ECLI:NL:RBNHO:2023:3113

RECHTBANK NOORD-HOLLAND Zittingsplaats Haarlem Bestuursrecht zaaknummer: HAA 22/4359 uitspraak van de meervoudige kamer van 6 april 2023 in de zaak tussen Stichting Radio Televisie Internet Zaanstreek, uit Zaanstad, eiseres, gemachtigde: [naam 1] , en het Commissariaat voor de Media, verweerder, gemachtigden: mr. M. van de Boogaard-Smolders, V. Fenwick en W.A. Bree, allen in dienst van verweerder. Als derde-partij neemt aan de zaak deel: Stichting Zaans Media Platform De Orkaan, uit Zaandam. Inleiding Bij besluit van 1 februari 2022 (het primaire besluit) heeft verweerder de derde-partij met ingang van 1 februari 2022 voor een periode van vijf jaar aangewezen als lokale publieke media-instelling voor de verzorging van de publieke mediadiensten in de gemeenten Zaanstad en Wormerland en een daartoe strekkende aanwijzingsaanvraag van eiseres afgewezen. Bij besluit van 19 juli 2022 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard. Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. De rechtbank heeft het beroep op 27 februari 2023 op zitting behandeld. Eiseres is vertegenwoordigd door haar gemachtigde en haar bestuursleden [naam 2] ( [naam 2] ) en [naam 3] . Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigden, vergezeld van W. Neef en M. Stel van de gemeente Zaanstad. De derde-partij is vertegenwoordigd door haar bestuursleden [naam 4] , [naam 5] en [naam 6] . 3.1 Eiseres was tot begin 2022 aangewezen als lokale publieke media-instelling in de gemeenten Zaanstad en Wormerland. Op 5 november 2020 heeft eiseres een aanvraag bij verweerder ingediend om opnieuw te worden aangewezen als lokale publieke media-instelling in genoemde gemeenten. Op 7 november 2020 heeft ook de derde-partij een daartoe strekkende aanvraag bij verweerder ingediend. 3.2 Verweerder heeft beide aanvragen in november 2020 – conform artikel 2.61, derde lid, van de Mediawet 2008 – doorgezonden voor advies naar de gemeenteraden van de gemeenten Zaanstad en Wormerland. 3.3 Op 27 september 2021 hebben de gemeenteraden verweerder gezamenlijk geadviseerd de derde-partij voor de komende vijf jaar aan te wijzen als lokale publieke media-instelling in de gemeenten Zaanstad en Wormerland. 3.4 Bij brief van 26 november 2021 heeft verweerder eiseres meegedeeld dat hij gelet op het uitgebrachte advies voornemens is haar aanvraag af te wijzen en de aanvraag van de derde-partij toe te wijzen. Eiseres is in de gelegenheid gesteld een zienswijze in te brengen, van welke gelegenheid zij bij brief van 30 december 2021 gebruik heeft gemaakt. 3.5 Verweerder heeft vervolgens het primaire besluit genomen, welk besluit hij bij het bestreden besluit heeft gehandhaafd. 4.1 Eiseres betoogt dat verweerder de aanvraag van de derde-partij had moeten afwijzen en haar aanvraag had moeten toewijzen, omdat de derde-partij, anders dan zij, niet via alle platforms (tv, radio én internet) media-aanbod verzorgt, maar alleen via internet. Uit de Mediawet 2008, meer in het bijzonder de artikelen 1.1 en 2.1, volgt volgens eiseres dat een publieke media opdracht via alle beschikbare aanbodkanalen moet worden uitgevoerd. Ook uit een brief van 3 december 2019 van de minister voor Basis- en Voortgezet Onderwijs en Media A. Slob (Slob) (Tweede Kamer, 2019/2020, 32 827, nr. p. 178) volgt volgens eiseres dat er nog geen wettelijke mogelijkheid is voor lokale omroepen om zelf te bepalen welke aanbodkanalen zij gebruiken voor hun uitzendingen. De brief van 3 december 2019 vormt volgens eiseres namelijk slechts een vervolgadvies op een eerder briefadvies van 3 september 2019 waarin de minister juist de aanbeveling geeft en adviseert die wettelijke mogelijkheid te creëren. De verplichting om via alle platforms, en dus ook via televisie en radio, media-aanbod te verzorgen vloeit volgens eiseres ook voort uit de “Spelregels voor de publieke omroep in Nederland” van verweerder zelf, die zijn vermeld op verweerders website, en uit een verklaring van de Stichting Nederlandse Lokale Publieke Omroepen (NLPO) en uit het “Vernieuwingsconvenant 2015-2018” van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten, de Organisatie van Lokale Omroepen in Nederland en de NLPO (het Vernieuwingsconvenant). 4.2.1 Verweerder stelt zich in het bestreden besluit op het standpunt dat hij op goede gronden is overgegaan tot afwijzing van de aanvraag van eiseres en tot toewijzing van de aanvraag van de derde-partij. Uit de Mediawet 2008 vloeit volgens verweerder geen verplichting voort voor een lokale publieke media-instelling om zowel via tv, radio als internet media-aanbod te verzorgen. Die eis is niet vervat in artikel 2.61, tweede lid en onder b, van de Mediawet 2008 en ook uit de brief van 3 december 2019 van minister Slob volgt volgens verweerder dat die verplichting niet geldt. De derde-partij voldoet volgens de gemeenteraden van Zaanstad en Wormerland aan alle vereisten die zijn opgenomen in artikel 2.61, tweede lid, van de Mediawet. Er zijn volgens verweerder geen zwaarwichtige redenen om af te wijken van het positieve voorkeursadvies dat die gemeenteraden hebben uitgebracht ten aanzien van de derde-partij. 4.2.2 In het verweerschrift stelt verweerder dat uit de Memorie van Toelichting (MvT) bij de Mediawet 2008 (Tweede Kamer, 2007/2008, 31 456, nr. 3) blijkt dat de wetgever een multimediale aanpak voor ogen heeft gehad waarbij het niet uitmaakt welke techniek voor verspreiding wordt gebruikt. Radio en tv zijn nog wel belangrijke manieren om de media-opdracht uit te voeren, maar niet meer de enige. Ook in de toelichting op artikel 2.1 van de Mediawet 2008 is vermeld dat een publieke omroep mee dient te gaan met de ontwikkelingen in techniek en mediagebruik en is uitdrukkelijk benoemd dat al het media-aanbod voortaan valt onder de publieke taak. 4.3.1 De rechtbank overweegt als volgt. In artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Mediawet is omschreven waaruit het verzorgen van de publieke mediaopdracht bestaat. Een aanvraag om aangewezen te worden als lokale publieke media-instelling voor het verzorgen van die opdracht, als bedoeld in artikel 2.61, eerste lid, van de Mediawet wordt getoetst aan artikel 2.61, tweede lid, van de Mediawet. Daarin zijn de limitatieve en cumulatieve vereisten opgesomd waaraan een media-instelling moet voldoen om voor aanwijzing in aanmerking te komen. De rechtbank volgt eiseres niet in haar standpunt dat de derde-partij, omdat zij (op dit moment) uitsluitend media-aanbod verzorgt via internet en niet via radio- en televisiekanalen, niet voldoet aan de eis die is opgenomen in artikel 2.61, tweede lid en onder b, van de Mediawet 2008. Die eis houdt in dat een media-instelling zich volgens de statuten uitsluitend of in hoofdzaak ten doel stelt het op lokaal niveau uitvoeren van de publieke mediaopdracht door het verzorgen van media-aanbod. Die eis houdt, anders dan eiseres aanvoert, niet in dat de publieke mediaopdracht alleen zou kunnen worden verstrekt aan een instelling die zowel via internet als via radio- en televisiekanalen media-aanbod verzorgt. De rechtbank neemt voor die conclusie het navolgende in aanmerking. 4.3.2 In artikel 2.61 van de Mediawet is niet de eis vermeld dat een lokale publieke media-instelling zijn media-aanbod moet verzorgen via radio, televisie èn internet. Eiseres verwijst voor haar standpunt dat die eis in de wet wel wordt gesteld, naar artikel 2.1 van de Mediawet waarin in de omschrijving van de publieke mediaopdracht is opgenomen dat het media aanbod “via alle beschikbare aanbodkanalen” wordt aangeboden. Die wettelijke bepaling heeft echter niet de betekenis om aan de publieke media-instelling voor te schrijven dat de instelling haar media-aanbod via alle mogelijk denkbare aanbodkanalen en dus ook radio en televisie moet aanbieden om aangewezen te mogen worden. Uit de Mediawet 2008 en de daarbij horende MvT (Tweede Kamer, 2007/2008, 31 456, nr. 3, p. 22, 25, 40) kan het andersluidende standpunt van eiseres ook niet worden afgeleid. In de MvT is, voor zover van belang, namelijk het volgende vermeld (onderstrepingen door de rechtbank): “Uitgangspunt van de nieuwe Mediawet is (…) dat de publieke omroep zijn taak op multimediale wijze moet kunnen vervullen. Alle beschikbare distributiemogelijkheden worden als volwaardige distributiekanalen beschouwd. Deze basisgedachte leidt tot een ander stramien voor regulering en tot een aangepast begrippenkader: centraal staat de verzorging van inhoudelijk media-aanbod. Dat aanbod wordt vervolgens langs verschillende kanalen aangeboden. (…) De begrippen mediadienst en media-aanbod zijn de overkoepelende begrippen voor alle vormen van verzorging van elektronische producten met beeld (waaronder ook tekstbeelden) of geluid en de verspreiding daarvan via elektronische communicatienetwerken onder de redactionele verantwoordelijkheid van de verzorger van de dienst. Het maakt niet uit welke techniek er voor de verspreiding wordt gebruikt. (…) Artikel 2.1 Stond in de huidige Mediawet het verzorgen van publieke omroepprogramma’s via radio en televisie nog centraal, de nieuwe taakopdracht gaat uit van een techniekneutrale formulering : het verzorgen en verspreiden van media-aanbod over alle beschikbare platforms. (…) Er is niet langer een onderscheid tussen hoofd- en neventaken. De publieke taakopdracht strekt zich uit over alle platforms en stelt de publieke omroep in staat daar te zijn waar het publiek is, altijd en overal. Alleen zo kan de publieke omroep zijn maatschappelijke functie in een veranderend en gedigitaliseerd medialandschap waarmaken en verwordt zij niet tot een curiositeit. Een publieke omroep die niet meegaat met ontwikkelingen in techniek en mediagebruik mist de aansluiting met het publiek, marginaliseert en verliest maatschappelijke legitimatie. De kern van het onderhavige wetsvoorstel is dat het duidelijker dan voorheen regelt welke taak de publieke omroep heeft in het digitale medialandschap. Er is geen onderscheid meer tussen een hoofdtaak – enkele algemene zenders op «klassieke» radio en televisie – en neventaken zoals digitale themakanalen en websites. Al het media-aanbod valt voortaan onder de publieke taak. Ter afbakening definieert het wetsvoorstel «media-aanbod» als «één of meer elektronische producten met beeld- of geluidsinhoud die bestemd zijn voor afname door het algemene publiek of een deel daarvan», en «mediadienst» als «een dienst die bestaat uit het verzorgen van media-aanbod door middel van openbare elektronische communicatienetwerken (...), waarvoor de verzorger redactionele verantwoordelijkheid draagt». (…) Voor de uitvoering op regionaal en lokaal niveau wijst het Commissariaat voor de Media op aanvraag instellingen aan. Er is geen sprake meer van zendtijd. In de multimediale benadering is uitzenden op radio- en televisie nog wel een belangrijke, maar niet meer de enige manier om de mediaopdracht uit te voeren. Zendtijdtoewijzing als onderscheidend instrument om de publieke taak op te dragen heeft dan ook zijn relevantie verloren. Er zijn immers andere volwaardige distributiekanalen die tevens een rol spelen bij de uitvoering van de publieke opdracht. Dit geldt ook voor de uitvoering van de publieke mediaopdracht op regionaal en lokaal niveau.” 4.3.3 Gelet op artikel 2.61, tweede lid, van de Mediawet 2008 en de MvT is vereist dat een media-instelling die voor aanwijzing in aanmerking wenst te komen “media-aanbod” verzorgt. Het begrip “media-aanbod” is in artikel 1.1 van de Mediawet 2008 gedefinieerd als “één of meer elektronische producten met beeld- of geluidsinhoud die bestemd zijn voor afname door het algemene publiek of een deel daarvan”. Uit de Mediawet 2008 noch de MvT kan worden opgemaakt dat een lokale media-instelling verplicht is een volledig media- aanbod te verzorgen, dat wil zeggen verplicht is alle mogelijke elektronische producten in te zetten. In artikel 2.1, eerste lid en onder a, van de Mediawet 2008 is weliswaar vermeld dat de publieke media-opdracht inhoudt dat op lokaal niveau publieke mediadiensten moeten worden verzorgd door het aanbieden van media-aanbod via alle beschikbare aanbodkanalen, maar daarmee is mede gelet op de MvT niet bedoeld voor de aanwijzing als publieke media-instelling de eis te stellen dat media-aanbod wordt verzorgd via alle beschikbare aanbodkanalen. De tekst wijst er op dat bedoeld is, dat, als een instelling is aangewezen, die instelling het publieke media-aanbod via alle aanbodkanalen kan en mag verzorgen. De MvT wijst immers juist op de ontwikkelingen in de techniek waardoor radio en televisie niet langer per definitie kenmerkend zijn voor de uitvoering van de (lokale) publieke mediaopdracht. Die eis staat ook niet met zoveel woorden in artikel 2.61, tweede lid, van de Mediawet 2008 waarin de vereisten voor aanwijzing zijn vermeld. Bedoeld is, gelet op de MvT, aan lokale omroepen de ruimte te geven om naar eigen inzicht van de hen beschikbare aanbodkanalen gebruik te maken en niet meer de nadruk te leggen, zoals onder de oude Mediawet, op het gebruik van de aanbodkanalen tv en radio. De rechtbank merkt daar nog bij op dat bij de afweging door verweerder of het media-aanbod van de aan te wijzen instelling toereikend wordt geacht om de publieke media-opdracht te vervullen, het advies van de gemeenteraad in de betreffende gemeente een belangrijke rol speelt. Daarmee is aan de gemeenteraad een belangrijke adviserende rol toegekend om het media-aanbod in de betreffende gemeente toereikend te achten. 4.3.4 Ook uit correspondentie tussen de Raad voor het Openbaar Bestuur en de Raad voor Cultuur (de Raden) enerzijds en de minister voor Basis- en Voortgezet Onderwijs en Media Slob anderzijds kan, anders dan eiseres betoogt, niet worden opgemaakt dat voor een lokale media-instelling op grond van de Mediawet 2008 de verplichting geldt media-aanbod via tv, radio én internet te verzorgen. Eiseres leest die correspondentie niet correct. Bij brief van 12 februari 2019 heeft Slob een adviesaanvraag “Organisatie en financiering lokale publieke omroepen” gedaan bij de Raden. Bij brief van 3 september 2019 hebben de Raden advies uitgebracht. In het advies is, voor zover van belang, het volgende vermeld: “Kern van het advies Goede lokale journalistiek dient alle burgers én het lokale bestuur over grote en kleine maatschappelijke en politieke thema’s en onderwerpen (signalerende en agenderende functie) te informeren. Zij controleert het lokale bestuur (waakhondfunctie) en draagt bij aan een gemeenschappelijke lokale identiteit (verbindende functie tussen de verschillende groepen binnen de lokale gemeenschap). Lokale publieke omroepen moeten daarbij, als onderdeel van de lokale media-infrastructuur een belangrijke rol spelen. De raden constateren dat het huidige stelsel van publieke lokale omroepen daar niet in voldoende mate toe in staat is omdat het onder hoge spanning staat. Daardoor kunnen de lokale omroepen deze functies niet naar behoren waarmaken. Om dit te herstellen adviseren de raden in elk geval op korte termijn op drie manieren in te grijpen. Ten eerste constateren wij dat het voor lokale omroepen erg kostbaar is om uit te zenden via radio en tv en online. Dit is niet duurzaam werkbaar, zeker niet in het licht van de schaal waarop die omroepen nu acteren. Daarom adviseren wij om de wettelijke mogelijkheid te creëren dat lokale omroepen zelf bepalen welke kanalen zij gebruiken voor uitzending. (…)” Bij brief van 3 december 2019 heeft Slob in reactie op het advies, voor zover van belang, het volgende aan de Raden meegedeeld: “Op 9 september jl. hebben de Raad voor het Openbaar Bestuur en de Raad voor Cultuur hun gezamenlijke adviesrapport over de organisatie en financiering van lokale publieke omroepen aangeboden. (…) Aanbeveling 1: aanbodkanalen en het lokaal toereikend media-aanbod De raden beargumenteren dat lokale omroepen de ruimte moeten hebben om hun media-aanbod vorm te geven op basis van onderzoek naar de wensen van hun publiek en de kanalen waarlangs deze het best bereikt kan worden. Daarom adviseren de raden om de wettelijke mogelijkheid te creëren dat lokale omroepen zelf bepalen welke aanbodkanalen zij gebruiken voor hun uitzendingen. De bepaling in de Mediawet 2008 ten aanzien van de publieke mediaopdracht is bedoeld om lokale omroepen de ruimte te geven om naar eigen inzicht van de hen beschikbare aanbodkanalen gebruik te maken. Met deze bepaling is beoogd om een techniek-neutrale taakopdracht voor publieke omroepen tot stand te brengen die voldoet aan Europese regels. Van een verplichting voor lokale publieke omroepen om voor alle aanbodkanalen uitzendingen te verzorgen is geen sprake. Lokale publieke omroepen kunnen nu dus al zelf bepalen welke aanbodkanalen zij gebruiken voor hun uitzendingen. Daar is geen wetswijziging voor nodig.” Slob heeft in zijn brief van 3 december 2019 dus, anders dan eiseres aanvoert, uitdrukkelijk aangegeven dat uit de Mediawet 2008 niet de verplichting voortvloeit voor lokale media-instellingen om via alle aanbodkanalen uitzendingen te verzorgen. Die uitleg acht de rechtbank, zoals hiervoor in overweging 4.3.3 overwogen, ook in overeenstemming met de wet. 4.3.5 Verder zijn in de overige (ook ter zitting) door eiseres (nog) ingebrachte stukken geen aanknopingspunten te vinden voor haar standpunt. In de brochure van verweerder “Publieke lokale media-instellingen en de Mediawet. Spelregels voor de lokale publieke omroep in Nederland” is het begrip “media-aanbod”, anders dan eiseres aanneemt, niet omschreven als “radio, tv én internet”, maar als “radio, tv, internet etc.”. Zo het begrip in die brochure wel als “radio, tv én internet” zou zijn omschreven, zou dat bovendien in afwijking zijn van de begripsbepaling ervan in artikel 1.1 van de Mediawet 2008. De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. Deze uitspraak is gedaan door mr. drs. J.H.A.C. Everaerts, voorzitter, mr. R.H.M. Bruin en mr. D.M. de Feijter, leden, in aanwezigheid van mr. W.I.K. Baart, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 6 april 2023. griffier voorzitter Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: Informatie over hoger beroep Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan in hoger beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving Mediawet 2008 Artikel 1.1 In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder: (…) media-aanbod: één of meer elektronische producten met beeld- of geluidsinhoud die bestemd zijn voor afname door het algemene publiek of een deel daarvan; (…) publieke mediaopdracht: mediaopdracht als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid; (…). Artikel 2.1 1. Er is een publieke mediaopdracht die bestaat uit: a. het op landelijk, regionaal en lokaal niveau verzorgen van publieke mediadiensten door het aanbieden van media-aanbod dat tot doel heeft een breed en divers publiek te voorzien van informatie, waaronder journalistieke inhoud, cultuur en educatie, via alle beschikbare aanbodkanalen; (…). Artikel 2.61 1. Voor de verzorging van de publieke mediadiensten op regionaal en lokaal niveau kan het Commissariaat regionale respectievelijk lokale instellingen als publieke media-instellingen aanwijzen volgens de bepalingen van deze paragraaf. 2 Voor aanwijzing komen slechts in aanmerking instellingen die: a. rechtspersoon naar Nederlands recht met volledige rechtsbevoegdheid zijn; b. zich volgens de statuten uitsluitend of hoofdzakelijk ten doel stellen het op regionaal respectievelijk lokaal niveau uitvoeren van de publieke mediaopdracht door het verzorgen van media-aanbod dat gericht is op de bevrediging van maatschappelijke behoeften die in een provincie, een gemeente of een deel van de provincie waarop de instelling zich richt leven, en het verrichten van alle activiteiten die nodig zijn om daarmee een publieke taak te vervullen; en c. volgens de statuten een orgaan hebben dat het beleid voor het media-aanbod bepaalt en dat representatief is voor de belangrijkste in de desbetreffende provincie of gemeente voorkomende maatschappelijke, culturele, godsdienstige en geestelijke stromingen. 3 Aanwijzing geschiedt nadat provinciale staten hebben dan wel de gemeenteraad heeft geadviseerd over de vraag of de instelling aan de eisen, bedoeld in het tweede lid, voldoet. 1. Het beroep is ongegrond. Dit betekent dat de derde-partij tot 1 februari 2027 aangewezen blijft als lokale publieke media-instelling voor de verzorging van de publieke mediadiensten in de gemeenten Zaanstad en Wormerland. Eiseres krijgt het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten. De rechtbank zal hierna uitleggen hoe zij tot haar oordeel is gekomen. Zij zal eerst de feiten en omstandigheden schetsen. Wet- en regelgeving 2. De in deze uitspraak verkort aangehaalde wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.