ECLI:NL:RBMNE:2025:3061

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND Zittingsplaats Utrecht Bestuursrecht zaaknummer: UTR 24/4100 uitspraak van de enkelvoudige kamer van 28 april 2025 in de zaak tussen [eiseres] , uit [plaats] , eiseres (gemachtigden: mr. J.J.N. Peters), en de minister van Infrastructuur en Waterstaat (gemachtigden: mr. E. Koornwinder, en M. Bakker). Samenvatting 1. Deze uitspraak gaat over het Wob-verzoek van eiseres over financiële steun aan KLM. Eiseres is het niet eens met de (gedeeltelijke) weigering tot openbaarmaking van een aantal documenten. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de (gedeeltelijke) weigering tot openbaarmaking van een aantal documenten door de minister. 1.1. De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het beroep ongegrond is. De minister heeft terecht de openbaarmaking van een aantal documenten (gedeeltelijke) geweigerd. Eiseres krijgt dus geen gelijk en het beroep is dus ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

2. Met het bestreden besluit van 7 maart 2024 op het bezwaar van eiseres is de minister bij dat besluit tot de (gedeeltelijke) weigering tot openbaarmaking van een aantal documenten gebleven. 2.1. Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 2.2. De rechtbank heeft het beroep op 25 maart 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiseres, de gemachtigde van eiseres en de gemachtigde van de minister.

Wat is er aan het bestreden besluit voorafgegaan? Het verzoek van eiseres tot openbaarmaking 3. Op 13 juli 2021 is verzocht om in ieder geval, doch niet uitsluitend, alle documenten, rapporten, correspondentie en communicatie die verband houden met de totstandkoming van de voorwaarden die aan de financiële steun aan KLM zijn verbonden, waaronder de termsheet. De informatie die eiseres opvraagt betreft zowel formele als informele en interne als externe correspondentie en communicatie, waaronder ook e-mails, whatsapp-berichten en sms/tekstberichten. In het bijzonder ziet het verzoek van eiseres op informatie over: - de totstandkoming van de blijkens de Kamerbrief van 26 juni 2020 gestelde voorwaarde dat de winstgevendheid en de competitiviteit van KLM moeten verbeteren en dat KLM daarvoor uiterlijk op 1 oktober 2020 een herstructureringsplan opgesteld diende te hebben, waaruit zou moeten volgen op welke wijze de concurrentiepositie van KLM wordt verbeterd door de kosten te verlagen met minimaal 15%; - de totstandkoming van de blijkens de Kamerbrief van 26 juni 2020 vereiste aanpassing van de arbeidsvoorwaarden van het personeel van KLM en de richting en randvoorwaarden die het kabinet daarbij heeft aangegeven; - de interpretatie die nadien, dus na de kamerbrief van 26 juni 2020, aan bovengenoemde voorwaarden (waaronder, doch niet uitsluitend, de vereiste aanpassing van de arbeidsvoorwaarden van het personeel) door het kabinet is gegeven; - het door KLM ingediende herstructureringsplan, de beoordeling hiervan door de externe adviseur die het kabinet heeft ingeschakeld en het overleg dat heeft plaatsgevonden naar aanleiding van de door het kabinet geformuleerde aandachtspunten alvorens met het herstructureringsplan kon worden ingestemd. 4. De minister heeft dit verzoek met het besluit van 22 december 2021 afgewezen omdat het verzoek niet valt onder de reikwijdte van de Wob/Woo nu deze gevraagde stukken recent (deels) al openbaar zijn gemaakt naar aanleiding van eerdere Wob/Woo verzoeken over ditzelfde onderwerp aan de minister en een eerder verzoek van eiseres zelf aan het Ministerie van Financiën. Verwezen wordt naar de besluiten van de minister van 8 februari en 14 december en de twee deelbesluiten van het ministerie van Financiën van 13 oktober 2021 en 21 maart 2022 5. Met de beslissing op bezwaar van 21 juli 2022 is de minister bij de afwijzing van het verzoek gebleven. 6. Op 10 januari 2024 heeft deze rechtbank uitspraak gedaan op het beroep van eiseres tegen de beslissing op bezwaar van 21 juli 2022. De rechtbank heeft het beroep gegrond verklaard, het besluit vernietigd en heeft de minister opgedragen om een nieuw besluit te nemen. Op 7 maart 2024 heeft de minister een nieuw besluit genomen (het huidige bestreden besluit) met in achtneming van hetgeen in voornoemde uitspraak is overwogen. Het bestreden besluit 7. In het bestreden besluit van 7 maart 2024 heeft de minister het bezwaar van eiseres alsnog gegrond verklaard. De minister heeft wederom verwezen naar de twee deelbesluiten van het ministerie van Financiën naar aanleiding van een verzoek van eiseres zelf, en naar de twee besluiten van zijn eigen ministerie op de verzoeken van anderen. Hierbij verwijst de minister naar de daarbij behorende documenten die geheel zijn geopenbaard, dan wel op basis van de daarin genoemde weigeringsgronden geheel of gedeeltelijk geheim zijn gehouden. 8. Verder is toegelicht dat de departementale documenten (gedeeltelijk) openbaar zijn gemaakt met de twee eerdere besluiten van de minister. Daartoe is gezocht op de volgende zoektermen: Corona, covid, steun, voorwaarden, arbeid, KLM-Air France, stuurgroep, BWO, BPO, kamer, vakbond, FNV, CNV, termsheet, framework agreement, herstructureringsplan, en de namen van de betrokken zeven medewerkers. Ook is gezocht op informele communicatie, van de betrokken medewerkers en van de minister. Eveneens is toegelicht dat het verzoek van eiseres aan de minister ziet op een langere periode dan de twee verzoeken van derden naar aanleiding waarvan de eerdere twee besluiten van de minister zijn genomen. Hoewel er geen aanvullende informatie is in die tussenliggende periode (i.e. na de totstandkoming van het herstructureringsplan van 3 november 2020), is dit onvoldoende erkend in het besluit van 22 december 2021. Het bezwaar van eiseres is in zoverre gegrond. 9. Ook is toegelicht dat de interdepartementale documenten (gedeeltelijk) openbaar zijn gemaakt met de twee deelbesluiten van het ministerie van Financiën. De minister heeft deze zelf ook beoordeeld en is het eens met de beoordeling door de minister van Financiën in de betreffende deelbesluiten. Dit volgt ook uit de bijgevoegde nieuwe inventarisatielijst. Het bezwaar is in zoverre ongegrond. 10. Tot slot is een nadere toelichting gegeven ten aanzien van de weigeringsgronden voor de departementale documenten, te weten: (i) Andere dan vertrouwelijk aan de overheid verstrekte concurrentie gevoelige bedrijfs- en fabricagegegevens (art 5.1, tweede lid, onder f, van de Woo), (ii) Het belang van het goed functioneren van de Staat (artikel art 5.1, tweede lid, onder i van de Woo), en (iii) Persoonlijke beleidsopvattingen bestemd voor intern beraad (artikel art 5.2, eerste lid, van de Woo).

11. Eiseres is het (nog steeds) niet eens met het besluit van de minister. Ter zitting is besproken dat uitsluitend in geschil is of de minister op de juiste gronden de departementale documenten geheel of gedeeltelijk heeft geweigerd openbaar te maken, en alleen voor zover het betreft de weigeringsgronden: - Andere dan vertrouwelijk aan de overheid verstrekte concurrentie gevoelige bedrijfs- en fabricagegegevens, als bedoeld in artikel 5.1, tweede lid, onder f, van de Woo; - Het belang van het goed functioneren van de Staat, als bedoeld in artikel 5.1, tweede lid, onder i, van de Woo; - Persoonlijke beleidsopvattingen bestemd voor intern beraad - als bedoeld in artikel 5.1, eerste lid, van de Woo;

De beroepsgronden van eiseres De zoekslag 13. Eiseres voert aan dat de zoekslag niet volledig geweest. Er is gezien de motie-Krul een document genaamd ‘Framework Agreement’. Met de motie is namelijk verzocht een contract tussen KLM en de Staat vertrouwelijk in te zien, en daarop heeft de minister in de brief van 27 februari 2024 gesteld dat dit contract de Framework Agreement is waarin de voorwaarden voor de staatsteun aan KLM zijn vastgelegd. Dat document is tot en met maart 2024 ter inzage gelegd aan de Tweede Kamer. In de inventarisatielijst bij het bestreden besluit is dit document echter niet opgenomen. 14. De rechtbank overweegt als volgt. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) is het, wanneer een bestuursorgaan stelt dat na onderzoek is gebleken dat een bepaald document niet of niet meer onder hem berust en een dergelijke mededeling niet ongeloofwaardig voorkomt, in beginsel aan degene die om informatie verzoekt om aannemelijk te maken dat, in tegenstelling tot de uitkomsten van het onderzoek door het bestuursorgaan, een bepaald document toch onder dat bestuursorgaan berust. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van 6 december 2023. 15. Naar oordeel rechtbank heeft eiser met verwijzing naar de Framework Agreement niet aannemelijk gemaakt dat er meer documenten zouden moeten zijn. De minister heeft in de vorige beslissing op bezwaar toegelicht dat is gezocht in de e-mailboxen en in het departementale archiefsysteem van de betrokken dossierhouders en voor wat betreft whatsapp- en sms-berichten is onderzocht of twee van de betrokken dossierhouders (de secretaris-generaal en de minister) over dergelijke berichten beschikken. De minister heeft in het huidige bestreden besluit toegelicht dat is gezocht op de zoektermen, zoals in overweging 8 zijn omschreven. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister daarmee op deugdelijke wijze geïnventariseerd/gezocht. De minister heeft verder in dit beroep toegelicht dat zij geen partij was bij de Framework Agreement en dat zij dit document pas na de datum van het verzoek van eiseres tot haar beschikking heeft gekregen. Dit komt de rechtbank niet ongeloofwaardig voor. Deze grond slaagt niet. Document 17-4 ten onrechte buiten de reikwijdte 16. Eiseres voert aan dat document 17-4 ten onrechte niet openbaar is gemaakt. Op de inventarisatielijst staat dit document opgenomen als: ‘Termsheet bijlage en wisselgeld’. Verweerder stelt dat dit document buiten reikwijdte van het verzoek valt. Gezien de gebruikte zoektermen kan dit volgens eiseres niet juist zijn. 17. De rechtbank overweegt als volgt. Ter zitting is in verlengde van deze grond gesproken over de vraag of de minister de reikwijdte van het verzoek van eiseres wel op juiste wijze heeft geïnterpreteerd. Partijen zijn het erover eens dat ondanks het feit dat de opsomming in de vier aandachtsstreepjes van het verzoek (zie overweging 3) niet limitatief is – het verzoek toch alleen betrekking heeft op hetgeen in die vier aandachtsstreepjes is vermeld (c.q. kort gezegd de arbeidsvoorwaarden en herstructurering), en op informatie over voorwaarden op een ander terrein voor zover die voorwaarden als wisselgeld zijn gebruikt ten opzichte van de voorwaarden genoemd in de vier aandachtsstreepjes. Zo is het ook steeds tussen partijen besproken. Uitdrukkelijk is besproken dat de vraag of een voorwaarde als wisselgeld is gebruikt alleen beoordeeld kan worden voor zover er in de aangetroffen informatie daartoe een duidelijke link staat opgenomen. De rechtbank heeft gezien de omvang van alle geheime stukken, alleen kennis genomen van de geheime stukken voor zover de verdere beroepsgronden van eiseres daarop betrekking hebben. Daarmee is een voldoende representatief aantal documenten beoordeeld. In die geheime stukken is niet een dergelijke link aangetroffen. 18. De rechtbank is verder van oordeel dat document 17-4, ondanks dat de titel mogelijk anders doet vermoeden, terecht door de minister als vallend buiten de reikwijdte van het verzoek is aangemerkt. De minister heeft daartoe afdoende toegelicht dat dit document ziet op de herkapitalisering van Air France KLM en niet op de verleende staatssteun aan KLM. Dit komt de rechtbank in licht van inhoud van het geheime stuk juist voor. De grond slaagt niet. Andere dan vertrouwelijk aan de overheid verstrekte concurrentiegevoelige bedrijfs- en fabricagegegevens, als bedoeld in artikel 5.1, tweede lid, onder f, van de Woo 19. Eiseres voert aan dat deze weigeringsgrond niet goed is toegepast. Volgens vaste jurisprudentie moet deze grond restrictief worden toegepast.. Van bedrijfs- en fabricagegegevens is slechts sprake indien en voor zover uit die gegevens wetenswaardigheden kunnen worden afgelezen of afgeleid met betrekking tot de technische bedrijfsvoering of het productieproces, dan wel met betrekking tot de afzet van de producten of de kring van afnemers en leveranciers. Meer algemene informatie die uitsluitend de financiële bedrijfsvoering betreft, valt er in beginsel buiten de reikwijdte van deze weigeringsgrond. Alleen wanneer die algemene gegevens niet te scheiden zijn van de bedrijfs- en fabricagegegevens kan die algemene informatie ook geweigerd worden. In het bestreden besluit staat dat ‘in delen van documenten 14 en 16’ financiële bedrijfsgegevens staan. In het bestreden besluit is geen afweging gemaakt of de documenten na anonimiseren of onder weglakking van die financiële bedrijfsgegevens wellicht openbaar gemaakt kunnen worden. 20. De rechtbank overweegt als volgt. Artikel 5.1, tweede lid, onder f, van de Woo bepaalt dat het verstrekken van informatie achterwege blijft voor zover dit andere dan vertrouwelijk aan de overheid verstrekte bedrijfs- en fabricagegegevens betreft. Uit de uitspraken van de Afdeling waar eiseres naar verwijst ten aanzien van de toen nog geldende Wob blijkt inderdaad dat van bedrijfs- en fabricagegegevens slechts sprake is indien en voor zover uit die gegevens wetenswaardigheden kunnen worden afgelezen of afgeleid met betrekking tot de technische bedrijfsvoering of het productieproces, dan wel met betrekking tot de afzet van de producten of de kring van afnemers en leveranciers. De weigeringsgrond is bedoeld om te voorkomen dat de bedrijfsgegevens die bedrijven met het oog op concurrentie geheim willen houden, maar wel genoodzaakt zijn aan bestuursorganen te verstrekken, openbaar moeten worden gemaakt. De rechtbank heeft kennis genomen van de op deze grond geheim gehouden passages in documenten 14 en 16 en is van oordeel dat de minister – alhoewel de daar opgenomen info ruimer is dan enkel financiële gegevens zoals is vermeld in het bestreden besluit – deze op grond van artikel 5.1, tweede lid, onder f, van de Woo geheim heeft mogen houden. De beroepsgrond slaagt niet. Belang van goed functioneren van de Staat, als bedoeld in artikel 5.1, tweede lid, onder i, van de Woo 21. Eiseres voert aan dat deze weigeringsgrond niet goed is toegepast. In het bestreden besluit wordt deze weigeringsgrond gerechtvaardigd door te stellen dat openbaarmaking het vrijelijk kunnen voeren van interdepartementaal overleg, waarbij een zekere mate van veiligheid nodig is om tot een effectieve besluitvorming te kunnen komen, in de weg staat. Deze motivering is volgens eiseres onvoldoende, omdat niet is aangegeven waarom openbaarmaking van deze documenten het interdepartementaal overleg in de toekomst niet meer mogelijk zou maken en waarom dat schadelijk is voor het goed functioneren van de Staat. Eiseres verwijst in dit kader naar artikel 5.3 van de Woo, waarin is bepaald dat voor informatie die ouder is dan vijf jaar moet worden gemotiveerd waarom, ondanks tijdsverloop, die belangen zwaarder wegen dan algemeen belang van openbaarmaking. 22.

28. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de minister op goede gronden heeft besloten om openbaarmaking van de documenten (gedeeltelijk) te weigeren. Eiseres krijgt dus geen gelijk. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. Deze uitspraak is gedaan door mr. J.H. Lange, rechter, in aanwezigheid van mr. M.A.W.M. Engels, griffier. Uitgesproken in het openbaar op 28 april 2025. De rechter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen Griffier rechter Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: Informatie over hoger beroep Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. Wet openbaarheid van bestuur, inmiddels de Wet open overheid (Woo). ECLI:NL:RBMNE:2024:958. ECLI:NL:RVS:2023:4525. Eiseres verwijst naar de uitspraak van de Afdeling van 10 april 2024, ECLI:NL:RVS:2024:1513. Eiseres verwijst naar de uitspraken van Afdeling van 20 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2045 en 4 september 2024, RVS:2024:3571. Zie de uitspraak van de Afdeling van 4 augustus 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1734, onder 6.1. Eiseres verwijst in dit kader naar Kamerstukken II 2013/14, 33 328, nr. 9. p. 41. Eiseres verwijst in dit kader naar Kamerstukken II 2018/19, 35 112, nr. 3. p. 23. Eiseres verwijst in dit kader naar Kamerstukken II 2018/19, 35 112, nr. 3. p. 24. Eiseres verwijst in dit kader naar Kamerstukken II 2013/14, 33 328, nr. 9. p. 16 en p. 2 Eiseres verwijst in dit kader naar Kamerstukken II 2018/19, 35 112, nr 3. p. 24. Voor zover mede op deze grond ook documenten geheel zijn geweigerd wordt verwezen naar hetgeen in overweging 26 e.v. is opgenomen.

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND Zittingsplaats Utrecht Bestuursrecht zaaknummer: UTR 24/4100 uitspraak van de enkelvoudige kamer van 28 april 2025 in de zaak tussen [eiseres] , uit [plaats] , eiseres (gemachtigden: mr. J.J.N. Peters), en de minister van Infrastructuur en Waterstaat (gemachtigden: mr. E. Koornwinder, en M. Bakker). Samenvatting 1. Deze uitspraak gaat over het Wob-verzoek van eiseres over financiële steun aan KLM. Eiseres is het niet eens met de (gedeeltelijke) weigering tot openbaarmaking van een aantal documenten. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de (gedeeltelijke) weigering tot openbaarmaking van een aantal documenten door de minister. 1.1. De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het beroep ongegrond is. De minister heeft terecht de openbaarmaking van een aantal documenten (gedeeltelijke) geweigerd. Eiseres krijgt dus geen gelijk en het beroep is dus ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

2. Met het bestreden besluit van 7 maart 2024 op het bezwaar van eiseres is de minister bij dat besluit tot de (gedeeltelijke) weigering tot openbaarmaking van een aantal documenten gebleven. 2.1. Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 2.2. De rechtbank heeft het beroep op 25 maart 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiseres, de gemachtigde van eiseres en de gemachtigde van de minister.

Wat is er aan het bestreden besluit voorafgegaan? Het verzoek van eiseres tot openbaarmaking 3. Op 13 juli 2021 is verzocht om in ieder geval, doch niet uitsluitend, alle documenten, rapporten, correspondentie en communicatie die verband houden met de totstandkoming van de voorwaarden die aan de financiële steun aan KLM zijn verbonden, waaronder de termsheet. De informatie die eiseres opvraagt betreft zowel formele als informele en interne als externe correspondentie en communicatie, waaronder ook e-mails, whatsapp-berichten en sms/tekstberichten. In het bijzonder ziet het verzoek van eiseres op informatie over: - de totstandkoming van de blijkens de Kamerbrief van 26 juni 2020 gestelde voorwaarde dat de winstgevendheid en de competitiviteit van KLM moeten verbeteren en dat KLM daarvoor uiterlijk op 1 oktober 2020 een herstructureringsplan opgesteld diende te hebben, waaruit zou moeten volgen op welke wijze de concurrentiepositie van KLM wordt verbeterd door de kosten te verlagen met minimaal 15%; - de totstandkoming van de blijkens de Kamerbrief van 26 juni 2020 vereiste aanpassing van de arbeidsvoorwaarden van het personeel van KLM en de richting en randvoorwaarden die het kabinet daarbij heeft aangegeven; - de interpretatie die nadien, dus na de kamerbrief van 26 juni 2020, aan bovengenoemde voorwaarden (waaronder, doch niet uitsluitend, de vereiste aanpassing van de arbeidsvoorwaarden van het personeel) door het kabinet is gegeven; - het door KLM ingediende herstructureringsplan, de beoordeling hiervan door de externe adviseur die het kabinet heeft ingeschakeld en het overleg dat heeft plaatsgevonden naar aanleiding van de door het kabinet geformuleerde aandachtspunten alvorens met het herstructureringsplan kon worden ingestemd. 4. De minister heeft dit verzoek met het besluit van 22 december 2021 afgewezen omdat het verzoek niet valt onder de reikwijdte van de Wob/Woo nu deze gevraagde stukken recent (deels) al openbaar zijn gemaakt naar aanleiding van eerdere Wob/Woo verzoeken over ditzelfde onderwerp aan de minister en een eerder verzoek van eiseres zelf aan het Ministerie van Financiën. Verwezen wordt naar de besluiten van de minister van 8 februari en 14 december en de twee deelbesluiten van het ministerie van Financiën van 13 oktober 2021 en 21 maart 2022 5. Met de beslissing op bezwaar van 21 juli 2022 is de minister bij de afwijzing van het verzoek gebleven. 6. Op 10 januari 2024 heeft deze rechtbank uitspraak gedaan op het beroep van eiseres tegen de beslissing op bezwaar van 21 juli 2022. De rechtbank heeft het beroep gegrond verklaard, het besluit vernietigd en heeft de minister opgedragen om een nieuw besluit te nemen. Op 7 maart 2024 heeft de minister een nieuw besluit genomen (het huidige bestreden besluit) met in achtneming van hetgeen in voornoemde uitspraak is overwogen. Het bestreden besluit 7. In het bestreden besluit van 7 maart 2024 heeft de minister het bezwaar van eiseres alsnog gegrond verklaard. De minister heeft wederom verwezen naar de twee deelbesluiten van het ministerie van Financiën naar aanleiding van een verzoek van eiseres zelf, en naar de twee besluiten van zijn eigen ministerie op de verzoeken van anderen. Hierbij verwijst de minister naar de daarbij behorende documenten die geheel zijn geopenbaard, dan wel op basis van de daarin genoemde weigeringsgronden geheel of gedeeltelijk geheim zijn gehouden. 8. Verder is toegelicht dat de departementale documenten (gedeeltelijk) openbaar zijn gemaakt met de twee eerdere besluiten van de minister. Daartoe is gezocht op de volgende zoektermen: Corona, covid, steun, voorwaarden, arbeid, KLM-Air France, stuurgroep, BWO, BPO, kamer, vakbond, FNV, CNV, termsheet, framework agreement, herstructureringsplan, en de namen van de betrokken zeven medewerkers. Ook is gezocht op informele communicatie, van de betrokken medewerkers en van de minister. Eveneens is toegelicht dat het verzoek van eiseres aan de minister ziet op een langere periode dan de twee verzoeken van derden naar aanleiding waarvan de eerdere twee besluiten van de minister zijn genomen. Hoewel er geen aanvullende informatie is in die tussenliggende periode (i.e. na de totstandkoming van het herstructureringsplan van 3 november 2020), is dit onvoldoende erkend in het besluit van 22 december 2021. Het bezwaar van eiseres is in zoverre gegrond. 9. Ook is toegelicht dat de interdepartementale documenten (gedeeltelijk) openbaar zijn gemaakt met de twee deelbesluiten van het ministerie van Financiën. De minister heeft deze zelf ook beoordeeld en is het eens met de beoordeling door de minister van Financiën in de betreffende deelbesluiten. Dit volgt ook uit de bijgevoegde nieuwe inventarisatielijst. Het bezwaar is in zoverre ongegrond. 10. Tot slot is een nadere toelichting gegeven ten aanzien van de weigeringsgronden voor de departementale documenten, te weten: (i) Andere dan vertrouwelijk aan de overheid verstrekte concurrentie gevoelige bedrijfs- en fabricagegegevens (art 5.1, tweede lid, onder f, van de Woo), (ii) Het belang van het goed functioneren van de Staat (artikel art 5.1, tweede lid, onder i van de Woo), en (iii) Persoonlijke beleidsopvattingen bestemd voor intern beraad (artikel art 5.2, eerste lid, van de Woo).

11. Eiseres is het (nog steeds) niet eens met het besluit van de minister. Ter zitting is besproken dat uitsluitend in geschil is of de minister op de juiste gronden de departementale documenten geheel of gedeeltelijk heeft geweigerd openbaar te maken, en alleen voor zover het betreft de weigeringsgronden: - Andere dan vertrouwelijk aan de overheid verstrekte concurrentie gevoelige bedrijfs- en fabricagegegevens, als bedoeld in artikel 5.1, tweede lid, onder f, van de Woo; - Het belang van het goed functioneren van de Staat, als bedoeld in artikel 5.1, tweede lid, onder i, van de Woo; - Persoonlijke beleidsopvattingen bestemd voor intern beraad - als bedoeld in artikel 5.1, eerste lid, van de Woo;

De beroepsgronden van eiseres De zoekslag 13. Eiseres voert aan dat de zoekslag niet volledig geweest. Er is gezien de motie-Krul een document genaamd ‘Framework Agreement’. Met de motie is namelijk verzocht een contract tussen KLM en de Staat vertrouwelijk in te zien, en daarop heeft de minister in de brief van 27 februari 2024 gesteld dat dit contract de Framework Agreement is waarin de voorwaarden voor de staatsteun aan KLM zijn vastgelegd. Dat document is tot en met maart 2024 ter inzage gelegd aan de Tweede Kamer. In de inventarisatielijst bij het bestreden besluit is dit document echter niet opgenomen. 14. De rechtbank overweegt als volgt. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) is het, wanneer een bestuursorgaan stelt dat na onderzoek is gebleken dat een bepaald document niet of niet meer onder hem berust en een dergelijke mededeling niet ongeloofwaardig voorkomt, in beginsel aan degene die om informatie verzoekt om aannemelijk te maken dat, in tegenstelling tot de uitkomsten van het onderzoek door het bestuursorgaan, een bepaald document toch onder dat bestuursorgaan berust. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van 6 december 2023. 15. Naar oordeel rechtbank heeft eiser met verwijzing naar de Framework Agreement niet aannemelijk gemaakt dat er meer documenten zouden moeten zijn. De minister heeft in de vorige beslissing op bezwaar toegelicht dat is gezocht in de e-mailboxen en in het departementale archiefsysteem van de betrokken dossierhouders en voor wat betreft whatsapp- en sms-berichten is onderzocht of twee van de betrokken dossierhouders (de secretaris-generaal en de minister) over dergelijke berichten beschikken. De minister heeft in het huidige bestreden besluit toegelicht dat is gezocht op de zoektermen, zoals in overweging 8 zijn omschreven. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister daarmee op deugdelijke wijze geïnventariseerd/gezocht. De minister heeft verder in dit beroep toegelicht dat zij geen partij was bij de Framework Agreement en dat zij dit document pas na de datum van het verzoek van eiseres tot haar beschikking heeft gekregen. Dit komt de rechtbank niet ongeloofwaardig voor. Deze grond slaagt niet. Document 17-4 ten onrechte buiten de reikwijdte 16. Eiseres voert aan dat document 17-4 ten onrechte niet openbaar is gemaakt. Op de inventarisatielijst staat dit document opgenomen als: ‘Termsheet bijlage en wisselgeld’. Verweerder stelt dat dit document buiten reikwijdte van het verzoek valt. Gezien de gebruikte zoektermen kan dit volgens eiseres niet juist zijn. 17. De rechtbank overweegt als volgt. Ter zitting is in verlengde van deze grond gesproken over de vraag of de minister de reikwijdte van het verzoek van eiseres wel op juiste wijze heeft geïnterpreteerd. Partijen zijn het erover eens dat ondanks het feit dat de opsomming in de vier aandachtsstreepjes van het verzoek (zie overweging 3) niet limitatief is – het verzoek toch alleen betrekking heeft op hetgeen in die vier aandachtsstreepjes is vermeld (c.q. kort gezegd de arbeidsvoorwaarden en herstructurering), en op informatie over voorwaarden op een ander terrein voor zover die voorwaarden als wisselgeld zijn gebruikt ten opzichte van de voorwaarden genoemd in de vier aandachtsstreepjes. Zo is het ook steeds tussen partijen besproken. Uitdrukkelijk is besproken dat de vraag of een voorwaarde als wisselgeld is gebruikt alleen beoordeeld kan worden voor zover er in de aangetroffen informatie daartoe een duidelijke link staat opgenomen. De rechtbank heeft gezien de omvang van alle geheime stukken, alleen kennis genomen van de geheime stukken voor zover de verdere beroepsgronden van eiseres daarop betrekking hebben. Daarmee is een voldoende representatief aantal documenten beoordeeld. In die geheime stukken is niet een dergelijke link aangetroffen. 18. De rechtbank is verder van oordeel dat document 17-4, ondanks dat de titel mogelijk anders doet vermoeden, terecht door de minister als vallend buiten de reikwijdte van het verzoek is aangemerkt. De minister heeft daartoe afdoende toegelicht dat dit document ziet op de herkapitalisering van Air France KLM en niet op de verleende staatssteun aan KLM. Dit komt de rechtbank in licht van inhoud van het geheime stuk juist voor. De grond slaagt niet. Andere dan vertrouwelijk aan de overheid verstrekte concurrentiegevoelige bedrijfs- en fabricagegegevens, als bedoeld in artikel 5.1, tweede lid, onder f, van de Woo 19. Eiseres voert aan dat deze weigeringsgrond niet goed is toegepast. Volgens vaste jurisprudentie moet deze grond restrictief worden toegepast.. Van bedrijfs- en fabricagegegevens is slechts sprake indien en voor zover uit die gegevens wetenswaardigheden kunnen worden afgelezen of afgeleid met betrekking tot de technische bedrijfsvoering of het productieproces, dan wel met betrekking tot de afzet van de producten of de kring van afnemers en leveranciers. Meer algemene informatie die uitsluitend de financiële bedrijfsvoering betreft, valt er in beginsel buiten de reikwijdte van deze weigeringsgrond. Alleen wanneer die algemene gegevens niet te scheiden zijn van de bedrijfs- en fabricagegegevens kan die algemene informatie ook geweigerd worden. In het bestreden besluit staat dat ‘in delen van documenten 14 en 16’ financiële bedrijfsgegevens staan. In het bestreden besluit is geen afweging gemaakt of de documenten na anonimiseren of onder weglakking van die financiële bedrijfsgegevens wellicht openbaar gemaakt kunnen worden. 20. De rechtbank overweegt als volgt. Artikel 5.1, tweede lid, onder f, van de Woo bepaalt dat het verstrekken van informatie achterwege blijft voor zover dit andere dan vertrouwelijk aan de overheid verstrekte bedrijfs- en fabricagegegevens betreft. Uit de uitspraken van de Afdeling waar eiseres naar verwijst ten aanzien van de toen nog geldende Wob blijkt inderdaad dat van bedrijfs- en fabricagegegevens slechts sprake is indien en voor zover uit die gegevens wetenswaardigheden kunnen worden afgelezen of afgeleid met betrekking tot de technische bedrijfsvoering of het productieproces, dan wel met betrekking tot de afzet van de producten of de kring van afnemers en leveranciers. De weigeringsgrond is bedoeld om te voorkomen dat de bedrijfsgegevens die bedrijven met het oog op concurrentie geheim willen houden, maar wel genoodzaakt zijn aan bestuursorganen te verstrekken, openbaar moeten worden gemaakt. De rechtbank heeft kennis genomen van de op deze grond geheim gehouden passages in documenten 14 en 16 en is van oordeel dat de minister – alhoewel de daar opgenomen info ruimer is dan enkel financiële gegevens zoals is vermeld in het bestreden besluit – deze op grond van artikel 5.1, tweede lid, onder f, van de Woo geheim heeft mogen houden. De beroepsgrond slaagt niet. Belang van goed functioneren van de Staat, als bedoeld in artikel 5.1, tweede lid, onder i, van de Woo 21. Eiseres voert aan dat deze weigeringsgrond niet goed is toegepast. In het bestreden besluit wordt deze weigeringsgrond gerechtvaardigd door te stellen dat openbaarmaking het vrijelijk kunnen voeren van interdepartementaal overleg, waarbij een zekere mate van veiligheid nodig is om tot een effectieve besluitvorming te kunnen komen, in de weg staat. Deze motivering is volgens eiseres onvoldoende, omdat niet is aangegeven waarom openbaarmaking van deze documenten het interdepartementaal overleg in de toekomst niet meer mogelijk zou maken en waarom dat schadelijk is voor het goed functioneren van de Staat. Eiseres verwijst in dit kader naar artikel 5.3 van de Woo, waarin is bepaald dat voor informatie die ouder is dan vijf jaar moet worden gemotiveerd waarom, ondanks tijdsverloop, die belangen zwaarder wegen dan algemeen belang van openbaarmaking. 22.

28. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de minister op goede gronden heeft besloten om openbaarmaking van de documenten (gedeeltelijk) te weigeren. Eiseres krijgt dus geen gelijk. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. Deze uitspraak is gedaan door mr. J.H. Lange, rechter, in aanwezigheid van mr. M.A.W.M. Engels, griffier. Uitgesproken in het openbaar op 28 april 2025. De rechter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen Griffier rechter Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: Informatie over hoger beroep Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. Wet openbaarheid van bestuur, inmiddels de Wet open overheid (Woo). ECLI:NL:RBMNE:2024:958. ECLI:NL:RVS:2023:4525. Eiseres verwijst naar de uitspraak van de Afdeling van 10 april 2024, ECLI:NL:RVS:2024:1513. Eiseres verwijst naar de uitspraken van Afdeling van 20 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2045 en 4 september 2024, RVS:2024:3571. Zie de uitspraak van de Afdeling van 4 augustus 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1734, onder 6.1. Eiseres verwijst in dit kader naar Kamerstukken II 2013/14, 33 328, nr. 9. p. 41. Eiseres verwijst in dit kader naar Kamerstukken II 2018/19, 35 112, nr. 3. p. 23. Eiseres verwijst in dit kader naar Kamerstukken II 2018/19, 35 112, nr. 3. p. 24. Eiseres verwijst in dit kader naar Kamerstukken II 2013/14, 33 328, nr. 9. p. 16 en p. 2 Eiseres verwijst in dit kader naar Kamerstukken II 2018/19, 35 112, nr 3. p. 24. Voor zover mede op deze grond ook documenten geheel zijn geweigerd wordt verwezen naar hetgeen in overweging 26 e.v. is opgenomen.

In de memorie van toelichting staat dat ook bij een korter tijdsverloop dan vijf jaar de belangenafweging tussen de weigeringsgrond en het alg belang van openbaarmaking kan omslaan. Dat is volgens eiseres hier aan de orde. Het is inmiddels bijna vier jaar geleden dat de steunmaatregelen aan KLM tot stand gekomen zijn. Niet duidelijk is op welke wijze dit tijdsverloop is betrokken in de afweging. In de memorie van toelichting staat ook dat het denkbaar is dat de openbaarmaking het goed functioneren van de overheid slechts tijdelijk belemmerd. Te denken valt aan een crisissituatie. Ook dat is hier aan de orde. De steunmaatregelen aan KLM volgden kort na het uitbreken van de coronacrisis. Uit het bestreden besluit blijkt ook dat de staatsteun aan KLM onder hoge tijdsdruk tot stand gekomen. In zoverre is het begrijpelijk dat toentertijd, in een crisissituatie, bepaalde financiële- en bedrijfsgevoelige info met betrekking tot de totstandkoming van deze steun wegen goed functioneren van de overheid niet openbaar werd gemaakt. Maar, volgens de memorie van toelichting ligt dat anders na verloop van tijd, wanneer weer sprake is van een rustiger vaarwater. Dan zullen de relevante documenten op de verschillende uitzonderingsgronden opnieuw beoordeeld moeten worden. 23. In het bestreden besluit staat verder dat het voor een ordentelijk verloop van het besluitvormingsproces belangrijk is dat dit op basis van voldragen documenten gebeurt. Wanneer concepten openbaar worden, is dit schadelijk voor het goed functioneren van de Staat. Er kan dan namelijk een publiek debat ontstaan over documenten die nog niet rijp zijn voor besluitvorming. Dit staat volgens eiseres echter haaks op de uitgangspunten van de Woo, waarin in artikel 2.5 van de Woo uitdrukkelijk is uitgegaan op het belang van de openbaarheid en transparantie van de overheid in een democratische samenleving. De Woo is er – meer dan de Wob – voor bedoeld om eenieder het recht te geven om met publieke info in het maatschappelijk debat te kunnen participeren. De openbaarheid van publieke informatie en de democratische samenleving als geheel is erbij gebaat om aan de hand van conceptversies het totstandkomingsproces van de betreffende informatie te kunnen nagaan. Bovendien staat in de memorie van toelichting uitdrukkelijk dat het goed functioneren van de Staat niet mag worden aangegrepen om misstanden te verbloemen of als argument om verlies van vertrouwen in de overheid door openbaarmaking te voorkomen. 24. De rechtbank overweegt als volgt. Deze beroepsgrond betreft de documenten 1, 2, 5, 8, 9, 15 en 17. Deze documenten zijn op deze grond gedeeltelijk geweigerd. De minister heeft in beroep en ter zitting toegelicht dat de reden voor de geheimhouding op deze grond is: - dat de werkwijze en verhoudingen binnen het departementale overleg beschermd moeten worden, omdat dit anders het goed functioneren ervan in de toekomst zal schaden; - het er niet om gaat al het overleg geheim te houden, maar wel voor zover het werkwijzen en verhoudingen naar voren brengt die verder overleg in de toekomst kunnen bemoeilijken; - dat er sprake is van persoonlijke beleidsopvattingen van ambtenaren die in het kader van het vrijelijk kunnen voeren van overleg geheim gehouden moeten worden, omdat dit anders het goede overleg in de toekomst zal schaden. 25. De rechtbank heeft kennis genomen van de geheim gehouden delen van deze documenten. De rechtbank is van oordeel dat de minister de geheimgehouden delen uit deze documenten geheim heeft mogen houden op grond van de weigeringsgrond van het goed functioneren van de Staat als bedoeld in artikel 5.1, tweede lid, onder i, van de Woo. Dit ondanks het feit dat niet zondermeer duidelijk is waarom de minister – indien en voor zover hij van mening is dat er op onderdelen in de geweigerde delen van deze documenten persoonlijke beleidsopvattingen staan – hij die onderdelen niet op die weigeringsgrond geweigerd heeft. De rechtbank is van oordeel dat de minister de geheimgehouden delen van deze documenten geheim heeft mogen houden in het belang van het goed functioneren van de Staat omdat deze delen verband houden met de specifieke verhoudingen tussen de betrokken partijen en de wijze van functioneren van hun overleg, en bekendmaking mogelijk effect kan hebben op overleg in de toekomst. De rechtbank is verder van oordeel dat de minister zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat het tijdsverloop (van op dit moment vier jaar) dit niet anders maakt. Niet is gebleken dat in dit geval dit tijdsverloop dusdanig is dat voornoemd belang is komen te vervallen. De beroepsgrond slaagt niet. Het integraal weigeren van documenten (de concepten) 26. Eiseres voert aan dat de minister documenten niet integraal mocht weigeren. Dit betreft de documenten 2-1, 3-1, 4-1 en 5-1. Deze documenten zijn geweigerd op grond van artikel 5.1, tweede lid, onder i, van de Woo (het goed functioneren van de Staat) artikel 5.2 van de Woo (persoonlijke beleidsopvattingen). 27. De rechtbank heeft kennis genomen van de documenten. De genoemde documenten betreffen concepten van het wel openbaar document 6-1 (behoudens de geheimhouding van persoonsgegevens). De rechtbank volgt de minister in diens toelichting dat de inhoud van deze concepten reeds openbaar gemaakt zijn met de openbaarmaking van document 6-1. De op een enkel punt marginale tekstuele verschillen hebben onvoldoende waarde om daar anders over te denken. De beroepsgrond slaagt niet.

In de memorie van toelichting staat dat ook bij een korter tijdsverloop dan vijf jaar de belangenafweging tussen de weigeringsgrond en het alg belang van openbaarmaking kan omslaan. Dat is volgens eiseres hier aan de orde. Het is inmiddels bijna vier jaar geleden dat de steunmaatregelen aan KLM tot stand gekomen zijn. Niet duidelijk is op welke wijze dit tijdsverloop is betrokken in de afweging. In de memorie van toelichting staat ook dat het denkbaar is dat de openbaarmaking het goed functioneren van de overheid slechts tijdelijk belemmerd. Te denken valt aan een crisissituatie. Ook dat is hier aan de orde. De steunmaatregelen aan KLM volgden kort na het uitbreken van de coronacrisis. Uit het bestreden besluit blijkt ook dat de staatsteun aan KLM onder hoge tijdsdruk tot stand gekomen. In zoverre is het begrijpelijk dat toentertijd, in een crisissituatie, bepaalde financiële- en bedrijfsgevoelige info met betrekking tot de totstandkoming van deze steun wegen goed functioneren van de overheid niet openbaar werd gemaakt. Maar, volgens de memorie van toelichting ligt dat anders na verloop van tijd, wanneer weer sprake is van een rustiger vaarwater. Dan zullen de relevante documenten op de verschillende uitzonderingsgronden opnieuw beoordeeld moeten worden. 23. In het bestreden besluit staat verder dat het voor een ordentelijk verloop van het besluitvormingsproces belangrijk is dat dit op basis van voldragen documenten gebeurt. Wanneer concepten openbaar worden, is dit schadelijk voor het goed functioneren van de Staat. Er kan dan namelijk een publiek debat ontstaan over documenten die nog niet rijp zijn voor besluitvorming. Dit staat volgens eiseres echter haaks op de uitgangspunten van de Woo, waarin in artikel 2.5 van de Woo uitdrukkelijk is uitgegaan op het belang van de openbaarheid en transparantie van de overheid in een democratische samenleving. De Woo is er – meer dan de Wob – voor bedoeld om eenieder het recht te geven om met publieke info in het maatschappelijk debat te kunnen participeren. De openbaarheid van publieke informatie en de democratische samenleving als geheel is erbij gebaat om aan de hand van conceptversies het totstandkomingsproces van de betreffende informatie te kunnen nagaan. Bovendien staat in de memorie van toelichting uitdrukkelijk dat het goed functioneren van de Staat niet mag worden aangegrepen om misstanden te verbloemen of als argument om verlies van vertrouwen in de overheid door openbaarmaking te voorkomen. 24. De rechtbank overweegt als volgt. Deze beroepsgrond betreft de documenten 1, 2, 5, 8, 9, 15 en 17. Deze documenten zijn op deze grond gedeeltelijk geweigerd. De minister heeft in beroep en ter zitting toegelicht dat de reden voor de geheimhouding op deze grond is: - dat de werkwijze en verhoudingen binnen het departementale overleg beschermd moeten worden, omdat dit anders het goed functioneren ervan in de toekomst zal schaden; - het er niet om gaat al het overleg geheim te houden, maar wel voor zover het werkwijzen en verhoudingen naar voren brengt die verder overleg in de toekomst kunnen bemoeilijken; - dat er sprake is van persoonlijke beleidsopvattingen van ambtenaren die in het kader van het vrijelijk kunnen voeren van overleg geheim gehouden moeten worden, omdat dit anders het goede overleg in de toekomst zal schaden. 25. De rechtbank heeft kennis genomen van de geheim gehouden delen van deze documenten. De rechtbank is van oordeel dat de minister de geheimgehouden delen uit deze documenten geheim heeft mogen houden op grond van de weigeringsgrond van het goed functioneren van de Staat als bedoeld in artikel 5.1, tweede lid, onder i, van de Woo. Dit ondanks het feit dat niet zondermeer duidelijk is waarom de minister – indien en voor zover hij van mening is dat er op onderdelen in de geweigerde delen van deze documenten persoonlijke beleidsopvattingen staan – hij die onderdelen niet op die weigeringsgrond geweigerd heeft. De rechtbank is van oordeel dat de minister de geheimgehouden delen van deze documenten geheim heeft mogen houden in het belang van het goed functioneren van de Staat omdat deze delen verband houden met de specifieke verhoudingen tussen de betrokken partijen en de wijze van functioneren van hun overleg, en bekendmaking mogelijk effect kan hebben op overleg in de toekomst. De rechtbank is verder van oordeel dat de minister zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat het tijdsverloop (van op dit moment vier jaar) dit niet anders maakt. Niet is gebleken dat in dit geval dit tijdsverloop dusdanig is dat voornoemd belang is komen te vervallen. De beroepsgrond slaagt niet. Het integraal weigeren van documenten (de concepten) 26. Eiseres voert aan dat de minister documenten niet integraal mocht weigeren. Dit betreft de documenten 2-1, 3-1, 4-1 en 5-1. Deze documenten zijn geweigerd op grond van artikel 5.1, tweede lid, onder i, van de Woo (het goed functioneren van de Staat) artikel 5.2 van de Woo (persoonlijke beleidsopvattingen). 27. De rechtbank heeft kennis genomen van de documenten. De genoemde documenten betreffen concepten van het wel openbaar document 6-1 (behoudens de geheimhouding van persoonsgegevens). De rechtbank volgt de minister in diens toelichting dat de inhoud van deze concepten reeds openbaar gemaakt zijn met de openbaarmaking van document 6-1. De op een enkel punt marginale tekstuele verschillen hebben onvoldoende waarde om daar anders over te denken. De beroepsgrond slaagt niet.