ECLI:NL:RBNHO:2022:5943

RECHTBANK NOORD-HOLLAND Zittingsplaats Haarlem Bestuursrecht zaaknummer: HAA 20/2680 uitspraak van de meervoudige kamer van 12 juli 2022 in de zaak tussen 1. besloten vennootschap Kennemerland Beheer B.V. en 2. besloten vennootschap Lake Property B.V., beide gevestigd in Haarlem, eiseressen gemachtigden: Juridisch en bestuurlijk adviescentrum B.V. en mr. P.H. Revermann, en de raad van de gemeente Haarlemmermeer, verweerder gemachtigde: mr. M.F.A. Dankbaar, advocaat te Haarlem.

In een besluit van 4 april 2019 heeft verweerder besloten de geheimhouding van het raadsvoorstel Grondprijzennota 2017 en de bijlage Grondprijzennota 2017 (2016.0058573) niet op te heffen. Bij afzonderlijk besluit van dezelfde datum heeft verweerder besloten de geheimhouding van het raadsvoorstel Grondexploitatie Badhoevedorp-Centrum (2017/0069744) inclusief bijlagen niet op te heffen. De beide besluiten zal de rechtbank hierna tezamen ook aanduiden als: primaire besluiten. Eiseressen hebben bezwaar gemaakt tegen de primaire besluiten. In een besluit van 6 juni 2019 heeft verweerder de geheimhouding van het raadsvoorstel Grondprijzennota 2017 en de Grondprijzennota 2017 deels opgeheven. In het besluit van 5 maart 2020 (bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseressen ongegrond verklaard. Eiseressen hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Verweerder heeft bij brief van 15 juni 2020 slechts een deel van de op de zaak betrekking hebbende stukken en een verweerschrift ingezonden. Bij brief van 18 augustus 2021 heeft verweerder desgevraagd ook het raadsvoorstel Grondprijzennota 2017 en de bijlage Grondprijzennota 2017 alsmede het raadsvoorstel Omlegging A9 Badhoevedorp: Actualisatie financieel kader, inclusief bijlagen (Grondexploitatie Badhoevedorp-Centrum, Rapportage Ruimtelijke Investeringen Badhoevedorp en Openbare samenvatting) ingezonden met het verzoek om geheimhouding als bedoeld in artikel 8:29 Algemene wet bestuursrecht (Awb). De rechtbank heeft dat verzoek met toepassing van artikel 2.8, zesde lid, van het Procesreglement bestuursrecht rechtbanken 2021 ingewilligd. Eiseressen hebben de rechtbank bij brief van 30 augustus 2021 toestemming verleend deze stukken, waarvan zij de inhoud niet kennen, bij de beoordeling te betrekken, als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, Awb. De rechtbank heeft het beroep op 19 oktober 2021 op zitting behandeld. Eiseressen zijn vertegenwoordigd door mr. L. de Groot, waarnemer voor hun gemachtigde. Verweerder is vertegenwoordigd door voornoemde gemachtigde. De rechtbank heeft op 28 oktober 2021 het onderzoek heropend en verweerder gevraagd het besluit tot geheimhouding van de nota Grondexploitatie Badhoevedorp-Centrum en het bijbehorende raadsvoorstel aan de rechtbank te zenden. Bij brief van 9 november 2021 heeft verweerder stukken ingestuurd met het verzoek om geheimhouding als bedoeld in artikel 8:29 Awb. De rechtbank heeft het verzoek met toepassing van artikel 2.8, zesde lid, van het Procesreglement bestuursrecht rechtbanken 2021 ingewilligd. Eiseressen hebben de rechtbank bij brief van 23 november 2021 toestemming verleend deze stukken, waarvan zij de inhoud niet kennen, bij de boordeling te betrekken, als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, Awb. Omdat partijen desgevraagd niet hebben aangegeven een tweede zitting te wensen, heeft de rechtbank het onderzoek op 14 maart 2022 gesloten.

Relevante feiten en besluitvorming 1.1 Bij besluiten van 10 november 2016 en 20 juni 2013 heeft verweerder geheimhouding opgelegd op de Grondprijzennota 2017 en het bijbehorende raadsvoorstel (hierna (ook): Grondprijzennota 2017) respectievelijk de Grondexploitatie Badhoevedorp-Centrum en het bijbehorende raadsvoorstel met bijlagen (hierna: Grondexploitatie Badhoevedorp-Centrum). 1.2 Eisers hebben, na een eerder vergelijkbaar verzoek, op 26 maart 2018 verzocht om openbaarmaking van de Grondprijzennota 2017. Dat verzoek heeft verweerder (uiteindelijk) opgevat als een verzoek om opheffing van de geheimhouding. Op 4 januari 2019 hebben zij verzocht om opheffing van de geheimhouding van nota Grondexploitatie Badhoevedorp-Centrum. Bij de primaire besluiten heeft verweerder besloten de geheimhouding van het raadsvoorstel Grondprijzennota 2017 en de bijlage Grondprijzennota 2017 alsmede de geheimhouding van het raadsvoorstel Grondexploitatie Badhoevedorp-Centrum inclusief bijlagen niet op te heffen. Deze besluiten zijn op 24 april 2019 aan eiseressen verzonden. 1.3 In het kader van het beroep dat eiseressen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: Raad van State) hebben ingesteld tegen het besluit van verweerder van 19 juli 2018 tot vaststelling van het bestemmingsplan “Badhoevedorp De Veldpost ” en het gelijknamige exploitatieplan, heeft verweerder een aantal stukken overgelegd. Onder verwijzing naar artikel 8:29 Awb heeft verweerder meegedeeld dat alleen de Raad van State daarvan mag kennisnemen. Het betreft de Grondprijzennota 2017 van 17 oktober 2016 en het daarbij behorende raadsvoorstel. Bij beslissing van 29 april 2019 heeft de Raad van State het verzoek deels afgewezen en voor het overige ingewilligd. De afwijzing betreft: Het onderdeel ‘kostprijs maatschappelijke en recreatieve buitenvoorzieningen’ op pagina 3 van het raadsvoorstel Grondprijzennota 2017; Het onderdeel ‘maatschappelijke voorzieningen’ op pagina 7 van het raadsvoorstel Grondprijzennota 2017; Paragraaf 8.3 van de Grondprijzennota 2017; En de onderdelen ‘recreatieve buitenvoorzieningen’, ‘bebouwd’ en ‘sportvelden’ van paragraaf 9.2 van de Grondprijzennota 2017. 1.4 Bij besluit van 6 juni 2019 heeft verweerder de geheimhouding van de onderdelen waarop de afwijzende beslissing van 29 april 2019 van de Raad van State ziet, opgeheven en beslist de geheimhouding voor de overige onderdelen van het raadsvoorstel Grondprijzennota 2017 en bijbehorende Grondprijzennota te handhaven. 1.5 Bij besluit van 5 maart 2020, verzonden aan eiseressen op 26 maart 2020, heeft verweerder het door eiseressen tegen de primaire besluiten gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. 1.6 Eiseressen zijn verwikkeld in onderhandelingen en procedures met de gemeente met betrekking tot planontwikkeling en eigendom van gronden in deelgebied De Veldpost in Badhoevedorp waarvoor naar aanleiding van de omlegging van rijkswet A9 sedert begin van deze eeuw hergebruikplannen worden ontwikkeld. Wettelijk kader 2. Enige wettelijke bepalingen die de rechtbank verkort aanhaalt in deze uitspraak, zijn vermeld in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak. De rechtbank merkt daar bij op, dat inmiddels de Wet open overheid (Woo) de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) heeft vervangen, maar dat de toetsing van het bestreden besluit plaats vindt aan de hand van het ten tijde van dat besluit geldende recht. Eerst als dat besluit niet in stand kan blijven, komt toetsing aan de Woo aan de orde. Geen herhaald verzoek en geen beroep tegen het besluit van 6 juni 2019 3.1 Verweerder heeft ter zitting desgevraagd bevestigd dat, zoals ook volgt uit de motivering in het besluit tot handhaving van de geheimhouding van de Grondprijzennota 2017, het verzoek van 26 maart 2018 inhoudelijk beoordeeld en niet afgedaan als herhaalde aanvraag als bedoeld in artikel 4:6 Awb. Op dit punt bestaat tussen partijen derhalve geen geschil. De rechtbank laat het betoog van eiseressen dat het verzoek geen herhaald verzoek betreft daarom verder buiten bespreking. 3.2 Zoals uit de opsomming onder het procesverloop reeds volgt, beschouwt de rechtbank, anders dan verweerder ter zitting, het besluit van 6 juni 2019, waarbij de geheimhouding van de Grondprijzennota 2017 en het raadsvoorstel deels is opgeheven, als een wijzigingsbesluit in de zin van artikel 6:19 Awb. Omdat eiseressen geen belang hebben bij beoordeling van dat wijzigingsbesluit, dat immers (gedeeltelijk) aan hun verzoek tegemoetkomt, betrekt de rechtbank dat besluit niet in deze procedure.

4.1 Eiseressen voeren aan dat ten tijde van de verzoeken om opheffing van de geheimhouding onvoldoende grond meer bestond voor geheimhouding. Het voortzetten van de geheimhouding kan, aldus eiseressen, niet met een algemene verwijzing naar economische of financiële belangen van de gemeente worden gemotiveerd. Geheimhouding geldt immers ook voor andere gemeentelijke financiële stukken die wel openbaar zijn zoals begrotingen en jaarstukken. Verder is volgens hen gelet op de uitspraak van de Raad van State van 8 mei 2019 de geheimhouding van het gehele document onvoldoende gemotiveerd indien en voor zover gegevens in een document kunnen worden gescheiden van gegevens ten aanzien waarvan een weigeringsgrond vermeld in artikel 10 Wob zich voordoet. Verweerder moet ook nader motiveren welke precieze belangen en welke concrete rechtsverhoudingen of rechtsbetrekkingen met de geheimhouding moeten worden beschermd. Daarbij speelt dat de Grondprijzennota 2017 volgens eiseressen geen basis meer vormt voor nieuwe of nog lopende onderhandelingen omdat het daarin opgenomen cijfermateriaal niet actueel is. Het effect van feitelijke openbaarmaking zal dan ook beperkt zijn. Omdat de Grondexploitatie Badhoevedorp-Centrum nergens voorkomt in het gemeentelijk overzicht met geheimgehouden titels, is niet kenbaar wanneer de geheimhouding wordt opgeheven en op grond van welke weigeringsgrond van artikel 10 Wob geheimhouding is opgelegd. De verdere geheimhouding is daarom onvoldoende gemotiveerd. Onder verwijzing naar de uitspraak van de Raad van State van 16 december 2009 stellen eiseressen verder dat openbaarmaking niet kan leiden tot toekenning van een hogere vergoeding dan waartoe de gemeente is gehouden. Het financiële belang van de gemeente kan in zoverre door openbaarmaking niet geraakt worden. Gelet op de (hiervoor besproken) beslissing van de Raad van State van 29 april 2019, waarin is overwogen dat het belang van eiseressen om haar beroep tegen het exploitatieplan adequaat te kunnen onderbouwen, zwaarder weegt dan het financiële belang van de gemeente bij beperking van de kennisneming tot de Raad van State van de Grondprijzennota 2017, moet verweerder eiseressen ook de Grondexploitatie Badhoevedorp-Centrum, desnoods in gescreende vorm, ter beschikking stellen aan eiseressen. 4.2 Verweerder voert aan dat de redenen voor geheimhouding nog geldig zijn omdat de economische en financiële belangen van de gemeente nog steeds in het geding zijn. Daarbij heeft zij ter zitting het standpunt ingenomen dat zij bij de motivering van haar besluit de partijen met wie er (nog) onderhandeld wordt of welke (derde)belangen precies kunnen worden geraakt, niet hoeft te duiden. Verder geldt dat beide stukken zien op de financiële huishouding van de gemeente. Openbaarmaking, terwijl deze stukken nog relevant zijn omdat op basis van die stukken nog wordt gehandeld en onderhandeld over gronduitgifte, gebiedsontwikkelingen et cetera, schaadt in algemene zin de financiële en economische belangen en de onderhandelingspositie van de gemeente. Nadere duiding van specifieke belangen of specifieke rechtsbetrekkingen zou niet alleen de positie van de gemeente schaden maar ook van de betrokkenen wier belangen of betrekkingen aan de orde zijn, dan wel van mogelijke concurrenten. Ook de Raad van State heeft in de 8:29-beslissing van 29 april 2019 erkend dat de belangen van artikel 10 Wob nog immer in het geding waren, aldus steeds verweerder. Grondprijzennota 2017 4.3.1 De Grondprijzennota 2017 is nog steeds een gedingstuk in de procedure bij de Raad van State over het exploitatieplan “Badhoevedorp De Veldpost ”. In de 8:29-beslissing van 29 april 2019 in die zaak heeft de Afdeling vastgesteld dat “de Grondprijzennota 2017 grotendeels betrekking heeft op uitgifteprijzen van gronden die niet relevant zijn voor de beoordeling van het exploitatieplan dat in geschil is en die Kennemerland Beheer B.V. als grondeigenaar dus niet nodig heeft om haar beroep tegen het exploitatieplan te kunnen onderbouwen. Uit paragraaf 6.3 van het exploitatieplan blijkt dat in deze zaak uitsluitend de opbrengsten van de uitgifte van gronden in de categorie 'sportvoorzieningen bebouwd' en de categorie 'sportvoorzieningen en recreatie onbebouwd' aan de orde zijn. De Raad van State achtte aannemelijk dat kennisneming van de overige uitgifteprijzen van gronden de raad kan schaden.” Het oordeel van de Raad van State in die beslissing is gebaseerd op een ander wettelijk kader, te weten of beperking van de kennisneming van (delen van) door een partij verplicht overgelegde stukken al dan niet gerechtvaardigd is uit oogpunt van een eerlijk proces. Dat is een ander oordeel dan de thans door de rechtbank te beantwoorden vraag of verweerder geheimhouding moet opheffen, waarbij verweerder zich beroept op artikel 25 van de Gemeentewet in verband met artikel 10 Wob. Daarom kan het beroep van eiseressen op die beslissing hen in onderhavige procedure niet baten. 4.3.2 De rechtbank heeft kennisgenomen van de Grondprijzennota 2017 en het daarbij horende raadsvoorstel. De nota bevat de prijzen die (ambtenaren van de) gemeente bij onderhandelingen over vastgoedtransacties (koop en huur) tot uitgangspunt nemen alsmede een onderbouwing van die prijzen op basis van marktanalyses. De rechtbank komt tot de conclusie dat de Grondprijzennota 2017 de economische en financiële belangen, verband houdende met grondtransacties, van de gemeente raakt en dat verstrekking ervan de onderhandelingspositie van de gemeente ten opzichte van derden kan verzwakken. Verweerder heeft afdoende gemotiveerd dat het betreffende stuk ook nu nog van belang is voor (lopende) onderhandelingen. Daarbij weegt mee dat opeenvolgende Grondprijzennota’s nog licht kunnen werpen op de onderhandelingspositie van de gemeente in latere jaren, omdat die nota’s op elkaar voortbouwen. Eerst als geruime tijd zal zijn verstreken, kan dat belang geen relevante rol meer spelen. Voor wat betreft de nota voor 2017 acht de rechtbank voldoende onderbouwd dat dat belang er nog is. In wezen volgt dat ook wel uit het feit dat sprake is van een meerjarige gebiedsontwikkeling zoals aan de orde in de geschillen en onderhandelingen tussen eiseressen en de gemeente over deelgebied De Veldpost . De rechtbank merkt daar nog bij op dat verweerder bij de beslissing tot opheffing van de geheimhouding specifieke, particuliere belangen van eiseressen niet in het bijzonder in de afweging hoeft te betrekken omdat het besluit ziet op geheimhouding ten aanzien van een ieder en niet ten aanzien van uitsluitend eiseressen. Grondexploitatie Badhoevedorp-Centrum 4.4.1 Ook ter onderbouwing van hun stelling dat zij er als eigenaar van de gronden De Veldpost belang bij hebben om in rechte hun stellingen adequaat te kunnen onderbouwen en verweerder hen daarom dit stuk, desnoods in gescreende vorm, ter beschikking had moeten stellen, wijzen eiseressen op de hiervoor aangehaalde beslissing van de Raad van State van 29 april 2019. Die beslissing ziet op de Grondprijzennota 2017 en niet op onderhavig stuk. Zoals reeds onder 4.3.1 overwogen heeft deze 8:29-beslissing betrekking op de op de zaak betrekking hebbende stukken in een bij de bestuursrechter aanhangige procedure. In onderhavige zaak is een geschil met een ander karakter aan de orde. In deze procedure ligt immers de vraag voor of verweerder bij de handhaving van de geheimhoudingbeslissing zich nog kan beroepen op de weigeringsgrond uit artikel 10, tweede lid, aanhef en onder b, Wob (de economische en financiële belangen van de gemeente). Daarbij geldt niet dat de geheimhouding reeds moet worden opgeheven omdat eiseressen daarbij belang hebben.

6.1 Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit komt voor vernietiging in aanmerking omdat het besluit in strijd met artikel 7:12 Awb een deugdelijke motivering ontbeert. Dit betekent dat verweerder zal moeten bezien ten aanzien van welke gedeelten uit voornoemde stukken waarop geheimhouding rust, de geheimhouding moet worden opgeheven. 6.2 De rechtbank kan daarom niet zelf in de zaak voorzien. 6.3 De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, Awb dat verweerder een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank geeft verweerder hiervoor tien weken. Griffierecht en proceskosten 7. Omdat het beroep gegrond is moet verweerder het griffierecht aan eiseressen vergoeden en krijgen eiseressen ook een vergoeding voor hun proceskosten. Verweerder moet deze vergoeding betalen. De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgen eiseressen een vast bedrag per proceshandeling. Eiseressen hebben in bezwaar ook gevraagd om vergoeding van de proceskosten. Verweerder zal zich bij de nadere besluitvorming over dat verzoek nog nader moeten beraden, omdat thans nog geen sprake is van herroeping van de primaire besluiten wegens aan verweerder toe te rekenen onrechtmatigheid. De gemachtigde heeft in beroep een beroepschrift ingediend en heeft aan de zitting van de rechtbank deelgenomen. Dat zijn twee handelingen met een waarde van € 759,- per handeling.

De rechtbank: verklaart het beroep gegrond; vernietigt het bestreden besluit; draagt verweerder op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak; bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 354,- aan eiseressen moet vergoeden; veroordeelt verweerder tot betaling van € 1518,- aan proceskosten aan eiseressen. Deze uitspraak is gedaan door mr. R.H.M. Bruin, voorzitter, en mr. J.J. Maarleveld en mr. dr. J.C. de Wit, leden, in aanwezigheid van mr.P.C. van der Vlugt, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 12 juli 2022. griffier rechter Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: Informatie over hoger beroep Als partijen het niet eens zijn met deze uitspraak, kunnen zij in hoger beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Het hoger beroepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Bijlage Gemeentewet Op grond van artikel 25, eerste lid, van de Gemeentewet (Gw), zoals dat luidde tot 1 mei 2022, kan de raad op grond van een belang, genoemd in artikel 10 van de Wet openbaarheid van bestuur, (…) omtrent de inhoud van de stukken die aan de raad worden overgelegd, geheimhouding opleggen. (…) De geheimhouding wordt door hen die van (…) de stukken kennis dragen, in acht genomen totdat de raad haar opheft. Op grond van artikel 25, vierde lid, van de Gw wordt de krachtens het tweede lid opgelegde verplichting tot geheimhouding met betrekking tot aan leden van de raad overgelegde stukken in acht genomen totdat het orgaan dat de verplichting heeft opgelegd, dan wel, indien het stuk waaromtrent geheimhouding is opgelegd aan de raad is voorgelegd, totdat de raad haar opheft. De raad kan deze beslissing alleen nemen in een vergadering die blijkens de presentielijst door meer dan de helft van het aantal zitting hebbende leden is bezocht. De rechtbank acht de opheffingsmogelijkheid van het vierde lid ook van toepassing op een beslissing van de raad als bedoeld in het eerste lid. Wet openbaarheid van bestuur Op grond van artikel 10, eerste lid, van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) blijft het verstrekken van informatie ingevolge deze wet achterwege voor zover dit: a. de eenheid van de Kroon in gevaar zou kunnen brengen; b. de veiligheid van de Staat zou kunnen schaden; c. bedrijfs- en fabricagegegevens betreft, die door natuurlijke personen of rechtspersonen vertrouwelijk aan de overheid zijn meegedeeld; d. persoonsgegevens betreft als bedoeld in de artikelen 9, 10 en 87 van de Algemene verordening gegevensbescherming, tenzij de verstrekking kennelijk geen inbreuk op de persoonlijke levenssfeer maakt. Op grond van artikel 10, tweede lid, van de Wob blijft het verstrekken van informatie ingevolge deze wet eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen: a. de betrekkingen van Nederland met andere staten en met internationale organisaties; b. de economische of financiële belangen van de Staat, de andere publiekrechtelijke lichamen of de in artikel 1a, onder c en d, bedoelde bestuursorganen; c. de opsporing en vervolging van strafbare feiten; d .inspectie, controle en toezicht door bestuursorganen; e. de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer; f. het belang, dat de geadresseerde erbij heeft als eerste kennis te kunnen nemen van de informatie; g. het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden. Zie: Stemmingenlijst 10 november 2016 en het Verslag van de raadsvergadering van 10 november 2016, te benaderen via: https://haarlemmermeer.bestuurlijkeinformatie.nl/Calendar ECLI:NL:RVS:2019:1381. ECLI:NL:RVS:2019:1479. ECLI:NL:RVS:2009:BK6716.