ECLI:NL:RBMNE:2025:4036

RECHTBANK Midden-Nederland Civiel recht Zittingsplaats Utrecht Zaaknummer: C/16/565583 / HA ZA 23-701 Vonnis van 30 juli 2025 in de zaak van STICHTING TAUBAH, te Veenendaal, eisende partij, hierna te noemen: Taubah, advocaten: mrs. P.L. Tjiam, M. Theodoridis, E.B. van der Loo en R. Beets tegen GEMEENTE VEENENDAAL, te Veenendaal, gedaagde partij, hierna te noemen: de Gemeente, advocaten: mrs. H. Doornhof, J.R. Everhardus en R. Janssen.

1.1. Het verloop van de procedure blijkt uit: - het incidentele tussenvonnis van 26 juni 2024- de conclusie van antwoord met 13 producties van de Gemeente - de akte nadere uitlating met aanvullende producties 34 t/m 38 van Taubah - de akte nadere uitlating van de Gemeente - de akte met aanvullende producties 39 t/m 42 van Taubah. 1.2. De zitting heeft plaatsgevonden op 21 maart 2025. De advocaten van partijen hebben aan de hand van pleitaantekeningen de standpunten van partijen toegelicht. Daarnaast hebben partijen vragen van de rechtbank beantwoord. De griffier heeft aantekeningen gemaakt van hetgeen is besproken. 1.3. Vandaag wordt het eindvonnis in deze zaak uitgesproken. 2De kern van de zaak 2.1. Taubah is een islamitische stichting die in Veenendaal onder andere een moskee beheert. In 2018 heeft de Gemeente een particulier bureau onderzoek laten doen naar de islamitische gemeenschap in Veenendaal. Met de daarmee verkregen kennis wilde de Gemeente haar lokale beleid nader vorm geven. Er heeft ook onderzoek plaatsgevonden bij Taubah. 2.2. De belangrijkste hier voorliggende vraag is of de Gemeente onrechtmatig heeft gehandeld bij de totstandkoming en verwerking van het onderzoek bij Taubah. De rechtbank oordeelt dat dit zo is en legt hierna uit waarom. 3De achtergrond van het geschil Wat is er gebeurd? 3.1. Vanaf 2014 zijn vanuit de Rijksoverheid en (via) de Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding en Veiligheid (NCTV) aan gemeenten versterkingsgelden ter beschikking gesteld om radicalisering tegen te gaan. In dat kader polste de NCTV bij verschillende gemeenten of er interesse was om een “scan” van de lokale situatie te maken. De NCTV adviseerde het onderzoek te laten uitvoeren door Nuance door Training en Advies (NTA), een particulier onderzoeksbureau. 3.2. Eind 2017 heeft de Gemeente opdracht gegeven aan NTA om onderzoek te doen naar de moslimgemeenschap in Veenendaal. Aanleiding voor het onderzoek waren volgens de Gemeente de signalen die zij ontving vanuit de media die meerdere keren berichtten over salafistische predikers en radicale moslims, de gemeenschap zelf, de politie en veiligheidsdiensten, en ook de maatschappelijke context waarin radicalisering en polarisatie een steeds grotere rol innamen. Volgens de Gemeente wilde zij met het onderzoek een onafhankelijk en betrouwbaar beeld krijgen van de lokale islamitische gemeenschap en eventueel aanwezige salafistische invloeden en radicalisering inzichtelijk maken. 3.3. Het onderzoek heeft plaatsgevonden in de eerste helft van 2018. Taubah is van te voren niet geïnformeerd over het onderzoek. Het onderzoek is gestart met een zogenoemd deskonderzoek. Dat houdt concreet in dat met behulp van openbare bronnen informatie is gezocht. Daarna volgde een veldonderzoek, dat volgens de offerte van NTA (deels) “non-informed” was door middel van “participerende observatie”. Bij “non-informed” veldonderzoek vindt geen voorafgaande algemene aankondiging van het veldonderzoek plaats, maar worden specifieke personen binnen een netwerk benaderd. Aan hen wordt uitgelegd wat het onderzoek inhoudt, in wiens opdracht het wordt uitgevoerd en wat het doel daarvan is. Alleen de verklaringen en uitingen van deze personen worden bij het onderzoek betrokken. Met “participerende observatie” wordt bijvoorbeeld bedoeld het bijwonen van gebedsbijeenkomsten door dergelijke personen, zonder dat aan de andere deelnemers bekend is gemaakt dat daarbij onderzoek werd gedaan voor NTA. 3.4. Volgens de Gemeente heeft NTA in het onderzoek naar Taubah niet participerend geobserveerd en is alleen gesproken met een aantal (onbekend gebleven) respondenten, waarbij sprake was van “informed consent”: zij wisten dat zij deelnamen aan het NTA-onderzoek. Uit de informatie die de Gemeente heeft verstrekt, blijkt dat twee verschillende soorten respondenten kunnen worden onderscheiden: sleutelrespondenten en “gewone” respondenten. Een sleutelrespondent is iemand die toegang heeft tot een organisatie, zoals een bestuurder of een voorganger. Een “gewone” respondent heeft geen toegang tot de organisatie, maar beschikt wel over relevante kennis over een groep. Het kan daarbij gaan om leden of bezoekers van een gemeenschap. 3.5. Uiteindelijk heeft dit onderzoek geleid tot een rapport (het NTA-rapport) dat aan de Gemeente is verstrekt. In het rapport is een disclaimer opgenomen waarin staat dat er geen hoor- en wederhoor is toegepast en dat NTA niet instaat voor de juistheid van de informatie. Naast dat er in algemene zin de verschillende in Veenendaal aanwezige islamitische bevolkingsgroepen worden beschreven, wordt er verder ingezoomd op onder andere Taubah. Daarbij worden niet alleen de vanuit Taubah aangeboden activiteiten beschreven, maar volgens Taubah worden ook verschillende personen, hun achtergrond en hun rollen binnen haar stichting beschreven en wordt haar ten onrechte een salafistische visie op de islam toegeschreven. De Gemeente heeft het rapport (inmiddels) onder geheimhouding geplaatst en weigert om die reden het rapport vrij te geven. Wel heeft de Gemeente het rapport destijds een-op-een doorgestuurd naar in ieder geval de AIVD en het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW). 3.6. Dagblad NRC heeft medio 2021 meerdere NTA-rapporten (bestemd voor verschillende gemeentes in Nederland) in handen gekregen en ingezien. Het NRC heeft op 15 oktober 2021 voor het eerst gepubliceerd over het NTA-onderzoek bij Taubah. NRC heeft Taubah voor het verschijnen van het eerste artikel inzage gegeven in het rapport en om een reactie gevraagd. Het artikel, met als titel “Undercover naar de moskee: geheim onderzoek naar islamitische organisaties”, heeft als strekking dat verschillende gemeentes in Nederland zonder deugdelijke wettelijke grondslag heimelijk onderzoek hebben laten uitvoeren naar lokale islamitische organisaties. In het NRC-artikel wordt onder meer ingegaan op Taubah en wordt gesteld dat Taubah door NTA een salafistische visie op de islam wordt toegeschreven. Eerdere procedures over het NTA-rapport 3.7. Taubah heeft nadat zij daarvoor van de voorzieningenrechter van deze rechtbank verlof had gekregen, op 21 september 2023 bewijsbeslag laten leggen onder de Gemeente op het NTA-rapport en – kort gezegd – alle daarmee verband houdende (e-mail)correspondentie tussen NTA en de Gemeente. De Gemeente is vervolgens een kort geding gestart om het beslag te laten opheffen. Daarin was de Gemeente deels succesvol. 3.8. Er is door de Gemeente in maart 2024 uiteindelijk een gelakte versie van het rapport openbaar gemaakt. In de paragrafen over Taubah is echter dusdanig veel weggelakt dat deze feitelijk onleesbaar zijn. 3.9. Taubah heeft vervolgens in deze procedure een incidentele vordering tot afschrift en inzage gevorderd in verschillende documenten, waaronder het NTA-rapport. Voor zover de vordering zag op het NTA-rapport is deze afgewezen, vanwege het door de Gemeente gedane geslaagde beroep op het verschoningsrecht en het bestaan van gewichtige redenen. Voor de overige stukken is de inzagevordering toegewezen.

4.1. Taubah verwijt de Gemeente onrechtmatig handelen tegenover haar en/of haar gemeenschap en vraagt daarvoor onder andere een verklaring voor recht. Het grootste verwijt dat Taubah de Gemeente maakt, is dat de Gemeente door NTA in het geheim onderzoek te laten doen inbreuk heeft gemaakt op verschillende grondrechten, zoals het in artikel 8 EVRM gewaarborgde recht op eerbiediging van de privésfeer. Volgens de Gemeente komt Taubah geen beroep toe op artikel 8 EVRM. Verder heeft de Gemeente aangevoerd dat artikel 8 EVRM niet is geschonden. Taubah kan een beroep doen op artikel 8 EVRM 4.2. Artikel 8 EVRM regelt ieders recht op respect voor privé-, familie en gezinsleven, woning en correspondentie (samen: de privésfeer). Hoewel het artikel met name bescherming biedt aan natuurlijke personen, kunnen ook rechtspersonen onder omstandigheden een beroep doen op de in dit artikel neergelegde rechten. Uit vaste rechtspraak van het EHRM volgt bijvoorbeeld dat ook bedrijfs- en kantoorruimtes van rechtspersonen onder de bescherming kunnen vallen en dat rechtspersonen onder omstandigheden aanspraak kunnen maken op bescherming van hun reputatie. 4.3. De Gemeente heeft gesteld dat bij de (sleutel)respondenten sprake was van “informed consent”, dat de moskee van Taubah niet is bezocht en dat alleen is deelgenomen aan openbare activiteiten van Taubah. De rechtbank overweegt dat deze stellingen van de Gemeente niet zijn te controleren, alleen al omdat het NTA-rapport grotendeels is zwartgelakt. Maar afgezien daarvan, maakt het in dit geval ook geen verschil. Met de interviews en/of de deelname aan activiteiten kan NTA informatie hebben verzameld over bijvoorbeeld de gedragingen van aan Taubah en haar moskee verbonden bestuurders en andere sleutelfiguren, over de door hen uitgedragen (geloofs)opvattingen en over het binnen de moskee gegeven onderwijs, met het doel om die informatie vervolgens vast te leggen in een rapport dat aan de Gemeente ter beschikking wordt gesteld. Uit de stellingen van de Gemeente volgt dat Taubah en/of haar bestuurder(s) vooraf niet over het uitvoeren van het NTA-onderzoek zijn geïnformeerd. De (sleutel)respondenten wisten misschien wel dat ze met NTA-onderzoekers spraken (“informed consent”), maar Taubah en/of haar (andere) gemeenschapsleden wisten dat dus niet. In die zin is sprake van heimelijk verkregen informatie. 4.4. Taubah heeft voldoende onderbouwd dat met het heimelijk inwinnen van zulke informatie over de interne aangelegenheden en (geloofs)opvattingen binnen Taubah en de door haar gedreven moskee, feitelijk binnen het besloten domein van de moskee is getreden. De rechtbank oordeelt dat Taubah hierdoor als stichting onderwerp is geweest van het NTA-onderzoek en dat met dit onderzoek een inbreuk kan zijn gemaakt op de privésfeer van Taubah. Aan Taubah komt daarom een beroep toe op artikel 8 EVRM. De Gemeente heeft inbreuk gemaakt op artikel 8 EVRM 4.5. Vervolgens moet de rechtbank beoordelen of artikel 8 EVRM in dit geval ook daadwerkelijk is geschonden. Deze vraag valt uiteen in twee sub vragen: (a) is sprake geweest van een inmenging in de privésfeer van Taubah en/of haar gemeenschap en zo ja, (b) was die inmenging toegestaan? 4.6. Een inmenging op de door artikel 8 EVRM beschermde rechten kan namelijk onder omstandigheden toegestaan zijn. Daarvoor is vereist dat de inmenging bij wet is voorzien en noodzakelijk is in een democratische samenleving in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid of het economisch welzijn van het land, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen. 4.7. Bij de beoordeling of sprake is van een schending (dus: een ontoelaatbare inmenging) van artikel 8 EVRM spelen gedeeltelijk dezelfde feiten en omstandigheden een rol als die hiervoor zijn genoemd in 4.3 en 4.4. Om herhaling te voorkomen, verwijst de rechtbank kortheidshalve naar die rechtsoverwegingen. 4.8. Taubah stelt dat in het NTA-rapport onjuistheden, diffamerende beweringen en privacygevoelige informatie staan over Taubah en/of haar gemeenschap. Ook verwijt Taubah de Gemeente dat zij geen controle heeft gehouden op het onderzoek en dat het rapport door de Gemeente is gedeeld met derden, waaronder de NCTV, het ministerie van SZW en de AIVD, zonder dat hoor- en wederhoor heeft plaatsgevonden om de volledigheid en de juistheid van het rapport te verifiëren. 4.9. De Gemeente is het met de visie van Taubah niet eens en stelt dat geen inbreuk is gemaakt op de grondrechten van Taubah. Volgens de Gemeente is het onderzoek van NTA zorgvuldig geweest, is bij de uitvoering van de analyse alleen gebruik gemaakt van rechten die gelden voor iedere burger en is de privacywetgeving daarbij niet geschonden Ook stelt de Gemeente toezicht te hebben gehouden op het onderzoek. 4.10. Vast staat dat Taubah en/of haar gemeenschap onderwerp waren van het door NTA in Veenendaal uitgevoerde onderzoek. Dat onderzoek richtte zich in ieder geval ook op Taubahs bestuursleden, haar ideologische opvattingen en door haar aangeboden (onderwijs)activiteiten. De Gemeente ontkent ook niet dat in het NTA-rapport personen, die op enigerlei wijze deel uitmaken van de gemeenschap van Taubah, worden genoemd en beschreven en dat het rapport namen en foto’s bevat van verschillende personen die aan Taubah zijn verbonden. Taubah heeft voldoende onderbouwd dat het NTA-rapport zoveel en zulke specifieke informatie bevat over bepaalde personen binnen Taubah, dat het niet anders kan dan dat er onderzoek naar die personen (actoren) heeft plaatsgevonden. Dat onderzoek naar bepaalde personen deel uitmaakte van de opdrachtverlening blijkt overigens ook uit de offerte van NTA en uit de e-mailwisseling van 20-27 november 2017 tussen NTA en de Gemeente. In de daarin genoemde onderzoeksvragen wordt vanuit de Gemeente bijvoorbeeld expliciet gevraagd om actoren te benoemen, die een (leidende) rol spelen binnen het salafistisch gedachtegoed. Dat dit onderdeel is van de gebruikelijke werkwijze van NTA, blijkt ook uit het NTA-rapport voor de gemeente Leidschendam-Voorburg, waarin de werkwijze van NTA uitgebreid wordt omschreven. 4.11. Volgens de Gemeente heeft NTA zich bij het onderzoek rondom Taubah gebaseerd op openbare bronnen, zoals bijvoorbeeld de website van Taubah, social media en de online aangeboden gebedsdiensten, en interviews met verschillende respondenten. Wie die respondenten zijn geweest, is niet bekend, maar volgens de Gemeente waren het met name deskundigen zoals theologen en antropologen. Tegelijkertijd heeft de Gemeente ook toegegeven dat ze eigenlijk niet weet wie de respondenten waren, omdat die informatie niet is vrijgegeven door NTA. Daar tegenover heeft Taubah concrete voorbeelden genoemd waaruit kan worden opgemaakt dat door onderzoekers van NTA, zonder zich vooraf bekend te maken, juist ook aan verschillende personen binnen Taubahs gemeenschap concrete vragen zijn gesteld over personen binnen (de organisatie van) Taubah, hun geloofsidentiteit, haar ideologie en de aangeboden (onderwijs)activiteiten. Naar het oordeel van de rechtbank is voldoende komen vast te staan dat NTA zich met betrekking tot de gehouden interviews niet alleen heeft beperkt tot deskundigen, maar juist ook contact heeft gezocht met (sleutel)respondenten: personen die een (nauwe) relatie hadden met Taubah, zonder dat Taubah en/of haar gemeenschap daarover vooraf door de Gemeente of NTA waren geïnformeerd. 4.12. Tot slot staat vast dat de Gemeente het NTA-rapport heeft doorgestuurd naar onder andere de NCTV zonder dat hoor en wederhoor heeft plaatsgevonden.

De rechtbank 5.1. verklaart voor recht dat de Gemeente onrechtmatig heeft gehandeld tegenover Taubah en/of haar gemeenschap vanwege het in haar opdracht door een particulier bedrijf uitgevoerde non-informed onderzoek naar Taubah, 5.2. verklaart voor recht dat de Gemeente aansprakelijk is voor de schade, die Taubah heeft geleden als gevolg van het onder 5.1 genoemde onrechtmatige handelen van de Gemeente, 5.3. veroordeelt de Gemeente om binnen dertig dagen na betekening van dit vonnis schriftelijk aan de advocaten van Taubah mee te delen aan welke partijen en personen zij het NTA-rapport, de NTA-presentatie dan wel de conclusies van het NTA-rapport heeft verstuurd met daarbij een kopie van de relevante (e-mail)correspondentie tussen de Gemeente en de betreffende partij en/of persoon, 5.4. veroordeelt de Gemeente tot betaling van een dwangsom van € 1.000,- per dag(deel) van het onder 5.3. bepaalde tot een maximum van € 25.000,- is bereikt, 5.5. veroordeelt de Gemeente in de proceskosten van € 3.673,04, te betalen binnen veertien dagen na aanschrijving daartoe, vermeerderd met de wettelijke rente als bedoeld in artikel 6:119 BW over de proceskosten als deze niet binnen veertien dagen na aanschrijving zijn betaald, 5.6. veroordeelt de Gemeente in de nakosten van € 178,00, te vermeerderen met € 92,00 plus de kosten van betekening als de Gemeente niet tijdig aan de veroordelingen voldoet en het vonnis daarna wordt betekend, 5.7. verklaart dit vonnis wat betreft de onder 5.3 tot en met 5.6 genoemde beslissingen uitvoerbaar bij voorraad, 5.8. wijst het meer of anders gevorderde af. Dit vonnis is gewezen door mr. J.G. van Ommeren, mr. J.G. Nicholson en mr. M.M. Simon in samenwerking met mr. C.E.M. Roeleveld, griffier, en in het openbaar uitgesproken op 30 juli 2025. CR 4529 Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. Zie bijvoorbeeld: EHRM 16 april 2002, nr. 37971/97, NJ 2003/452 (Sté Colas Est/Frankrijk) en EHRM 8 september 2020, nr. 22649/08 (Regnum/Rusland) Productie 20 van de Gemeente. Productie 34 van Taubah. Zie de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 23 augustus 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2222.

De Gemeente wist dat NTA geen hoor en wederhoor had toegepast en heeft zelf ook niet bij Taubah en/of de leden van haar gemeenschap waar het NTA-onderzoek betrekking op had, geverifieerd of de informatie in het NTA-rapport juist was. Dit terwijl het voor de Gemeente duidelijk moet zijn geweest dat het delen van informatie over Taubah en/of leden van haar gemeenschap, sommigen zelfs met naam en toenaam, gevolgen zou (kunnen) hebben voor Taubah en/of de desbetreffende leden van haar gemeenschap. De Gemeente heeft gesteld dat zij geen hoor en wederhoor hoefde toe te passen omdat er op basis van het NTA-rapport geen bestuurlijke maatregelen zijn genomen. De rechtbank verwerpt dit verweer. De beoordeling of sprake is van een inmenging in de zin van artikel 8 EVRM, is niet afhankelijk van de vraag of die inmenging feitelijke gevolgen heeft gehad voor de betrokkene en zo ja, welke. De inmenging – als daarvan sprake is – vindt namelijk daarvóór al plaats. De Gemeente heeft ook gesteld dat er geen vergewisplicht op haar rustte omdat geen sprake is geweest van het uitoefenen van een publiekrechtelijke bevoegdheid. Zoals hierna uit 4.17 zal blijken, verwerpt de rechtbank ook deze stelling van de Gemeente. 4.13. Het niet toepassen van hoor en wederhoor klemt temeer omdat de Gemeente – anders dan zij heeft gesteld – blijkbaar geen toezicht heeft gehouden op het onderzoek. De rechtbank overweegt in dit verband dat in productie 15 bij dagvaarding een e-mailcorrespondentie van 19 oktober 2021 is overgelegd. Hoewel onder andere de namen van de afzenders en ontvangers zijn zwart gelakt, kan uit de inhoud worden afgeleid dat het gaat om correspondentie tussen de medewerkers die destijds vanuit de Gemeente betrokken waren bij het door NTA uitgevoerde onderzoek. In één van de e-mails van 19 oktober 2021 staat dat NTA niet is gecontroleerd bij het onderzoek en dat “we (lees: de Gemeente, aanvulling rechtbank) er op moeten vertrouwen dat het onderzoek is uitgevoerd zoals toegezegd en afgesproken.” Dat de Gemeente geen toezicht heeft gehouden, volgt ook uit de door Taubah als productie 6 overgelegde e-mailcorrespondentie tussen NTA en de Gemeente van 17 en 18 oktober 2021. Uit die e-mails blijkt dat de Gemeente pas achteraf bij NTA heeft gevraagd op welke manier het onderzoek in Veenendaal heeft plaatsgevonden. De rechtbank acht de handelwijze van de Gemeente onzorgvuldig. 4.14. Op grond van het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat de Gemeente inbreuk heeft gemaakt op door artikel 8 EVRM beschermde rechten van Taubah en/of haar gemeenschapsleden. De inmenging was niet toegestaan 4.15. Vervolgens moet worden beoordeeld of deze inmenging was toegestaan. Daarvoor moeten drie vragen worden beantwoord: was het NTA-onderzoek in overeenstemming met de wet, werd er een legitiem doel mee beoogd en was het onderzoek noodzakelijk in een democratische maatschappij om dat doel te verwezenlijken, dus niet buitensporig, willekeurig of onbillijk? Alleen als alle vragen bevestigend worden beantwoord, is de inmenging toegestaan. 4.16. Het meest verstrekkende standpunt van de Gemeente komt er op neer dat er geen wettelijke grondslag aanwezig hoefde te zijn voor het NTA-onderzoek omdat sprake is van een privaatrechtelijke rechtshandeling en er geen bestuurlijke bevoegdheid is uitgeoefend. Daardoor kan er in haar ogen ook geen sprake zijn geweest van onrechtmatig overheidshandelen. De Gemeente miskent met deze redenering dat artikel 8 EVRM indirecte horizontale werking heeft. Dit betekent dat de Gemeente ook als zij (indirect) als privaatrechtelijke partij optreedt, gebonden is aan de grenzen van artikel 8 EVRM. Daarnaast overweegt de rechtbank het volgende. 4.17. Onder een bestuurlijke bevoegdheid wordt verstaan: een instrument waarmee de overheid haar taken en verantwoordelijkheden kan uitvoeren, en die de rechtspositie van burgers en bedrijven kunnen beïnvloeden. Volgens de Gemeente heeft zij de analyse laten uitvoeren naar aanleiding van onder meer concrete zorgen en signalen vanuit de media over radicalisering binnen Veenendaal en kwam Taubah in die berichtgeving nadrukkelijk in beeld als een organisatie waarbinnen een salafistische invloed bestaat (zie ook 3.2). De stellingen van de Gemeente komen er op neer dat zij op basis van het veiligheidsbeleid van de Rijksoverheid en de algemene publiekrechtelijke taak van de Gemeente om de openbare orde en veiligheid te bewaken het onderzoek heeft laten uitvoeren. Dat het NTA-onderzoek gevolgen heeft gehad of in ieder geval heeft kunnen hebben, heeft de rechtbank in 4.12 al overwogen. Er is dus voldaan aan de hiervoor gegeven omschrijving van het begrip “bestuurlijke bevoegdheid”. Dit leidt tot de conclusie dat de Gemeente met het laten uitvoeren van het NTA-onderzoek een bestuurlijke bevoegdheid heeft uitgeoefend. De vraag is of daarvoor een toereikende grondslag bestond. 4.18. De grondslag kan niet zijn gelegen in het nationale veiligheidsbeleid. Beleid creëert namelijk geen bevoegdheid. Beleid wordt door een bestuursorgaan opgesteld als invulling van een bevoegdheid die dat bestuursorgaan al heeft. Beleid maakt dus duidelijk hoe in een bepaalde situatie uitvoering wordt gegeven aan een al bestaande publiekrechtelijke bevoegdheid. In de regel is daarvoor nodig dat het bestuursorgaan die bevoegdheid ontleent aan een specifiek wettelijk voorschrift.Op deze hoofdregel bestaan uitzonderingen. In zeer bijzondere gevallen kan een bestuursorgaan beslissingen nemen in het kader van een aan dat bestuursorgaan toegekende publieke taak zonder dat daarvoor een specifieke publiekrechtelijke grondslag bestaat. De Gemeente heeft verwezen naar deze zogenoemde ‘publieke taak jurisprudentie’. 4.19. De rechtbank overweegt dat die rechtspraak gaat over de vraag of een bepaalde beslissing van een bestuursorgaan (bijvoorbeeld een gemeente) een publiekrechtelijke rechtshandeling inhoudt. Dat is niet waar het in deze zaak om gaat en die rechtspraak is dus in zoverre niet van toepassing. Afgezien daarvan, geldt op basis van die rechtspraak dat een bestuursorgaan alleen in zeer uitzonderlijke gevallen een bevoegdheid kan uitoefenen zonder dat daaraan een specifiek wettelijk voorschrift ten grondslag ligt. Van zo’n uitzonderlijk geval is in deze zaak geen sprake. De signalen die de Gemeente ontving vanuit de media, de gemeenschap zelf, de politie en veiligheidsdiensten kunnen niet als zodanig bijzondere omstandigheden worden aangemerkt en “de maatschappelijke context waar radicalisering en polarisatie een steeds grotere rol innam” ook niet. Dat gemeentes de taak hebben de openbare orde en veiligheid te bewaken, staat niet ter discussie. Maar: voor de uitoefening van bevoegdheden op basis daarvan is een wettelijke grondslag vereist. Het alternatief is in een democratische samenleving onwenselijk en ondenkbaar, want dat zou betekenen dat de Staat (in de ruimste zin van het woord) naar willekeur in de rechten van haar onderdanen zou kunnen treden. De verwijzing door de Gemeente naar haar algemene publieke veiligheidstaak als bevoegdheidsgrondslag voor het NTA-onderzoek gaat daarom ook niet op. 4.20. De conclusie is dus dat voor het NTA-onderzoek een wettelijke basis moest bestaan. Dit volgt overigens ook uit de uitleg die de Gemeente tijdens de zitting heeft gegeven aan het begrip “krachtenveldanalyse”: het binnen het wettelijke kader (cursivering rechtbank) uitvoeren van een analyse om kennis te vergroten over de islamitische structuur opdat maatregelen kunnen worden genomen. Dit houdt ook in dat de opdracht voor het NTA-onderzoek moet zijn gegeven door iemand die daartoe bevoegd was. De bevoegdheid tot het laten uitvoeren van het NTA-onderzoek kan niet worden gevonden in de artikelen 160, 171 en/of 172 van de Gemeentewet.

4.21. Artikel 160 gaat over de bevoegdheden van het college van burgemeester en wethouders (het college) als uitvoerend orgaan van een gemeente. In dat kader is het college belast met het dagelijks bestuur, voor zover die taak niet bij de burgemeester of de gemeenteraad ligt. In artikel 171 staat dat de burgemeester de gemeente in en buiten rechte vertegenwoordigt. De burgemeester kan deze bevoegdheid mandateren, dus opdragen aan een ander. Artikel 172 regelt dat de burgemeester belast is met de handhaving van de openbare orde. Dit wetsartikel gaat over de bevoegdheden van de burgemeester ter onmiddellijke handhaving van de openbare orde, bijvoorbeeld bij voetbalrellen. 4.22. Géén van deze wettelijke voorschriften kan de basis vormen voor het verstrekken van de opdracht aan NTA om onderzoek te doen naar Taubah en/of haar gemeenschap met als doel het verkrijgen van “een onafhankelijk en betrouwbaar beeld van de lokale islamitische gemeenschap en eventueel aanwezige salafistische invloeden en radicalisering inzichtelijk maken”. Een dergelijk onderzoek en onderwerp gaat niet over de dagelijkse gang van zaken binnen de Gemeente, valt niet onder de juridische vertegenwoordigingstaak van de burgemeester en ziet ook niet op een kwestie van onmiddellijke handhaving van de openbare orde. 4.23. Daarbij komt dat de Gemeente tijdens de zitting heeft verklaard dat de opdracht aan NTA is verstrekt door een afdelingshoofd van de Gemeente in overleg met de burgemeester. Daaraan lijkt geen vooraf genomen, formele beslissing van de burgemeester, het college of de gemeenteraad aan ten grondslag te hebben gelegen. Volgens de Gemeente viel de opdrachtverlening onder het mandaat dat op grond van de Gemeentewet kan worden gegeven aan ambtenaren voor het verrichten van privaatrechtelijke rechtshandelingen. De rechtbank overweegt dat de opdrachtverstrekking zelf een privaatrechtelijke rechtshandeling is, maar de beslissing om het NTA-onderzoek te laten uitvoeren was dat niet (zie 4.17). Het mandaat van het afdelingshoofd zag (dus) niet op die beslissing. Met andere woorden: het afdelingshoofd was niet bevoegd om te beslissen dát het onderzoek werd uitgevoerd. 4.24. De conclusie is dat de Gemeente met het laten uitvoeren van het NTA-onderzoek niet heeft gehandeld volgens de wet. Er was geen wettelijke grondslag voor het onderzoek en de beslissing is niet genomen door een daartoe bevoegd orgaan. Alleen al om deze reden is sprake van een niet-toegestane inmenging in de zin van artikel 8 EVRM. Dat is onrechtmatig tegenover Taubah en/of haar gemeenschap. De rechtbank komt niet meer toe aan de beoordeling van de in 4.15 genoemde tweede en derde vraag. Wat betekent dit voor de vorderingen? 4.25. Uit het voorgaande volgt dat de door Taubah in haar eerste vordering gevraagde verklaring voor recht, dat de Gemeente onrechtmatig tegenover haar heeft gehandeld vanwege het in de opdracht van de Gemeente uitgevoerde NTA-onderzoek naar Taubah, kan worden toegewezen. 4.26. De in het verlengde daarvan door Taubah onder II. gevraagde verklaring voor recht dat de Gemeente aansprakelijk is voor de daardoor veroorzaakte schade is eveneens toewijsbaar. Op grond van artikel 6:162 lid 1 BW is degene die een toerekenbare onrechtmatige daad pleegt, verplicht de schade die de ander als gevolg daarvan lijdt, te vergoeden. Het verweer van de Gemeente dat Taubah geen schade heeft geleden, is in het kader van de gevraagde verklaring voor recht niet relevant en in zoverre voorbarig. In een eventueel nog te voeren schadestaatprocedure heeft de Gemeente de gelegenheid zich te verweren tegen zowel de omvang van de door Taubah gestelde schadeposten als het causaal verband met het (als onrechtmatig aangemerkte) handelen. 4.27. Onder III. vordert Taubah op straffe van een dwangsom een verbod voor de Gemeente om in vergelijkbare omstandigheden als in deze zaak een non-informed onderzoek uit te (laten) voeren naar Taubah. Deze vordering wordt afgewezen, omdat deze onvoldoende concreet is om voor toewijzing in aanmerking te kunnen komen. 4.28. Ook de onder IV.a gevorderde informatie van de Gemeente over de genomen repressieve maatregelen tegenover Taubah en haar bezoekers zal worden afgewezen, nu het de rechtbank niet is gebleken dat de Gemeente zelf repressieve maatregelen heeft genomen en dit door haar ook gemotiveerd is betwist. 4.29. De onder IV.b gevorderde informatie over de partijen en personen aan wie de Gemeente het NTA-rapport, de NTA-presentatie en de conclusies van het rapport heeft verzonden, wordt wel toegewezen. Het gaat om een rapport dat (uiteindelijk) op onrechtmatige wijze door de Gemeente is verkregen en dat door haar is gedeeld met derden. De Gemeente heeft verklaard dat die informatie al is verstrekt, onder andere in het kader van een Woo-verzoek. Wat er in het kader van dat Woo-verzoek is meegedeeld, is de rechtbank echter niet bekend. Het is de rechtbank ook niet bekend aan wie die informatie is verstrekt. De enige informatie waarover de rechtbank in dit verband beschikt, is de e-mailwisseling, die door Taubah als productie 36 is overgelegd. Daaruit kan uit het wel zichtbare deel van de e-mailadressen worden afgeleid dat deze naar een aantal ministeries is verstuurd, maar wie de precieze ontvangers waren, volgt daar niet uit. Ook blijkt hier niet uit of de lijst van ontvangers daarmee compleet is. In zoverre is de verklaring van de Gemeente op dit moment niet te controleren. De vordering zal daarom worden toegewezen op straffe van een dwangsom. Deze dwangsom zal worden beperkt tot € 1.000,- per dag(deel) tot een maximum van € 25.000,-, omdat de dwangsom (zo nodig) voldaan moet worden uit publieke middelen. De Gemeente moet de proceskosten van Taubah betalen 4.30. De Gemeente is grotendeels in het ongelijk gesteld en moet daarom de proceskosten (inclusief nakosten) betalen. De proceskosten van Taubah worden begroot op: - kosten van de dagvaarding € 129,14 - griffierecht € 676,00 - salaris advocaat € 1.535,00 (2,5 punten × € 614,00) - salaris advocaat (beslag) € 598,00 (1 punt x € 598,00) - explootkosten (over)betekening € 734,90 Totaal € 3.673,04 4.31. De gevorderde wettelijke rente over de proceskosten wordt toegewezen zoals vermeld in de beslissing.