ECLI:NL:RBMNE:2025:4259

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND Zittingsplaats Lelystad Bestuursrecht zaaknummer: UTR 24/5047 uitspraak van de meervoudige kamer van 4 augustus 2025 in de zaak tussen [eiseres] B.V., statutair gevestigd in [vestigingsplaats] , eiseres (gemachtigde: mr. P.J. Houtsma), en De minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur, verweerder (gemachtigde: mr. M. Leegsma). Partijen worden in deze uitspraak eiseres en de minister genoemd. Samenvatting 1. In de Meststoffenwet is een stelsel voor verantwoorde mestafzet opgenomen met als doel het verlagen van de druk op de gebruiksnormen voor dierlijke meststoffen. Dit stelsel brengt mee dat een landbouwer/veehouder alleen dierlijke meststoffen mag produceren voor zover hij zich vooraf heeft verzekerd van voldoende afzetcapaciteit, in de vorm van mestafzet op (eigen) grond en mestverwerking. Bedrijven die meer dierlijke meststoffen produceren dan ze conform de gebruiksnormen kunnen aanwenden binnen het eigen bedrijf moeten een percentage van het overschot verplicht laten verwerken. 2. Deze uitspraak gaat over de boete van € 76.073,- die de minister aan eiseres als verwerker heeft opgelegd, omdat zij zich niet heeft gehouden aan de regels van de Meststoffenwet. Eiseres is het niet eens met deze boete, omdat zij vindt dat zij ten onrechte als verwerker is aangemerkt. Daarnaast is zij het niet eens met het toegepaste boetebeleid en stelt zij dat de redelijke termijn is overschreden. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank of de minister de boete terecht heeft opgelegd. 3. De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat de minister eiseres terecht als verwerker heeft aangemerkt en heeft aangetoond dat eiseres de Meststoffenwet heeft overtreden door in het jaar 2018 niet te voldoen aan haar mestverwerkingsplicht. Eiseres krijgt dus geen gelijk en het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de opgelegde boete in stand blijft. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt. 4. Eiseres is een dienstverlenend bedrijf en houdt zich bezig met het distribueren en verwerken van, alsmede de handel in mest en meststoffen en het verrichten van alle daarmee samenhangende werkzaamheden. 5. Een inspecteur van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) heeft eiseres gecontroleerd op de naleving van de Meststoffenregelgeving in het jaar 2018. De resultaten van deze controle zijn neergelegd in een rapport van bevindingen van 3 juli 2020. 6. De minister heeft, onder verwijzing naar dit NVWA-rapport, op 23 februari 2023 een voornemen uitgebracht om eiseres een boete op te leggen voor het niet voldoen aan de mestverwerkingsplicht in 2018, omdat eiseres 7.143 kg fosfaat te weinig heeft verwerkt. 7. Eiseres heeft op 4 april 2023 schriftelijk gereageerd op het voornemen. 8. Met het besluit van 31 oktober 2023 (het boetebesluit) heeft de minister een boete opgelegd aan eiseres van € 76.073,- omdat 7.143 kg fosfaat ten onrechte niet is verwerkt, waardoor eiseres niet heeft voldaan aan haar mestverwerkingsplicht. Deze boete is inclusief een verlaging van 10% wegens overschrijding van de beslistermijn. Met het bestreden besluit van 13 juni 2024 heeft de minister het bezwaar van eiseres tegen het boetebesluit ongegrond verklaard en de boete in stand gelaten. 9. Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. De minister heeft een verweerschrift ingediend. 10. De rechtbank heeft het beroep op 8 mei 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [A] , [B] , [C] , de gemachtigde van eiseres, de gemachtigde van de minister en mr. H.J. Kram. Toetsingskader – bewijslast 11. Aan de mestverwerkingsplicht kan worden voldaan door het afsluiten van een Vervoersbewijs Dierlijke Meststoffen met opmerkingscode 61 (VDM), een driepartijenovereenkomst (DPO) of door overdracht van de mestverwerkingsplicht aan een andere veehouder door middel van een vervangende verwerkingsovereenkomst (VVO). Hiermee wordt geborgd dat een deel van de geproduceerde dierlijke meststoffen daadwerkelijk wordt verwerkt en niet terugvloeit naar de Nederlandse landbouw. Dit wordt de mestverwerkingsplicht genoemd. 12. Het VDM dient als bewijsstuk waarmee elk van de partijen verantwoording aflegt over de mest en daarmee de hoeveelheid fosfaat en stikstof die de vracht bevat. Volgens de systematiek van de toepasselijke regelgeving zijn voor de registratie van afgevoerde mest drie partijen verantwoordelijk: de afnemer (degene die de mest feitelijk krijgt), de leverancier en het transportbedrijf. Een DPO is een overeenkomst tussen een veehouder, een bewerker/intermediair en een verwerker. Om te voorkomen dat een bewerker/intermediair de meststoffen afzet op de Nederlandse markt in plaats van bij de verwerker, moet de bewerker/intermediair een verplichting hebben om de mest naar een verwerker te brengen en de verwerker de verplichting hebben om de mest te verwerken. Met een VDM met opmerkingscode 61 of een DPO wordt dus bewerkstelligd dat wordt vastgelegd welke partij zich ertoe verplicht de dierlijke meststoffen te leveren of te transporteren en welke partij zich ertoe verplicht daadwerkelijk te verwerken. 13. Op grond van artikel 33d, eerste lid, van de Meststoffenwet verwerkt een verwerker de hoeveelheid dierlijke meststoffen, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat, waarvoor hij met betrekking tot een kalenderjaar mestverwerkingsovereenkomsten heeft gesloten. 14. Het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) heeft diverse uitspraken gedaan over de bewijsmaatstaf bij een bestuurlijke boete voor overschrijding van de gebruiksnormen en/of voor het niet naleven van de verantwoordingsplicht. De bewijsmaatstaf bij een boete voor overschrijding van de gebruiksnormen is van overeenkomstige toepassing op een boete voor het niet naleven van het stelsel van de mestverwerking. Concreet betekent dit voor deze zaak dat het op de weg van eiseres ligt om feiten te stellen en materiaal aan te dragen aan de hand waarvan kan worden beoordeeld of aannemelijk is dat zij heeft voldaan aan haar verwerkingsplicht. Dit laat onverlet dat de minister, indien hij een bestuurlijke boete wil opleggen, op basis van concrete feiten en omstandigheden dient aan te tonen dat de overtreding is begaan. 15. Verder is het vaste rechtspraak dat een bestuursorgaan, onverminderd de eigen verantwoordelijkheid ten aanzien van het bewijs, in beginsel mag afgaan op de juistheid van een ondertekend rapport van een toezichthouder en de daarin vermelde bevindingen. Indien die bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. Is eiseres aan te merken als verwerker bij de driepartijenovereenkomst (DPO)? 16. Eiseres voert aan dat de minister haar had moeten aanmerken als bewerker en niet als verwerker/exporteur. Dat zij in een aantal DPO’s wordt vermeld als verwerker berust op een administratieve fout en is niet in overeenstemming met de feiten en met de bedoeling van partijen. De minister heeft ten onrechte de bewijzen van deze onjuiste opmaak van de DPO’s genegeerd, waardoor deze overeenkomsten op een onjuiste wijze in de boeteberekening zijn verwerkt. Relevant daarin is volgens eiseres ook dat de Meststoffenwet uitsluitend bepaalt dat partijen de overeenkomst moeten tekenen en niet dat zij daarin vastleggen welke rol deze partij daarin speelt. De rol van eiseres bestaat uit het ophalen van mest bij producenten, het scheiden van deze mest in dunne mest (voor afzet in de polders) en dikke mest (voor verdere bewerking), het vervoer van deze dikke mest naar de verwerker ( Mestverwerking Fryslân ) en eventueel het voor Mestverwerking Fryslân vervoeren van deze exportwaardige mest naar de uiteindelijke bestemming. Tijdens de zitting heeft eiseres verklaard dat zij in alle afgesloten DPO’s heeft opgetreden als bewerker/vervoerder en de mestverwerkingsplicht dus niet op haar rustte. 17. De minister stelt zich op het standpunt dat eiseres in elf DPO’s de verplichting op zich heeft genomen om 44.570 kg fosfaat te verwerken. Uit artikel 72f, tweede lid, onderdeel c, van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet volgt dat partijen die een DPO afsluiten, daarin verplicht moeten aangeven welke rol zij gaan aannemen of hebben aangenomen: die van landbouwer/producent, intermediair/bewerker of verwerker. De minister vindt dat hij er in beginsel van uit mag gaan dat de DPO’s volledig en naar waarheid zijn opgemaakt, tenzij uit objectieve en verifieerbare gegevens anders blijkt. Daarvan is in dit geval geen sprake. De minister hecht in dat verband meer waarde aan de verklaringen die zijn gegeven ten overstaan van een NVWA-toezichthouder dan aan de latere afwijkende en afgegeven (tweede) verklaring die niet ten overstaan van een NVWA-toezichthouder is gedaan. 18. Deze beroepsgrond slaagt niet. De minister heeft zich gebaseerd op de verklaring van de administrateur van eiseres in de mail van 10 juni 2020 die is opgenomen in het NVWA-rapport van bevindingen. In die mail staat het volgende: “Uit bovenstaande blijkt dat wij op het moment van afsluiten van de DPO’s niet helder hadden wat de hoeveelheid aan kg fosfaat was die wij als verwerker op de DPO’s konden gebruiken. Als dat wel duidelijk was geweest hadden wij voor de door u geconstateerde hoeveelheid van 8.145 kg fosfaat geen DPO als verwerker opgesteld maar als bewerker.” De rechtbank leidt daaruit af dat eiseres, anders dan zij nu stelt, als verwerker van mest is opgetreden. De minister mocht op basis van deze verklaring, die aan de toezichthouder is gegeven, daarvan uitgaan. Eiseres heeft geen tegenbewijs geleverd waardoor getwijfeld moet worden aan deze conclusie. De rechtbank is van oordeel dat eiseres niet met stukken aannemelijk heeft gemaakt dat zij in de DPO’s abusievelijk als verwerker is opgenomen. De transportoverzichten bieden daarvoor te weinig informatie, aangezien niet te achterhalen valt waar of door wie de 8.900 kg fosfaat (bijgesteld naar 8.145 kg) zou zijn verwerkt. Ook de latere verklaring van [D] , bestuurder van Mestverwerking Fryslân , biedt geen soelaas, nu deze ziet op de gebruikte code 61 en de stelling dat Mestverwerking Fryslân in 2018 nog ruimte had om meer mest te verwerken. De minister heeft gemotiveerd betwist dat Mestverwerking Fryslân in 2018 nog ruimte had, omdat zij nog niet had voldaan aan haar eigen verwerkingsplicht. Dat betekent dat eiseres geen tegenbewijs heeft geleverd voor haar standpunt dat zij voor de in de DPO’s vermelde hoeveelheden fosfaat mestverwerkingsovereenkomsten als bewerker heeft gesloten. Is eiseres aan te merken als verwerker in de afgesloten Vervoersbewijzen Dierlijke Meststoffen (VDM)? 19. Eiseres voert aan dat de minister de VDM’s met opmerkingscode 61 ten onrechte heeft aangemerkt als een op haar rustende verwerkingsplicht. Deze VDM’s zijn namelijk opgemaakt door een niet daartoe bevoegde handelsonderneming. Volgens eiseres zou hoogstens een boete voor het niet naar waarheid opmaken van de VDM’s mogen worden opgelegd gebaseerd op feitcode M303 : ‘Niet naar waarheid opmaken van een vervoersbewijs dierlijke meststoffen door de vervoerder, de leverancier of de afnemer’. Ter onderbouwing van haar betoog wijst eiseres op onder meer de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 18 juli 2023, ECLI:NL:RBOVE:2023:2797, waaruit volgens haar blijkt dat geen sprake is van een rechtsgeldige overeenkomst als een ondertekenaar niet bevoegd is de overeenkomst aan te gaan. 20. De minister stelt zich op het standpunt dat het voor rekening en risico van eiseres komt dat de vervoersbewijzen niet zijn ingevuld conform de eerder gemaakte afspraken. Naast het feit dat de vervoerder binnen tien werkdagen een kopie van elk VDM dient te verstrekken aan eiseres, zijn de vervoersbewijzen ook digitaal raadpleegbaar voor eiseres in haar digitale dossier op [internetsite] . Zij had er dus gedurende 2018 op toe kunnen zien dat de VDM’s van de bij haar geloste vrachten juist zijn opgemaakt en tijdig kunnen ingrijpen. De minister is van mening dat de VDM’s met opmerkingscode 61 terecht zijn meegenomen bij het bepalen van de omvang van de mestverwerkingsplicht. 21. Deze beroepsgrond van eiseres slaagt niet. De rechtbank is van oordeel dat de minister er terecht op heeft gewezen dat het op de weg van eiseres ligt om te controleren of de VDM’s op een juiste manier zijn ingevuld. Eiseres heeft een eigen verantwoordelijkheid voor het naleven van de wettelijke voorschriften en die verantwoordelijkheid blijft op haar rusten ook als zij derden inschakelt. Van eiseres mag als professionele onderneming verwacht worden dat zij in het licht van haar mestverwerkingsplicht VDM’s correct invult en deze, ook als een ander ze invult, op juistheid controleert. Dat heeft zij kennelijk niet gedaan. Eiseres heeft ook geen (andere) stukken overgelegd waaruit blijkt dat zij deze vrachten niet hoefde te verwerken. De rechtbank ziet dan ook geen aanknopingspunten voor het oordeel dat slechts sprake zou zijn van een administratieve vergissing. Voor zover eiseres heeft gewezen op de onbevoegdheid van de handelsonderneming overweegt de rechtbank dat dit niet voor rekening van de minister kan komen. Anders dan in de zaken waarop eiseres heeft gewezen, gaat het hier niet over feitelijke beschikkingsmacht en had eiseres zoals hiervoor overwogen haar eigen verantwoordelijkheid. Het niet naar waarheid opmaken van de VDM’s door eiseres is hier niet aan de orde omdat zij juist stelt dat ze de VDM’s niet heeft opgemaakt. De conclusie is dan ook dat eiseres de verplichting op zich heeft genomen om deze kilogrammen fosfaat te verwerken. Tussenconclusie 22. De rechtbank stelt vast dat de minister terecht heeft geconcludeerd dat eiseres in 2018 niet heeft voldaan aan haar mestverwerkingsplicht. Voor zover eiseres er tijdens de zitting nog op heeft gewezen dat sprake is van complexe regelgeving, overweegt de rechtbank dat van eiseres mag worden verlangd dat zij als professionele onderneming dat zich met deze werkzaamheden bezig houdt, kennis heeft van de daarop betrekking hebbende regelgeving of daarvoor een deskundige inschakelt. Handhavingsmarges 23. Eiseres voert aan dat het document ‘Hoe gaat [internetsite] om met de nauwkeurigheid van hoeveelheden aan- en afgevoerde mineralen?’ van Wageningen Environmental Research helemaal niet van toepassing is en kan zijn op intermediaire ondernemingen. Bovendien is het rapport niet op de juiste wijze bekendgemaakt. Gelet op de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 25 januari 2024 (zaaknummer SGR 23/2476) had de minister dan ook geen boete mogen opleggen omdat voor eiseres niet inzichtelijk is hoe de marges zijn berekend en worden toegepast. Mocht het document wel van toepassing zijn dan voert eiseres aan dat de werkwijze oncontroleerbaar is en niet onderbouwd. Ook blijkt nergens uit dat sprake is geweest van een wetenschappelijk onderzoek, zodat het document niet betrouwbaar is. Ook vindt eiseres dat op een onjuiste wijze omgegaan wordt met mengmonsters. 24. De minister wijst er op dat de onnauwkeurigheidsmarges/zekerheidsmarges op 15 juni 2018 en 24 december 2018 zijn gepubliceerd en dus op het moment dat het voornemen van 23 februari 2023 aan eiseres werd verstuurd, al kenbaar waren. In het voornemen wordt er ook expliciet naar verwezen. De minister vindt dat de marges – ook al wordt in de Memorie van toelichting gesproken van bedrijf – ook bij intermediaire ondernemingen mogen worden toegepast. Marges worden immers in het voordeel van betrokkene toegepast en ze zijn tijdig bekend gemaakt. Volgens de minister is ook duidelijk welke formule voor de berekening geldt door de verwijzing naar het document. Vervolgens wordt in het Toelichtend rapport nogmaals aangegeven waarom er sprake is van “Bijstelling van gegevens”. Ter ondersteuning van dit standpunt wijst de minister op een aantal uitspraken van het CBb. Ten aanzien van de mengmonsters stelt de minister zich op het standpunt dat het aantal vrachten/waarnemingen bepalend is voor de hoogte van de toe te passen marge. De keuze voor de toepassing van mengmonsters is immers een vrije keuze van eiseres zelf. 25. De rechtbank heeft hiervoor al geoordeeld dat de minister eiseres terecht als verwerker heeft aangemerkt. Het betoog van eiseres dat het document van Wageningen Environmental Research niet van toepassing kan zijn omdat zij intermediair is, behoeft daarom geen bespreking. De rechtbank is verder van oordeel dat de minister de marges conform het document van Wageningen Environmental Research heeft mogen berekenen. Vast staat dat de minister de marges op 15 juni 2018 en 24 december 2018 heeft gepubliceerd op de website [internetsite] . Bij het voornemen tot het opleggen van de bestuurlijke boete heeft de minister de berekening Mestverwerkingsplicht verwerker 2018 en het toelichtend rapport bij deze berekening gevoegd. Dit betekent dat de minister inzicht heeft geboden in de door hem gehanteerde marges. Het betoog van eiseres dat de minister deze marges niet had mogen gebruiken omdat het document niet betrouwbaar zou zijn, volgt de rechtbank niet. Het document met daarin de marges is opgesteld door deskundigen van het onderzoeksinstituut Wageningen Environmental Research. Eiseres heeft niet met andere (deskundige) gegevens onderbouwd waarom bij het opleggen van een bestuurlijke boete niet van het document zou mogen worden uitgegaan. Voor de mengmonsters geldt dat eiseres er zelf voor heeft gekozen niet elke vracht afzonderlijk te laten bemonsteren en te analyseren. Zij had er ook voor kunnen kiezen om een heranalyse te verrichten of meer nauwkeurige monsters af te (laten) nemen. De beroepsgrond slaagt niet. Redelijke termijn 26. Eiseres voert aan dat uit het NVWA-rapport van bevindingen blijkt dat de bestuurlijke boete op 2 juli 2020 is aangezegd. De redelijke termijn is dus ruimschoots overschreden waardoor een (aanvullende) matiging op zijn plaats is. 27. De rechtbank stelt vast dat de redelijke termijn in deze zaak twee jaar bedraagt en begint op het moment waarop een handeling is verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat een bestuurlijke boete wordt opgelegd. Dat is in dit geval 23 februari 2023, de datum waarop de minister het voornemen tot het opleggen van een bestuurlijke boete heeft uitgebracht, zodat de redelijke termijn op 23 februari 2025 is verstreken. De rechtbank ziet geen aanleiding om uit te gaan van de in het NVWA-rapport genoemde datum van 2 juli 2020, omdat duidelijk is dat het gaat om een rapport van bevindingen, waarna het aan de minister is om al dan niet een bestuurlijke boete op te leggen. De rechtbank doet vandaag uitspraak. Dat betekent dat de redelijke termijn met ruim vijf maanden is overschreden. 28. De rechtbank stelt vervolgens vast dat de minister de bestuurlijke boete al heeft gematigd met 10% wegens het verstrijken van meer dan 26 weken tussen de datum van het boeterapport en de oplegging van de bestuurlijke boete (dan wel het voornemen daartoe). De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. Deze uitspraak is gedaan door mr. J.R. van Es-de Vries, voorzitter, en mr. V.E.H.G. Visser en mr. S.D.P. Kole, leden, in aanwezigheid van mr. M.H.L. Debets, griffier. Uitgesproken in het openbaar op 4 augustus 2025. griffier voorzitter Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: Informatie over hoger beroep Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Digitaal hoger beroep instellen kan via “Formulieren en inloggen” op www.rechtspraak.nl. Hoger beroep instellen kan eventueel ook nog steeds door verzending van een brief aan het College van Beroep voor het bedrijfsleven, Postbus 20021, 2500 EA ’s-Gravenhage. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. Zie de artikelen 33a-33d van de Meststoffenwet. Zie het uittreksel van de Kamer van Koophandel, 11 juni 2020. Artikel 33a, eerste en tweede lid, en artikel 59 van de Meststoffenwet. Invoering stelsel verantwoorde mestafzet, TK 2011-2012, 33 322 nr. 3, pagina 21. Zoals ook volgt uit artikel 1, eerste lid, onderdeel ee, onder 1° en 2°, van de Meststoffenwet en uit de Tweede Kamerstukken, vergaderjaar 2012–2013, 33 322, nr. 14, p. 9-10. Bijvoorbeeld de uitspraken van 26 oktober 2017, ECLI:NL:CBB:2017:343, van 3 december 2024, ECLI:NL:CBB:2024:862, en van 10 juni 2025, ECLI:NL:CBB:2025:331. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van het CBb van 27 oktober 2020, ECLI:NL:CBB:2020:754. Kamerstukken 29930, nr. 3, 2004-2005, p. 47. Uitspraken van 22 augustus 2023, ECLI:NL:CBB:2023:443, en van 19 december 2023, ECLI:NL:CBB:2023:724. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van het CBb van 22 augustus 2023, ECLI:NL:CBB:2023:443. In gelijke zin de uitspraak van het CBb van 19 december 2023, ECLI:NL:CBB:2023:724. Bijvoorbeeld de uitspraak van het CBb van 14 januari 2025, ECLI:NL:CBB:2025:7. Zie in gelijke zin de uitspraken van het CBb van 23 juli 2024, ECLI:NL:CBB:2024:500 en 3 december 2024, ECLI:NL:CBB:2024:862. 29. Het beroep is ongegrond. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.