ECLI:NL:RBMNE:2026:4469

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND Zittingsplaats Utrecht Bestuursrecht zaaknummer: UTR 25/4666 uitspraak van de meervoudige kamer van 28 mei 2026 in de zaak tussen de raad van toezicht van de vereniging AVROTROS, uit Hilversum, eiseres (gemachtigden: mr. J.R. van Angeren, mr. F.E. Stewart en mr. J.A. Hofman), en het Commissariaat voor de Media, het Commissariaat (gemachtigden: mr. A.J. Boorsma en mr. W.J. Poot). Samenvatting Deze uitspraak gaat over de aan eiseres opgelegde last onder dwangsom tot het verstrekken van twee interne onderzoeksrapporten. Eiseres is het hier niet mee eens. Zij voert daartoe aan dat het Commissariaat niet bevoegd is deze rapporten te vorderen, dat goed werkgeverschap en de Algemene Verordening Gegevensbescherming (AVG) in de weg staan aan verstrekking en dat het Commissariaat de rapporten ook niet nodig heeft om goed toezicht te kunnen houden. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de opgelegde last onder dwangsom. De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het Commissariaat niet bevoegd is tot het vorderen van het onderzoeksrapport van [deskundige 1] , maar wel tot het vorderen van het onderzoeksrapport van [deskundige 2] . De last onder dwangsom blijft gedeeltelijk in stand. Eiseres krijgt dus gedeeltelijk gelijk en het beroep is dus gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Procesverloop Bij besluit van 1 april 2025 heeft het Commissariaat aan eiseres een last onder dwangsom opgelegd en besloten tot openbaarmaking van dit besluit. Eiseres heeft hiertegen bezwaar gemaakt. Partijen hebben de rechtbank verzocht in te stemmen met rechtstreeks beroep op grond van artikel 7:1a van de Algemene wet bestuursrecht. De rechtbank heeft hiermee ingestemd en heeft het bezwaar in behandeling genomen als beroep. Het Commissariaat heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. De rechtbank heeft het beroep op 5 maart 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigden van eiseres en de gemachtigden van het Commissariaat. Namens het Commissariaat waren verder aanwezig [A] , [B] en [C] . Beoordeling door de rechtbank Wat ging er aan het besluit vooraf? Op 1 februari 2024 bracht de Onderzoekscommissie Gedrag en Cultuur Omroepen (OGCO/de commissie Van Rijn) een rapport uit over grensoverschrijdend gedrag bij de omroepen. Door de NPO is een overkoepelend plan van aanpak opgesteld voor de opvolging van het rapport van de OGCO. Op basis daarvan hebben alle omroepen, waaronder AVROTROS, een plan van aanpak opgesteld waaruit blijkt op welke manier invulling wordt gegeven aan de bevindingen van de OGCO. Eiseres heeft dit ‘plan van aanpak sociale veiligheid’ op 5 september 2024 aangeleverd bij het Commissariaat in het kader van de toezichthoudende taak van het Commissariaat. In dit plan van aanpak wordt verwezen naar een ‘Verkennende inventarisatie AVROTROS’ van maart 2024, uitgevoerd door [deskundige 1] . Verder heeft eiseres Onderzoeksbureau [deskundige 2] opdracht gegeven om onderzoek te doen naar de werking van de governance bij AVROTROS. Dit onderzoeksrapport is op 29 november 2024 opgeleverd aan eiseres. Het Commissariaat heeft eiseres verzocht om deze twee onderzoeksrapporten over te leggen. Eiseres heeft de aanbevelingen uit beide rapporten met het Commissariaat gedeeld, maar weigert de volledige rapporten aan het Commissariaat over te leggen. Omdat eiseres de twee rapporten niet wil overleggen, heeft het Commissariaat op 19 februari 2025 een formele informatievordering gedaan. Toen eiseres daaraan niet voldeed heeft het Commissariaat een last onder dwangsom opgelegd en daarnaast beslist tot openbaarmaking daarvan. Waar gaan de rapporten over? 5. Eiseres beschrijft de (inhoud van de) rapporten als volgt. Onderzoeksbureau [deskundige 1] heeft een verkennende inventarisatie gedaan naar de organisatie van AVROTROS. Het onderzoek is gedaan naar aanleiding van specifieke meldingen bij de vertrouwenspersonen Op grond van het derde lid moet de Gedragscode in elk geval aanbevelingen omvatten voor de bestuurlijke organisatie, waaronder bestuurlijk toezicht, een beloningskader, gedragsregels voor integer handelen van bestuurders en medewerkers, gedragsregels voor publieke en transparante verantwoording en verslaglegging en procedures voor de behandeling van meldingen en vermoedens over mogelijke misstanden. ‘Sociale veiligheid’ wordt niet expliciet genoemd en naar het oordeel van de rechtbank valt ‘sociale veiligheid’ ook niet evident onder één van de wel genoemde onderdelen. Ook de wetsgeschiedenis biedt deze aanknopingspunten niet. In de Memorie van Toelichting bij artikel 2.3 van de Mediawet merkt de regering op dat de Gedragscode betrekking heeft op de governance van omroeporganisaties, maar wordt verder niet ingegaan op de reikwijdte van de Gedragscode. 11. De Gedragscode is opgebouwd rond zeven principes: cultuur, integer handelen, relatie bestuur en raad van toezicht, bestuur, raad van toezicht, risicobeheersing en verantwoording. Het Commissariaat stelt zich op het standpunt dat de principes 1 (cultuur) en 6 (risicobeheersing) ook de sociale veiligheid voor werknemers omvatten. De rechtbank ziet dit anders. Principe 1 luidt als volgt: “Het bestuur creëert een organisatiecultuur die bijdraagt aan de onafhankelijkheid en integriteit van de mediaorganisatie en die erop is gericht de publieke mediaopdracht te vervullen, ook op de lange termijn.” Principe 6 luidt als volgt: “Het bestuur is verantwoordelijk voor een goed systeem van risicobeheersing, maakt de risico’s die aan de activiteiten zijn verbonden kenbaar en draagt zorg voor sluitende interne processen, procedures en externe verslaggeving, voorzien van een controleverklaring door een externe accountant. De raad van toezicht heeft hierbij een toezichthoudende taak.” De sociale veiligheid van werknemers wordt in de code zelf dus ook niet met zoveel woorden genoemd, wat naar het oordeel van de rechtbank wel voor de hand had gelegen als ook daarop werd gedoeld. Het Commissariaat wijst op de woorden ‘organisatiecultuur’ en ‘voorbeeldgedrag’ in de Gedragscode en stelt dat deze ook sociale veiligheid omvatten. Deze woorden op zichzelf hebben naar het oordeel van de rechtbank echter niet per definitie (ook) betrekking op de sociale veiligheid van medewerkers en moeten in dit geval ook niet zo worden begrepen. Naar het oordeel van de rechtbank moeten deze woorden gelezen worden in de sleutel van goed bestuur en integriteit en maken zij op zichzelf niet dat de Gedragscode ook betrekking heeft op de sociale veiligheid van werknemers. 12. Dit wordt ondersteund door de door eiseres overgelegde verklaring van 22 december 2025 van het Hoofd Juridische Zaken van de NPO, die destijds betrokken is geweest bij het opstellen van de Gedragscode. Hij verklaart over de achtergrond en ontstaansgeschiedenis van de Gedragscode, gelegen in mogelijke integriteitskwesties bij de publieke omroep. Hij verklaart dat sociale veiligheid nooit een onderdeel van de Gedragscode is geweest, niet ten tijde van het opstellen daarvan en ook niet bij wijzigingen daarna. Alle genomen initiatieven op het gebied van de sociale veiligheid, zoals bijvoorbeeld het Mediapact Respectvol Samenwerken en het plan van aanpak sociale veiligheid, staan los van de Gedragscode. Sociale veiligheid is als onderwerp wel ter sprake gekomen bij de nu voorgenomen wijziging van de Gedragscode, maar alleen in de zin dat het bestuur van iedere omroep een eigen code met betrekking tot dat onderwerp opstelt. De door eiseres overgelegde verklaring van de adviseur van de raad van bestuur van de NPO, die ook verklaart dat het uitdrukkelijk niet de bedoeling is dat sociale veiligheid nu wel onder de code zou gaan vallen, sluit hierop aan. Deze beide verklaringen leggen veel gewicht in de schaal, omdat de NPO de code opstelt en de inhoud bepaalt. Het Commissariaat is niet betrokken bij het opstellen van de Gedragscode, en de wetgever heeft explic De rechtbank volgt het standpunt van het Commissariaat dat eiseres de door haar aan haar (oud-)werknemers toegezegde vertrouwelijkheid niet kan inroepen om het verstekken van het rapport te weigeren. Artikel 5:20, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht bepaalt dat een ieder verplicht is aan een toezichthouder alle medewerking te verlenen die deze redelijkerwijs kan vorderen bij de uitoefening van zijn bevoegdheden. Het tweede lid maakt een uitzondering voor hen die uit hoofde van ambt, beroep of wettelijk voorschrift verplicht zijn tot geheimhouding. De wetgever heeft hierbij aansluiting gezocht bij de geheimhoudingsbepaling van artikel 2:5 van de Algemene wet bestuursrecht en daarmee in het bijzonder artsen, advocaten, notarissen en geestelijken van de medewerkingsplicht ontheven. Deze uitzondering geldt dus niet voor eiseres. Ook de Cao-bepaling waar eiseres naar verwijst, kan de inlichtingenplicht van artikel 5:20 van de Algemene wet bestuursrecht niet opzijzetten. Het Commissariaat verwijst daarbij terecht naar het arrest van het Gerechtshof Den Haag van 23 april 2013 , waarin is overwogen dat een overeengekomen geheimhoudingsplicht geen afbreuk doet aan de medewerkingsplicht. Overigens kan eiseres aan de toegezegde vertrouwelijkheid tot op zekere hoogte tegemoetkomen door het rapport geanonimiseerd aan het Commissariaat te verstrekken, waarmee het Commissariaat al heeft ingestemd. Verzet de AVG zich tegen het delen van het rapport van [deskundige 2] ? 18. Eiseres voert verder aan dat de AVG het delen van het volledige onderzoeksrapport niet toestaat. Artikel 6 van de AVG biedt eiseres geen grondslag voor het delen van de persoonsgegevens in de rapporten met het Commissariaat. Daarbij is niet relevant of het Commissariaat al dan niet een wettelijke grondslag heeft voor de inlichtingenvordering, omdat er een expliciete grondslag moet zijn voor het delen van de persoonsgegevens. 18. Het Commissariaat stelt zich hierover op het standpunt dat op eiseres een wettelijke verplichting rust om de onderzoeksrapporten te verstrekken. Het verwerken van de persoonsgegevens, die al dan niet in de onderzoeksrapporten zijn opgenomen, is noodzakelijk om te voldoen aan deze wettelijke verplichting die op eiseres rust. Daarom beschikt eiseres op grond van artikel 6, eerste lid, aanhef en onder c, van de AVG over een wettelijke grondslag voor de gegevensverwerking. De rechtbank sluit zich hierbij aan. De AVG verzet zich dus niet tegen het delen van het volledige onderzoeksrapport met het Commissariaat als toezichthouder. Is de vordering in strijd met het evenredigheidsbeginsel? 18. Eiseres voert aan dat de inlichtingenvordering in strijd is met het evenredigheidsbeginsel, zoals neergelegd in artikel 5:13 van de Algemene wet bestuursrecht. Voor zover het Commissariaat al een toezichthoudende bevoegdheid heeft, kan hij die ook op een minder verstrekkende manier uitoefenen. Het Commissariaat heeft de integrale onderzoeksrapporten niet nodig voor de vervulling van de toezichthoudende taak en het belang van de werknemers moet prevaleren. Het is voor het toezicht voldoende dat eiseres de aanbevelingen uit de onderzoeksrapporten heeft gedeeld. 18. Het Commissariaat stelt zich hierover allereerst op het standpunt dat het aan de toezichthouder is om te bepalen welke gegevens en bescheiden noodzakelijk zijn voor de uitoefening van het toezicht. Het vorderen van het onderzoeksrapport is geschikt en passend. Het verstrekken van het rapport is noodzakelijk voor de toezichttaak van het Commissariaat, omdat uit de gedeelde aanbevelingen en het plan van aanpak van AVROTROS niet blijkt wat precies is onderzocht en op welke manier, wat de precieze bevindingen waren en welke rol het leiderschap van AVROTROS (de directie en raad van toezicht) hierin heeft gespeeld. Om de maatregelen van AVROTROS op waarde te kunnen schatten is van cruciaal belang om een goed beeld te hebben van het onderliggende probleem. 18. Gelet op artikel 5:13 van de Algemene wet best