ECLI:NL:RBNHO:2021:504

RECHTBANK NOORD-HOLLAND Zittingsplaats Haarlem Bestuursrecht zaaknummers: HAA 20/6088 (verzoek om voorlopige voorziening) en HAA 20/6087 (beroep) uitspraak van de voorzieningenrechter van 21 januari 2021 op het beroep en het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen de Stichting Behoud Cultureel Erfgoed Den Helder, te Den Helder, eiseres, en de gemeenteraad van Den Helder, verweerder, (hierna ook: de raad), gemachtigde: mr. B.C. Slijkerman-van Leeuwen, ambtenaar in dienst van de gemeente.

In zijn vergadering van 11 mei 2020 heeft de raad een op 23 januari 2020 ingediend initiatiefvoorstel van de raadsfracties van de PVV, GroenLinks, Gemeentebelangen, D66 en Behoorlijk Bestuur verworpen. Eiseres heeft op 15 mei 2020 bezwaar gemaakt tegen de verwerping van het initiatiefvoorstel. Bij besluit van 28 september 2020, bij e-mail van 14 oktober 2020 verzonden aan eiseres, (het bestreden besluit) heeft de raad het bezwaar van eiseres (kennelijk) niet-ontvankelijk verklaard. Daarbij heeft verweerder verwezen naar het advies van de commissie bezwaarschriften algemene kamer van 21 juli 2020. Eiseres heeft op 23 november 2020 beroep ingesteld. Zij heeft op 24 november 2020 de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen. Het onderzoek ter zitting over het verzoek om voorlopige voorziening heeft plaatsgevonden op 7 januari 2021. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam 1] , haar [functie] , en [naam 2] , [functie] . Verweerder is verschenen bij zijn gemachtigde. Zij werd vergezeld door haar collega mr. T.M. Holman.

1.1 Artikel 8:86, eerste lid van Algemene wet bestuursrecht (Awb) luidt: Indien het verzoek [om voorlopige voorziening] wordt gedaan indien beroep bij de bestuursrechter is ingesteld en de voorzieningenrechter van oordeel is dat na de zitting [waarop het verzoek is behandeld], bedoeld in artikel 8:83, eerste lid, nader onderzoek redelijkerwijs niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak, kan hij onmiddellijk uitspraak doen in de hoofdzaak. 1.2 Na afloop van de zitting is de voorzieningenrechter tot de conclusie gekomen dat nader onderzoek niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak. De voorzieningenrechter doet daarom op grond van artikel 8:86 Awb niet alleen uitspraak op het verzoek om voorlopige voorziening, maar ook op het beroep. De voorzieningenrechter zal eerst het beroep beoordelen. 2.1 De voorzieningenrechter gaat uit van de volgende feiten. 2.2. De raad heeft in zijn vergadering van 25 februari 2019 - niet unaniem - zijn intentie uitgesproken om een nieuw stadskantoor te vestigen in het hart van het (historisch) nautisch kwartier op het Willemsoordcomplex in Den Helder in gebouw 66 (een voormalige mastenloods en rijksmonument) en gebouw 72. In die vergadering heeft de raad onder meer kredieten beschikbaar gesteld en de gemeentelijke begroting gewijzigd om de realisatie van dat nieuwe stadskantoor daar mogelijk te maken en gelden beschikbaar gesteld voor investeringen in een besloten vennootschap ( [naam 3] B.V.) die bij de realisatie zal zijn betrokken. De intentie van de raad is om aan gebouw 66 een publieksfunctie te geven, waarin ook de raad en het college van burgemeester en wethouders worden gehuisvest. In gebouw 72 zal volgens de intentie ambtelijke ondersteuning worden ondergebracht. 2.3. Eiseres is tegen de vestiging van het stadskantoor op Willemsoord. Zij is van mening dat het stadhuis thuishoort in het centrum van de stad. Het historische Willemsoordcomplex is, aldus eiseres, bestemd voor nautische activiteiten, waarin ook zij, althans een of meer van haar bestuursleden, zelf een rol speelt. Het voornemen van de gemeente om haar stadskantoor te vestigen in gebouw 66 zal volgens eiseres leiden tot onherstelbare schade aan dit rijksmonument. Zij heeft zich met haar standpunt reeds voor die raadsvergadering en ook daarna met verschillende verzoeken tot de raad gewend. 2.4 In het op 23 januari 2020 ingediende - en op 11 mei 2020 verworpen - initiatiefvoorstel hebben de fracties van de PVV, GroenLinks, Gemeentebelangen, D66 en Behoorlijk Bestuur aan de raad voorgesteld: 1. het college van burgemeester en wethouders op te dragen een herziening van het bestemmingsplan Willemsoord 2012 voor te bereiden en ter vaststelling aan de raad aan te bieden, gegeven het raadsbesluit van 25 februari 2019 om een stadhuis in Gebouwen 66 en 72 op Willemsoord te realiseren; 2. het college van burgemeester en wethouders op te dragen concrete acties door [naam 4] CV/BV in het kader van het stadhuis op Willemsoord op te schorten, totdat de daarvoor benodigde omgevingsvergunning rechtsgeldig kan worden afgegeven. 2.5 Op dit moment worden op de voorziene plek ten behoeve van het bouwplan voorbereidende handelingen verricht waaronder metingen en sonderingen. Voorts is een aanvraag om omgevingsvergunning in voorbereiding en/of reeds ingediend. 3.1 In haar beroepschrift deelt eiseres mee beroep in te stellen tegen het bestreden besluit van 28 september 2020 tot niet-ontvankelijkverklaring van haar bezwaar. In haar beroepschrift verzoekt zij de rechtbank zich ook uit te spreken over de op 25 februari 2019 door de raad uitgesproken intentie om het stadskantoor op Willemsoord te vestigen. Verder verzoekt zij de rechtbank te beslissen dat uitvoerende handelingen ter realisering van het stadskantoor op Willemsoord worden opgeschort tot de door haar als locatiebesluit aangeduide intentie is getoetst aan het vigerende bestemmingsplan Willemsoord 2012. Haar verzoek om voorlopige voorziening ziet ook op opschorting van die uitvoerende handelingen. 3.2 De voorzieningenrechter moet zich in deze zaak beperken tot een beoordeling van de rechtmatigheid van het bestreden besluit waarbij het bezwaar van eiseres tegen de verwerping van het initiatiefvoorstel niet-ontvankelijk is verklaard. Eiseres, althans anderen, hebben tegen de beslissing(en) van de raad van 25 februari 2019 ook bezwaar gemaakt, maar dat bezwaar is, eerder, in 2019, reeds afgedaan. Daartegen heeft eiseres (toen) geen beroep ingesteld. Haar verzoek om over de op 25 februari 2019 door de raad uitgesproken intentie te oordelen, moet daarom in deze zaak onbesproken blijven. Ook haar stellingen dat een of meer politieke partijen in de raad bij het uitspreken van die intentie een ander standpunt hebben ingenomen dan zij in hun verkiezingsprogramma hadden opgenomen, moet daarom in deze procedure onbesproken blijven. 3.3 De voorzieningenrechter moet zich beperken tot een beoordeling van het bestreden besluit waarbij haar bezwaar, dat is gericht tegen de verwerping van het initiatief voorstel, niet-ontvankelijk is verklaard. Haar verzoek om uitvoerende handelingen ter realisering van het stadskantoor op Willemsoord op te schorten, dat ook onderdeel uitmaakte van het initiatiefvoorstel, komt in deze procedure eerst in beeld indien niet-ontvankelijkverklaring in rechte geen stand houdt. Een ander, voor beroep vatbaar, besluit dat op die uitvoering betrekking heeft, ligt thans in beroep niet voor, zodat de voorzieningenrechter zich daarover in dit beroep buiten de beoordeling van het bestreden besluit ook niet kan uitspreken. Of voor die uitvoeringshandelingen bijvoorbeeld enige (omgevings)vergunning is vereist, hetgeen de raad ter zitting heeft betwist, moet daarom thans ook onbesproken blijven. 3.4 Voor wat betreft de (omvang van de) beoordeling in onderhavige zaak merkt de voorzieningenrechter voorts nog het volgende op. Partijen verschillen van mening over de vraag of het bouwplan voor realisering van een nieuw stadskantoor op het Willemoordcomplex in overeenstemming is met het geldende bestemmingsplan Willemsoord 2012. Die vraag kan de rechtbank niet in onderhavige procedure beantwoorden, omdat het bestreden besluit, dat niet meer dan een niet-ontvankelijkverklaring van het bezwaar van eiseres inhoudt, op die vraag geen betrekking heeft. Zoals ter zitting besproken, kan die vraag in elk geval aan de orde worden gesteld door tot bezwaar en beroep gerechtigde belanghebbenden in een procedure tegen een omgevingsvergunning, als die wordt verleend voor realisering van het bouwplan. 4.1 De raad heeft het bezwaar tegen de verwerping van het initiatiefvoorstel niet-ontvankelijk verklaard onder de overweging dat hij de verwerping van het initiatiefvoorstel in de raadsvergadering van 11 mei 2020 geen besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht acht. 4.2 Eiseres voert aan dat met de verwerping van het initiatiefvoorstel haar de mogelijkheid wordt ontnomen om in rechte op te komen tegen de bouwplannen en tegen het standpunt van de raad dat geen wijziging van het bestemmingsplan nodig is. Zij verwijst onder meer naar artikel 6 van het Verdrag voor de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) ter onderbouwing van haar standpunt dat verweerder het bezwaar ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard. De voorzieningenrechter overweegt als volgt. 5.1

5.2 Bij de beoordeling van geschil betrekt de voorzieningenrechter de volgende wettelijk bepalingen.  Artikel 1:3, eerste lid, Awb, dat luidt: Onder besluit wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.  Artikel 1:3, tweede lid, Awb, dat luidt: Onder beschikking wordt verstaan: een besluit dat niet van algemene strekking is, met inbegrip van de afwijzing van een aanvraag daarvan.  Artikel 1:3, derde lid, Awb, dat luidt: Onder aanvraag wordt verstaan: een verzoek van een belanghebbende, een besluit te nemen.  Artikel 7:1, eerste lid, aanhef, Awb, dat luidt: Degene aan wie het recht is toegekend beroep bij een bestuursrechter in te stellen, dient alvorens beroep in te stellen bezwaar te maken […].  Artikel 8:1 Awb, dat luidt: Een belanghebbende kan tegen een besluit beroep instellen bij de bestuursrechter.  Artikel 3.7, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening (Wro), dat luidt: De gemeenteraad kan verklaren dat een bestemmingsplan wordt voorbereid.  Artikel 6, eerste lid, eerste volzin, EVRM, dat luidt: Bij het vaststellen van zijn burgerlijke rechten en verplichtingen of bij het bepalen van de gegrondheid van een tegen hem ingestelde vervolging heeft een ieder recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat bij de wet is ingesteld. 6.1 Gelet op artikel 8:1 Awb kan een belanghebbende tegen een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, Awb beroep instellen bij de bestuursrechter. Gelet op artikel 7:1 Awb dient voordat beroep wordt ingesteld, eerst bezwaar te worden gemaakt. Eiseres heeft bij de raad bezwaar gemaakt. Alvorens de raad tot een inhoudelijke behandeling van het bezwaar kan overgaan, dient hij te bezien of de belanghebbende in zijn bezwaren kan worden ontvangen. Daartoe is in dit geval van belang of de beslissing tot verwerping van het initiatiefvoorstel van 11 mei 2020 een besluit is in de zin van artikel 1:3 Awb zodat daartegen beroep op grond van artikel 8:1 Awb open staat. Een handeling - beslissing of anderszins - is alleen een besluit in de zin van artikel 1:3 Awb als er sprake is van een (schriftelijke) beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. Beoordeeld moet derhalve worden of de verwerping van het initiatiefvoorstel op 11 mei 2020 een zodanige rechtshandeling inhoudt. 6.2 Het begrip rechtshandeling is in de Algemene wet bestuursrecht niet nader gedefinieerd. Uit de parlementaire geschiedenis blijkt echter, en daarover bestaat in de rechtspraak en literatuur ook consensus, dat een handeling pas een rechtshandeling is, als die gericht is op rechtsgevolg. Een handeling heeft rechtsgevolg indien daarmee een bevoegdheid, recht of verplichting voor een of meer anderen ontstaat of teniet wordt gedaan, dan wel de juridische status van een persoon of een zaak wordt vastgesteld. 6.3 De verwerping van het initiatiefvoorstel op 11 mei 2020 is geen besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. De beslissing van de raad om niet over te gaan tot herziening van het bestemmingsplan, althans de beslissing om het college van burgemeester en wethouders daartoe geen opdracht te geven, brengt geen wijziging teweeg in de rechtspositie van enig persoon. Anders gezegd: als gevolg van deze beslissing ontstaat geen bevoegdheid, recht of verplichting voor een of meer anderen en wordt ook geen bevoegdheid, recht of verplichting teniet gedaan. Er wordt immers door de verwerping van het voorstel juist geen verplichting aangegaan of opgelegd. Ook wordt daarmee niet de juridische status van een persoon of een zaak vastgesteld. Hetzelfde geldt voor de verwerping van het voorstel om het college van burgemeester en wethouders op te dragen om te stoppen met inventariserende voorbereidingshandelingen ten behoeve van de bouw van het stadskantoor. 6.4 De voorzieningenrechter merkt daar nog bij op dat artikel 1:3, tweede lid, Awb geen aanleiding kan geven voor een andere beoordeling. In dat artikelonderdeel wordt met een besluit gelijkgesteld de afwijzing van een aanvraag. In die situatie verandert er weliswaar ook niets in de rechtspositie van een ander, maar het verworpen initiatiefvoorstel kan niet worden aangemerkt als een aanvraag tot bijvoorbeeld het nemen van een voorbereidingsbesluit in de zin van artikel 3.7, eerste lid, Wro. Het initiatiefvoorstel is geen aanvraag in de zin van artikel 1:3, derde lid, Awb, omdat een door een aantal fracties in de raad binnen dit politiek orgaan ingediend voorstel niet kan worden aangemerkt als een verzoek van een belanghebbende om een besluit te nemen. Een aanvraag kan enkel worden gedaan door een belanghebbende die geen onderdeel is van dat bestuursorgaan. Fracties in de gemeenteraad maken onderdeel uit van dat bestuursorgaan en zijn daarom geen belanghebbende in de zin van dat artikelonderdeel. De verwerping van het initiatiefvoorstel kan derhalve ook niet als afwijzing met een besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht worden gelijkgesteld. 7. De voorzieningenrechter merkt voorts nog op, dat, hoewel de raad dat ter zitting heeft bestreden, zeer goed verdedigbaar is dat het eerste onderdeel van het initiatiefvoorstel moet worden opgevat als een voorstel om een voorbereidingsbesluit in de zin van artikel 3.7 Wro te nemen. Als dat voorstel wel was aangenomen, dan was (bezwaar en) beroep daartegen - ook - uitgesloten op grond van artikel 8.5 Awb in verband met artikel 1 van Bijlage 2 bij die wet, waarin artikel 3.7 Wro ook is opgenomen. In artikel 8.5 Awb is beroep tegen de besluiten die zijn genoemd in die bijlage uitgesloten van beroep. A fortiori zou beroep tegen de afwijzing van een verzoek om een voorbereidingsbesluit te nemen daarom ook niet zijn onderworpen aan bezwaar en beroep. 8.1 Het aldus begrepen betoog van eiseres dat verweerder door het niet-ontvankelijk verklaren van haar bezwaren in strijd handelt met haar grondrecht op een eerlijk proces als bedoeld in artikel 6 van het EVRM, volgt de rechtbank niet. Bij de verwerping van het initiatiefvoorstel gaat het niet om de vaststelling van een burgerlijk recht van eiseres in de zin van die bepaling. De niet-ontvankelijkverklaring heeft eiseres overigens wel aan de rechtbank kunnen voorleggen, zodat daarbij wel aan de materiële eisen van die bepaling is voldaan. Bovendien is de regeling dat geen bezwaar en geen beroep openstaat bij de bestuursrechter op zich niet in strijd met artikel 6 EVRM, omdat in Nederland in dat geval een geschil over burgerlijke rechten altijd kan worden voorgelegd aan de (burgerlijke) rechter. 8.2 Eiseres heeft voorts gevraagd om een prejudiciële vraag te stellen aan een Europese rechter of het verenigbaar is met artikel 6, eerste lid, EVRM dat zij geen bezwaar en beroep kan instellen tegen de verwerping van het initiatiefvoorstel. De voorzieningenrechter ziet geen grondslag om zodanige vragen te stellen. Het EVRM is geen regeling die is vastgesteld door een orgaan van de Europese Unie. Het Hof van Justitie te Luxemburg, de rechterlijke instelling van de Europese Unie, is niet in het kader van de prejudiciële procedure tot uitlegging bevoegd, omdat er geen vragen van recht van de Europese Unie voorliggen die beantwoording behoeven. Voorts ziet de voorzieningenrechter ook geen mogelijkheid om vragen te stellen aan het Europees Hof voor de Rechten van de Mens te Straatsburg. Dat hof is belast met de behandeling van klachten over schending van het EVRM. Bij het 16e Protocol bij het EVRM is per 1 augustus 2018 de mogelijkheid, maar niet de verplichting, ingevoerd een prejudiciële vraag, een niet bindend advies, te vragen over principiële vragen inzake de uitlegging of toepassing van de rechten en vrijheden die zijn omschreven in het EVRM.

De voorzieningenrechter: verklaart het beroep ongegrond; wijst het verzoek om voorlopige voorziening af. Deze uitspraak is gedaan door mr. R.H.M. Bruin, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. J. Poggemeier, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 21 januari 2021. griffier voorzieningenrechter Afschrift verzonden aan partijen op: Rechtsmiddel Tegen deze uitspraak kan voor zover daarbij is beslist op het beroep binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening. Een van de andere bezwaarden heeft wel beroep ingesteld. Dat beroep heeft geleid tot de uitspraak van deze rechtbank van 8 november 2020, nummer HAA 19/2188, ECLI:NL:RBNHO:2020:10903. De voorzieningenrechter merkt hier nog bij op dat de vraag of eiseres belanghebbende is, hetgeen overigens tussen partijen niet in geschil lijkt, gelet op de hierna volgende overwegingen, onbesproken kan blijven. Die verwerping is overigens in de notulen van de raadsvergadering op schrift gesteld, zodat aan dat vereiste is voldaan. Vergelijk bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 23 juli 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2787. Of het initiatiefvoorstel overigens zou kunnen leiden tot een besluit dat niet van algemene strekking is, de andere voorwaarde in artikel 1:3, tweede lid, Awb, kan onbesproken blijven. Vergelijk bijvoorbeeld het arrest van de Hoge Raad van HR 28 februari 1992, NJ 687. Tractatenblad, 2014, 74.