verweerder zich bij een alsnog te nemen besluit op het standpunt zal stellen dat sprake is van een herhaalde aanvraag als bedoeld in artikel 4:6, tweede lid, van de Awb en hij het verzoek om handhaving zal afwijzen onder verwijzing naar het besluit van 2 april 2020. Uit rechtspraak volgt immers dat van een herhaalde aanvraag ook sprake kan zijn wanneer de aanvraag weliswaar formeel niet door dezelfde persoon is ingediend, maar er wel een bepaalde relatie is tussen beide aanvragers. Daarvan is hier volgens verweerder sprake, omdat de handhavingsverzoeken beide zijn ingediend door [naam 1] , die van zowel MOB als Vereniging Leefmilieu [functie] is. Vereniging Leefmilieu treedt in rechterlijke procedures ook vrijwel altijd samen met MOB op. De relatief korte termijn waarbinnen het tweede handhavingsverzoek is gedaan, geeft verweerder de indruk dat het tweede handhavingsverzoek is gedaan, omdat de bezwaartermijn tegen het besluit van 2 april 2020 abusievelijk over het hoofd is gezien. Dat past niet bij de gedachte van de formele rechtskracht. Omdat geen nieuwe feiten en omstandigheden zijn aangevoerd kon verweerder de aanvraag vereenvoudigd afdoen. Verweerder betrekt hierbij ook de belangen van ECW die er bij het onherroepelijk worden van het besluit van 2 april 2020 van mocht uitgaan dat de discussie over haar bedrijfsvoering in principe tot een eind was gekomen. 21.2 Vereniging Leefmilieu voert aan dat omdat verweerder het handhavingsverzoek op inhoudelijke gronden heeft afgewezen, de rechtbank zich dient te beperken tot een beoordeling van de aangevoerde beroepsgronden. Het betoog van verweerder houdt daarmee geen verband en kan dus geen onderdeel zijn van het geding. De door verweerder voorgestelde handelwijze is volgens Vereniging Leefmilieu verder in strijd met het verbod van reformatio in peius. Het verzoek is inhoudelijk beoordeeld. Het alsnog aanmerken van het verzoek als herhaalde aanvraag zou ertoe leiden dat Vereniging Leefmilieu door het maken van bezwaar en instellen van beroep slechter af is. Zij stelt tenslotte dat van een herhaalde aanvraag geen sprake is omdat Vereniging Leefmilieu een andere entiteit is dan MOB. 21.3 De rechtbank ziet in het betoog van verweerder over de herhaalde aanvraag geen grond te bepalen dat de rechtsgevolgen van het te vernietigen besluit in stand blijven. Van een herhaalde aanvraag als bedoeld in artikel 4:6 van de Awb kan in beginsel slechts sprake zijn als deze is ingediend door dezelfde aanvrager. Anders dan verweerder is de rechtbank van oordeel dat daarvan in dit geval geen sprake is. In beide gevallen is het verzoek weliswaar gedaan door [naam 1] , maar hij heeft de verzoeken gedaan namens twee van elkaar te onderscheiden rechtssubjecten, te weten MOB en Vereniging Leefmilieu, respectievelijk een coöperatie en een vereniging. Dat [naam 1] [functie] is bij zowel MOB als Vereniging Leefmilieu, maakt niet dat kan worden gezegd dat sprake is van dezelfde aanvrager. Nog daargelaten dat de rol en zeggenschap van [naam 1] bij beide rechtspersonen wezenlijk van elkaar verschilt, zijn de beide rechtspersonen niet met elkaar te vereenzelvigen. Zij kennen beide hun eigen statuten en doelstellingen. Dat MOB en Vereniging Leefmilieu middels hun doelstelling allebei – heel ruim gezegd – natuurbelangen behartigen, doet aan hun eigenheid niet af. Dat geldt ook voor de omstandigheid dat deze rechtspersonen – naar gesteld – in rechte veel met elkaar optrekken. Dat [naam 1] beide verzoeken heeft gedaan op briefpapier van MOB, draagt weliswaar niet bij aan de helderheid in het onderscheid tussen de beide rechtspersonen, maar leidt niet tot de conclusie dat daarom sprake is van één aanvrager. Daarbij komt nog dat de bewoordingen van de verzoeken geen twijfel laten namens wie deze zijn gedaan. 21.4 Nu de rechtbank verweerder op het punt van de herhaalde aanvraag niet volgt, laat zij het standpunt van Vereniging Leefmilieu over de omvang van het geding en reformatio in peius verder buiten bespreking. Eindconclusie en gevolgen 22. De conclusie is dat de rechtbank geen aanleiding ziet om de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand te laten. De rechtbank ziet evenmin aanleiding om een bestuurlijke lus toe te passen. Dit omdat dit volgens de rechtbank geen doelmatige en efficiënte manier is om de zaak af te doen. De rechtbank draagt verweerder daarom, met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb, op een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank geeft verweerder hiervoor twaalf weken. 23. Omdat het beroep gegrond is moet verweerder het griffierecht aan Vereniging Leefmilieu vergoeden en krijgt Vereniging Leefmilieu ook een vergoeding van haar proceskosten. Verweerder moet deze vergoeding betalen. De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt Vereniging Leefmilieu een vast bedrag per proceshandeling. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 837,-. De gemachtigde heeft een beroepschrift ingediend en heeft aan de zitting van de rechtbank deelgenomen. De rechtbank merkt dit beroep en het beroep met nummer HAA 21/1960 aan als samenhangende zaken als bedoeld in artikel 3, tweede lid, van het Bpb. De vergoeding bedraagt voor beide zaken samen in totaal € 1.674,-. De rechtbank zal in elke zaak de helft daarvan, € 837,-, toewijzen.

De rechtbank: - verklaart het beroep gegrond; - vernietigt het besluit van 16 maart 2021; - draagt verweerder op binnen twaalf weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak; - bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 360,- aan Vereniging Leefmilieu moet vergoeden; - veroordeelt verweerder tot betaling van € 837,- aan proceskosten aan Vereniging Leefmilieu. Deze uitspraak is gedaan door mr. E. Jochem, voorzitter, en mr. M.H. Affourtit-Kramer en mr. R. Brouwer, leden, in aanwezigheid van mr. P.C. van der Vlugt, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 24 juli 2023. griffier voorzitter Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: Informatie over hoger beroep Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. ECLI:NL:RVS:2019:1603, hierna wordt deze uitspraak aangehaald als: de PAS-uitspraak. Verweerder wijst in dit verband onder meer op de uitspraak van de rechtbank Zeeland West-Brabant van 23 december 2019, ECLI:NL:RBZWB:5891. Verweerder wijst op het daartoe aangenomen amendement: Kamerstukken Tweede kamer, 2020/2021, 35600, nr. 19. Zie ECLI:NLRVS:2018:34 en ECLI:NL:RVS:2014:3885. Vereniging Leefmilieu wijst in dit verband op de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 18 november 2022, ECLI:NL:RBNNE:2022:4412. Vereniging Leefmilieu wijst in dit verband op de uitspraak van de Afdeling van 2 november 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3159. Vereniging Leefmilieu wijst in dit verband op de uitspraak van de Afdeling van 12 juli 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1852. ECLI:NL:RVS:2022:335. Verweerder wijst naar de uitspraken van de Afdeling van 1 december 2010, ECLI:NL:EVS:2020:BO5702, 17 juni 2015, ECLI:NL:RVS;2015:1864 en 26 juli 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AY5093. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van 24 juni 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BI9718.

ECW is niet door het wegvallen van het PAS in een onzekere situatie beland; de vergunningplicht heeft immers altijd gegolden, waarbij ook geldt dat de wankele juridische houdbaarheid van het PAS al ruim voor de PAS-uitspraak aan het licht kwam. ECW had zich daarom al geruime tijd op een wijziging in haar rechtspositie kunnen instellen. Dat zij dit nog niet heeft gedaan, is aan haar te wijten. Het rechtszekerheidsbeginsel vereist verder dat geldende rechtsregels juist en consequent worden toepast. Juist het niet handhavend optreden leidt daarom tot een schending van dat beginsel. Voor Vereniging Leefmilieu blijft daardoor onzeker wanneer een einde komt aan de overtreding. Verder geldt dat legalisatie voor ECW niet in zicht is omdat het legaliseringstraject waarop verweerder doelt alleen ziet op PAS-melders. Door de veelvoud aan te doorlopen stappen geeft dat legalisatietraject ook voor PAS-melders geen concreet zicht op legalisatie, te minder nu in het legalisatieprogramma ten onrechte wordt verwezen naar onzekere toekomstige mitigerende maatregelen die nog ingevuld moeten worden en waarvan de verwachte voordelen nog niet vaststaan. Verder verplicht artikel 6, tweede lid van de Habitatrichtlijn ertoe dat stikstofruimte die vrijkomt ten gevolge van bronmaatregelen ook moet worden ingezet ter voorkoming van verslechtering van de natuurwaarden in de Natura 2000-gebieden. Vereniging Leefmilieu voert verder aan dat de stelling dat sprake is van geringe depositie door verweerder niet is onderbouwd en dat verweerder de ecologische belangen ten onrechte niet heeft geïnventariseerd en bij de afweging heeft betrokken. Daarbij geldt verder dat ook geringe deposities bijdragen aan toenemende natuurschade. Dat een eventuele sluiting van ECW zou leiden tot een toename door inzet van andere centrales is niet aannemelijk gemaakt. Uit jurisprudentie van de Afdeling volgt verder dat de omstandigheid dat handhavend optreden aanzienlijke financiële consequenties heeft voor ECW niet maakt dat dat optreden zodanig onevenredig is dat daarvan moet worden afgezien. Daarbij komt dat concrete financiële gegevens niet zijn overgelegd. De verwijzing door verweerder naar de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 23 december 2019 maakt niet dat handhavend optreden onevenredig is, reeds nu ECW niet in afwachting is van een beslissing op een aanvraag. Anders dan in de aangehaalde zaak zou het natuurbelang in dit geval ook juist ernstig worden geschaad als van handhavend optreden tegen ECW wordt afgezien. De omstandigheid dat, zoals verweerder betoogt, vergunningverlening praktisch onmogelijk is en de verwachting is gewekt dat niet handhavend zou worden opgetreden maakt niet dat van handhaving moet worden afgezien. Niet alles is immers altijd vergunbaar. Verder geldt dat van een concrete en ondubbelzinnige toezegging aan ECW geen sprake is. Bovendien zou het ook niet redelijk zijn naar opgewekt vertrouwen te handelen, gelet op de zwaarwegende belangen van het naleven van de beginselplicht, het maatschappelijk belang en het belang van natuurbescherming. 17.1 Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder in het bestreden besluit onvoldoende onderbouwd dat de ecologische effecten van de depositietoename vanuit de biomassacentrale van ECW gering zijn. In het bestreden besluit is de feitelijke situatie bij de betreffende biomassacentrale niet goed in beeld gebracht. Hierdoor is niet inzichtelijk gemaakt wat of hoe groot in dit geval de inbreuk is op de belangen die zijn betrokken bij de bescherming van de natuurlijke kenmerken van de betrokken Natura 2000-gebieden. Zo is onduidelijk wat de huidige situatie van de te beschermen natuurwaarden is, in hoeverre de instandhoudingsdoelen voor die natuurwaarden worden gehaald en welke gevolgen de overtreding waarover het in deze zaak gaat, heeft voor die natuurwaarden. Wat wel vast staat, is dat de Natura 2000-gebieden waarop de grootste depositie plaatsvindt, al stikstof-overbelast zijn. 17.2 De rechtbank overweegt verder dat de door verweerder in het bestreden besluit genoemde omstandigheden algemeen van aard zijn en niet zien op de concrete situatie van ECW. Weliswaar is gewezen op de investeringen die door ECW zijn gedaan, maar niet is onderbouwd wat de (financiële) gevolgen zijn voor ECW van handhavend optreden. Dat ECW mocht vertrouwen op het PAS-systeem laat onverlet dat er ten tijde van het bestreden besluit bijna 2 jaar waren verstreken sinds de PAS-uitspraak van de Afdeling en in het bestreden besluit is niet gemotiveerd of ECW, in afwachting van de nadere uitwerking van het legalisatieprogramma, zelf maatregelen had kunnen treffen om te voldoen aan artikel 2.7 van de Wnb. Verder neemt de rechtbank in aanmerking dat om alsnog toestemming te kunnen verlenen voor voorheen meldingsvrije activiteiten depositieruimte nodig is. Ten tijde van de besluitvorming was de wijze waarop die depositieruimte zou worden gerealiseerd nog niet geconcretiseerd. 17.3 Verweerder kan alleen afzien van handhaving als dit onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen en doelen in een concrete situatie. Dit wordt ook benadrukt in de uitspraak van de Afdeling van 2 februari 2022. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder in het bestreden besluit onvoldoende onderbouwd en gemotiveerd dat handhavend optreden in het geval van ECW zo onevenredig is dat hij daarvan moest afzien. De beroepsgrond slaagt. Kosten in bezwaar 18. De beroepsgrond van Vereniging Leefmilieu dat verweerder in het bestreden besluit ten onrechte niet de kosten van bezwaar heeft vergoed, slaagt niet, omdat verweerder bij het bestreden besluit niet is teruggekomen van het primaire besluit. Zowel in het primaire besluit, als in het bestreden besluit, heeft verweerder het handhavingsverzoek namelijk afgewezen.